Глубинная Россия: 2000 - 2002

Новотроицк — Орск (Оренбургская область): выбросы Орско-Халиловского металлургического комбината по господствующим ветрам угрожают прежде всего Орску, слив с предприятий Орска отравляет почвы и грунтовые воды Новотороицка.

Балаково (Саратовская губерния): если АЭС представляет собой, скорее, чисто теоретическую опасность, то АО «Балаковорезинотехника», АО БАЛВИСКО, ООО «Балаковские Минеральные Удобрения» накрывают выбросами не только город, но и пятую часть области.

Поселок Комсомольский (Мордовия): завод «Мордовцемент». Глава поселка не в состоянии заставить руководство цементного завода установить очистные сооружения, республика игнорирует ситуацию, заводу выгодно платить штрафы. Поселок и окрестности покрыты густым налетом цементной пыли. Население поселка, похоже, смирилось с такими условиями жизни и выращивает овощи непосредственно у сточных канав. Близкая ситуация в Новоульяновске.

Нефтегорск (Самарская губерния). Жители города считают, что экологическая проблема в городе — одна из самых главных, т. к. сказывается близкое расположение нефтяных вышек и завода «Росскат», деятельность которых наносит вред окружающей среде и здоровью людей. В отличие от Комсомольского, где экологические проблемы на порядок острее, в Нефтегорске (город богаче, сообщество развито) гораздо выше уровень экологической озабоченности: жалобы на большое количество автомобилей, а также на отсутствие автостоянок.

Разумеется, склады химического оружия в течение длительного времени даже после строительства и работы заводов по его уничтожению на полную мощность будут представлять существенную экологическую угрозу. Однако на ближайшую перспективу наибольшую опасность представляют собой пруды-отстойники Кирово-Чепецких предприятий (Кировская область), по очевидным причинам не отнесенные к складам ОВ, но по факту являющиеся таковыми.

Вопрос о загрязненности поверхностных и подземных вод, а также донных отложений водохранилищ достаточно хорошо изучен и в рамках наших экспедиций не затрагивался.

Взаимоотношение власти и жителей

Наблюдения, собранные в ходе экспедиций, показывают, что в большинстве случаев «власть» и «население» существуют фактически в разных плоскостях. Администрация, имея своё представление о потребностях города и, как правило, дефицитный бюджет, пытается реализовать какие-то программы; население же, имея собственное представление о функциях местной администрации, пытается разрешить свои проблемы, не замечая власти. Самой распространенной характеристикой для работы местной администрации были слова жителей: «мы их не замечаем, не видим».

Существованию в параллельных плоскостях способствует обычно гражданская пассивность населения: людям неинтересно, что происходит вокруг, они живут исключительно приватными интересами; все это усиливает слабая информированность населения о жизни территорий — распространенность и качественное наполнение местных средств массовой информации, как правило, невысоки.

Тем не менее, совокупность наблюдений позволяет провести следующую градацию: группа А — города и районы, где местная власть использует имеющийся у неё ресурс, финансовый и социальный, старается проводить определённую линию своей работы, население знает о работе администрации и поддерживает её; В — группа большинства — администрация пытается что-то делать, но у неё не хватает ресурсов, население «не замечает» её и живет фактически независимой жизнью; группа С — население выражает недовольство главой города или района, отказывается сотрудничать с действующей властью.

Группа А:

Гай. В 2001 г. в городе появились народные дружины как ответ общества распространению наркомании, захлестнувшей город. Глава города инициировал создание союза промышленников города, вместе с которым старается решать общегородские проблемы. Представители общественных организаций могут войти в состав административных комиссий, чтобы работа Администрации «была прозрачна, чтобы был взгляд со стороны».

Чайковский. Город при наличии финансовых ресурсов и политической воли проводит значительные работы по благоустройству и развитию города. При этом важно то, что у местных жителей довольно высоко развито гражданское самосознание — они самостоятельно проводят многие действия по благоустройству территорий. Чайковский один из немногих примеров, когда деятельность администрации заметна и оценена жителями.

Нефтегорск. По опросам местных жителей можно сделать заключение о том, что люди любят свой город; их очень волнует проблемы экологии, кражи цветных металлов, наркомании; жители довольны «властью»; гордятся больницей и т. д.

Группа С:

Лунино. Связей между обществом и властями нет. Власти стараются отгородиться от населения и общаются с населением только во время предвыборной компаний. Можно обнаружить всевозможные общества, но существенной роли они не играют и носят, в основном, посреднический характер между властями и членами обществ. Люди высказывают мнение, что власть ничего не делает для населения. Респонденты даже не знают фамилии главы администрации, не говоря уже об остальных ее работниках. Мензелинск. глава города назначен главой республики. В городе уже 3 года ходят слухи о том, что его должны заменить из-за махинаций с деньгами жилищной республиканской программы. Отношение к главе и администрации со стороны жителей крайне скептическое — деньгами они не руководят, инициативы от назначенцев никто не ожидает. Всем не нравится, что глава не местный, не знает и не чувствует проблематику города. Среди населения ходят разговоры о том, что глава должен быть выборным. Яранск. Несмотря на то, что администрация совсем недавно приняла дела у предшественников, отношение к ней крайне негативное. Люди относятся к власти с недоверием и злобой, не верят, что администрация занимается делом.

В непосредственной связи с характером отношений власти и жителей находится и мера агрессивности в местном сообществе. В Белорецке в молодёжной среде проявляется стойкая нелюбовь к милиции, иногда перерастающая в драки (по словам молодых людей, драки провоцирует милиция); на мероприятиях для башкирской молодёжи опасно появляться всем прочим. В Перелюбе крайне агрессивное отношение ко всем приезжим. В Пугачеве: в городе, включая высшее звено администрации, крайне агрессивное отношение к переселенцам из стран СНГ. В Яранске молодёжь в городе крайне агрессивна. Передвижение по городу и особенно на дискотеках осуществляется только группами. Агрессия в глазах и при общении.

Состояние и качество городской среды

Разброс качества среды в малых и средних городах округа, в его поселках, как и следовало ожидать, достаточно велик. В связи с этим нас интересует, в первую очередь, то, насколько велики перепады по этому основанию сравнения, и в особенности то, в какой мере относительно повышенное качество среды зависит от общественного согласия между жителями и местными властями. Разумеется, нет жесткого критерия для сопоставления городов по столь расплывчатым, хотя и вполне очевидным основаниям. Соответственно, нам приходится пользоваться традиционным экспертным назначением «весов», приводя характерные примеры по трем группам и обозначая наличие, отсутствие или неопределённость отношения качества среды и экономического положения муниципального образования.

Группа А — неординарно высокое качество среды, Группа В — среднее качество, группа С — наинизшее качество, включая «закризисное» состояние.

Группа А:

Чайковский (свыше 100000 человек). Очень чистые улицы, аккуратные дома, ухоженные палисадники, хорошие дороги, благоустроенные дворы и детские площадки. Во многих домах проводится конкурс на самый красивый балкон, на уборку территории жильцы выходят все вместе, наряду с работой постоянных дворников. С 1990 г. в городе начались работы по созданию исторической зоны архитектурно этнографического комплекса «Сайгатка». Вот уже год, как бывший дворец культуры «Текстильщик» превратился в городской Дворец молодёжи.

Поле для развития предпринимательства в городе ещё не до конца освоено, но высокий достаток местного населения позволяет развиваться хорошим супермаркетам, клубам, ресторанам, парикмахерским и для приезжих — частным гостиницам (их две, кроме двух муниципальных).

Квартиры улучшенной планировки составляют около 20 % жилья города. Однокомнатные квартиры турецкой застройки можно купить за 350–380 тыс. руб.; немецкой — около 300 тыс. руб.; квартиру улучшенной планировки — около 250 тыс. руб.; «хрущевка» около 220 тыс. руб., квартиры в брусчатом доме — 150 тыс. руб. Комнату в «коммуналке» можно найти за 70–80 тыс. руб. Рынок недвижимости достаточно богат, диапазон цен от 70 тыс. руб. за комнату в коммунальной квартире до 700–900 тыс. руб. за 4-х комнатную квартиру. Продажей жилья в городе занимается несколько фирм.

Спальные районы чередуются с промышленными зонами, но город густо озеленён и промышленные предприятия имеют очистные сооружения, поэтому экологическая проблема в городе отсутствует. По городу с раннего утра до позднего вечера курсирует более 10 маршрутов автобусов. Стоимость проезда на муниципальных автобусах — 2 руб.; на частных маршрутных такси — 3 руб.

Как уже подчеркивалось выше, ни удельный бюджет, ни размер поселения не имеют прямой корреляции с состоянием среды обитания. Следующий пример весьма характерен.

Поселок Мирный Кировской области — небольшой (свыше 4000 человек), очень славный посёлок, построенный в великолепном сосновом лесу с большой аккуратностью. Рядом со школой расположены красивые 2-х этажные коттеджи, где живут учителя. В школе есть столовая. В поселке 2 детских сада. Очень красивые, зелёные, с хорошей детской площадкой в одном из них. Вода в посёлке круглосуточно — и горячая и холодная. Поселок телефонизирован. В посёлке 55 благоустроенных домов (от 16 до 35 квартир), 267 домов индивидуального типа (ко всем подведена вода). 3-х комнатная квартира в центре поселка стоит 100 тысяч рублей. Рядом со зданием администрации есть столовая, которая по вечерам превращается в кафе, где проходят дискотеки, и собираются молодые люди. В ДК проводятся дискотеки по субботам с 21 до 24 часов. Вход — 7 рублей. В школе тоже проводят дискотеки с 19 часов. Для учащихся вход 3 рубля, для гостей — 6 рублей. Возле стадиона есть каток, его каждую зиму заливают. Недалеко от поселка, в сосновом лесу есть лагерь отдыха для детей.

Группа В:

Вятские Поляны (50 тыс. человек). Достаточно большой город с преимущественно 5-этажными кирпичными и панельными домами. Центр чрезвычайно чистый и красивый, есть урны, скамейки, деревья и бордюры побелены, красивые здания, но на периферии города — грязь и запустение. На дверях магазинов, киосках, дверях подъездов много объявлений о продаже/ покупке/размене квартир, сдаче комнат, продаже бытовой техники и т. д. На домах красивые указатели названия улиц и номеров домов. Во дворах не обнаружено детских площадок. Очень много палисадников без ограждений, трава и цветы не вытоптаны. Город качественно озеленён. Остановки очень аккуратные: железные и кирпичные. Рядом с магазинами сидят пенсионеры и продают семечки, овощи, варенья и соленья. В благоустроенных домах есть газ, канализация, горячая вода. Перебои с водой бывают, но редко, качество питьевой воды невысокое. На улицах большие рекламные щиты, неоновые рекламы магазинов над входом, реклама в салонах автобусов. Частные магазины имеют хороший ассортимент товаров, в казенных магазинах ничтожный выбор товаров скверного качества, при высоких ценах. Квартиры дорогие, дороже, чем в Кирове. Новая однокомнатная квартира в центре, в пятиэтажном доме стоит около 230 тысяч рублей. Сюда приезжает много вахтовиков с севера, которые зарабатывают большие деньги, а здесь их тратят.

Новотроицк (110 тысяч человек). Жилой фонд в сносном состоянии. Большое количество гаражей вынесено в пригород, в сторону комбината, но люди предпочитают держать машины на открытых, но охраняемых автостоянках. Некоторое время назад у комбината и у города были параллельные службы ЖКХ, сегодня они обе находятся в ведении города, и мэр считает целесообразным объединить их в одну организацию. Качество работы этих служб можно оценить хотя бы потому, что улицы в жаркую погоду поливаются. Город выглядит более чистым и ухоженным по сравнению с Орском.

В городе создан муниципальный музейно-выставочный комплекс, который находится в хорошем состоянии и ведет активную выставочно-просветительскую работу. В городе много детских культурно-спортивных учреждений, есть школа картинга. Очень активно в культурной жизни города участвует отдел искусств при центральной библиотеке. Обучение в колледже будущим юристам обходится в 5100 рублей в год (бюджетных мест на гуманитарных направлениях нет).

Группа С:

Уржум (12.2 тыс. человек). Очень много пьяных. Вечером город словно вымирает. По центральной зоне улицы заасфальтированы, на периферии много грунтовых дорог. На улицах очень грязно, валяются пустые бутылки, банки, бумаги; контейнеры и урны отсутствуют. Дома обнесены глухими высокими заборами, которые чуть ли не падают от ветхости. На многих домах отсутствуют телевизионные антенны. На периферии за кладбищем строится новый элитный район с шикарными кирпичными коттеджами. У каждого дома есть своё приусадебное хозяйство и подсобные постройки.

На центральных улицах много коммерческих магазинов (в основном продуктовых). На центральной площади в двух палатках продают фрукты, аудио кассеты, одежду. Товары бытовой химии, мороженое. Торговцев мало. Центральный вещевой рынок Уржума закрыт, вместо него по городу раскиданы мелкие локальные объединения торговых палаток. Есть заброшенные магазины и рынки. Благоустройство города в низком состоянии. Деревья не подстрижены и не побелены. Остановки для автобусов — бетонные плиты без строений, скамеек и урн. Город озеленён плохо, искусственных насаждений нет. Фонарные столбы в основном деревянные с цельными плафонами и лампочками, но не работающие; на многих нет проводов. Город обслуживает 2 автобусных маршрута. Интервал между автобусами 45 минут. Каждое лето возникают проблемы с водой, поскольку мощность скважин мала. Качество воды относительно низкое, высокая изношенность водосетей. Горячей воды в городе нет. Иногда возникают перебои с теплоснабжением из-за нехватки горючего. В городе 2 котельные на угле, но разрабатывается программа по внедрению газовых котельных. Канализация проведена только по центральным улицам. При ЖКХ есть оперативная команда, которая в случае прорывов труб оперативно выезжает на место и устраняет аварии за счет средств жильцов.

Поселок городского типа Сурское (8,4 тыс. человек) — старинный, сильно запущенный. Много бесхозных собак. Урн нет нигде, на улицах достаточно чисто, но позади домов стихийные свалки. Дороги в плохом состоянии, на многих отсутствует асфальт, даже на улицах с относительно престижными домами. В посёлке много небольших продуктовых магазинов, торговля предметами одежды и обуви не развита. Одевается население Сурского очень просто и небогато, без всяких претензий на моду, что вызвано, видимо, низкими доходами населения. Поселок газифицирован. Канализации в посёлке нет, но в 2001 году выделено 8 млн. руб. на ее строительство. На ремонт водопроводных труб выделено 1,5 млн. руб. Неразвит частный извоз.

Наличие и характер местного самоуправления

В большинстве регионов округа о местном самоуправлении можно говорить сугубо условно. В Башкортостане и Татарстане вместо него официально существует одно лишь государственное местное управление, в ряде регионов (Кировская область, Мордовия, Оренбургская область и др.) к категории «муниципальные образования» отнесены сельские районы, но не большинство малых городов. В частности, это существенно осложняет выявление бюджетной ситуации большинства городов районного подчинения, так как вся статистика строится на район целиком, и объективно установить долю городских поселений в районном бюджете невозможно.

В связи со сказанным практически нецелесообразно говорить о МСУ отдельно от ситуаций местного управления в целом, так как в обоих случаях мы имеем дело как с эффективными, так и с неэффективными местными властями. Группировку поселений целесообразно в этом случае осуществить по критерию конечной эффективности, обращенной на жителей и на общее состояние среды обитания. Особое значение этой позиции не позволяет ограничиться лишь несколькими примерами и требует более подробной демонстрации собранного материала с охватом не только 2001, но 2000 г.

Группа А:

Похвистнево (Самарской обл.) Глава администрации города (он же председатель Городской Думы), в Думе 9 депутатов от избирательных округов.

Единственный малый город из числа обследованных, в котором действуют территориальные общественные советы (ТОСы). Их восемь (по числу округов, в девятом — действует сельская администрация с главой, здесь ТОСа официально нет, однако он действует на общественных началах).

ТОСы работают по трем направлениям: малое благоустройство; социальная защита; охрана правопорядка.

В ТОС, тесно взаимодействующий с депутатом городской думы от округа входят председатели домовых комитетов (главный по подъезду, дому, улице), участковые, социальные работники. Председатель ТОСа действует «на освобожденной основе», то есть получает из бюджета зарплату.

По ТОСам создана база данных: совокупность информации по каждому жилому дому города. Все вопросы малого благоустройства решают жильцы на собрании. Среди населения проводится анкетирование по различным вопросам: какое отношение к администрации, где разместить рынок и т. д. Таким образом, идёт процесс налаживания обратной связи. Ежегодно проводится отчетные собрания по итогам года: и на предприятиях, и на встречах с жителями, часто присутствует и мэр.

Каждый созыв депутатов (один раз в 4 года) разрабатывает перспективную программу развития города.

Пять лет назад была создана Служба заказчика (Комитет по градоустройству и архитектуре), функции и объем работ которого четко определены. Затем появились договорные отношения с исполнителями муниципального заказа. По договору определяется объем поставки услуг, качества, цена.

С населением напрямую работает только Комитет и только по договору (около 7000 договоров), в котором указаны штрафные санкции. Исполнители муниципального заказа действуют под контролем Комитета. Их деятельность осуществляется на основе конкурса на любые виды работы, существует реальная конкуренция, следовательно, снижается себестоимость жилищно-коммунальных услуг.

Существует полная прозрачность расходования денежных средств (как полученных из бюджета, так и от потребителей — населения), так как. действуют транзитные счета, на них поступают средства и направляются на строго определённые цели). Любому человеку по первому требованию могут быть предоставлены сведения о расходовании денежных средств.

Разработана программа реформирования ЖКХ, утвержденная главой города.

В службе заказчика действует отдел субсидий, предоставляющий населению льготы, при чем всем, у кого доля затрат на жилищно-коммунальные услуги больше 15 % семейного годового дохода, даже тем, у кого долги по квартплате. Однако на существующую задолженность оформляется соглашение на рассрочку платежей. Этот отдел полностью компьютеризирован и связан с паспортным столом, так что собирать информацию очень легко.

Два исполнителя муниципального заказа: МУП и частное предприятие, между ними жесткая конкуренция, как следствие — повышение качества услуг. Производственно-технический отдел 2 раза в неделю в плановом порядке организует встречи с жильцами улицы, района, дома в вечернее время: определяются вопросы, выслушиваются критические замечания. Собрания проходят в тесном контакте с ТОСами.

В тридцатитысячном городе, сопоставимом с множеством городов соседних областей, зарегистрировано более 700 частных предприятий. Идет активный поиск инвесторов для реконструкции инфраструктуры, так как, скажем, за счет финансирования из областного бюджета строительство очистных сооружений будет длиться лет 30.

С прошлого года почти все котельные (около 90 %) находятся в собственности муниципалитета. Теперь все проблемы решаются комплексно (поиск инвесторов идёт и здесь). Создание единого комитета по градоустройству резко упростило и ускорило разработку, утверждение и реализацию ряда проектов.

Управлением по социальной защите населения оказывается адресная помощь по заявлениям граждан. При этом составляется акт обследования положения обратившегося за поддержкой, дается заключение. Помощь оказывается, как правило, в виде сухих пайков, финансирование — из городского бюджета.

Комитетом по делам молодёжи были разработаны мероприятия по реализации программы «Молодежная политика».

В Городской Думе утверждена программа «Здоровье населению города» 2001-05 годов, имеющая подпрограммы: «профилактика ВИЧ инфекций», «стоматологическая программа» и прочее.

Мэр города и администрация пришли к выводу, что необходима альтернатива нефте-газодобывающей промышленности, в связи с чем был создан оптово-распределительный центр с уставным капиталом около 2 млн. руб. (200 новых рабочих мест), действующий в рамках особой экономической зоны. Имеет 56 секций, обслуживающих близлежащие районы Самарской и соседних областей. Стоимость аренды 1 м2 — 200 руб./мес. От этого центра работают магазин розничной торговли, кафе и склад алкогольной продукции. Учредители: администрация города — 50,79 %; администрация района — 18,76 %; ОАО «Монтажник» — 14,95 %, ЗАО «Системы менеджмента и производства» — 5,87 %, ЗАО «Риком» — 5,33 %, прочие — 2 %.

В настоящее время разрабатывается ряд бизнес-проектов по деревообработке, производству извести, красного кирпича, т. е. делается акцент на местные природные ресурсы.

Любопытно, что в городах соседних регионов и, прежде всего, в Оренбургской области, недурно осведомлены об успехах в малом Похвистневе, заместители глав МО по ЖКХ откровенно завидуют коллеге из самарского города, но никаких попыток перенять опыт не обнаруживается.

Абдулино (Оренбургской обл.). Как во всей области, за исключением нескольких городов, район и город (70 % общего населения района) образуют единое муниципальное образование. Глава администрации избирается советом по рекомендации губернатора. В отличие от многих МО, администрация раскрывает документацию достаточно полно.

Глава районной и городской администрации Горбунов Владимир Иванович, родом из Абдулино, вернувшийся на родину после службы на Северном флоте. Работа администрации выстроена четко. Каждое утро мэр объезжает весь город, стремится к установлению личного контакта с каждым жителем. Лично принимает горожан два раза в неделю (очередь на приём расписана на полгода вперед). Мэр за первые пять месяцев погасил задолженность по пенсиям. Установил урны на всех остановках, на центральной аллее. Провел ремонт части дорог. Улицы города вычищаются ежедневно, поливаются.

Один раз в неделю мэр отчитывается по телевидению о проделанной работе. Надеется закончить строительство очистных сооружений за 4–8 лет. Создать диспетчерский пункт службы помощи. Газифицировать район, проложив газопровод под землей.

Просвещенный автократизм мэра вступает в противоречие с возможностью работать непосредственно и лично с тридцатитысячным населением. За год мэр успел утратить треть первоначальной популярности. Дополнительная проблема заключается в том, что основным работодателем в городе является Самарское Управление Железных Дорог. Узловая станция Абдулино принадлежит управлению и живет по своим самарским законам — по московскому времени. Она объединяет 14 предприятий. На них работает 2660 человек. Железнодорожники получают зарплату на 500 рублей больше, чем бюджетники. Средняя заработная плата бюджетника 600–700 руб. У железнодорожной станции есть собственная больница, собственная АТС. У города отдельная АТС. Телефонная связь внутри каждой АТС хорошая. Связь между двумя системами работает с перебоями. Разорванность города на две части сохраняется.

Чайковский (Пермская обл.). Два года назад, по инициативе интеллигенции и местных коммунистов, город переизбрал мэра. Сегодняшний мэр — бывший председатель исполкома.

С приходом осенью 2000 года нового главы администрации руководство исполнительной и законодательной власти разделились. Этот момент четко фигурировал во время предвыборной кампании, и с занятием должности мэр отказался от выборов в депутаты городского собрания, а значит и от поста председателя собрания.

Бельков Петр Степанович — глава городского собрания депутатов. Всего в Чайковском 15 избирательных участков, следовательно в собрании 15 депутатов, из них двое из села. Заседания депутатов проходят очень активно, не реже одного раза в месяц. Часто заседания растягиваются на два рабочих дня. Помимо рассмотрения, утверждения и распределения бюджета города Думой устанавливаются местные налоги. Мэр города Пройдаков положительно отзывается о работе Думы.

У администрации есть программа «Чистая вода», но люди предпочитают выходить из положения сами и воду пьют из родников, считая их наиболее чистыми. В связи с очевидным благополучием горожан (город занимает первое-второе место в области) проблемы МСУ не имеют остроты, характерной для большинства городов округа. Протестное голосование, сменившее исполнительную власть, было сосредоточено, скорее, на вопросах большей эффективности управления, чем на проблемах выживания городской среды.

Группа «В»:

Бугуруслан (Оренбургской обл.). Как и везде в Оренбуржье, достаточно непросто отделить деятельность местной администрации от направляющей и всепроникающей деятельности губернской власти даже в случае города, выделенного из состава района. Глава администрации города (мэр) — В.В. Жуков (он же председатель Городского Совета из 12 депутатов). Наряду с утверждением бюджета города (акт сугубо номинальный, так как бюджет составляется областью) в функции городского совета входит контроль за работой администрации, т. е. за работой главы совета.

Тот же принцип «гармонического» соединения последовательно проведен сверху донизу. Так, в городе действуют 4 муниципальных предприятия: «ЖхиС» (жилищное хозяйство и строительство), «Коммунальник», «Водопроводные сети», «Теплосети» и ГУП «Электрические сети». На ЖХиС возложены обязанности службы заказчика, отдела капитального строительства, диспетчерской службы, а также городской административно-технической инспекции, решения текущих вопросов. Между ЖХиС, предприятиями-поставщиками жилищно-коммунальных услуг и Комитетом по имуществу заключен тройственный договор. Объединение функций заказчика и подрядчика хорошо известно по советскому опыту и не пользуется популярностью даже у служащих ЖХиС. Но распоряжение о создании такой системы пришло сверху (из области), пришлось его выполнять. Остальные МУПы работают с населением напрямую и напрямую получают дотации из бюджета.

Сарапул (Удмуртия). Мэр города Берг занимал этот пост уже 12 лет, являясь также и председателем Сарапульской городской Думы. Это город экспериментальный для истории МСУ: десять лет назад он был одним из первых городов России, где было введено местное самоуправление. На его опыте учились, приезжали его изучать из Москвы и Ижевска. После чего город устал от утомленного руководства настолько, что на время экспедиции готовился к досрочным выборам мэра.

Чрезвычайно любопытно, что среди претендентов на должность мэра города, в отношении качества среды более чем проблемного, оказалась исключительно промышленная элита.

Группа С:

Баймак: типичная ситуация для Башкирии: приходится признать, что при сумме расходов бюджета города, превышающей сумму дохода в пять раз (!), прямое государственное управление внешне выглядит вполне убедительным. Разумеется, городская администрация выступает в этом случае как местное отделение республиканской администрации, с большей или меньшей эффективностью исполняющее детально расписанную смету, лишь формально утверждаемую городским советом. Отсюда специфическая пропорция расходов, в которой чрезвычайно много занимает образование, здравоохранение и спорт, а расходы на казенные СМИ и культуру приравниваются к расходам на социальную политику, в которой львиную долю занимают расходы на детские пособия. Сфера ЖКХ остается резко недофинансированной, ни малейшей заинтересованности городской администрации в развитии производств и бизнеса, разумеется, не наблюдается.

Кумертау: ситуацию дополняет весьма специфическая трактовка системы обратной связи местной власти и населения. В сентябре 2000 г. по указу президента Башкирии во всех городах и районах республики были созданы информационно-аналитические отделы. Под идеологическим направлением работы в этом отделе понимают следующее: «Это ведение здорового образа жизни. У нас основная работа с населением. Работа с молодёжью. Духовное и патриотическое воспитание молодёжи. Это для того, чтобы наше население было информировано».

Распоряжением администрации Кумертау, под общим руководством заместителя главы администрации было создано 8 информационных групп, всего порядка шестидесяти человек. Цель этих информационных групп — встречи с населением и трудовыми коллективами. Группы специализированы: по работе с промышленными предприятиями, с предприятиями транспорта, связи, по работе с молодёжью. Есть группы по работе с кадрами. Есть группы по социальным вопросам. Есть отдельно группы работы с сельским населением на уровне поселковых советов.

«Население соскучилось по таким встречам, цель не только разъяснить, но и рассказать, как живёт наша республика, какие отрасли развиваются, т. е. мы доносим из первых уст». Создан график работы по разъяснению посланий президента Российской Федерации и президента Республики Башкортостан. По словам начальника информационно-аналитического отдела «Наш президент обращается с ежегодным посланием к народу, то есть послания, как вы знаете, основной программный инструмент, в котором отражены, подведены итоги работы за 2000 год и определены задачи на 2001 год. Вот сейчас по этому посланию наши информационные группы встречаются с населением. Цель не только разъяснить вот это послание, но нужно и рассказать, как живёт наша республика. Какие отрасли развиваются, какой прожиточный минимум, как экономика, как социальная сфера, то есть, мы доносим из первых уст, через членов информационных групп до трудовых коллективов, чем живёт республика сейчас».

Горный: Саратовская губерния, т. е. формально существует полноправное МСУ, однако в ситуации глубокой дотационности района (лишь четверть бюджета — собственные доходы) обнаружить какие-либо следы этого сложно. Все надежды на федеральные вложения в строительство завода по уничтожению химического оружия, пока ещё существующие на бумаге. Классическая ситуация в том, что все налоги от строительных организаций идут в область, минуя район, хотя по закону следовало бы перечислять налоги по месту положения организаций. Льгот, теоретически положенных в связи с близостью Балаковской АС и складами химоружия, не было и нет. В подобной ситуации номинальное существование МСУ скорее дискредитирует идею, чем сколько-нибудь работает на нее.

Лунино: Пензенская область — и здесь, в ситуации чрезвычайной бедности бюджета, идея МСУ скорее дискредитируется. Собрание местного самоуправления состоит из 6 депутатов. Глава администрации работает на контрактной основе и заключает контракт с собранием на 4 года. В настоящее время контракт с главой администрации продлен на второй срок. При этом реально глава администрации в состоянии лишь осуществлять формальную передачу ЖКХ в муниципальную собственность, не имея средств ни на что, кроме частичного ремонта дорог. Целенаправленные программы развития отсутствуют. Социальные программы являются слабым, формальным отражением областных программ «Подросток и закон», «Жилье молодым семьям», «Инвалид» и т. д.

Кувандык: Оренбургская область — ситуация не лишена парадоксальности, так как городская схема МСУ влита в районную, но из состава района выключен город Медногорск и несколько сельских поселений вокруг него. Напряжение финансовой ситуации после объединения сразу стало чувствоваться: город дотирует район — соответственно, появились задержки с выплатой зарплаты в городских организациях. Глава администрации избирается собранием по представлению губернатора.

Территориально все муниципальное образование поделено на 11 округов, от каждого из которых избираются 4 депутата в районное собрание. В городе есть практика самоорганизации населения в «дворовые комитеты». Идея заключается в том, что в произвольно выбранной территориальной единице (подъезд, двор) проявляется особо активная личность, которая самостийно становится «председателем дворового комитета». Один из замов главы регулярно собирает этих председателей в Администрации.

Судя по ряду внешних признаков, городская администрация достаточно эффективна в рамках своих ограниченных полномочий и возможностей. По единодушному мнению местных экспертов, улицы стали лучше убираться, регулярно закурсировали мусороуборочные машины, на праздники улицы стали украшаться флажками, появились поливально-подметальные машины, осуществлена побелка городских деревьев. На проектном семинаре, организованном ЦСИ и ЦСП Оренбургской области проявилось, что город обладает исходным ресурсом для развития полномерной системы МСУ, однако, наряду с недостатком средств, испытывает острую нужду в современных менеджерах.

Урень, Нижегородская область: характерная деталь для (теоретически) продвинутого в демократическом отношении региона. На собрании администрации в первую очередь заместитель главы предупредил всех присутствующих о том, что явка на митинг, посвященный 9 мая, обязательна для всех плюс 3 или 4 человека от каждого предприятия. Будет осуществляться строгий контроль, всех отметят и построят на площади. Если кто-то не придёт, то «будут сделаны соответствующие выводы». Глава поселка объяснял присутствующим, во сколько начнется митинг, как он будет проходить, и где их будут строить. После каждой сказанной им фразы глава поселка оборачивался с вопросительным взглядом к заместителю главы района и продолжал свою речь только после одобрительного кивка головой с той стороны. На вопрос: не возникают ли разногласия между главой района и главой поселка, глава района ответил жестко: «Никаких разногласий быть не может, так как я назначал его на эту должность».

* * *

Чем глубже мы втягиваемся в процесс исследования малых городов и поселков округа, тем очевиднее представляется вывод ключевого значения: не просматривается оснований, по которым можно было бы определить единые «правила игры» для сотен поселений, находящихся в совершенно различных условиях.

Дело в том, что жители российских поселений, в соответствии с федеральным законодательством, имеют всего только право на формирование самостоятельных муниципальных образований, тогда как обязанности формирования таковых в законе пока ещё нет. Соответственно, региональные власти отнюдь не обязаны сколько-нибудь явно стимулировать такого рода процесс эмансипации. Обнаруживаются лишь два основания для федерального вмешательства. Одно — это ярко обнаженное кризисное состояние конкретного поселения — таких ситуаций, как показано в докладе, на всей территории округа не более двух десятков. Другое — пока скорее гипотетическая ситуация отказа удовлетворить корректно оформленную в соответствии с законодательством инициативу горожан относительно учреждения муниципального образования: вопрос, требующий лишь судебного рассмотрения.

Прецедентов до настоящего времени не обнаружено[35], что лишний раз показывает, насколько ещё низка готовность местных сообществ к конструктивному самоосознанию и самоопределению.

Метафизический трепет местных сообществ, т. е., в виду отсутствия таковых, скорее, одной лишь самосознающей элиты, перед губернской или республиканской властью, с одной стороны, парализует ее порыв к самостоятельности, а с другой — отнюдь не препятствует тому, что горожане склонны все трудности повседневного бытия адресовать к непосредственному, т. е. городскому (районному) начальству в первую очередь, к федеральной и региональной власти — во вторую.

В регионах нет иного ресурса не только развития, но (в большинстве случаев) и простого воспроизводства социально-экономической ситуации на территориях, чем тот, что содержится в населении малых городов. Парадокс ситуации заключается в том, что столь простой тезис острейшим образом противоречит традиции рассмотрения именно территорий как ресурса и вызывает у региональных властей аллергическую реакцию. Скажем, давно известный опыт г. Похвистнево (см. выше) по реализации конструктивной инициативы развития территории бытует в информационном поле округа на правах изолированного феномена, отнюдь не вызывая волну подражания. При этом нет ни сильных утверждений о вредоносности или неэффективности похвистневского опыта, ни внятных попыток предъявить дееспособные альтернативы — именно это заставляет говорить о сугубо аллергической реакции отторжения, что и делает такое отторжение особенно мощным.

На основании проведенного изучения материала и его осмысления можно рискнуть несколькими суждениями общего характера.

Первое: при наличии (и возможности появления новых) исключений из общего правила просматривается специфический порог для вероятности качественного скачка. Чрезвычайно распространена ситуация, когда за вычетом одного-двух поселений городского типа, все население района составляет пять — десять тысяч человек, разбросанных в малых поселениях по значительной территории. Приписывать такому «множеству» права и возможности муниципального образования можно, следуя одной только букве закона, тогда как практического смысла в таком праве не обнаруживается. Города с населением свыше 30 тыс. человек, а в отдельных случаях и меньшие, в принципе способны принять на себе административную ответственность за меньшие поселения районов и способствовать их социальному и экономическому оздоровлению. Этот скромный тезис в действительности несет в себе революционное содержание, так как унаследованная от советской эпохи практика имела и имеет прямо противоположную направленность подавления автономии городов администрацией региона через администрацию района как технический шарнир.

Устранение такого шарнира, т. е. признание за районом сугубо статистической сущности при отъятии у него субъектности имело бы принципиальное значение для того, чтобы хотя бы приобрести шанс некоторого ослабления командно-административной системы, в принципе парализующей какие бы то ни было надежды на перелом тренда. Командование территориями есть ключевое условие чисто воспроизводственной, затратно-субсидионной модели, и потому устранение шарнирной передачи существеннее, чем идеологические подвижки.

«Бунт» малых городов против диктата районов за собственную эмансипацию был бы тождествен их «бунту» против губерний, т. е. в общем случае невозможен. Изменить ситуацию возможно только в случае отстройки более сложной схемы: крупный город в роли патрона — малый город — район с его разбросанными поселениями.

Более чем вероятно, что только со следующего размерного порога, составляющего около 100 тыс. человек, возникает ситуация, где в общем случае сегодня становится целесообразным полновесное разделение местных властей на представительную и исполнительную. До этой средней величины, как правило, в муниципальном образовании недостает человеческих ресурсов — квалификационных, в первую очередь, социально самоосознающих — во-вторую, чтобы обеспечить конструктивную диалоговую схему. Возражать против схемы, когда глава администрации избирается местным советом или нанимается таковым, в городе меньшего размера в общем случае не представляется целесообразным, по крайней мере, до того времени, когда интенсивность развития местного предпринимательства не достигнет некоторой критической величины. До того же уровня развитости поселений нет оснований ожидать возникновения СМИ, независимых от администрации.

Наконец, просматривается ещё один энергетический порог в 250–300 тысяч человек, с которого у городов обнаруживается возможность занять позицию реального финансового и менеджерального патрона в отношении малых городов, в свою очередь занимающих тогда позицию организатора сельскохозяйственного ареала.

Разумеется, речь идёт лишь о среднестатистической ситуации — как показывают наши зондажные исследования за два года, «отклоняющееся» поведение возможно для городов, по населённости недобирающих до критической величины, но в силу стечения благоприятных обстоятельств и персональных случайностей обретающих неординарный заряд социальной энергии и организационной инициативы. Для проверки этого предположения необходима организация серьёзного эксперимента в окружном масштабе, с целью подготовки которого в 2001 г. Центр стратегических исследований предпринял серию проектных семинаров в районах разных областей и республик.

4. Погружение в город

Прежде чем углубиться в рассуждения о сегодняшней российской глубинной периферии, необходимо несколько задержаться на суждениях более общих.

Слово «город» употребляют все, но лишь географы точно знают, что они при этом имеют в виду — у них есть карта, на карте стоит точка, и рядом надпись «город».

Обозревая российские пространства на протяжении тех пяти веков, относительно которых мы можем опираться на относительно надежные источники, нельзя не обнаружить некую странность. Всегда можно обнаружить некоторым образом застроенную территорию, административно отграниченную от «негорода». Раньше были заставы, потом только дорожные знаки, указующие на пересечение границы между ними[36]. Впрочем, после многократных террористических актов в Москве и иных местах заставы возродились вместе с их непременным атрибутом — сужением дороги и барьерами. Всегда есть некоторое множество жилых и прочих построек, так или иначе замощенных улиц. Всевозможные власти и прочие администрации, вроде газпромовских, обозначают своё наличие соответствующими вывесками при входах в присутственные места.