Помоги проекту - поделись книгой:
д) отсутствие надобности учитывать интересы других держав.
2. Такую политику жесткой административной, экономической и социальной интеграции Россия не применяла по отношению ни к какой новоприобретенной области, населенной нерусскими. Интересен пример Смоленского княжества, которое было дважды интегрировано в Россию – после первого (1514 год) и второго (1654 год) завоеваний. Первый случай во многом напоминал примеры Новгорода и Пскова; хотя сначала дворянству и горожанам были обещаны привилегии, впоследствии многих дворян выселили во внутренние области Московского государства и их имения раздали московским помещикам. В начале XVI века население Смоленска, по письменным источникам, не отличалось от православных русских в Московском государстве. В середине XVII века, однако, смоленская элита уже состояла из польской или полонизированной белорусской шляхты, а крестьяне большей частью – из белорусов-униатов. Во время войны, как и прежде, многие дворяне, солдаты и горожане с завоеванных территорий были сосланы во внутренние и восточные области государства. А после завоевания Смоленска дворяне и горожане, не принявшие предложение добровольного переселения, сохранили свои имения, привилегии и возможности исполнять католические обряды (но только в частном порядке). Хотя Смоленское княжество было интегрировано в уездную администрацию России, в Москве создали специальный Смоленский приказ. При том, что в последующие десятилетия интеграция населения Смоленской земли постепенно усилилась, социальными и культурно-религиозными порядками Смоленское княжество до второй половины XVIII века отличалось от внутренних областей России12.
Как можно объяснить более осторожную политику XVII века в сравнении с началом XVI века? В обоих случаях Московское правительство должно было во время войны принимать во внимание Польшу и общественное мнение восточных славян, живущих в Речи Посполитой. Сомнения в лояльности элит тоже существовали, но правительство в XVII веке действовало уже не только с помощью репрессий, но и пыталось привлекать элиты пограничных областей, используя более гибкую политику. Это отражает и принципиальные изменения в политике России с середины XVI века до середины XVII.
3. Ключевое значение для имперской политики имел опыт завоевания и включения Казанского ханства в Россию после 1552 года.
Упорное и продолжительное военное сопротивление населения Казанского ханства, особенно татар и черемисов (мари и удмуртов), против господства России было жестоко подавлено. Жители Казани были убиты или выгнаны в деревни, а мечети города были разрушены; только маленькой группе татар дозволили жить в особой Татарской слободе. При этом татары потеряли свои города как экономические и культурные центры. Ханство было упразднено и включено в русскую уездную администрацию. В первые годы православная церковь, провозгласившая «священную войну» против мусульман, начала силой крестить татар. Это было основной причиной больших антимосковских восстаний в 1553–1557 годах, подавленных русскими войсками. Безопасность региона была обеспечена гарнизонами и засечной чертой против степных кочевников.
Однако, сопротивление татар и черемисов убедило правительство Ивана IV, что более умеренная и гибкая политика лучше служит достижению основных целей России – обеспечению порядка и экономической «прибыли» в регионе. В локальной администрации старые порядки сохранились, и в Москве был создан приказ Казанского дворца для управления всеми новыми территориями на Востоке. Привилегии и земли лояльной татарской аристократии, не убежавшей на восток, были им сохранены, и мусульманские мурзы были включены в ряды дворянства России. Правительство даже согласилось на то, чтобы татары могли владеть русскими христианскими крепостными. При этом русским дворянам, наоборот, было запрещено владеть нехристианскими крестьянами. Эти крестьяне также сохранили свои земли и платили ясак, татарский налог, уже не хану, а Московскому царю. Земли хана и убитых или убежавших аристократов перешли во владение русских помещиков, крестьян и монастырей или были розданы русским черным крестьянам, которые потом должны были платить за эти земли ясак. Доля русских в Среднем Поволжье постоянно росла и в южных, вновь осваиваемых частях, в начале XVIII века уже составила более половины населения13.
Уже через три года после завоевания Казани миссионерская политика была более чем на одно столетие приостановлена. Жители бывшего ханства оставались мусульманами или анимистами-язычниками. Только в XVIII веке «европеизированная»
Российская империя попыталась путем применения силы и материальных стимулов обратить восточных подданных в православие. Это удалось только в отношении большинства анимистов, да и то только формально, а большинство мусульман успешно сопротивлялось.
В отношении нерусского населения Казанского ханства применялась гибкая прагматическая политика с использованием трех элементов: сохранением статус-кво, кооперацией с нерусскими элитами и относительной веротерпимостью. Это служило примером и для других регионов Востока, которые стали частью России, – Астраханского ханства, Башкирии и Сибири. Так как в Сибири, за исключением узкой группы татар, не было землевладельческой элиты по русскому образцу, высшие слои сибирских этнических групп – начальники локальной администрации и ответственные за сдачу пушного ясака – не принадлежали дворянству. Управление Сибири лежало в руках Приказа Казанского дворца, а в 1637 году был учрежден особый Сибирский приказ. И в Сибири до времен Петра I шаманисты, мусульманские сибирские татары и бурятские ламаисты не подвергались христианизации14.
Аристократия кочевых или полукочевых башкир не была кооптирована в дворянство и сохранила широкую автономию, мусульманскую веру, а на юге до 30-х годов XVIII века даже некоторую независимость. Во времена XVII – начала XVIII века русские крестьяне поселились в юго-восточной Сибири (вместе с татарами и представителями других поволжских народов) и на южном Урале до границ степи. Так, в начале XVIII века русских и других некоренных крестьян в этих регионах было уже больше, чем представителей сибирских племен и башкир15. Европейские (русские, татарские, чувашские и марийские) земледельцы начали вытеснять охотников и кочевников с их угодий и пастбищ. С этих пор борьба за землю между народами разного образа жизни стала постоянной темой истории Российской империи вплоть до кровавых столкновений в Казахстане в начале XX века.
Чтобы обеспечить непрерывное поступление ясака, особенно пушнины, в казну, Московское правительство в своих наказах региональным воеводам указывало на то, что они должны относиться к нерусским Поволжья, Приуралья и Сибири доброжелательно и не применять силу. Однако, постоянное повторение таких указов говорит о том, что на практике местные власти и русские промышленники не придерживались этих указаний: Москва далеко, произвол и сила были в порядке вещей.
Прагматическая политика Российского центра на Востоке была под влиянием вестернизации на время приостановлена. Петр I и его наследницы видели задачу России на Востоке в цивилизационной миссии по примеру других европейских держав. «Дикие неверные» должны были быть приобщены к благам европейской культуры путем крещения. Одновременно Петр I продолжал прагматическую гибкую политику, но не на востоке, а на северо-западе империи.
4. Интеграция Лифляндии и Эстляндии, хотя и следовала в какой-то мере политике, применяемой в Среднем Поволжье, по сути представляла особый тип интеграции. Так, привилегии, дарованные прибалтийским дворянам и горожанам, были значительно шире, чем привилегии татарских мурз. Региональное управление и судопроизводство, в отличие от Поволжья, остались в руках прибалтийских немцев и их традиционного сословного самоуправления, только губернаторы двух прибалтийских провинций были назначены центром. Свобода лютеранского вероисповедания и употребление немецкого языка в администрации и судебной практике гарантировались. Так, традиционная элита Прибалтики, в отличие от казанских татар, сохранила свое господствующее политическое, социальное, экономическое и культурное положение в стране. В отличие от Поволжья, в Прибалтике не было русской иммиграции.
Причину того, что Россия в Прибалтике довольно строго следовала принципам непрямого управления, нужно искать в интересах политики петровского времени. Прибалтийские провинции были по своей структуре центральноевропейскими регионами со старыми традициями корпоративного самоуправления среди дворян и горожан и со сравнительно высоким уровнем образования элиты. Они могли служить образцом для России, которую Петр I хотел преобразовать именно по такой модели. Облегчало ситуацию также то, что социальная структура с (немецким) дворянством и (эстонскими и латышскими) зависимыми крестьянами соответствовала русскому образцу. Кроме того, военные и административные способности прибалтийских немцев могли быть использованы в петровских войнах и реформах.
5. К последнему типу относятся те новоприобретенные Россией территории, где почти полностью сохранилась социополитическая организация, и где правители даже не были заменены. Примерами этого типа являются политические объединения степных кочевников (ногайских татар, калмыков), князья или ханы которых в XVII веке стали вассалами русского царя. Внутренние порядки в степных областях были полностью сохранены, и отношения с ногайцами и калмыками осуществлялись через Посольский приказ, что указывает на полунезависимое положение этих территорий. Кочевники на юго-востоке играли для России важную роль, прежде всего, ввиду их военных способностей, которые давали возможность использовать их в русских войсках или как союзников против других держав степи, таких как Крымское или Казахское ханства16.
К этому типу можно причислить донских и приднепровских казаков XVII века, которые под атаманами (гетманами), избранными самими казаками, имели широкую автономию. Их самой важной функцией считалась военная служба в русских войсках или охрана степной границы от крымских татар. Приднепровские казаки, духовенство и горожане Левобережья и Киева имели значение для России и в отношениях с Польско-Литовским королевством17.
Так, Россия и после 1654 года гарантировала украинским казакам их традиционный военно-административный порядок, хотя он резко противоречил Московскому политическому строю. Гетманство не было интегрировано в администрацию России, а сохранило разделение на полки. Малорусский приказ в Москве подчинялся Посольскому приказу, что подчеркивает полунезависимое положение Малороссии. Единственные ограничения в самоуправлении касались внешних отношений с Польшей и Османской империей, а также размещения русских гарнизонов в нескольких городах левобережной Украины. Привилегии украинских городов и духовенства были также подтверждены – так впервые магдебургское городское право проникло в Россию.
Киевская метрополия, до сих пор прямо подчиненная патриарху в Константинополе, была в 1685 году включена в Московскую патриархию. Русские не селились в гетманстве – наоборот, украинцы переселялись на восток в пределы России, в Слобожанщину, где под господством России организовывались в казачьи полки. Когда приднепровские и донские казаки и калмыки в течение XVIII века утратили для России на границах степи и в имперских войсках свою военную роль, широкую автономию постепенно стали ограничивать, и последовала их административная и социальная интеграция в Россию. В случае левобережной Украины этот процесс был ускорен благодаря военному союзу гетмана Мазепы с шведским королем Карлом XII, на который Петр I реагировал ограничениями автономии гетманства и отменой должности гетмана в 1722 году. Однако, эти интеграционные процессы завершились лишь полвека спустя, при Екатерине II18.
Структура ранней империи
Таким образом, Российская империя в начале XVIII века, после трех столетий экспансии, была очень разнообразной. В середине XV века Московское великое княжество занимало площадь примерно 430 тыс. кв. километров, а в начале XVIII века Россия уже охватывала площадь много большую, чем 10 млн кв. километров. Население выросло с примерно трех миллионов в середине XV века до 15,8 миллиона в 1719 году. Русских было большинство, они составляли 70 % населения, украинцы – 13 %, восточные славяне вместе – почти 86 % населения. Затем следовали прибалтийские лютеранские народы (эстонцы, латыши, финны и немцы), которые составляли 4 %, финно-угорские анимистские и отчасти христианизированные народы Севера, Поволжья и Приуралья – 4 %, мусульмане Поволжья, Приуралья и Сибири – 4 %, ламаистские монголоязычные калмыки – 1 %, шаманистские этнические группы Сибири вместе – 1 % всего населения.19
По своей структуре Российская империя была «составным» государством (composite state), типичным для Европы раннего Нового времени. Она содержала полузависимые регионы с полным самоуправлением и собственным правителем (гетманство,
Калмыцкое ханство), области с широкой региональной автономией (прибалтийские губернии) или с локальным самоуправлением (Сибирь, Поволжье и Приуралье) и, наконец, периферийные земли, прочно интегрированные в администрацию империи (Новгород, Псков, Смоленск). Отличались и социополитические структуры, начиная с организации социальных групп по образцу Москвы в Новгородской земле до сохранения старых структур – родовых и племенных в степи, военно-эгалитарных у казаков, среднеевропейских сословных корпоративных в Прибалтике и в украинских городах. В принципе, российское правительство стремилось к сотрудничеству с элитами периферийных регионов, которые нужны были ему для обеспечения порядка, для управления и для выполнения разных других функций (военных, административных, экономических, культурных и т. п.). Если лояльные верхние слои были землевладельцами с зависимыми крестьянами по русскому образцу (как казанские татары, смоленские дворяне и прибалтийские немцы), то они сразу кооптировались в дворянство России. Иначе происходило в случае элит без зависимых крестьян. Старшина украинских казаков под влиянием российского примера постепенно превращалась в дворянство и в конце XVIII века была включена в дворянское сословие. Государство и православная церковь до конца XVII века не вмешивались в вероисповедание нерусских – лютеран, мусульман, ламаистов и анимистов. Часть периферийных нерусских регионов была заселена русскими крестьянами и помещиками (Поволжье, Север, Смоленск) или только крестьянами (юго-запад Сибири и Приуралье). В других регионах русских не было совсем (в степи), или только незначительное число военных или административных лиц (гетманство, Прибалтика, север Сибири).
О причинах возникновения такого многообразия в управлении, социально-политической организации и вероисповедании я уже говорил. Самым важным фактором оказались функции, которые правительство передало периферийным областям в рамках империи. Так, население южных пограничных областей имело преимущественно военное значение, преобладающий интерес к охотникам Сибири и Севера носил экономический характер, Прибалтика должна была служить образцом для европеизированной России. На Новгород и Псков Иван III смотрел как на обычную вотчину Московских князей, и сословно-представительные элементы их внутреннего порядка были упразднены (при других политических обстоятельствах и целях похожие элементы были, однако, сохранены, например, у приднепровских казаков и в Прибалтике). В течение почти трех столетий, с середины XV до начала XVIII века, интересы центра менялись. Так, кочевые народы и казаки постепенно потеряли свое военное значение и в XVIII веке были уже более прочно интегрированы в Россию. Вообще, абсолютистское, европеизированное государство стремилось к регулированию и гомогенизации разных регионов страны. Отношение к другим вероисповеданиям с переходом к вестернизации изменилось – в первой половине XVIII века веротерпимость в отношении ислама и анимизма сменилась наступлением против восточных вер, а на западе установилась веротерпимость в отношении христианских конфессий.
Несмотря на изменения, имевшие место в XVIII–XIX веках, основные образцы экспансии и политики в отношении периферийных регионов и их населения, как и основы сложной структуры государства, были заложены именно в период возникновения Российской империи и продолжали действовать до конца XIX века. Похожие политические методы и структуры остались, что можно показать на примерах Польши, Финляндии, Закавказья, Казахстана, Северного Кавказа и Средней Азии20.
Это значит, что изучение начальных этапов формирования Российской империи необходимо для ее дальнейшего понимания в период с XVIII до XX века. Вследствие этого, большое число исторических исследований, сосредоточенных почти исключительно на послепетровском периоде, и особенно на второй половине XIX – начале XX века, лишаются длительной исторической перспективы и объяснительной силы. Как мне кажется, это верно и для других империй, возникших в XV–XVII веках, – не только Османской и Габсбургской, но и империи Сефевидов в Иране или Могулов в Индии. Сравнение Российской империи с другими империями может прояснить основы, общности и специфические особенности империй, которые были самой важной моделью государственной организации в Средней и Восточной Европе и в Азии в период с XVI до XIX столетия.
Примечания
1 Акты, относящиеся к истории Западной России / Собрание и издание Археографической комиссии. СПб., 1846. Т. i. С. 42.
2 ПСЗ. Т. 6. № 3850. См.:
3 Тематикой статьи я более подробно занимаюсь в книге «Россия – многонациональная империя. Возникновение, история, распад» (М., 1997:2-е изд.: 2000: на немецком языке: 1992:3-е изд.: 2001). Источники и литература, указанные в этой книге, здесь уже не приводятся.
См. также:
4 См.:
5 Сборник Императорского русского исторического общества. СПб., 1887. Т. 59. С. 437.
6
7 См.:
8 См.: Национальные истории в советском и постсоветских государствах…;
9
10
11 Cm.:
12
13
14 См.: Национальные окраины Российской империи: Становление и развитие системы управления. М., 1997. С. 58–69:
15
16
17
18
19
2 °Cм.:
Элиты
Александр Каменский
Элиты Российской империи и механизмы административного управления
Элиты
История формирования элит Российской империи XVIII – начала XX века теснейшим образом связана с особенностями социальной структуры русского общества этого времени и ее эволюции, которые, в свою очередь, определялись двумя важнейшими факторами.
1.
В состав элиты Московской Руси входила также верхушка административного аппарата – думные и приказные дьяки, – люди не «родословные», но обладавшие зачастую крупными земельными владениями с крепостными крестьянами. Их участие в непосредственном управлении страной было, подчас едва ли не большим, чем «родословных» бояр, окольничих и стольников. Показательно, например, что Разрядный приказ, занимавший центральное место в приказной системе, традиционно возглавлял судья не из бояр, а дьяк.
К элитарной части населения допетровской Руси можно отнести также высшее православное духовенство. Его положение в государственной системе никогда не было таким, как, например, положение мусульманского духовенства в Османской империи, однако, оно участвовало в управлении страной, в частности, в принятии решений на земских соборах и заседаниях Боярской думы. Помимо этого, поскольку на протяжении длительного времени наряду со светским действовало и церковное право, представители духовенства исполняли судебные функции по отношению к определенным категориям населения и по определенным правонарушениям. Также, представители духовенства фактически управляли частью населения – крестьянами, проживавшими на церковных и монастырских землях. Вместе с тем, на протяжении всего московского периода наблюдается процесс постепенного вытеснения церкви из сферы политического управления, т. е. появляется тенденция превращения России в светское государство. Окончательное завершение этого процесса стало возможным в начале XVIII века, по мере переосмысления понятия «государство» и формирования новой идеологии, основанной преимущественно на ценностях светского характера.
С определенными оговорками, к московской элите можно отнести и немногочисленных представителей торгово-промышленной верхушки – гостей и купцов гостинной и суконной сотен. Их участие в управлении, помимо представительства на земских соборах, распространялось исключительно на города.
Уже в XVII веке на всей территории страны сформировалась единая двухуровневая система административного управления с приказами в центре и воеводами на местах. Приказы при этом были органами, сочетавшими в себе функции отраслевого, территориального и сословного управления с судебной властью, что отражало специфику социальной организации населения. На вновь осваиваемых национальных окраинах Поволжья, Урала, Сибири, Дальнего Востока шел процесс формирования местных элит, состоявших как из представителей родовой знати местных народов, так и русского населения. Центральная власть не вмешивалась в социальную организацию местных, в особенности кочевых, народов, стремясь лишь добиться от них повиновения и исполнения фискальных повинностей. Причем, характер этих повинностей отличался от повинностей великорусского населения и определялся спецификой соответствующих территорий. Так, в Сибири и на Дальнем Востоке большая часть коренных народов платила особый налог – ясак, и идентифицировалась как «ясашное население». Сохранялась и традиционная организация яицкого и донского казачества с выборными атаманами и старшиной, составлявшими местную элиту на соответствующих территориях. Что же касается русского населения окраин, то многие представители центральной власти – командиры воинских соединений, потомки казаков, участвовавших в покорении Сибири, – становились там собственниками крупных земельных владений, подчас значительно превышавших вотчины «родословных людей» в центральных районах страны, что фактически давало им власть над обширными территориями.
2.
XVIII века наблюдается переплетение и взаимодействие многочисленных, иногда прямо противоположных по своей направленности, процессов и тенденций, как отражающих движение к модерности, например, оптимизация и рационализация административного управления, так и воспроизводящих институты и механизмы «старого режима», прежде всего, крепостного права.
С одной стороны, налоговая реформа 1718–1724 годов разделила население страны на непривилегированную податную и привилегированную неподатную части. Одновременно, она привела к упрощению социальной структуры русского общества, ликвидации ряда маргинальных групп и, наряду с появлением корпуса направленных на социальное регулирование законодательных актов, создала правовую, а в значительной мере и социальную базу для формирования полноценных юридических сословий. Во второй половине XVIII века конструирование сословной структуры становится осознанной целью правительственной политики и приводит к юридическому оформлению сословного статуса дворянства и городского населения. Однако, с другой стороны, в целом процесс создания сословной структуры остался незавершенным.
Достичь желаемой структурированности общества в дореволюционной России так и не удалось: его социальные группы оставались взаимопроницаемыми, в нем по-прежнему сохранялись разнообразные маргинальные и промежуточные группы, обозначавшиеся обычно как «люди разных чинов» и игравшие важную роль как в экономической, так и в политической жизни. Усилия власти по прочерчиванию четких границ между отдельными социальными стратами, направленные на удовлетворение, прежде всего, фискальных интересов государства, постоянно приходили в противоречие как с реалиями хозяйственного развития страны, так и с интересами самого государства в иных сферах3. Другими словами, рационализация управления на бюрократических принципах приходила в противоречие со стремлением государства к воспроизводству и консервации сословной структуры западноевропейского типа, отягощенной при этом крепостным правом.
Другая тенденция, направленная на оптимизацию и рационализацию механизмов управления на основе принципов камерализма, привела к возникновению разветвленного бюрократического аппарата. Отдавая приоритет принципу профессиональной годности перед сословной принадлежностью, а также сталкиваясь с нежеланием дворян служить, Петр I создал систему, при которой верхушка бюрократии, в первую очередь и составлявшая политическую элиту империи, в сословном отношении принадлежала к дворянству, однако при этом имела довольно разнообразное происхождение. Порядок продвижения по службе вплоть до 1917 года регулировался Табелью о рангах, особенностью которой было установление соответствия между военными, статскими и придворными чинами, что означало формальное уравнение этих видов службы. Именно в Табели о рангах принцип годности был сформулирован наиболее четко, что привело, во-первых, к выдвижению в состав элиты дворянских родов, ранее в нее не входивших, и, во-вторых, к проникновению в ее ряды значительного числа выходцев из податных слоев. Показательно, что в первоначальном тексте Табели названия статских чинов обозначены преимущественно конкретными должностями в аппарате управления. Иначе говоря, по мысли Петра, принадлежность к элите обеспечивалась, в первую очередь, занятием определенной должности, которой соответствовал определенный класс Табели о рангах, достижение которого, в свою очередь, влекло за собой наделение дворянским достоинством. Таким образом, формально политическую элиту империи образовывали лица, достигшие на военной, статской или придворной службе чина одного из первых пяти классов Табели о рангах. Все они принадлежали к дворянскому сословию, хотя при этом одни были дворянами потомственными, а другие – в первом поколении.
Еще одним важным принципом петровской системы было требование выслуживать чины постепенно, начиная с низших. На практике, однако, в послепетровское время этот принцип зачастую не соблюдался. Так, состоятельный дворянин знатного происхождения, согласно Манифесту 1762 года, освобожденный от обязательной службы, мог получить придворный чин одного из первых классов и, таким образом, формально войти в состав политической элиты, при этом в реальности не принимая участия в управлении страной.
Между тем, элитарный статус дворянского сословия носил относительный характер. Наделение дворянства в ходе податной реформы привилегией освобождения от уплаты налогов государство компенсировало поголовной обязанностью дворян служить бессрочную службу в армии или в государственном аппарате. Противоречивость созданной Петром I социальной структуры привела к противоборству дворянства и государства, в результате которого дворянство добилось сначала ограничения срока службы 25 годами (1736-й год), а затем и полного освобождения от обязательной службы (1762-й год). С этого времени можно говорить о существовании в Российской империи одновременно двух взаимопересекающихся элит: положение одной определялось служебным статусом, положение другой было связано с происхождением, наделявшим ее закрепленными в законе привилегиями.
Господствовавшее на протяжении всего имперского периода представление об империи как о едином мире, сообществе, объединяющем народы и территории, а также прагматические соображения власти требовали взаимодействия русской элиты с национальными элитами окраин. Так, увеличение на протяжении XVIII–XIX веков территории страны, наряду с нехваткой квалифицированных кадров и в сочетании с особенностями политики на национальных окраинах, делали необходимым привлечение к управлению на местах представителей местного податного населения и национальных элит, постоянно рекрутировавшихся и инкорпорировавшихся, таким образом, в состав элиты и образовывавших местные элитарные группы. Начиная со второй половины XVIII века, в особенности после введения Учреждения о губерниях 1775 года, значительная часть должностей в местных органах власти замещалась выборными представителями сословий, прежде всего, дворянства и горожан. Наряду с созданием органов сословного самоуправления дворянства это создавало иллюзию участия сословий в местном управлении. Вместе с тем, самостоятельность местных элит, даже после создания органов сословного самоуправления – уездных и губернских дворянских собраний, оставалась крайне ограниченной, а уровень зависимости от центральной власти весьма высоким. По сути, дворянская сословная организация становилась частью государственного аппарата, ибо все дворянские должности, включая предводителя дворянства, по «Учреждениям» получали классный чин, которому в соответствии с Табелью о рангах имелся эквивалент в гражданской и военной службе. В итоге, независимость местных органов власти была в значительной степени мнимой, а выбранные на те или иные должности дворяне и горожане становились попросту государственными чиновниками, проводившими на местах политику центра. На национальных окраинах, в особенности на территориях, где процесс включения в имперское пространство еще не был завершен, а авторитет местных лидеров весьма высок, во главе вновь создаваемых учреждений нередко оказывались представители местной знати.
Уровень интенсивности процессов интеграции национальных элит в большой мере зависел от их изначального положения, а также правового статуса соответствующих территорий. Так, прибалтийское «рыцарство» на протяжении почти столетия после включения Прибалтики в состав империи настаивало на своем автономном статусе и сохранении традиционных привилегий и институтов сословного управления. Лишь на рубеже XVIII–XIX веков, когда центральная власть взяла курс на ликвидацию этих институтов и унификацию системы управления, как показывают историко-генеалогические данные, началась активная ассимиляция прибалтийских дворян путем заключения браков с представителями русского дворянства. С этого времени «остзейские немцы» начинают занимать видное место и при царском дворе, и в составе высшей бюрократии. По мере вхождения в состав империи территорий Северного Кавказа, Закавказья, а затем и Средней Азии и, с распространением на них общеимперской системы административного управления, начинается процесс инкорпорации местных элит в общероссийскую политическую элиту. При этом инкорпорация, например, грузинского дворянства происходит быстрее в силу конфессиональной близости к русскому. Напротив, автономный статус Финляндии в составе империи не способствовал интеграции местных элит в общероссийские структуры. Достаточно низкой на всем протяжении имперского периода была и степень участия в общероссийских структурах польской шляхты. Объясняется это, скорее всего, традиционным антагонизмом между русским и польским дворянством, подозрительностью центральной власти по отношению к полякам и сомнениями в их лояльности.
Что же касается городского населения великороссийских губерний, то на протяжении XVIII века его представители рассматривали свою работу в местных органах власти преимущественно как одну из форм повинности. Лишь к концу столетия соответствующие должности постепенно стали восприниматься как социально престижные и дающие как возможности социального роста, так и реальные властные полномочия. При этом из состава городского населения законодательно выделялась привилегированная верхушка – гильдейское купечество, именитые граждане, первостатейные купцы и др., – освобожденная от уплаты подушной подати, рекрутской и постойной повинностей и занимавшая, по сути, промежуточное положение между дворянством и основной массой податного населения. С начала XIX века представителей купеческой элиты награждали специальными орденами, почетными званиями и чинами. Создавая эти группы, центральная власть стремилась, с одной стороны, стимулировать торгово-промышленную деятельность, а с другой, остановить проникновение в ряды дворянства представителей торгово-промышленной элиты. Вместе с тем, следует отметить, что, с одной стороны, в силу особенностей условий предпринимательской деятельности в России XVIII – первой половины XIX века продолжительность пребывания конкретных семей в составе купеческой элиты была относительно невелика и ограничивалась, как правило, в среднем тремя поколениями. Лишь во второй половине XIX – начале XX века в России появляются семьи, обладающие крупными капиталами, ведущие характерный «буржуазный» образ жизни и заявляющие о себе как о самостоятельной политической силе в Государственной думе. С другой стороны, на протяжении всего XVIII века наблюдается процесс «одворянивания» купеческой элиты и «обуржуазивания» дворянства, свидетельствующий как о социальной мобильности населения даже на высших ступенях социальной лестницы, так и о несоответствии социальной организации общества тенденциям социально-экономического развития.
В состав политической элиты на протяжении XVIII века постепенно инкорпорируется и верхушка казачества, на которое государство последовательно распространяет принципы «регулярства». Процесс этот шел с немалыми трудностями и сопровождался вспышками сопротивления казаков, наиболее мощной из которых уже в имперский период стало восстание Е.И. Пугачева. Однако, его подавление привело к ускорению вхождения казацкой элиты в состав элиты общероссийской.
Особую часть политической элиты страны составляли представители высшего духовенства. Формально, после разрыва царя Алексея Михайловича с патриархом Никоном, а затем и в ходе церковной реформы Петра I, церковь была отстранена от участия в политической жизни страны. Однако, одновременно с этим государство видело в церкви одно из средств осуществления своей политики и возлагало на нее полицейские, судебные и иные функции. После проведения секуляризационной реформы 1764 года, окончательно лишившей церковь финансовой независимости, государство фактически воспринимало духовенство как особый разряд государственных служащих на жалованье. Вместе с тем и вопреки стремлениям государства, именно духовенство de facto превратилось в наиболее замкнутое и оформленное сословие. Еще в середине XVI века сложился обычай наследственности духовных должностей, со временем получивший законодательное оформление и сохранявшийся вплоть до 1867 года. В 1718–1722 годах в ходе податной реформы, предоставившей духовенству привилегию освобождения от подушной подати, были составлены штаты церковников, целью которых было ограничение численного состава духовенства. Также, духовенство было освобождено от рекрутской и постойной повинностей, а позднее и от телесных наказаний. По мнению некоторых исследователей, в сословной иерархии империи духовенство, подобно бюрократии, занимало двойственное, промежуточное положение полупривилегированной служилой группы4. Серьезной проблемой для государства и самого духовенства было определение сословного статуса заштатных, т. е. не имевших прихода, священников, а также братьев, сыновей и других членов семей священнослужителей. Государство стремилось использовать таких лиц, определяя их в разные виды статской и военной службы, а также в податные сословия. Вместе с тем, на практике высшее православное духовенство продолжало играть существенную роль в политической жизни страны и после церковной реформы Петра I и секуляризации церковных земель. Это обеспечивалось, во-первых, государственным статусом православия, во-вторых, моральным авторитетом таких известных иерархов, как Феофан Прокопович, архиепископ Димитрий Ростовский, митрополит Платон (Левшин), митрополит Филарет (Дроздов), протоиерей Иоанн Кронштадтский и др., и, в-третьих, использованием государством церкви для решения своих идеологических и политических задач. Так, в частности, важную роль в развитии русской культуры и науки играла осуществлявшаяся церковью духовная цензура. В 1817 году с учреждением Министерства духовных дел и народного просвещения усилилось влияние церкви на сферу народного образования. Власть, в свою очередь, поощряла иерархов к служению государству, начав с конца XVIII века награждать их орденами, выделяя таким образом из рядов духовенства элитарную группу. Сословная замкнутость духовенства была разрушена в 1860-е годы, когда доступ в духовные семинарии был открыт представителям иных сословий. Выпускники семинарий получили право поступать в университеты, а детям духовенства было разрешено поступать в гимназии и военные училища. С 1906 года представители духовенства входили в состав Государственного совета, избирались во 2-ю и 3-ю Государственные думы.
Положение духовенства иных конфессий определялось религиозной политикой государства на разных этапах существования империи. Неизменным, однако, оставалось признание православия официальной религией и запрет иным конфессиям на пропаганду своих вероучений с целью пополнения рядов паствы. Вместе с тем, осуществлявшаяся со второй половины XVIII века политика веротерпимости обеспечивала сохранение мусульманскими, католическими, протестантскими и иудейскими священнослужителями высокого социального статуса и морального авторитета в соответствующих общинах и на достаточно широких территориях.
В целом, основные черты сложившейся системы формирования политической элиты сохранялись и после реформ 1860-1870-х годов, поскольку в основе организации государственной службы по-прежнему находилась Табель о рангах; однако, социальное происхождение членов элиты стало еще более пестрым. При этом, наряду с системой государственных органов административного управления, согласно Земской реформе 1864 года, была создана система местных – земских – органов самоуправления на выборном начале. Поскольку выборная система основывалась на имущественном цензе, в большинстве губерний членами земств становились дворяне, однако, в земских учреждениях было и значительное представительство различных групп городского населения и даже крестьянства, что способствовало формированию особой социальной группы (земской интеллигенции) с властными полномочиями, распространявшимися на небольшие территории.
Подходя к рассмотрению элиты Российской империи не с социально-сословной, а с функциональной точки зрения, следует говорить, прежде всего, о двух группах – бюрократии и офицерском корпусе. Численный состав чиновничества (подсчитаны служащие центральных и губернских учреждений) к 1727 году достиг 4874 человек5. Согласно опубликованным в 1763 году (но не в полной мере реализованным) штатам государственных учреждений, численность чиновничества должна была составить 16 504 человека6. К концу XIX века эта цифра (включая земства и иные органы самоуправления) выросла в 19,5 раза и достигла 95 099 человек7. Значительно изменилось за это время соотношение чиновничества и населения: в 1727 году оно составляло 1:32288, а в 1897-м -1:310. Вместе с тем, этот показатель был ниже, чем в ведущих странах Западной Европы9. По своему социальному происхождению более 78 % чиновников середины XVIII века были не из дворян, причем более 48 % были потомственными приказными, более 10 % – из разночинцев, а остальные представляли практически все социальные группы населения империи. При этом около 20 % чиновников этого времени выслужили дворянство службой10. После издания Манифеста о вольности дворянства соотношение стало меняться в пользу дворянства, которое в начале XIX века составляло уже до половины российской бюрократии. Однако, после реформ 1860-х годов соотношение вновь изменилось в пользу разночинцев, к началу XX века составлявших уже до 75 % российского чиновничества. Национальный и конфессиональный состав бюрократии, в соответствии с политикой кооптации местных элит, также был достаточно разнообразным, однако, влияние национальной принадлежности на характер деятельности чиновника, в особенности в центральном аппарате, на протяжении имперского периода менялось по мере формирования понятия национальной идентичности. В целом, уровень лояльности общеимперским интересам у представителей национальных элит в высшей бюрократии, как и степень их ассимиляции, был весьма высок.
Что касается офицерского корпуса, то он сам по себе являлся одним из каналов рекрутирования местных элит. Причем, происходило это уже на стадии получения военного образования. Так, при создании в 1731 году Сухопутного шляхетского кадетского корпуса устанавливалось соотношение в нем русских и остзейцев – 3:1. При этом приписывалось, чтобы у русских кадетов в услужении находились выходцы из Прибалтики, а у остзейцев – русские, «дабы тем способом всякой наилучше другим языком обучаться и к оным привыкать мог»11. Уже в петровское время была установлена норма соотношения русских и иностранцев в составе офицерского корпуса 3:1, однако, реально иностранцы составляли в то время примерно 13 %. В начале XIX века, в период Отечественной войны 1812 года, число офицеров с «нерусскими» фамилиями было еще меньше – 9-11,1 %, и это при том, что значительную их часть составляли подданные Российской империи – выходцы с национальных окраин. В то же время, их доля в составе высшего командного состава русской армии была выше. По мнению В.М. Безотосного, карьерным успехам служивших в русской армии носителей иностранных фамилий способствовал и их более высокий, по сравнению с русскими дворянами, образовательный уровень. Из 550 генералов «нерусские» фамилии носили более 38 %, но при этом чуть менее половины из них были выходцами из Прибалтики, Закавказья и Польши, а остальные – представителями различных европейских государств, часть из которых также являлись российскими подданными. Вместе с единоверцами из Греции, с Балкан, из Закавказья православные в генералитете этого времени составляли 66,5 %. В начале XX века число лиц с иностранными фамилиями в составе офицерского корпуса несколько возросло и составило 15–20 %, главным образом за счет выходцев из Прибалтики12.
Структура административного управления
Система административного управления и механизмы ее функционирования на протяжении XVIII – начала XX века прошли в своем развитии несколько стадий, связанных с поисками оптимальной модели управления. При этом тенденции централизации власти и выстраивания властной исполнительной вертикали взаимодействовали с тенденциями децентрализации; происходила борьба принципов федерализма и территориальной автономии с принципом унитаризма; были опробованы различные модели взаимодействия центра и регионов, разнообразные формы прямого управления и самоуправления, а также их сочетания.
Уже в ходе петровских реформ была осуществлена реорганизация всей системы административного управления, органов власти в центре и на местах, их внутреннего устройства и функций, структуры взаимоотношений центра и регионов; переосмыслено само понятие «государство». В это время формируется европеизированное понимание подданства государству, отечеству, воплощением которого является государь, что имманентно предполагает наличие у подданных определенных прав.
Административные преобразования Петра I начались в 1699 году с создания органов самоуправления в городах, и с этого времени система управления стала четырехступенчатой: органы высшего управления – органы центрального управления и органы территориального (местного) управления. Дальнейшая реорганизация системы управления была напрямую связана с военными потребностями государства в условиях неудачно начавшейся Северной войны. Находясь по большей части вне Москвы,
Петр нуждался прежде всего в том, чтобы аппарат исполнительной власти был у него под рукой, и создавал новые учреждения (преимущественно канцелярии) там, где находился сам, не ликвидируя при этом старые. После основания Петербурга канцелярии расположились в новой столице, и со временем центр тяжести управления из Москвы переместился туда, а московские приказы превратились в филиалы петербургских канцелярий. В эти же годы фактически прекратилась деятельность Боярской думы, на смену которой пришла Консилия министров, первоначально возникшая как боярская комиссия, которой царь поручал управление страной во время своего отсутствия в столице. Со временем компетенция Консилии министров расширялась, распространяясь на всю территорию страны, а в ее состав вошли руководители важнейших приказов.
Первые же годы войны обнаружили неадекватность системы управления территориями по схеме приказ – уезд. Уже в 1701 году был создан особый административный округ вокруг Азова и Воронежа. В 1702–1703 годах, по мере завоевания Прибалтики, в качестве самостоятельной административной единицы выделилась Ингерманландия. Все эти нововведения были, по сути, апробацией новых методов управления и форм взаимоотношений центра и регионов, реализованных в ходе губернской реформы 1707–1709 годов, когда было создано 8 губерний (позднее их число возросло до 10).
Создание губерний означало кардинальное изменение всей структуры управления. Губернаторы, назначавшиеся из числа приближенных царю сановников, сосредоточили в своих руках всю административную, финансовую, судебную и военную власть над огромными территориями. В подчинении губернатора находился значительный штат чиновников различных рангов, а в уездных городах располагались воеводские канцелярии во главе с уездными комендантами. Вскоре обнаружилось, что и этого недостаточно, и управление столь обширными территориями с опорой лишь на уездных комендантов недостаточно эффективно, и к 1715 году в губерниях европейской России, Сибири и Урала возникают так называемые доли во главе с ландратами и соответствующими канцеляриями. Деление на доли было осуществлено исходя из определенного (около 5,5 тыс.) числа дворов, являвшихся на тот момент основной единицей налогового обложения. На смену долям в 1719 году пришли провинции во главе с провинциальными воеводами и провинциальными канцеляриями. Трехчленная система административного управления (губерния – провинция – уезд) закрепилась в России вплоть до новой губернской реформы 1775 года.
В исторической литературе нет единства мнений относительно того, означала ли губернская реформа дальнейшую централизацию управления или, напротив, децентрализацию власти. С одной стороны, вполне очевидно, что в результате реформы власть между центром и периферией перераспределялась, и царь фактически делегировал губернаторам часть своих властных функций. Причем, одним из следствий губернской реформы стала ликвидация в центре ставших ненужными областных приказов. Однако, на практике центральная власть не только не ослабевала, но, наоборот, укреплялась. Назначенные царем, полностью подотчетные и зависимые от него губернаторы становились глазами и руками самодержца на местах. По своей сути цепочка царь – губернатор – провинциальный воевода – уездный комиссар означала создание четкой и значительно более эффективной, чем прежде, вертикали исполнительной власти. В 1711 году она укрепилась еще больше с созданием Сената – высшего правительственного органа, которому подчинялись все приказы и канцелярии, и были подотчетны губернии.
Практически одновременно с Сенатом создаются также органы надзора – ведомство обер-фискала, на которое налагалась обязанность следить за исполнением законов чиновниками всех рангов, включая неправильные судебные решения, казнокрадство и взяточничество. В 1722 году на смену этому ведомству пришли органы прокуратуры.
Следующим этапом административной реформы Петра I стало создание коллежской системы, т. е. системы центральных ведомств с отраслевыми функциями. При создании коллегий за образец взяли шведскую систему центрального управления, основанную на принципах популярного в то время учения о камерализме. Согласно этому учению, каждое ведомство наделялось функциями в строго определенной сфере государственной жизни, причем его власть распространялась на всю территорию страны. Любые вопросы в ведомствах решались коллегиально, что, по мысли Петра, должно было уничтожить самоуправство прежних приказных судей, имевших единоличную власть. Для каждого учреждения определялось штатное расписание, т. е. вводился фиксированный состав служащих с фиксированным же жалованьем. «Присутствие» коллегии, т. е. те, кто непосредственно принимал решения, состояло из президента, вице-президента и трех членов. Обязанности всех чиновников, от самых низших до высших, жестко регламентировались, а каждое ведомство получало регламент, в котором определялись его функции, сфера компетенции и ответственность.
Первоначально в ходе реформы 1717–1718 годов было создано 9 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Юстиц-коллегия, Коммерц-коллегия и Берг-мануфактур-коллегия. Первые три (в системе коллегий они занимали особое место, будучи подотчетны непосредственно государю) возникли на основе еще ранее созданных Петром учреждений, заменивших приказы. Большое значение имело и создание специального судебного ведомства – Юстиц-коллегии, заменившей сразу несколько судных приказов и отобравшей судебные функции у приказов иного профиля. В подчинении Юстиц-коллегии находились возникшие в 1719 году надворные суды в двенадцати городах, являвшихся центрами судебных округов, на которые была разделена страна, и которые не совпадали с границами губерний. Надворным судам подчинялись провинциальные суды в удаленных от мест расположения надворных судов центрах провинций и нижние суды в уездных городах. Создание этих учреждений, по существу, означало судебную реформу, и некоторые исследователи трактуют это как первую попытку разделения властей.
На протяжении XVIII века состав коллегий неоднократно менялся. Еще при жизни Петра их число пополнилось особой, Духовной коллегией – Святейшим Синодом, созданным после отмены патриаршества. Затем самостоятельность получила Мануфактур-коллегия. Также, статус коллегии обрела существовавшая первоначально при Юстиц-коллегии Вотчинная контора. При жизни Петра возникли и еще два центральных ведомства. Во-первых, это Главный магистрат, образованный в 1720 году для управления городами страны. В самих городах были созданы городовые магистраты и ратуши, заменившие земские избы. В их ведении оказалось все посадское население страны, различные категории которого были объединены под общим названием купечества. Другой коллегией, возникновение которой отражает специфику взаимоотношений центра и регионов, была Малороссийская. Сам факт возникновения, наряду с отраслевыми коллегиями, центрального ведомства территориального характера указывает на то, что проведение губернской реформы еще отнюдь не означало распространения принципов единообразия управления на всю страну. Сохранение особого статуса вновь присоединяемых территорий, к каковым относили и Украину, было данью средневековой традиции, но одновременно соответствовало особенностям нового, имперского представления о государстве как о конгломерате, объединяющем под единой властью разные народы и территории. В этом отношении подобное устройство Российской империи вполне совпадало с идеальным образом Римской и Византийской империй, по подобию которых конструировалось российское имперское пространство.
К январю 1725 года, когда умер Петр I, создание новой системы административного управления как в центре, так и на местах было в основном завершено. Это была довольно стройная и, по крайней мере в теории, достаточно эффективная для своего времени система. Ее бесперебойному функционированию мешало, однако, несколько обстоятельств. Во-первых, острая нехватка квалифицированных кадров. В России не было не только какой-либо системы специальной подготовки чиновников, но даже сети общеобразовательных учреждений, не говоря уже о высших учебных заведениях. Во-вторых, страна жила в состоянии постоянного финансового дефицита. Новый статус страны на мировой арене и продиктованная этим статусом необходимость содержать огромную регулярную армию и флот, новый бюрократический аппарат, современную дипломатическую службу, европеизированный императорский двор – все это в несколько раз увеличило расходы государства, при том что его ресурсы оставались столь же скудными, как и прежде.
Наконец, важную роль играл и географический фактор. Огромная территория страны, удаленность центра от окраин делали центральную власть фактически зависимой от местной, ведь именно на основании информации с мест принимались решения в столице, и именно эта удаленность вынуждала наделять местную власть максимально большими полномочиями. «Расстояния, несовершенство управления и институциональная неразбериха препятствовали централизации и интеграции и в значительной мере содействовали автаркии в ущерб самодержавию»13. Эти слова С. Беличенко, относящиеся к XIX веку, тем более справедливы для
XVIII столетия. При этом, в отличие от Прибалтики и Украины, на огромных пространствах Поволжья, Сибири и Дальнего Востока в XVIII веке власть в еще меньшей степени могла рассчитывать на создание аппарата посредством рекрутирования в него местного населения, но должна была направлять туда чиновников из центральных районов. С другой стороны, чрезвычайно высок был и уровень зависимости местной власти от центральной: ведь именно центр обладал исключительной прерогативой назначения на должности, насколько хватало сил контролировал местную власть и стремился максимально лимитировать ее самостоятельность. По существу, этот конфликт интересов был воплощением одного из важнейших противоречий в истории Российской империи. Центральная власть стремилась максимально контролировать периферию, справедливо видя в усилении ее самостоятельности угрозу дезинтеграции страны. Но при этом возможности контроля со стороны центра были ограничены, что вынуждало его наделять местную власть широкими полномочиями, ибо только так она могла удовлетворить его, центра, потребности в материальных и людских ресурсах.
Важным свойством новой бюрократической системы стала возросшая роль документа как средства управления. Петровские регламенты требовали тщательного документирования всех видов деятельности, в результате чего документооборот в стране вырос в несколько раз. Вполне естественным следствием стало то, что государственные учреждения не справлялись с потоком документов, дела решались крайне медленно, а число нерешенных дел постоянно росло, причем в первую очередь это касалось заявлений от населения. Все усилия центральной власти по ускорению прохождения дел оставались втуне. Это обстоятельство указывает на отсутствие у созданной Петром системы управления такого необходимого свойства, как оперативность, что стало особенно ощутимо после его смерти, когда на вершине власти часто оказывались люди, не обладавшие политической волей своего предшественника14.
В условиях тяжелейшего финансового кризиса новые правители страны – достаточно опытные и прагматично настроенные администраторы – вынуждены были прибегнуть к определенной корректировке петровского наследия, не затрагивая, впрочем, его существа. Выход из положения видели в сокращении расходов на армию и государственный аппарат. Помимо этого, вскоре в государственной машине обнаружилась лакуна, не позволявшая эффективно управлять страной. Эта лакуна была восполнена созданием последовательно Верховного тайного совета, Кабинета министров, Конференции при высочайшем дворе и Совета при императорском дворе. Произошло также сокращение штатов коллегий и числа самих центральных ведомств; в 1726 году в уездные города были назначены воеводы для ведения судных и розыскных дел. Позднее были ликвидированы надворные суды и Главный магистрат. С воцарением Елизаветы Петровны осуществили частичную реставрацию петровских учреждений, прежде всего центральных.
Новый этап реформирования системы управления наступил с приходом к власти Екатерины II. Одним из важнейших принципов, неуклонно проводимых ею в жизнь, стал принцип единообразия в системе управления на всей территории империи. В 1763 году в ходе реформы Сената он был разделен на 6 департаментов со строго определенной компетенцией каждого. Были определены функции Сената как высшей контрольной инстанции и высшего судебно-надзорного органа. Основной его задачей провозглашалось наблюдение за соблюдением законов. В том же году были опубликованы штаты местных учреждений, закрепившие петровские принципы службы за жалованье. Для всех чиновников был введен аттестат, утвержден единый формуляр послужного списка; для чиновников, прослуживших 35 лет, установлена государственная пенсия, равная половине оклада. В 1763 году ликвидировали также восстановленный после смерти Петра I Сибирский приказ, а Сибирская губерния оказалась в окончательном подчинении коллегиям на общих основаниях. Так было положено начало унификации управления на всей территории империи, продолженное затем ликвидацией гетманского правления на Украине, объявлением ее губернией и назначением туда губернатора, одновременно возглавившего и Малороссийскую коллегию. Однако, преобразования на Украине проводились постепенно и осторожно и оказались растянутыми на несколько десятилетий. Лишь в начале 1780-х годов там было учреждено три наместничества. С другой стороны, земли, вошедшие в состав империи после разделов Польши, сразу же получили систему административного управления общероссийского образца.
Вместе с тем, стремление к унификации сочеталось в политике Екатерины с тенденцией переноса центра тяжести во всей системе управления из центра на территории. За этой тенденцией стояло стремление избавить центр от решения местных проблем за счет придания местным органам власти большей самостоятельности, что отвечало и просветительской теории, которой руководствовалась Екатерина. По существу, это было и попыткой разрешить конфликт, о котором сказано выше. Сочетание широкого круга полномочий местной администрации (прежде всего, в хозяйственной сфере) с единообразной системой управления на всем имперском пространстве должно было придать всей конструкции большую устойчивость. Следует отметить, что попытки унификации системы управления в это же время предпринимались и в империи Габсбургов, но потерпели неудачу.
После провозглашения в 1775 году принципа свободы предпринимательства Российское государство постепенно самоустранялось от регулирования экономики, что выразилось, в частности, в ликвидации в 1780-е годы ряда отраслевых коллегий с передачей их функций на места и с сохранением в центре лишь ведомств, связанных с обороной, иностранными делами и финансами. Начало этому процессу было положено губернской реформой 1775 года. Страна была разделена на губернии с населением в 300–400 тыс. человек. Две губернии объединялись в наместничество во главе с наместником или генерал-губернатором. Никакие национально-исторические и экономические особенности отдельных территорий при этом во внимание не принимались, и речь шла лишь об удобстве управления. В течение первых десяти лет после начала реформы число губерний составило 25, но затем они были вновь разукрупнены, и их число составило 50. Приблизительно такое же число губерний сохранялось вплоть до конца XIX века. Губернии делились на уезды с населением в 20–30 тыс. человек. Провинции, таким образом, ликвидировались, и была принята двухчленная схема. Главой административной власти в уездном городе стал городничий с создаваемой при нем воеводской канцелярией. На территории уезда эти функции исполнял капитан-исправник. Он также представлял нижний земский суд, который был коллегиальным органом управления территорией уезда и обладал в основном полицейскими функциями. В городах сохранялись старые и создавались новые органы городского самоуправления – губернские и городовые магистраты – с выборными ратманами и бургомистрами, а также ратуши по посадам.
В реформе 1775 года наиболее ярко проявился принцип унификации управления на всей территории империи, что явилось одновременно и прямым продолжением губернской реформы Петра I. Именно с этого времени Россия окончательно становится унитарным государством, и такой принцип ее политического устройства уже не могли поколебать последующие отступления от него в самом конце XVIII и в XIX веке. Несомненно, этот принцип придавал устойчивость всей политической конструкции и способствовал длительному существованию России как имперского государства. Но он же постоянно содержал в себе потенциальную угрозу взрыва и обострения взаимоотношений как между отдельными территориями, так и между населявшими страну народами.
Устойчивость политического режима обеспечивалась и перераспределением власти между центром и регионами, при этом существо централизма оставалось неизменным. Обеспечение стабильности достигалось, в частности, тем, что часть должностей в местном управлении замещалась выборными представителями местного дворянства. Таким образом удовлетворялись интересы местных политических элит, которые одновременно интегрировались во властные структуры, и у них создавалось ощущение участия в процессе управления. По мнению Дж. Jle Донна, екатерининская реформа центрального управления носила также антибюрократический характер. Императрица заключила против бюрократии своего рода союз с аристократией, правившей теперь страной через своих ставленников – губернаторов15. Эта гипотеза, основанная на представлении о борьбе дворянских группировок, не находит достаточного подтверждения, однако, ослабление центральной бюрократии в результате реформы очевидно. Вместе с тем, как уже отмечалось, независимость местных органов власти была в значительной степени мнимой. В целом, однако, Екатерина II создала систему достаточно сбалансированную и в силу этого устойчивую.
Поделиться книгой: