Система Кудрина. История ключевого экономиста путинской России

В августе 1996 года Кудрин как руководитель контрольного управления получил от Ельцина поручение: проверить деятельность губернатора Приморья Евгения Наздратенко. В Приморском крае бушевал топливно-энергетический кризис, люди сидели без света и тепла. Социальное напряжение нарастало. Кудрин должен был разобраться, как используются бюджетные средства, предназначенные шахтерам края, и почему АО «Дальэнерго» не платит горнякам за поставляемый уголь.

– У вас есть поручение проверить мой регион.

Наздратенко в тот день стал первым посетителем Кудрина; он сидел в его приемной с девяти утра. «Поручение пришло только вчера, а губернатор уже тут как тут», – удивленно подумал Кудрин.

– Хочу вам сказать, что мы не причастны к решениям о перераспределении бюджетных денег, шахтеры все сами согласовывали, – заявил Наздратенко.

– Я вам обещаю, что все будем проверять.

В Приморье с тарифами на электроэнергию творилось что-то несуразное: у федеральных предприятий они были очень завышенными, у региональных и муниципальных же – заниженными. Это был классический механизм выкачивания денег из федерального бюджета.

Тарифы должны быть одинаковыми для всех, невзирая на принадлежность предприятия. Кудрину разобраться в этом было нетрудно: он совсем недавно возглавлял энергетическую комиссию в Санкт-Петербурге и знал, как устроено финансирование в энергетике.

В заключении контрольного управления говорилось, что руководство края несправедливо перераспределяло бюджетные средства, а часть средств до шахтеров вообще не доходила и использовалась не по назначению. По результатам заключения Кудрин составил свой первый проект распоряжения президента – о неполном служебном соответствии Наздратенко. Ельцин распоряжение подписал.

В контрольном управлении Кудрин узнал много нового. Там он столкнулся с правоохранительными, оборонными и внешнеполитическими вопросами. Ельцин, в частности, поручил контрольному управлению отслеживать, насколько четко и стабильно финансируется российская «оборонка». Управление проверяло многих: Минобороны, МВД, Государственный таможенный комитет и налоговую службу.

Госслужащие начали побаиваться Кудрина: он находил и предавал огласке многие махинации с бюджетными средствами. Например, обвинил 46 сотрудников МВД в нарушениях при закупке топлива, пищевого и вещевого довольствия. Оказалось, что МВД щедро авансировало фирмы-посредники. Но те, получив деньги, не спешили закупать товары. Они могли поставить их и через год, и даже позже. Что происходило с выплаченными деньгами, никто не контролировал. Кудрин обнаружил несколько случаев, когда деньги министерством были перечислены, а товары так и не поставлены.

Когда Кудрин ознакомил с результатами проверки министра внутренних дел Анатолия Куликова, тот удивился. Он собрал своих генералов на совещание. На него пришел и Кудрин. Куликов гремел на весь зал: «Как так? Деньги вернуть на место!» Генералы молчали, со смирением принимали взыскания. Как рассказывал потом Кудрин, некоторые из них действительно вернули деньги, даже несмотря на то, что кое-какие фирмы к тому времени уже были признаны банкротами.

По схожей схеме работал Государственный таможенный комитет, который через один из фондов социальной защиты инвалидов закупал импортную продукцию.

«Дай Володе трубочку»

Еще в августе 1996 года, сразу после назначения, Кудрин помог обустроиться в Москве одному старому знакомому. В Администрации президента была вакансия – пустовало место руководителя управления по обращениям граждан. Нельзя сказать, что управление это имело большое влияние, но оно занималось важной работой: обрабатывало письма, поступавшие в Кремль, ставило на контроль их исполнение. Бывший коллега Кудрина в правительстве Северной столицы Путин был тогда без работы. Кудрин позвонил ему и предложил подумать о том, чтобы возглавить это управление. Чубайс не возражал. И Путин согласился:

– Хорошо. Давайте разговаривать.

Он приехал в Москву, пообщался с Чубайсом и сразу начал оформлять документы. А в конце недели собрался ехать домой, в Петербург. Тогда у Кудрина еще не было квартиры в Москве, он жил в «Президент-отеле». Они решили возвращаться в Петербург вместе. Вечером сели к Кудрину в машину.

– Давай позвоним Большакову, поздравим с назначением, – предложил Кудрин. Алексей Большаков когда-то работал зампредом председателя исполкома Ленсовета, а теперь премьер-министр Виктор Черномырдин назначил его своим первым заместителем.

Большаков обрадовался звонку.

– Спасибо, Алексей. А где Володя, не знаешь? Хотел бы с ним поговорить.

– Знаю. Рядом со мной сидит.

– Дай Володе трубочку.

Путин переговорил с Большаковым и домой ехать тут же передумал. Машина отвезла Кудрина в аэропорт, а потом Путина – в Дом правительства на Краснопресненской набережной. Большаков предложил Путину должность заместителя управляющего делами президента. Тот согласился, и документы, уже поданные в Администрацию президента, были переоформлены на работу в управлении делами. Там Путин занялся привычной работой: курировал юридические вопросы и управление российской собственностью за границей.

Среди чекистов

С доходной частью федерального бюджета были проблемы: были времена хронических неплатежей и взаимозачетов. Ельцин продолжал болеть и в Кремле почти не появлялся. Чубайс решил создать специальную комиссию по сбору налогов. «Времена чрезвычайные, и комиссия тоже будет чрезвычайной», – говорил он. 11 октября 1996 года Ельцин подписал указ о создании Временной чрезвычайной комиссии при президенте по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины. Членов комиссии стали называть чекистами, а саму комиссию – ВЧК.

Тогда не только мелкие, но и крупные компании не платили налоги. Налогоплательщики, по сути, сами определяли свои налоговые обязательства, а реальные налоговые долги просто не возвращали. Именно так действовали, например, «Газпром» и «АвтоВАЗ». Прибыль они получали, а налоги почти не платили. И таких крупных неплательщиков было около 70. Их налоговая задолженность росла как снежный ком: если на начало 1996 года она составляла 30 трлн рублей, то спустя девять месяцев – уже 70 трлн рублей (естественно, в рублях 1996 года).

После подписания указа Ельцин выступил со специальным радиообращением о комиссии: «Ее название не случайно – чрезвычайная. Потому что иначе как чрезвычайной нельзя назвать ситуацию в этой сфере». Комиссия взяла под контроль работу таможни и налоговой службы, а также контролировала расходование бюджетных средств. «Чекистами» стали не только экономические министры, но и силовики – генпрокурор Юрий Скуратов, министр внутренних дел Анатолий Куликов, директор ФСБ Николай Ковалев, директор Службы внешней разведки Вячеслав Трубников. Многие тогда начали проводить параллели с первыми революционными годами.

В декабре 1996 года, когда Ельцин поправился, решили провести первое заседание ВЧК. Первый доклад сделал руководитель главного контрольного управления администрации Алексей Кудрин. Он сообщил о катастрофической ситуации с выплатами пенсий и предложил план по сбору доходов. Задолженность Пенсионного фонда перед пенсионерами на конец 1996 года составила 16,3 трлн рублей, недоимка предприятий – 51 трлн рублей, около трети всего федерального бюджета.

Одним из первых решений ВЧК было возвращение госмонополии на производство, хранение и оптовую продажу спиртного. Указ об учреждении такой монополии Ельцин подписал еще в 1993 году, но он фактически не исполнялся. Контролировать восстановление госмонополии было поручено Кудрину. Впрочем, выполнить эту задачу так и не удалось.

После заседания ВЧК Ельцин пригласил своих помощников из администрации на обед и поблагодарил за то, что они держали оборону во время его болезни. Каждый сказал что-то в ответ. Кудрин тоже высказался: бюджет России неисполним, и эту ситуацию нужно срочно менять. С бюджетом никто не считается, потому что он нереалистичный.

– Значит, будем менять, – согласился Ельцин. – Ты, Алексей, этим и займешься.

На следующий день у Кудрина была запланирована пресс-конференция, на которой он должен был подвести итоги года. Среди прочего, Кудрин сказал: «Политическая воля сегодня состоит в том, чтобы отказаться от нереалистичных обещаний». Бюджет 1997 года несостоятелен по всем расходным статьям, признал он.

«Путин лучше всего»

– Что ж, назвался груздем, полезай в кузов, – Чубайс с улыбкой смотрел на Кудрина.

Весной 1997 года правительство России решили обновлять. Чубайс стал первым вице-премьером и министром финансов, ему нужна была «правая рука».

– Пойдешь ко мне первым заместителем? Будем делать то, что напридумывали на ВЧК. Нас ждет веселенькая работа – резать бюджет.

Кудрин согласился. Он полгода внимательно изучал ситуацию с наполнением бюджета и понимал, что пора расчищать завалы.

– А кого бы ты порекомендовал на свою должность?

– Путин лучше всего.

Чубайс и сменивший его Валентин Юмашев встретились с Путиным, поговорили. Путин принял предложение и тогда же, в марте 1997 года, возглавил контрольное управление администрации.

Представляя новый кабинет министров, премьер Виктор Черномырдин сказал: «Наша основная текущая задача – расчистить накопившиеся завалы в финансовой сфере и создать нормальные условия для развития экономики. Прежде всего, это ликвидация долгов бюджета и расшивка неплатежей».

В Минфине

Утро было хмурым, и ничто не предвещало улучшения. Обычный мартовский день в Москве: низкое серое небо, слякоть, порывы пронизывающего ветра. Даже в самом сердце столицы, на Ильинке, надо было обходить огромные грязные лужи. «Ну и денек!» – подумал Кудрин, поежился и открыл дверь с большой черной табличкой «Министерство финансов Российской Федерации».

Охранник равнодушно проверил документы нового первого заместителя министра. Он в Минфине работал уже давно, не первый раз наблюдал, как сменяется начальство, и успел прийти к выводу, что охранять Минфин – гораздо более стабильная работа, чем им руководить.

Сотрудники выжидали: что там выкинет этот питерский? Курировать финансы – дело неблагородное, когда финансов этих как таковых нет. Какой смысл вообще говорить о «расходах» и «доходах» бюджета, когда реальными деньгами рассчитываются немногие, а остальные прибегают к взаимозачетам или просто не платят? А если и платят, то по ценам, имеющим мало отношения к действительности. При этом почти две трети свободных средств на рынке изымалось в федеральный бюджет в виде государственных краткосрочных обязательств – тех самых ГКО, ставших впоследствии причиной дефолта. Государство выпустило слишком много этих бумаг – столько, что не могло рассчитываться по обязательствам. Пирамида ГКО при падающих доходах бюджета подкосила экономику страны.

Весь день прошел в суматохе: встречи, разговоры и знакомства. Вечером, когда все ушли, Кудрин решил задержаться, чтобы спокойно почитать бюджет. Засидеться пришлось далеко за полночь. Диагноз был ясен – казна страны наполнена воздухом, а не деньгами. Секвестр неизбежен.

На следующий день Кудрин пришел на доклад к Чубайсу. Коротко объяснил суть.

– Режь, Леша, не бойся. Иначе не полетит, – так Чубайс настраивал Кудрина на жесткую работу.

– Отрезать мало, нужны доходы.

– Значит, будем собирать. Знаешь, есть такое железное правило – разбираться сначала с самым сильным. Надо сделать так, чтобы заплатил самый крупный недоимщик.

Кудрин с сомнением посмотрел на Чубайса. Самым крупным неплательщиком налогов был «Газпром»; ему покровительствовал премьер Черномырдин, а возглавлял его «газовый король» Рем Вяхирев.

– Ты уверен?

– Абсолютно. За неуплату налогов надо снимать с должностей, сажать, а лучше расстреливать.

Кудрин даже не улыбнулся шутке «про расстреливать», он настроился на тяжелую работу. «Суть секвестра состоит в том, что государство, наконец, скажет правду о том, что оно выполнит в действительности», – заявлял на публике Чубайс.

Чуть больше месяца понадобилось Минфину, чтобы представить в Государственную думу результаты своих трудов. Депутатам эти результаты не понравились. В законопроекте о секвестре федерального бюджета 1997 года предлагалось срезать 108 трлн рублей из 530 трлн, заложенных в действующем законе. Одним махом сократить расходы бюджета почти на 4 % ВВП – такого в России еще не было. «Незащищенные» статьи бюджета сокращали в среднем на 55 %, остальные – на 30 %.

В то время Дума не была послушным инструментом Кремля. Депутаты не желали делить с правительством ответственность за принятие раздутого бюджета. Они просто отказывались рассматривать проект о секвестре. Бюджетный кризис разрешить можно, говорили депутаты, но не острым минфиновским ножом, а более простым и приятным способом: напечатать новые деньги.

Но Чубайс и Кудрин стояли на своем: бюджет нужно секвестировать, чтобы была возможность реально его выполнить, чтобы финансовое планирование было четким. И, в конце концов, Дума секвестр утвердила.

«Газпром» заплатил

Почетный работник газовой промышленности и новый заместитель председателя «Газпрома» Петр Родионов приехал в Минфин поговорить с Кудриным о делах. Так и должен выглядеть высокопоставленный газпромовец: высокий, крепкий, уверенный в себе, смотрит на всех исподлобья. Родионов выглядел недовольным. И было от чего: молодые реформаторы «Газпром» просто заклевали. То вице-премьер Альфред Кох вызвал на комиссию по сбору доходов, теперь прицепился Кудрин из Минфина, и все твердят про неуплату налогов.

– Вы все время требуете денег. А вы знаете, что наш долг создан искусственно? Общая задолженность потребителей «Газпрому» составляет 70 трлн рублей, живыми деньгами мы получили только 10 трлн.

Голос Родионова гремел на весь кабинет и был отчетливо слышен даже в приемной. Руководство «Газпрома» чувствовало несправедливость: правительство нажимает на холдинг, требует уплаты налогов, а само за потребляемый газ не платит. Одно только Минобороны было должно «Газпрому» более 1 трлн рублей. Многие потребители рассчитывались не деньгами, а товарами. Бартер создавал псевдооборот, порождающий налоговые обязательства перед государством. Каждый рубль бартерного оборота – это 60 копеек налогов, посчитали в «Газпроме». Деньги эти существуют лишь на бумаге, а налоги с них требуют.

– Вы не платите, а нас ставите на счетчик. Насчитываете свои пени и штрафы. Какой в этом смысл?

Кудрин спорить с Родионовым не стал. Неплатежи действительно сделали заложниками всех – и компании, и государство. Правых и неправых в этом споре не было.

– Надо искать решение, чтобы начать платить, – сказал Родионову Кудрин.

– Вот именно – искать, а не наезжать.

Эти слова означали готовность крупнейшего неплательщика к компромиссу. Конечно, Кудрин понимал, что это не его заслуга. Чубайс убедил Черномырдина, тот, в свою очередь, Вяхирева. А этому предшествовали четыре финансовые проверки газового монополиста. Перед «Газпромом» маячила угроза: правительство могло пересмотреть трастовый договор на управление государственным пакетом акций компании.

Минфин и газовики договорились изучить долги бюджетных потребителей газа и поговорить об отсрочке «Газпрому» по выплатам пеней и штрафов. Спустя месяц, в мае 1997 года, «Газпром» начал рассчитываться с государством, причем как по текущим платежам, так и по прошлым обязательствам.

Примеру «Газпрома» должны были последовать и остальные должники. «У неплательщиков только один выбор – или вы реструктурируете долги перед бюджетом по известной схеме, или мы возбуждаем процедуру банкротства», – жестко заявлял глава правительства Виктор Черномырдин. Раз «продавили» газовую монополию, которой, не скрывая этого, покровительствовал премьер-министр России, то у остальных компаний выбора не оставалось – надо было тоже начинать рассчитываться с бюджетом. Чубайс оказался прав: главное – заставить заплатить крупнейшего недоимщика. Иначе не полетит.

«Давай, тащи»

Чуда не произошло. Первые робкие шаги по стабилизации бюджетной системы – спешный секвестр и договоренности с крупнейшими неплательщиками – принципиально ничего не изменили. Бюджетная политика оставалась слишком мягкой – дефицит покрывался за счет рублевой эмиссии.

Сделать бюджет более жестким не давал парламент. Коммунисты, которые тогда занимали в Думе прочные позиции, все время бились за повышение расходов. Увеличение дефицита их не останавливало. Не отставали от коллег из КПРФ и депутаты других фракций: всем хотелось выступать в роли защитников интересов простых людей.

Правительство шло на уступки, пыталось залатать прорехи, искусственно поддерживало курс рубля. Минфин постоянно влезал в карман Центробанка, чтобы покрыть бюджетные расходы. И правительству ничего не оставалось, кроме как наращивать государственный долг. Ответственность за тяжелые решения принимать никто не хотел. Казалось, решения эти можно откладывать еще долго.

Бюджет 1998 года составлялся, когда Чубайс еще руководил Минфином, но и этот документ был далек от идеала, он оставался нереалистичным и раздутым. А затем Чубайс во многом утратил влияние на бюджетный процесс. В ноябре 1997 года, в самый разгар бюджетных баталий, Ельцин отправил Чубайса в отставку с поста министра финансов, оставив за ним должность вице-премьера. Поводом стало прогремевшее на всю страну «дело писателей», когда Чубайс и четверо его коллег получили по 90 000 долларов аванса за еще не написанную книгу о приватизации.

– Надо принять реалистичный бюджет. Понимаешь?

Уходя из Минфина, Чубайс продолжал рассчитывать на Кудрина и надеялся, что тот доведет дело до конца. Чубайс понимал, что теперь Кудрину будет тяжелее. Новый министр финансов Михаил Задорнов, руководивший до этого бюджетным комитетом Госдумы, хоть и был профессионалом высокого класса, но предпочитал работать со своей командой. Предшественникам он не доверял.

– Буду делать, что смогу, – спокойно посмотрел на Чубайса Кудрин. Чубайс в ответ даже не улыбнулся.

– Ну, ладно. Давай, тащи. Если что, звони.

Они сухо попрощались.

Глава 4

Кризис

Отставка правительства. – Мировой финансовый кризис настигает Россию. – Минфин не может предотвратить крах. – Кудрин «увольняет» 200 000 госслужащих. – Чубайс едет в Вашингтон. – Начинается девальвация. – Россия объявляет дефолт. – Правительство Примакова. – Обвал цен на нефть. – Продажа «Газпрома». – Коммунисты утверждают либеральный бюджет. – Экономика идет в рост. – Как спасти энергетику. – Кудрин уходит и возвращается. – Путин – премьер.

1998, март – отставка правительства Черномырдина; премьером становится Сергей Кириенко

1998, май – радикальное сокращение госрасходов

1998, лето – принимается Бюджетный кодекс

1998, лето – МВФ и иностранные банки соглашаются выделить России кредиты

1998, август – Россия объявляет дефолт

1998, август – отставка правительства Кириенко

1998, сентябрь – премьером становится Евгений Примаков

1999, январь – Кудрин уходит из правительства

1999, апрель – начинается рост экономики

1999, май – отставка правительства Примакова; премьером становится Степашин; Кудрин возвращается в Минфин

1999, август – отставка Степашина; правительство возглавляет Путин

«Россия за 1990-е потеряла около 40 % ВВП. Средняя цена на нефть в 1998 году составляла 12 долларов за баррель. Это ниже, чем в предыдущие годы. Социальные расходы стали наращиваться. Ставки налогов были выше нынешних примерно в 1,5–2 раза, а собиралось в 1,5–2 раза меньше (в процентах к ВВП), чем сейчас. Приходилось осуществлять заимствования ГКО. Зарплаты в регионах не платились вовремя. Инфляция прыгнула с 9 % в 1997 году до 64 % в 1998-м. А золотовалютные резервы составляли лишь 12 млрд долларов. После девальвации госдолг составил 140 % к ВВП.

До марта 1997 года государство “пылесосило” две трети свободных ресурсов, после секвестра – одну треть. То есть частному сектору до секвестра ресурсов не оставалось.

Ресурсов для антикризисной программы не было; такими мерами могли быть только уменьшение темпов наращивания пирамиды ГКО, сокращение расходов. Но не хватало времени. Экономика была слабой. Кризис начался в Азии. Для нас внешние шоки были критическими. Они легко “опрокинули” экономику. Потом этот опыт позволил выстроить систему устойчивости к таким рискам.

Правительство Евгения Примакова, во-первых, предотвратило глубокий политический кризис. Во-вторых, жесткая финансовая политика министра финансов Михаила Задорнова помогла выйти из кризиса. В целом перспективы у этого правительства не было. Ни Юрий Маслюков, ни Геннадий Кулик (бывшие вице-премьеры правительства СССР) были не способны вести рыночные реформы.

Рост 1999 года – на 10 % ВВП – был следствием девальвации и увеличения загрузки отечественной промышленности на фоне удорожания и снижения импорта. Заслуг правительства в этом росте было мало. Среднесрочных и долгосрочных факторов роста практически не было».

Из интервью Алексея Кудрина

БЮДЖЕТ НА 1998 ГОД Ельцин подписал только через три месяца после начала года – в марте. Тогда же он отправил в отставку кабинет министров во главе с его председателем Виктором Черномырдиным.

Отставка Черномырдина многих удивила. Черномырдину, которого долго считали выдвиженцем от корпуса «красных директоров», удалось сработаться с либерально настроенными реформаторами. Этот политический тяжеловес, проработавший премьером пять долгих лет, почти безропотно принимал даже самые экстраординарные решения Ельцина. Благодаря своей образной речи Черномырдин был популярнейшим членом правительства. Он разговаривал очень просто и постоянно сыпал афоризмами. «Хотели как лучше, получилось как всегда»; «Я за рынок, а не за базар». «Вечно у нас в России стоит не то, что нужно». Эти и другие его высказывания сразу подхватывала народная молва. Позже этим афоризмам даже дали название – «черномырдинки».

Вместо Черномырдина Ельцин назначил премьером малоизвестного заместителя министра энергетики Сергея Кириенко; ему было 35 лет.

Чубайс в новый кабинет министров не получил назначения и со свойственным ему задором отправился реформировать энергетическую отрасль. Кудрин же остался в Минфине. Прошел ровно год с момента его прихода в министерство.

Кудрин сидел у себя в кабинете и с грустью смотрел на толстый том принятого бюджета. «Опять нереалистичный», – с досадой думал он. Столько бились – и почти никаких результатов. За окном, как и год назад, было пасмурно. Моросил то ли снег, то ли дождь, прохожие ежились в своих куртках и пальто. «Что ж, опять пойдем на секвестр», – тоже поежился Кудрин. Теперь это будет еще труднее, уже нет ни политической поддержки, ни прежнего задора. Нет команды. Остались одна настырность и понимание, что близка кризисная ситуация.

Цена на нефть – главный индикатор устойчивости российского бюджета – стремительно падала. Если осенью 1997 года 20 долларов за баррель давали надежду на благополучие, то при нынешних 14 долларах за баррель рисовалась мрачная перспектива. В черные дни цена нефти пробивала отметку в 8 долларов за баррель: куда уж ниже? Топливно-энергетический комплекс уже не мог обеспечивать страну валютой.

В Юго-Восточной Азии вовсю бушевал финансовый кризис. Пирамида государственных краткосрочных облигаций (ГКО) давила на российскую экономику. Денег на погашение коротких кредитных траншей не хватало. Золотовалютные резервы страны таяли на глазах.

Платежный баланс России за первый квартал поверг всех в шок. Счет текущих операций побил рекорд: минус 1,5 млрд долларов. И это при том, что сальдо портфельных инвестиций пока оставалось положительным. Это означало одно: Россия неплатежеспособна, хотя инвесторы пока еще удрали не все. Впрочем, они уже чувствовали проблемы российских властей и спешно выводили деньги из страны. Их останавливал лишь жесткий режим движения капитала, действовавший тогда в России. На вывод денег нужно было разрешение правительства и время.