Помоги проекту - поделись книгой:
Также на программных документах по отношениям с Евросоюзом отразилось видение российскими правящими кругами европейских интеграционных процессов и места России в Европе. У российских элит 1999–2002 годов по-прежнему отсутствовало адекватное представление о характере европейской интеграции и роли Европейского союза, а также о вероятных последствиях его эволюции для России. Москва также недооценивала стратегические последствия сближения с ЕС по формуле «объединения всего, кроме институтов», на которой основаны как действующее уже Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, так и планировавшееся Общее европейское экономическое пространство (ОЕЭП). Признавая на практике возможность дальнейшего сближения российского законодательства с европейским, Москва вполне серьезно рассчитывала при этом сохранить за собой весь комплекс своих суверенных прав.
Важной практической целью Среднесрочной стратегии было продемонстрировать Европейскому союзу отношение Москвы к целому спектру проблем взаимного интереса. И, наконец, что стало наилучшей иллюстрацией стремительного движения России и ЕС к ситуации «игры с нулевой сумой», эта стратегия была документом, совершенно не сопрягаемым со своим европейским «аналогом» – Общей стратегией ЕС от 4 июля 1999 года. Их объединяли только ориентация на существующее Соглашение о партнерстве и сотрудничестве от 1994 года как признанную программу сближения на среднесрочный период.
Что наиболее важно: несмотря на формально-бюрократические и политические причины появления данных деклараций, именно так называемые стратегии впервые недвусмысленно указали на действительные, и весьма прагматичные, интересы сторон, зафиксировав тем самым отсутствие какого-либо прогресса по части их сближения за прошедшие с подписания СПС пять лет. Более того, в этих стратегиях наиболее наглядно проявилось отсутствие у России и Евросоюза элементарного общего языка, на котором мог бы вестись устойчивый диалог.
Хотя не менее очевидными стали к началу 2000-х годов и сферы четкого пересечения интересов сторон, растущая взаимозависимость в вопросах политического и, что наиболее важно, экономического характера, политическая готовность партнеров использовать и совершенствовать уже сформированные совместные институты сотрудничества. По меткому выражению британского дипломата и историка Дэвида Гована:
«За первые несколько лет формализованных отношений – 1994–1999 годы – Россия и Европейский союз не научились говорить на одном языке, но, по крайней мере, ведут разговор, находясь в одной комнате».[38]
В исторический период 1999–2003 годов в отношениях России и стран ЕС сформировался прочный фундамент экономических связей. Несмотря на то что торгово-экономические отношения имели заметно асимметричный характер, сам факт пребывания России в списке трех крупнейших внешнеторговых партнеров ЕС стал аксиомой. По состоянию на 2007 год доля ЕС в российской внешней торговле приблизилась к 53 %, а объем российского экспорта в страны Евросоюза только за период 2000–2006 годов вырос в два раза и достиг 140 млрд. евро. Объемы прямых иностранных инвестиций, идущих в Россию из стран ЕС, выросли в период 2001–2005 годов с 2,5 млрд. евро до 9 миллиардов. Существенно выросли за рассматриваемые 16 лет и гуманитарные контакты.
Вместе с тем такое расширение торгово-экономических отношений все чаще сталкивалось с важным структурным противоречием. Несмотря на попытки стран – членов ЕС выработать единую позицию, в политической сфере влияние процессов европеизации не могло быть значительным в силу сохранения суверенных прав отдельных стран – членов ЕС. В тех же сферах, таких как «общая» внешняя политика или политика в сфере юстиции и внутренних дел, где институты ЕС уже действовали, но страны все еще играли полностью определяющую роль, Евросоюзу становилось все труднее находить общий язык с внешними партнерами.
Вместе с тем в области экономики, то есть там, где Европа выступала в качестве более-менее единого игрока, отношения с Россией практически неизменно характеризуются устойчивой позитивной динамикой. Более того, значительный уровень доли ЕС в российском внешнеторговом обороте и объективная привлекательность расширения экономического партнерства именно с Европой позволяли уже к началу 2000-х годов ставить вопрос о необходимости реформирования существующей с 1994 года политико-правовой базы отношений.
Эта реформа договорной базы должна была отразить фактическое сближение партнеров и их стремление к постепенному формированию единого рынка. Однако в силу уже упоминавшихся внутренних ограничителей, как только Евросоюз пересекался с Россией по тем вопросам, где национальные правительства играли большую роль, конфликт становился неизбежным. Оставалось только дождаться появления конкретного повода.
Более того, возвращаясь к тезису Дэвида Гована, можно, однако, предположить, что именно все более активная жизнедеятельность двух организмов, не способных выработать общий язык, в рамках одного очерченного пространства – политической и экономической комнаты – ведет к нарастанию числа взаимных претензий и конфликтов. Факт вынужденного взаимодействия в чисто практических вопросах – экология, транспорт, энергетика и ряд других – при сохранении у каждого из партнеров собственного образа мыслей, политического словаря и манеры действовать на международной политической и экономической арене сам по себе становится чрезвычайно взрывоопасным.
Экономика и энергетика
Период некоторого «торможения» в отношениях России и ЕС завершился в 2001 году, когда террористический удар 11 сентября по США закрыл югославскую, равно как и большинство прочих, тему в отношениях Россия – Запад. В нашей стране к тому времени стабилизировалась экономическая ситуация. Европейский союз закончил «обживаться» в новой политико-правовой упаковке Маастрихта и сделал решительный поворот к самому масштабному в своей истории расширению, которое не только изменило физические размеры ЕС, но и, как стало очевидно несколько лет спустя, отложило осуществление мечты о федеральной Европе на неопределенную перспективу. Именно в тот момент партнерами была сделана последняя попытка заявить об общности ценностей и взглядов на основные вопросы сотрудничества и принципы развития своих политической и экономической систем.
Эта попытка, выразившаяся в заявлениях о «европейском выборе России», с одной стороны, и подтверждении нормативного подхода к содержанию отношений – с другой, была, по всей вероятности, запоздавшей. Если предположить, что кризис развития ЕС начался в действительности в 1997 году, когда Амстердамским договором[39] была введена статья 11а, разрешившая отдельным странам или группам государств ЕС инициировать проекты политического и экономического характера без участия всех стран – членов Евросоюза, то в 1999 году эрозия внешнеполитического механизма ЕС уже приобрела необратимый характер. Она проявлялась в повышении градуса дискуссии на саммитах, формировании региональных группировок, а во внешнеполитическом измерении – в расколе ЕС по отношению к главным партнерам на международной арене: России (все большая самостоятельность отдельных стран-членов) и США (война в Ираке и неудачная попытка отдельных государств мобилизовать ЕС против США).
Очередным знаковым событием стал саммит ЕС в Ницце (декабрь 2000 года), на котором усиление роли сугубо национальных приоритетов стран-членов стало особенно заметным. Именно поэтому думается, что основные долговременные тенденции как внутреннего развития ЕС, так и отношений Россия – Евросоюз были заложены именно между 2000 и 2002 годами, т. е. накануне решительных перемен в российской политике, ставших очевидными осенью 2003 года, и внутриевропейского «взрыва» летом 2005-го.
Стоит также обратить внимание на то, что основные направления практических отношений, имеющих дело с бюрократическими инструкциями и планами работ, а не с геополитическими конфликтами, были заложены именно в относительно спокойный период 1999–2003 годов. Не случайно то, что и после ряда острых политических конфликтов 2006–2008 годов сотрудничество российской и европейской бюрократий остается конструктивным и в целом направленным на интеграцию России в объединенную Европу вне зависимости от того, каких реальных политических уступок или ограничений суверенных прав это потребует от нашей страны.
Символом этой магистральной дороги, сдвинуть с которой партнеров пока не смогли никакие обстоятельства, стала идея Общего европейского экономического пространства, впервые предложенная бывшим президентом Франции Жаком Шираком во второй половине 2000 года. Окончательно идея оформилась к лету 2001-го и нашла отражение в совместном заявлении брюссельского саммита Россия – Евросоюз (3 октября 2001 года). В тот же день в речи комиссара ЕС по внешним связям Кристофера Паттена прозвучала следующая фраза:
«Никто не требует от России привести свое законодательство в соответствие с нормами Евросоюза, но деятельность российских фирм на европейском пространстве значительно упростится, если правовые рамки будут общими».
Чуть ранее, на саммите Россия – ЕС в Париже (30 октября 2000 года), сторонами был инициирован Энергетический диалог, направленный на то, чтобы «рассматривать все представляющие общий интерес вопросы, относящиеся к данной области, включая развитие сотрудничества в сфере энергосбережения и рационализации производственных и транспортных инфраструктур, возможности для европейских инвестиций, а также отношения между странами-производителями и странами-потребителями». Кроме всего прочего, Энергетический диалог, как согласились обе стороны, в качестве важного элемента включал
«... предполагаемую ратификацию Россией Договора к Энергетической хартии, а также улучшение инвестиционного климата».
Объективно оценивая этот процесс, российские наблюдатели сходятся во мнении, что основной причиной его затруднений стала сложная внутренняя ситуация в самом Европейском союзе. Вопросы энергетических отношений с такими крупными партнерами, как Россия, несмотря на свою важность для выживаемости европейской экономики, стали предметом не только торга по линии Москва – Европа, но и жесточайших дебатов между Брюсселем и европейскими столицами. Органы ЕС, и в первую очередь Европейская комиссия, всегда стремились к расширению своих возможностей за счет приобретения новых компетенций.
Особенно в таких важных областях, как энергетика. Неудивительно поэтому, что условия сотрудничества, которые могла предложить России европейская сторона, отражали, пожалуй, все предпочтения, кроме российских. И уж точно европейским чиновникам не приходило в голову привлечь к работе над основополагающими документами своих коллег из Москвы и российских компаний.
Подход Евросоюза к энергетическому сотрудничеству оформился уже в начале 1990-х годов, на момент подписания Энергетической хартии и договора к ней. В то время энергетическое законодательство внутри Европейского союза только формировалось, поэтому Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Россией и Евросоюзом просто содержало отсылку на Договор к Энергетической хартии как на основу отношений в энергетике. Так, согласно параграфу 1 статьи 65 СПС,
«Сотрудничество осуществляется на основе принципов рыночной экономики и европейской Энергетической хартии на основании постепенной интеграции энергетических рынков в Европе».[40]
А статья 105 СПС, подтверждая это, вновь прямо отсылала к положениям Энергетической хартии. Сама хартия и договор к ней создавались при непосредственном участии Европейской комиссии. Это было обусловлено как наличием компетенций у Европейского сообщества в вопросах торговли и транзита, так и, следовательно, необходимостью вовлечения Еврокомиссии в переговорный процесс. Кроме того, последняя должна была обеспечить, чтобы взаимоотношения в области торговли, инвестиций и транзита не противоречили начинавшейся тогда либерализации энергетических рынков стран – членов ЕС.
Поскольку развитие рынка ЕС стало выходить за пределы того, что было сформулировано в Договоре к Энергетической хартии, а Россия не торопилась его ратифицировать, Европейский союз стал постепенно прописывать новые условия сотрудничества в области энергетики. Речь уже шла о том, чтобы Москва постепенно сближала свое законодательство в энергетической сфере с европейским.
Татьяна Романова из Санкт-Петербургского университета пишет в этой связи, что постепенно
«... идеалистическое видение Договора к Энергетической хартии сменилось реалистическим восприятием хартии, Договора к Энергетической хартии и надстроенного над ними Энергетического диалога в качестве средства обеспечения энергетической безопасности. Одновременно сохранялась идеалистическая вера в то, что либерализация на основе разработанных в Европейском союзе принципов по определению хороша для всех государств, включая Россию».[41]
Концепция европеизации
И тут мы вплотную приближаемся ко второй причине возникшего в отношениях между Россией и ЕС застоя – запрограммированному характеру политики Европейского союза в отношении соседей, основанной на концепции европеизации, понятой как ускоренная социально-политическая конвергенция и сближение ценностей на основе европейской модели. При этом существенной разницы между странами – кандидатами на вступление в ЕС и государствами, такой перспективы не имеющими, Брюссель не видит.
Практическим выражением данной линии стали как интеграционное по своему характеру соглашение ЕС – Россия 1994 года, так и все дальнейшие двусторонние инициативы. В силу объективных причин именно повестка дня ЕС была в наибольшей степени отражена в содержании документов, принимаемых на саммитах и встречах более низкого уровня.
Одновременно с постепенным раскачиванием конфликтного маятника в области энергетических отношений ЕС и Россия остро столкнулись по вопросу уже упоминавшегося калининградского транзита. Суть проблемы в самых общих чертах заключалась в следующем. После провозглашения независимости Литовской Республики и установления между ней и Россией дипломатических отношений стороны смогли вполне цивилизованно решить вопрос о передвижении российских граждан, проживающих в Калининградской области, в Россию и обратно.
Согласно российско-литовским договоренностям, это передвижение осуществлялось на безвизовой основе. Вместе с тем в рамках подготовки Литвы к вступлению в ЕС ее власти должны были выполнить определенный набор требований, связанных с так называемым шенгенским пакетом, в том числе аннулировать существовавшие до этого с иностранными государствами двусторонние особые режимы передвижения граждан и грузов. При обсуждении транзитной тематики нужно не забывать по меньшей мере две вещи.
Во-первых, несмотря на существование пресловутых шенгенских правил, никто не требовал от Литвы немедленного введения для россиян транзитных виз. С учетом того, что полноценное вступление Литовской Республики в Шенгенское соглашение состоялось только в 2008 году, эта страна могла еще по меньшей мере несколько лет сохранять особый режим с Россией. На право самих граждан Литвы путешествовать в другие страны Евросоюза без визы калининградский транзит также влияния не оказывал.
Во-вторых, в период вступления в Европейские сообщества Испании и Португалии (1986) этими странами были обеспечены особые режимы передвижения для граждан целого ряда стран Латинской Америки. Спору нет, количество и, возможно, качество экономических и культурных отношений между Испанией и, например, Сальвадором гораздо шире, чем между Россией и Литвой. Среди всех стран Прибалтики там проживает наименьшее число этнических русских. Но и речи о безвизовом режиме въезда в ЕС для россиян никогда не шло. Вопрос в 2002 году стоял только и исключительно о транзите для граждан РФ, проживающих в Калининградской области.
Несмотря на то что, как справедливо замечала российская сторона, у Литвы и ЕС были в 2002 году все возможности сделать решительный шаг навстречу России и существенно укрепить тем самым взаимное доверие, этого сделано не было. Вместо реализации дружественной по отношению к нашей стране политики ЕС и страны-члены предприняли попытку, успешную в краткосрочной перспективе, но ошибочную в перспективе стратегической, сломать и унизить Москву по такому важнейшему для ее суверенной гордости вопросу, как свобода передвижения российских граждан. И представить всех этих граждан, как массово писала тогда польская и прочая пресса, проститутками, наркоманами и контрабандистами.
Оскорбить удалось, сломать – нет. Своим поведением в 2002 году Евросоюз и Европейская комиссия, метавшаяся между желанием показать собственную значимость и услужить даже столь маловажной стране-кандидату, четко указали России на свое отношение к ней и присутствовавшему в тот исторический период стремлению ее руководства к позитивному диалогу на основе «европейского выбора». В результате негибкость ЕС привела к накоплению у российского руководства усталости по отношению к европейским партнерам. Все чаще она выливалась в откровенное раздражение:
«Такая позиция ЕС по отношению к России, по нашему мнению, является неоправданной и нечестной. Ничего общего со вступлением в ВТО эти проблемы не имеют и к вступлению в ВТО не относятся. Мы рассматриваем это просто как попытку выкручивания рук. Должен сказать, что руки у России становятся все крепче и крепче. Выкрутить их вряд ли представляется возможным даже такому сильному партнеру, как Евросоюз».[42]
Определенную роль в «решении» калининградской проблемы сыграло и то, что функции страны – председателя ЕС в первой половине 2002 года исполняла Дания – традиционно близкая странам Прибалтики малая страна ЕС. Не случайно, что сменившие у председательского руля датчан греки постарались сделать все возможное, чтобы приглушить возникшие неурядицы. Реальным отражением такой политики стали торжественный, но не очень содержательный саммит Россия – Евросоюз в Санкт-Петербурге и полное отсутствие российской тематики в отчете, подготовленном Афинами по итогам шести месяцев председательства в ЕС. Запланированная ревизия Общей стратегии Евросоюза в отношении России также была незаметно отложена «на потом».
Подводя итог содержанию отношений России и Европы в период 1999–2003 годов, можно отметить несколько моментов. Спустя почти десять лет после подписания Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, главного правового документа, связывающего Россию и Европейский союз, взаимоотношения между ними представляли собой поистине парадоксальную картину. С одной стороны, Москва все настойчивее повторяла тезис о европейской идентичности России, а Брюссель не уставал подчеркивать необходимость более интенсивного сближения с самым большим своим соседом на востоке. С другой стороны, стало окончательно ясно, что, несмотря на множество деклараций, заметных сдвигов в содержательной части российско-европейских отношений не наблюдалось.
Сохранилась и даже усилилась асимметрия в торговом обороте, при которой экспорт в страны ЕС, составляющий порядка 36 % всего объема российского экспорта, не превышает 3,5 % импорта, поступающего в страны Общего рынка. Отчет Министерства экономического развития и торговли РФ весной 2003 года показывал, что нет и положительных изменений в товарной номенклатуре: в экспорте из России более 60 % приходилось на сырье и полуфабрикаты (из них 52 % – на энергоносители), а в импорте из ЕС более 42 % составляли машины, оборудование и транспортные средства.
Заметно затормозились переговоры о присоединении России ко Всемирной торговой организации. После прозвучавших весной 2003 года заявлений о том, что вступление в ВТО может быть отложено до 2006–2007 годов и уж точно не состоится в ближайшие год-полтора, российские и европейские переговорщики значительно снизили темп поиска компромиссных решений. Наиболее спорными по-прежнему оставались вопросы, связанные с разницей внутренних и экспортных цен на российские энергоносители, допуском европейских компаний в российскую сферу услуг и на рынок отдельных промышленных товаров. В период стагнации вступил энергетический диалог.
Определенный застой был заметен и в политических отношениях на высшем уровне. Ставшее характерным отсутствие прогресса в конкретных делах порождало усталость сторон от бесконечных политических деклараций. Показательными в этом отношении стали весьма сдержанное отношение ЕС к практике диалогов высокого уровня и скромный формат заседания Совета сотрудничества в апреле 2003 года. На этой встрече только Россия была представлена министром иностранных дел, а страны ЕС обошлись вторыми и третьими лицами, что было уже проявлением откровенного пренебрежения.
Настойчивые предложения Москвы рассмотреть вопрос о введении безвизового режима передвижения между Россией и ЕС воспринимались и подавались как не слишком содержательная политическая риторика уже не только брюссельскими чиновниками, но и представителями отдельных, даже весьма дружественно настроенных государств Евросоюза.
Внутренний раскол в Европейском союзе по вопросу об Ираке, ставший очевидным ко второй половине 2002 года, также косвенно сказался и на сотрудничестве России и ЕС. Во-первых, военный успех американо-британской кампании против Багдада весной 2003 года окончательно убедил Москву в том, что только США являются серьезным игроком на международной арене. Во-вторых, была поставлена под сомнение реальная кредитоспособность института Общей внешней политики и политики безопасности ЕС, олицетворяемого фигурой Хавьера Соланы. Россия и раньше скептически относилась к общеевропейским инициативам в сфере безопасности, самостоятельная же политика Германии и Франции не только подорвала внутреннее единство ЕС, но и дезориентировала Москву.
Совершенно не были ясны и реальные последствия расширения ЕС для его отношений с Россией. С одной стороны, как неоднократно подчеркивалось в официальных документах и заявлениях, сближение тарифов на импорт в странах-кандидатах с общеевропейскими значительно снижало их давление на российский экспорт. С другой стороны, новые члены должны были присоединиться к действующим в ЕС антидемпинговым мерам по отношению к российским товарам, что сводило к нулю благоприятные последствия выравнивания тарифов. Несмотря на солидную информационную раскрутку, в 2003 году основательно забуксовал процесс подготовки концепции Общего экономического пространства России и Европейского союза.
В эти годы оба партнера, как Россия, так и Европа, только встали на путь качественных изменений своей внутренней структуры. Для России это означало усиление государственного суверенитета и контроля над основными направлениями экономической и общественной жизни и использования экономических агентов для осуществления политических целей и задач. Для Европы – начало отката европейского интеграционного процесса и возвращение стран к роли не только безусловных вершителей его судеб, но и сугубо национально ориентированных игроков. Для которых успех на внутренних выборах значит неизмеримо больше реализации общеевропейских целей, а институты ЕС в Брюсселе рассматриваются в качестве не более чем дубинки в реализации сугубо национальных целей и задач, которую можно использовать в одних случаях и полностью игнорировать в других.
Совпадение тенденций к росту влияния государства играло в отношениях Россия – ЕС двоякую роль. С одной стороны, после 2003 года стали возможными прорывы в экономических отношениях с такими крупными партнерами, как Германия, Франция или Италия. Если раньше интересы их национальных политических и экономических элит несколько сдерживались некой общеевропейской рациональностью, то теперь ограничения постепенно снимались.
Летом 2003 года многие были склонны с юмором воспринимать широковещательные заявления главы итальянского правительства Сильвио Берлускони о том, что он намерен сделать «качественный скачок» в отношениях с Россией. С учетом того, что наиболее важными вопросами тогда стали завершение работы над европейской конституцией и заделывание возникшей в связи с Ираком бреши в отношениях ЕС с США, можно было предположить, что Рим не будет уделять российскому направлению большого внимания.
Вместе с тем уже поздней осенью 2003 года этот скачок стал политической реальностью. В ходе совместной пресс-конференции на ноябрьском саммите Россия – Евросоюз в Риме итальянский премьер полностью проигнорировал якобы согласованную заранее позицию стран – членов ЕС, которая была подготовлена Брюсселем в стиле политически корректного осуждения ареста Михаила Ходорковского и действий российских войск в Чечне. Вместо этого Сильвио Берлускони заявил о своем желании выступить в качестве «европейского адвоката» для Президента России.
С другой стороны, нарастание фактора национально-государственных интересов в Евросоюзе автоматически вело к усилению конфронтационных и наступательных элементов в его политике по отношению к ближним и дальним соседям. Последствия таких изменений вскоре ощутили на себе переговорщики России и ЕС по вопросу о ВТО, вынужденные учитывать все большее количество сугубо национальных требований со стороны отдельных стран-членов. Находясь в стадии глубокой внутренней структурной трансформации, Россия и Европа все глубже втягивались в «игру с нулевой суммой».
Глава четвертая
2003–2008: ВРЕМЯ РАЗБРАСЫВАТЬ КАМНИ
Новые тенденции
Главным фактором, определявшим состояние отношений между Россией и Европейским союзом в период 2003–2008 годов, стало нарастание борьбы каждого из партнеров за то, чтобы соответствовать международной среде, которая требовала все более жесткого отстаивания своих интересов. Соответственно и тон, в котором осуществлялся диалог России и ЕС, становился от саммита к саммиту все более жестким. По мере того как один из партнеров все больше стремился свести повестку дня двусторонних переговоров к вопросам исключительно своей личной выгоды, второй все резче отвечал на такие попытки.
Одновременно происходило усиление давления на Россию и Евросоюз со стороны как традиционных центров силы – США, так и новых, растущих полюсов – Китая и Индии. Результатом этого давления стал дипломатический кризис лета – осени 2008 года, последовавший за пресечением Москвой агрессии властей Грузии против Южной Осетии.
Если говорить об исключительно двусторонней составляющей взаимоотношений России и Европы, было бы глубоко ошибочным утверждать, что истоки кризиса в отношениях ЕС – Россия, о котором было громогласно заявлено в начале 2004 года, лежат исключительно в сфере изменений в российском внутриполитическом устройстве и связанной с этим трансформации модели поведения на международной арене.
Спору нет, некоторые важнейшие новации в отношениях государства и бизнеса в России, а также все более жесткая позиция Москвы по ряду спорных международных вопросов стали для ЕС неприятным сюрпризом. Вместе с тем сам Европейский союз не смог в первой половине 2004 года представить сколько-нибудь единой и целостной позиции на переговорах с Россией. За исключением, пожалуй, диалога по вопросу об Общем экономическом пространстве, где возможности надгосударственных институтов ЕС, и в первую очередь Европейской комиссии, наиболее велики, страны – члены ЕС оказались не готовы выступить солидарно.
Можно прийти к выводу, что важнейшей причиной общего негативного баланса отношений на начало 2004 года и признанной неспособности Евросоюза к проведению более-менее единой и гармоничной политики на российском направлении стали достижение интеграционным процессом внутри ЕС своих пределов, последовавшее за этим затухание «европеизации Европы» и комплексное возвращение к принципам межгосударственного сотрудничества. Наиболее явственно эти тенденции проявились в вопросах внешних связей.
Выход из кризиса двусторонних отношений России и Европейского союза, найденный в первой половине 2004 года на пути фактического отказа от нормативной составляющей стратегии и практики отношений, отразил в себе качественные изменения, произошедшие в ЕС по мере вхождения в длительную полосу внутренней трансформации самого масштабного характера. Не случайно в этой связи, что политику условного прагматизма в отношениях с Россией так приветствовала подавляющая часть политического и экспертного сообщества стран ЕС. Россия как наиболее важный партнер ЕС на европейском пространстве является неотъемлемой частью глубинных политических процессов в Европе и должна позиционировать себя именно в этом качестве. Было бы поэтому ошибочно пытаться абстрагировать отношения России и Европейского союза от общих тенденций в развитии процесса европейской интеграции.
В ряду постепенно накапливавшихся между Россией и ЕС противоречий особняком стоит ситуация, возникшая в связи с подготовкой и проведением США и их союзниками военной операции по свержению режима Саддама Хусейна в Ираке. Глубокий внутренний раскол, возникший по данной проблеме в ЕС, привел к активному выходу России в европейское пространство безопасности и созданию дипломатической коалиции Берлина, Москвы и Парижа, каждый из участников которой, впрочем, преследовал исключительно собственные задачи. Вместе с тем события 2002–2003 годов представляют особый интерес, поскольку в них наиболее полно проявился реальный потенциал равноправного российского участия в европейской дипломатической игре. Связано это было в первую очередь с сокращением роли наднациональных институтов и механизмов ЕС и возвращением суверенных государств как единственных игроков.
Впрочем, единство России и двух лидирующих стран ЕС по вопросу Ирака не оказало существенного воздействия на стремительное осложнение общих отношений с Евросоюзом. В начале 2004 года Россия заняла жесткую позицию по вопросу распространения Соглашения с ЕС от 1994 года на вступающие в ЕС десять стран Центральной и Восточной Европы, Балтии и Средиземноморья.[43] Однако решающее значение в произошедшем вскоре повороте сыграла демонстрация российским руководством твердого намерения сохранить стратегический контроль государства над такой важнейшей сферой национальной экономики, как энергетика.
25 октября 2003 года был арестован Михаил Ходорковский – единственный крупный российский предприниматель, публично и открыто посягнувший на права и возможности государства и, более того, предпринявший ряд шагов в сторону изменения формы государственного управления в целом. Этим шагом Москва давала ЕС и другим партнерам четко понять, что не только полностью осознает масштабы природных богатств России, но и намерена удерживать суверенный контроль над этими резервами. В ноябре 2003 года картину стремительного изменения смысла и формы отношений еще более расцветил саммит Россия – Евросоюз в Риме, по завершении которого премьер-министр Италии Сильвио Берлускони выступил в роли «европейского адвоката» для Президента России, совершенно забыв про, похоже, существовавшее коллективное решение Евросоюза поставить перед Москвой неприятные вопросы.
Некоторый шок, испытанный партнерами России в отдельных странах и Брюсселе осенью 2003 года, привел в конечном итоге к попытке ЕС определить для себя новый формат отношений с Россией, которая была предпринята в начале 2004 года. В декабре 2003 года Европейский совет (саммит глав стран – членов Евросоюза) поручил Еврокомиссии подготовить оценку состояния дел на российском направлении и рекомендации по их улучшению, а Совету министров ЕС – рассмотреть предложения этой комиссии и сделать свои заключения.
Одним голосом с Россией
Разработчикам новых предложений Еврокомиссии было ясно: европейский подход к России, основанный на постепенном восприятии ею предлагаемых ЕС принципов осуществления внутренней и внешней политики, переживает глубокий кризис. Цель России – укрепление суверенитета при помощи наибольшего спектра доступных средств – вступает в противоречие с условиями сотрудничества, которые предлагает ЕС.
Помимо общего кризиса политики ЕС на российском направлении, у сложившегося к весне 2004 года положения дел был и ряд причин тактического характера. Во-первых, уже упоминавшимся так называемым делом ЮКОСа российское руководство подтвердило свое твердое намерение сохранять стратегический контроль государства над такой важнейшей сферой национальной экономики, как энергетика.
Во-вторых, после многолетней тактики опоры на местные режимы и подкармливания их активизировалась политика России в СНГ, особенно по вопросам перевода в практическую плоскость вопросов экономической интеграции и урегулирования локальных конфликтов. Дмитрий Тренин отмечает в этой связи, что
«Фактически администрация Путина попыталась выстроить рядом с ЕС „вторую Европу“ из числа бывших советских республик. Идея заключалась, насколько можно судить, не в противопоставлении этой „второй (московской) Европы“ „первой“ (брюссельской), а в том, чтобы подготовить выгодные условия для создания в будущем двусоставной „большой Европы“, в которой Россия получила бы возможность играть ведущую роль».[44]
Эти соображения также были развиты и другими российскими наблюдателями. Именитый политический обозреватель Виталий Третьяков писал в своей колонке в газете «Московские новости»:
«Безусловно, Россия не имеет сегодня ясно сформулированного и доктринально выверенного интеграционного проекта (уровня того, каковыми были коммунизм и СССР или является сегодня ЕС). Но привлекательная интеграционная идея и неявно сформулированный проект у России все равно есть».[45]
Такой сценарий сближения не устраивал многих в Европейском союзе. Поэтому параллельно с активизацией на постсоветском пространстве Москвы в самом же ЕС усиливались позиции тех, кто считает, что Европа должна проводить более активную политику в западной части СНГ.
В-третьих, зимой 2003–2004 годов Россия проявила твердость в отстаивании своих интересов, связанных с расширением ЕС и вступлением в него стран Центральной и Восточной Европы, которое в свою очередь усилило антироссийские настроения в европейских политических кругах. Помимо привнесения в европейскую политику традиционно сильных там антироссийских настроений, часть новых членов ЕС постарается получить вполне определенные дивиденды от статуса «псевдоприфронтовых» государств.
Исходя из того, что наихудшие сценарии развития отношений (российские санкции против одного из членов ЕС) практически исключены, Варшава, Рига или Таллин могут попытаться искусственно раздуть противоречия с Москвой, поскольку пребывание на границе с якобы не слишком дружественным государством повысит их значение внутри союза. Новые члены ЕС также постараются установить собственные клиентские отношения с государствами СНГ, выступить в роли их «адвокатов», что окажет негативное влияние на отношения ЕС – Россия.
Наконец, и это может быть самым главным, усилившиеся к началу 2004 года кризисные явления в становлении общей внешней политики ЕС толкали союз показать ее «эффективность» хоть на каком-нибудь – в данном случае российском направлении.
Практическим продолжением оценки всех этих вызовов стали документы, одобренные официальными органами ЕС в течение января – февраля 2004 года: Доклад Комитета Европейского парламента по международным делам, правам человека и общей внешней и оборонной политике, Сообщение Европейской комиссии Совету ЕС и Европейскому парламенту и Заключения Совета ЕС по вопросу отношений с Россией. Помимо этого, Совет ЕС одобрил закрытые доклад и рекомендации.
Тональность и стиль принятых документов существенно различались между собой. Наиболее радикальную оценку отношений с Россией предлагает Европарламент. Европейские парламентарии однозначно негативно оценивают ход и результаты выборов в Государственную Думу, процесс мирного урегулирования в Чеченской республике и ситуацию там с правами человека, положение СМИ и правоприменительную практику в России, роль России в Закавказье и Молдавии. По вопросу о положении дел в Чеченской республике в докладе указывается:
«Чечня не является исключительно внутренним делом России, поскольку нарушение там прав человека представляет собой угрозу для международной безопасности...».[46]
Возвращение к чеченской теме, отступившей на второй план после событий 11 сентября и на фоне войны в Ираке, является недвусмысленным сигналом в адрес Москвы. В области двусторонних отношений особое внимание уделяется проблеме согласия России на распространение действия Соглашения с ЕС от 1994 года на вступающие в Европейский союз страны Центральной и Восточной Европы и задержку с ратификацией Думой договоров о границах с Латвией и Эстонией. Кроме того, Европарламент указывает на особую роль России в процессе урегулирования приднестровской проблемы и в сохранении территориальной целостности Грузии. Касательно политики ЕС в отношении России парламентарии призвали к большей согласованности действий отдельных государств и общеевропейских институтов.
Документ, представленный Еврокомиссией, содержал гораздо менее эмоциональные оценки внутрироссийских процессов и отношений России с ЕС. В частности, в нем указывалось на необходимость продолжения диалога по вопросу формирования четырех общих пространств.
Помимо оценки внутрироссийской ситуации, Еврокомиссия попыталась определить основные интересы Евросоюза в отношениях с Россией и предложила сформировать более четкую и жесткую линию для их защиты.[47] Как и Европарламент, комиссия предложила усилить согласованность действий стран-членов и общих органов ЕС на российском направлении и даже, ранее невиданное событие, высказывала озабоченность по поводу неспособности ЕС выступить с единой позицией. В дальнейшем по мере нарастания тенденции к увеличению роли национальных правительств в Евросоюзе мантра о необходимости «говорить с Россией одним голосом» стала уже поистине ритуальным элементом всех без исключения европейских документов.
В практическом смысле Еврокомиссия рекомендовала Совету ЕС отказаться от практики политических деклараций и перейти к более предметной повестке дня. Также евробюрократы сочли необходимым указать России на то, что ее политика противоречит базовым установкам сотрудничества, универсальным и европейским ценностям. Новой идеей стало предложение подготовить список принципиальных позиций ЕС, или «красных линий»,[48] уступок по которым России делаться не должно, и выработать совместный план действий России и ЕС по претворению в жизнь концепции четырех совместных пространств.
Однако последнее слово оставалось за Советом ЕС по внешним связям, собравшимся 23 февраля 2004 года в Брюсселе. На заседании, в котором принимали участие министры иностранных дел 15 стран Евросоюза, десяти стран-кандидатов, представители Еврокомиссии и генеральный секретарь Совета ЕС Хавьер Солана, были одобрены заключения по вопросу отношений с Россией, а также закрытые доклад и рекомендации.
В заключениях Совета ЕС была отмечена решимость Европейского союза строить «подлинно стратегическое партнерство с Россией, основанное на равных правах и обязательствах, взаимном доверии, открытом и откровенном диалоге». Совет подчеркивал, что Соглашение о партнерстве и сотрудничестве 1994 года остается краеугольным камнем российско-европейских отношений и действие его должно быть распространено на десять новых стран-членов без предварительных условий и исключений. Вместе с тем ЕС готов обсуждать озабоченность России в связи с расширением, но хочет делать это без непосредственной увязки с распространением действия СПС на новые страны-члены.
В ответ на упреки со стороны Еврокомиссии в неспособности выступить с единой позицией Совет ЕС указывал на необходимость более четкой идентификации и формулирования Европейским союзом собственных интересов, целей и приоритетов в диалоге с Россией.
Это последнее, а также ряд других признаков стали общими для всех трех официальных документов Евросоюза по российской тематике. Среди них необходимо особо выделить общую неудовлетворенность состоянием отношений с Россией, критическую оценку способности ЕС проводить единую и согласованную политику и признание необходимости продолжать курс на интеграцию России путем создания долгосрочных совместных проектов, таких как построение четырех общих пространств.
Что стало принципиально новым, так это прозвучавший призыв строить отношения с Россией на основе большего рационализма. Он выразился в недвусмысленном намерении вести диалог, исходя в первую очередь из собственных интересов Европейского союза. Заметим, что до последнего времени официальные органы ЕС не упоминали интересы ЕС как основу своей переговорной позиции. Напротив, упор всегда делался на подчеркивание общности интересов Евросоюза и России.
Также заявлялось о намерении усилить переговорную позицию ЕС путем выработки единой линии, охватывающей все области сотрудничества. В отношения, таким образом, впервые официально вводился так называемый принцип увязки, при котором прогресс на переговорах в целом ставился в зависимость от уступчивости российских властей по всем, пусть даже частным и техническим вопросам. Параллельно было объявлено о сокращении технической помощи России и ее перераспределении на обустройство взаимной границы.
Новый подход ЕС, который немедленно окрестили «политикой интересов», носил весьма сложный характер. С одной стороны, общая неудовлетворенность сопровождалась стремлением улучшить, развить, а не заморозить отношения. С другой – явно просматривалась готовность, в случае если события не будут развиваться по сценарию ЕС, пойти на снижение уровня взаимоотношений и даже на дипломатический конфликт.
Постсоветское пространство
Особую проблематичность приобретали в период 2004–2005 годов отношения России и ЕС в регионе Содружества Независимых Государств. Несмотря на то что Россия остается стратегическим партнером Европейского союза, масштабы его участия в делах Белоруссии, Молдавии и Украины имели тенденцию к увеличению. При этом ЕС был не намерен серьезно учитывать российские интересы в данном регионе и готов предложить трем странам западной части СНГ альтернативный интеграционный проект. Практическим продолжением стали дальнейшие действия Евросоюза по осознанному торпедированию интеграционных проектов в западной части СНГ, осуществляемых с участием России.
В целом так называемое постсоветское пространство все более явственно разделяло Россию и Европу. На фоне трудностей, которые США через год после свержения режима Саддама Хусейна испытывали в Ираке, а Европейский союз в определении собственного будущего, политика России в СНГ значительно активизировалась уже к началу 2004 года. Тогда Москва выступила с проектами экономической интеграции и планами урегулирования локальных конфликтов, оставшихся со времен распада СССР. При этом сам факт расширения ЕС подводил комплекс уже его отношений с Россией к критическому уровню. Выйдя на физические границы постсоветского пространства, Европейский союз просто вынужден был активизировать там свою политику. А поскольку именно европейский проект был привлекательным для значительной части местных элит, соперничество ЕС и России за влияние в регионе не могло не усиливаться.
Новые инициативы Евросоюза вызвали в России весьма смешанную реакцию, которая состояла из приветствия нового «прагматизма» и неприятия жесткой постановки проблем взаимного интереса. Также в России вполне обоснованно посчитали жесткие заявления Брюсселя одним из важных элементов переговорной тактики, направленной на усиление собственных позиций в ходе консультаций, предшествовавших согласию Москвы на распространение действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве 1994 года на десять новых стран-членов, вступивших в Евросоюз 9 мая 2004 года.
Пытаться установить главного виновника возникшего обострения, видимо, не имеет большого смысла. Отчасти это Россия, которая не готова была без ущерба для важнейших внутренних задач выполнять уже взятые на себя обязательства, преимущественно в сфере экономики и в открытии доступа европейских компаний на российский рынок страхования, банковских услуг или воздушных перевозок. Отчасти – Евросоюз, не способный пока выстраивать отношения с Россией как с равноправным стратегическим партнером, последовательно реализующим собственные внешнеполитические задачи и интересы. Очевидно, что новая Россия, возникшая на наших глазах в 2000–2004 годах, не вписывалась в концепцию европеизации, трактуемую как постепенное восприятие предлагаемых ЕС принципов осуществления внутренней и внешней политики, зависимость действий Российского государства от требований Европейского союза.
Фразу «все дело в экономике, дурачок» президент США Билл Клинтон сделал в свое время лозунгом предвыборной кампании – и одержал в ней убедительную победу. После того как в ЕС осознали ограниченность собственных возможностей в преодолении экономического и суверенного эгоизма стран-членов, распространившегося и на отношения с Россией, ставка была сделана на прагматичный диалог с Москвой, основанный исключительно на соображениях материальной выгоды.
Что же касается позиции европейской бюрократии, то, вдосталь полюбовавшись на сольные выступления лидеров Франции, Германии и Италии, в Брюсселе решили вступить в игру на условном «поле противника» и самим избавиться от ценностной составляющей отношений с великим восточным соседом. Благо именно торгово-экономическая сфера уже несколько десятилетий является в ЕС наиболее «комьюнитаризированной» и в ней у Европейской комиссии имеется наибольшее количество реальных, хотя и ограниченных статьей 133 Договора о ЕС полномочий.
Тем более что все объективные условия для компенсации политических провалов за счет экономического сближения уже сложились. Сейчас Европейский союз – главный внешнеторговый партнер России и основной источник иностранных инвестиций в российскую экономику. В настоящее время доля ЕС в российской внешней торговле составляет 44,8 % по импорту и 56,2 % по экспорту. Для сравнения: доля Китая, стоящего на втором месте по экспорту, составляет 7,5 % и 5,5 % соответственно, а Украины (второе место по импорту) – 8 % и 5,2 %. В период 2000–2006 годов объем импорта из России в страны ЕС (выраженный в евро) увеличился с 63 777 миллионов до 140 586 млн. евро, т. е. в 2,5 раза.
Россия со своей стороны занимает третье место среди партнеров ЕС, на нее приходится 10,1 % импорта в страны Евросоюза и 6,2 % экспорта. По объему иностранных инвестиций в российскую экономику Евросоюз также занимает первое место. Их совокупный накопленный объем составляет в настоящее время около 30 миллиардов евро, что значительно превосходит российские инвестиции в ЕС, которые насчитывают около 3 миллиардов.
Попыткой подложить под столь неустойчивые политические отношения соломку экономической интеграции и взаимного проникновения обществ стало выдвижение в 2003 году так называемой концепции общих пространств России и ЕС, за которым последовало одобрение на саммите в Москве (май 2005 года) совместных «дорожных карт» по претворению идеи пространств в жизнь. Одна из них – совместная карта построения Общего экономического пространства – представляет собой попытку создать программу действий по сближению российского законодательства с правом ЕС почти во всех областях экономической деятельности. С определенной степенью упрощения можно было даже характеризовать «дорожные карты» как наиболее смягченную версию программ подготовки к членству в Евросоюзе.
При этом вопросы политического сотрудничества, не говоря о ценностной составляющей сближения сторон, в новых планах России и ЕС отсутствовали. На основании «дорожных карт» в ЕС планируется и работа над новым форматом политико-правовых отношений, который должен прийти на смену Соглашению о партнерстве и сотрудничестве 1994 года. Европейский союз таким образом продолжает осуществлять по отношению к России политику европеизации – изъяв из нее, однако, ценностный элемент.
Конституция и интеграция
Именно здесь мы находим разительное и принципиально важное сходство состояния отношений Россия – Евросоюз с положением дел внутри ЕС, которое характеризуется все большим разделением между экономической европеизацией (исключая вопросы энергетики и социальной политики), где позиции и возможности Брюсселя по-прежнему велики, и политической европеизацией (включая внешнюю политику), где происходит все большая ренационализация, включая формирование группировок стран по географическому принципу или по интересам. Во многом именно эта ползучая ренационализация и стала причиной острого политического кризиса, возникшего в Европейском союзе к началу 2005 года и пока до конца не преодоленного.
Поделиться книгой: