Такая постановка вопроса обходила вниманием тот факт, что уже в 1995-м из 15 государств – членов Евросоюза 11 входили в НАТО и действовали в полном согласии с США. Общеизвестно, что в периоды серьезного обострения противоречий между Москвой и Вашингтоном ведущие страны – участницы ЕС неизменно подтверждали свою приверженность принципам трансатлантической солидарности. Тем не менее российская внешняя политика никогда не отождествляла США с их западноевропейскими союзниками.
По-разному относились в Москве и к расширению обоих западных институтов на восток. Применительно к НАТО этот процесс всегда трактовали как фактор, подрывающий европейскую безопасность. Вступление же стран Центральной и Восточной Европы в ЕС в России воспринимали как положительное явление – при том что все страны, заявившие о желании присоединиться к Евросоюзу, добивались и приема в НАТО.
Да и сам Евросоюз никогда не скрывал намерения укрепиться в военном отношении, в том числе за счет американских ресурсов, но – пока – никак не в противовес США. Этого противоречия в Москве то ли не видели, то ли старались не замечать. Между тем ее антинатовская линия противоречила тогдашней стратегической установке ЕС: увеличивать собственную значимость не отдельно от НАТО, а опираясь на военный потенциал альянса, пусть даже, как это, возможно, видели в некоторых европейских столицах, и с прицелом на вытеснение США из ниши натовского гегемона.
Особо следует сказать об отношении России к заметному присутствию США в Европе. Москве оно никогда не нравилось, и происходившие в Старом Свете события она часто оценивала с точки зрения того, усилят они влияние Вашингтона на европейские дела или нет. В 1990-е годы страны – участницы ЕС, напротив, видели в Соединенных Штатах своего главного союзника и, как правило, относились к действиям американской дипломатии в Европе как к вполне естественным, ибо они не только не препятствовали региональной интеграции, но и, наоборот, обеспечивали ей «зонтик безопасности».
В 1990-е годы противопоставление Соединенных Штатов Евросоюзу стало повседневной практикой российской дипломатии. И в академическом дискурсе, и в политических заявлениях подчеркивалось, что объективные интересы Европы и США бывают часто противоположными и, более того, могут породить принципиальные расхождения. Такая оценка объясняется неадекватным восприятием состояния трансатлантических связей. На протяжении всего периода холодной войны Соединенные Штаты были гарантом безопасности Западной Европы, а военное присутствие США позволяло европейцам относительно спокойно выстраивать свои экономические и политические связи, переросшие в интеграционный процесс. Со вступлением в Европейский союз Великобритании трансатлантические связи еще более упрочились.
Москва на протяжении большей части 1990-х ставила на раскол между союзниками не только потому, что неправильно оценивала степень их близости. Самостоятельная Европа вписывалась в концепцию многополярного мира, игравшую в 1990-х годах основополагающую роль в формировании российской внешней политики: в усиливающемся Европейском союзе видели противовес Соединенным Штатам Америки.
Заметим, что по-настоящему время многополярности наступило гораздо позже и ее установление было с большим энтузиазмом поддержано ведущими европейскими столицами. Вот только практика многополярного мироустройства оказалась гораздо менее комфортной, чем того ожидали в России, и буквально столкнула ее с Европой по целому ряду вопросов.
Таким образом, коренным противоречием российско-европейских отношений в 1990-е годы было принципиально разное отношение к роли США и НАТО. Поэтому не случайно концептуальный кризис заметно опередившей свое время европейской политики России совпал по времени с началом политического кризиса в двусторонних отношениях: в 1999-м все ведущие страны ЕС поддержали силовую акцию против Социалистической Республики Югославии и активно в ней участвовали.
С различной оценкой роли США и НАТО была теснейшим образом связана и другая, относительно малоизученная проблема российско-европейских отношений – скрытое противостояние России и Европейского союза на Балканах. Физическое подавление большого югославского государства и распространение «зонтика безопасности» НАТО на страны – кандидаты ЕС отвечали в общем и целом интересам ключевых государств Европейского союза, были органично взаимосвязаны с традиционной ролью США в европейском интеграционном процессе и стали частью окончательно согласованной в 1993 году политики расширения ЕС на восток.
Вместе с тем развитие европейской интеграции, важнейшим внешнеполитическим проявлением которой стал процесс расширения ЕС за счет включения стран бывшего социалистического лагеря, отразилось и на поведении ведущих стран – членов ЕС в конфликтных ситуациях на региональном уровне. В этой связи мы можем наблюдать опосредованное влияние внутриевропейской политической динамики на отношения между Евросоюзом и Россией.
События на Балканах долгое время дестабилизировали отношения между Россией и ЕС. Москва выступала за нерушимость границ в регионе и морально поддерживала сербов – главных защитников «большой Югославии». В этом вопросе российская политика вступала в прямой конфликт с интересами западноевропейских стран и императивами дальнейшего развития ЕС.
Во-первых, после короткого периода неопределенности (1991) все ведущие европейские страны согласились признать новые балканские государства и всячески противодействовали Белграду. С момента принятия резолюции Совета Безопасности ООН № 757 страны – участницы ЕС занимали явно антисербскую позицию и выступали за участие США в процессе балканского урегулирования. Россия была с этим категорически не согласна, и то, что конфликт вокруг Югославии не принимал до весны 1999 года открытого характера, можно объяснить лишь тем, что Москва уходила от публичного признания реалий внешней политики объединенной Европы.
Во-вторых, многонациональная югославская федерация в том виде, в каком она функционировала в конце 1980-х, не отвечала требованиям процесса европейской интеграции. В Западной Европе Балканы всегда считали неотъемлемой частью своей зоны интересов, и потому отдельные республики бывшей Социалистической Федеративной Республики Югославии (Словения и в какой-то мере Хорватия) изначально могли рассчитывать на их относительно быстрое вступление в ЕС и НАТО. Что же касается Македонии, Боснии и Герцеговины и особенно Сербии, было ясно, что они ни политически, ни экономически не смогут сразу стать равноправными членами западных институтов.
Распад СФРЮ под давлением внутренних сил, а затем и косовский кризис открыли возможность постепенного, страна за страной, вовлечения региона в политическую и экономическую орбиту Европейского союза, в ту пору являвшегося безусловным проводником интересов стран Западной Европы. Это яркий пример того, как российская сторона не учла ни стратегических целей своих партнеров на западе Европы (расширение на юго-восток), ни тактических (усиление экономического и политического влияния на Балканах). Между сторонами возник конфликт принципиального характера, который они старались публично не признавать.
Итоги девяностых
Приближаясь к заключительной части воспоминаний о развитии российско-европейских отношений в период 1991–1999 годов, сделаем несколько выводов. Во-первых, уже на ранней стадии отношений внутренние структурные особенности как России, так и Европы играли в них определяющую роль. Слабость суверенитета российской стороны в первой половине 1990-х не давала странам ЕС возможности рассматривать РФ в качестве партнера для реализации голлистской мечты о Европе как самостоятельном полюсе силы. Более того, проявленная на раннем этапе существования государства неспособность российской власти выполнять в полной мере свои суверенные функции (задержки с выплатой заработной платы и поражение Российской армии в Чечне) позволяла квалифицировать Россию как слабое государство, нуждающееся в помощи и покровительстве.
Во-вторых, состояние международной системы в 1990-е годы не позволяло говорить о том, что у России и Европы существует необходимость задумываться о построении на двусторонней основе нового ответственного центра силы. Соединенные Штаты Америки, находившиеся в зените своей роли «добродетельного гегемона», с легкостью решали за Европу ее проблемы. О том, что США будут в скором времени отказываться от своих обязанностей и становиться все более требовательными по части услуг, речи не шло.
В-третьих, что наиболее важно, структурные особенности Европы, находившейся на взлете интеграционного процесса и укрепления своей институциональной базы, не способствовали совершенствованию более привычного для России диалога на двустороннем уровне с отдельными странами – членами ЕС. Как пишет в одной из своих работ наиболее заслуженный российский ученый-европеист Юрий Борко, этот период
«... характеризовался взрывом духовной, интеллектуальной и политической энергии. Переосмысливались старые общественные теории, формировались новая политическая идеология и новая стратегия развития. В итоге подавляющее большинство стран Западной Европы подошли к рубежу двух столетий, создав, по сути, новую культуру общественных и межгосударственных отношений и такую систему регулирования, которая позволяла „снимать“ накапливавшиеся противоречия в обществе и государстве».[25]
В результате в течение почти целого десятилетия российская внешняя политика в Европе была построена на принципах, противоречивших не только интересам ведущих государств – членов ЕС, но и логике развития Европейского союза в тот исторический период. Это породило скрытый конфликт по целому ряду вопросов.
В первую очередь проблемы создавало то, что Россия делала ставку на развитие межгосударственных отношений, в то время как страны Европы, пусть и временно, стремились усилить наднациональный фактор во внешней политике. Россия всячески пыталась ориентироваться на подлинно многосторонние механизмы, в том числе через превращение Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе в основной институт европейской безопасности. Евросоюз, со своей стороны, не только отдавал предпочтение НАТО, но и сам с 1991 года претендовал на роль ведущего органа, обеспечивающего безопасность в Европе. А поскольку об угрозах со стороны исламского терроризма или американской непредсказуемости в тот период речь не шла, то главным источником нестабильности и поводом для повышения собственных ставок становилась именно Россия. Вячеслав Морозов из Санкт-Петербургского университета пишет:
«Раньше Европа в ее собственных глазах нуждалась в защите от себя самой, а теперь источником угрозы воспринимается прежде всего непредсказуемый внешний мир, противопоставляемый упорядоченному, уютному внутреннему пространству Евросоюза. Если такое понимание вопросов безопасности станет и впредь столь же успешно возводить границу между Европой и не-Европой... общеевропейская политическая идентичность будет все больше и больше сближаться со стандартной национально-государственной моделью».[26]
Уже с середины 1995 года Россия выступала против усиления НАТО и расширения блока на восток, государства же ЕС увязывали этот процесс с расширением самого Евросоюза. Одновременно после короткого медового месяца отношений с Вашингтоном Россия стремилась ограничить роль США в европейских делах, хотя в те годы американские гарантии безопасности вполне устраивали страны – участницы ЕС.
Исходя из классических представлений о том, что суверенные права распространяются на все без исключения государства, и испытывая опасения за собственную судьбу в этом качестве, Россия последовательно отстаивала целостность СФРЮ, а затем СРЮ, в то время как Евросоюз оказался на деле заинтересован в их скорейшем распаде и интеграции бывших республик по отдельности в единую Европу.
Все эти противоречия сказались на общей картине отношений России с государствами – членами Европейского союза и привели к кризису, глубину и остроту которого усугубил отказ сторон открыто признать наличие конфликтов.
Не сложился и диалог по стратегическим вопросам как двусторонних отношений, так и судьбы России и Европы в мире. По замечанию бывшего заместителя министра иностранных дел России Ивана Иванова:
«Европа является для России скорее нравственным, мировоззренческим, а не институциональным понятием».[27]
При всей справедливости данного замечания, очевидность которого была неясна автору этой книги еще несколько лет назад, приходится признать: сама Европа оказалась в 1990-е годы не готова выступить в качестве такого ориентира. Вряд ли Европа, похожая на точную характеристику, данную современному ЕС Ольгой Буториной, может быть нравственным понятием:
«Евросоюз в данном смысле на самом деле сродни гипермаркету. Для человека с достатком – это место, где можно быстро и удобно решить бытовые проблемы. Для подростка с окраины – модель лучшей, желанной жизни. Выставка достижений мирового хозяйства, куда он может запросто войти, чтобы проехаться на сияющем эскалаторе, послушать диск модной группы, купить на распродаже стильную футболку либо обсудить с продавцом новую модель мобильного телефона. И быть как все!».[28]
Символом этой Европы стало приведение к присяге нового состава Европейской комиссии под руководством Романо Проди, состоявшееся 15 сентября 1999 года у нового же здания Европейского парламента в Страсбурге, построенного в футуристическом стиле и стоившего европейским налогоплательщикам 300 млн. британских фунтов. Незадолго до этого еще большее здание стоимостью 750 млн. фунтов было инаугурировано для Европейской комиссии в Брюсселе.
Заметно изменился сам стиль поведения Европы в отношениях с внешними партнерами. В этой связи ведущий российский политолог Глеб Павловский отмечает:
«Новый стиль европеизма соединяет дидактику с инквизицией, опять же наследуя худшие стороны позднесоветского стиля. Прежнее вольное представление русских о „духе Европы“ исключало интерес к морализированию дипломатов. Но сегодня мы видим именно строгого чиновника – толкователя идеалов, обучающего восточных недорослей евроатлантическим ценностям (знал ли о них Антон Чехов?), что еще недавно казалось неевропейским».[29]
К отношениям с такой Европой – сильной, богатой и уверенной в себе – Россия не была готова совершенно. Именно поэтому, как справедливо, на наш взгляд, указывает ряд авторов, за 1990-е годы Россия так и не выработала единой и скоординированной политики по отношению к ЕС. Уже после подписания СПС в 1994 году наша страна стремилась в первую очередь установить конструктивные отношения с ведущими европейскими державами.
Помимо указанных выше тактических расхождений, такое положение дел имеет по меньшей мере три причины. Во-первых, контакты с лидерами европейских государств носили характер личной дипломатии, что не только отвечало стилю политики Президента РФ Бориса Ельцина, но и должно было компенсировать слабую конкурентоспособность российской экономики. Европейские страны, со своей стороны, всегда делали четкие различия между личными и деловыми отношениями, решая проблемы последних посредством безликой евробюрократии, собственно, и нанятой ими для осуществления данной функции.
Во-вторых, укреплению невыгодной в тех исторических обстоятельствах ориентации на отдельные европейские державы, а не Евросоюз соответствовала тенденция к увлечению российских дипломатов и внешнеполитических экспертов построением разного рода геополитических комбинаций.
В-третьих, внешнеполитическое ведомство России было и является классическим национальным МИДом, который привык иметь дело с европейскими странами на двусторонней основе, и его внутренняя структура устроена соответствующим образом. Даже сейчас, после 17 лет формального существования отношений Россия – ЕС, в структуре МИДа отсутствует подразделение, занимающееся собственно Европейским союзом, а данное направление представлено отделом в составе Департамента общеевропейского сотрудничества.
И, наконец, с момента начала попыток возродить роль России на международной арене феномен растущей тогда европейской интеграции не вписывался в систему координат российской внешней политики и противоречил ее духу. На взгляд многих экспертов, вторая половина 1990-х годов стала для Москвы периодом возвращения к принципам дипломатии XIX века. В славных, без иронии, деяниях канцлера Горчакова, а не в новых решениях искала Москва источники вдохновения.
Время перелома
Основывая свою политику на таких принципах, Россия на протяжении всего десятилетия рассматривала ЕС как региональное межгосударственное объединение, в котором наднациональный элемент не играет существенной роли, а все принципиальные решения совершенно самостоятельно принимают европейские державы. В более же широком контексте Москва уже скоро оказалась вынуждена строить свою внешнеполитическую линию на политике противостояния Западу и в определенном смысле даже на силовой игре.
Переломным стал для России и ее отношений с Европой 1999 год. Операция НАТО против Югославии привела Москву в шоковое состояние и продемонстрировала ограничители ее квазисамостоятельной внешней политики 1996–1999 годов. Российский эксперт Дмитрий Тренин пишет:
«В результате косовского конфликта Россия перестала быть великой европейской державой в традиционном понимании. Не только США, но и европейские члены НАТО (включая Францию и Германию) фактически отказали ей в праве вето в области европейской безопасности. Миссия Виктора Черномырдина с целью найти формулу для прекращения войны стала отчаянной попыткой российских прагматиков найти выход».[30]
Вторым ударом стало появление в июне 1999 года Общей стратегии ЕС по отношению к России. Несмотря на то что со стороны ЕС данный документ преследовал исключительно оперативные цели, в Москве он был воспринят как политическое заявление, главным смыслом которого было следующее: во-первых, России давали понять, что страны ЕС рассматривают ее скорее как объект внешней политики единой Европы, нежели как полноправного партнера; во-вторых, Европейский союз способен выработать действительно единую позицию по отношению к России, которая будет лежать в основе национальных политик стран-членов и отвечать их интересам. Хотя отдельные российские наблюдатели и усмотрели в появлении Общей стратегии желание ЕС установить с Россией некие эксклюзивные отношения, общий ее смысл и взгляд Брюсселя на содержание таких отношений после экономического кризиса в России летом 1998 года был очевиден не только для европейских наблюдателей, но и для российского внешнеполитического сообщества.
В результате Москва оказалась поставленной перед необходимостью срочно ответить на европейский вызов и сформулировать собственное альтернативное видение стратегических целей и перспектив сотрудничества. Несмотря на то что первоначально стороны планировали выпустить совместный документ, Европейский союз сыграл на опережение и определял при этом правила игры. России оставалось только последовать его примеру и сформулировать свои взгляды также в виде стратегии.
Выступив летом 1999 года с собственным документом – Стратегией отношений Российской Федерации с Европейскими сообществами на среднесрочную перспективу, – Москва, пусть даже на декларативном уровне, ответила и на упреки по части отсутствия у нее единой европейской политики. При том что на практике Россия и после принятия Стратегии предпочитала развивать со странами ЕС двусторонние контакты, с формальной точки зрения вакуум ее общеевропейской политики был заполнен.
Среднесрочная стратегия стала, таким образом, первой попыткой определить сколько-нибудь консолидированную российскую политику по отношению к Европейскому союзу как единому партнеру России и актору на международной арене. Хотя эта попытка и была спровоцирована действиями самого ЕС, принявшего летом Общую стратегию по России, важность самого факта принятия единого российского документа по отношениям с ЕС нельзя недооценивать. Другое дело, что, окончательно «признав» ЕС и взяв курс на выстраивание партнерства не только с отдельными странами-членами, но и с ранее неведомым Брюсселем, Россия несколько запоздала.
«Мне стыдно за ту драку, которую мы сегодня устроили», – сказал один из лидеров Евросоюза, выйдя со встречи Европейского совета (саммита глав государств и правительств стран Евросоюза) в Ницце, состоявшейся 7–9 декабря 2000 года. По следам саммита журнал «Экономист» опубликовал карикатуру, на которой Жак Ширак, Тони Блэр, Романо Проди и Герхард Шредер были изображены вонзающими друг в друга письменные принадлежности под лозунгом «Мы принесли Европе мир». Несколько позже резолюция Европейского парламента, принятая подавляющим большинством голосов, прямо указала:
«То, как главы государств и правительств провели недавние переговоры относительно Ниццкого договора, показывает, что они ставят свои конъюнктурные национальные интересы выше интересов Европейского союза».
Очередной пересмотр Договора о Европейском союзе, связанный с необходимостью перераспределения голосов в органах ЕС после вступления в союз 12 стран Центральной и Восточной Европы, а также Кипра и Мальты, был необходим. Но то, как проходили предварительные консультации и переговоры на высшем уровне ЕС-15, в котором еще и духу не было нынешних возмутителей спокойствия братьев Качинских, сделало очевидным весьма нерадостный для Европы факт: пределы интеграции достигнуты. Суверенное государство и его интересы полноценно возвращаются во внутриевропейскую политику. Для России и ее отношений с Европой это возвращение стало новой возможностью и новым вызовом, ответ на который не получен до сих пор.
Глава третья
1999–2003: ВРЕМЯ СУВЕРЕНИТЕТА
Новые сложности
Cентябрь 1999 года ознаменовался важнейшими событиями в истории России и Европы. Начавшееся в августе вторжение радикальных исламских боевиков в Дагестан встретило отпор как со стороны местного населения, так и казавшейся деморализованной Российской армии. Через несколько дней события на Северном Кавказе откликнулись трагическими взрывами домов в Москве, реакцией на которые стало начало Россией полномасштабной антитеррористической операции против окопавшихся на территории де-факто неподконтрольной федеральным властям Чеченской республики. В течение нескольких месяцев Вооруженные силы России смогли занять всю территорию Чечни.
До окончательной победы над организованными силами сепаратистов оставались еще годы, эта борьба унесла множество человеческих жизней, включая жертв таких страшных трагедий, как захваты заложников в Москве (октябрь 2002 года) и Беслане (сентябрь 2004-го). Тем не менее уже осенью 1999 года суверенное Российское государство доказало свою способность выполнить базовое обязательство перед гражданами – предоставить им физическую защиту. Вопрос о способности этого государства к существованию, беспокоивший многих в России и мире, начал решаться в пользу продолжения истории российской государственности.
Важным в контексте нашего анализа представляется и то, что в 1999-м и последующих годах российская власть столкнулась на Кавказе не только и не столько с собственными гражданами, не желающими признавать ее суверенитет. Заметное место среди противников федеральных сил занимали представители того, что впоследствии получило наименование «террористический интернационал»: бойцы, деньги и оружие поступали в Чечню из многих иностранных государств, а многие лидеры боевиков непосредственно были членами международных сетей. Мир XXI века, открытый и опасный для суверенного государства и его законопослушных граждан, пришел в Россию за два года до ужаснувших всех террористических ударов 11 сентября и за несколько месяцев до пафосной встречи человечеством нового тысячелетия.
В течение последовавших за этими событиями лет способность «вестфальского» суверенитета России к тому, чтобы выступать источником общественных благ, была подкреплена умелой экономической политикой, проводившейся Президентом РФ и обновленным Правительством России, и, что наиболее существенно, исключительно благоприятствовавшей России конъюнктурой международных рынков энергоресурсов – основного российского экспортного продукта. Контроль над экспортом стал в скором будущем одним из важнейших инструментов позиционирования России в мире и стратегически важным предметом диалога Россия – Европа.
События в Европе носили гораздо менее драматичный характер, хотя, если учитывать то, от какой Европы избавил мир процесс европейской интеграции после Второй мировой войны, могли (и могут) оказать на состояние международной системы не менее важное влияние. Уже 22 сентября 1999 года только назначенный председатель Европейской комиссии Романо Проди заявил о необходимости расширить список стран, являющихся кандидатами на вступление в ЕС, в первую очередь с шести государств до 12, включив в него Болгарию, Латвию, Литву, Мальту, Румынию и Словакию.
Исполнение этой мечты, ставшей, на взгляд наблюдателей, важнейшей личной целью и историческим наследием Романо Проди, оказало важнейшее влияние на процесс развития Европы. И влияние это в разы усилило и так всегда присутствовавший в Европе национально-государственнический элемент, снизило способность стран-членов искать и находить общие решения. Не случайно ведущие российские наблюдатели отмечают:
«Членами Европейского союза стали государства с иной исторической судьбой и, стало быть, с иной ментальностью, с иной культурой общественных и отчасти человеческих отношений. Водораздел между двумя регионами Европы, почти совпадавший c восточной границей Евросоюза-15, перенесен теперь внутрь территории ЕС-27. Сегодняшний Европейский союз – это несколько неформальных группировок, различающихся по уровню и потенциалу развития, а также по географическому положению и размерам входящих в них государств».[31]
Одновременно страны и наиболее проницательные политики Европы начинают задумываться о необходимости поиска для интеграционного процесса новой стратегической цели. Необходимость становления Европы Евросоюза в качестве глобального игрока в тот период не была еще необходимостью. Она, если вчитаться в заявление Романо Проди, скорее пока была только дополнительной возможностью:
«То, на что мы нацелены, – это новый вид глобального управления. Европейская модель интеграции, работающая успешно на нашем континенте, является образцом, с которого могут и должны быть взяты идеи для управления глобального».[32]
Решительный разворот в сторону усиления возможностей суверенных государств и, как следствие, снижение внутреннего единства ЕС предварялся прозвучавшими в контексте подготовки расширения предложениями о выделении группы европейского авангарда. Авторство этой идеи принадлежало бывшему президенту Франции Валери Жискар д’Эстену и бывшему федеральному канцлеру Германии Гельмуту Шмидту, входившим в так называемую группу мудрецов, созданную по инициативе Европейской комиссии еще в 1996 году. Они предложили создать внутри Евросоюза «центральную группу» в составе шести стран – инициаторов интеграции, а также других государств, близких к ним по уровню развития и готовых объединиться в федерацию с собственными законами и институтами. Наиболее успешный глава Еврокомиссии Жак Делор выдвинул идею «европейского авангарда» примерно в таком же составе. Юрий Борко отмечает с иронией:
«Реализация данных концепций означала бы разделение участников ЕС на тех, „кто равны“, и тех, „кто равны больше других“ (прямо-таки по Джорджу Оруэллу)».[33]
Неудивительно, что направление мыслей представителей стран, являвшихся традиционными лидерами интеграционного процесса, не могло не насторожить их менее сильных партнеров, тем более что ведущие державы ЕС смогли выступить единым фронтом и ради наделения стран-кандидатов голосами без потерь для себя просто отобрали их у малых государств Евросоюза. После встречи Европейского совета в Ницце (декабрь 2000 года) премьер-министр Португалии Антониу Гутиерреш заявил, что «наши голоса (в Совете ЕС
На разных скоростях
Как бы то ни было, но урок, который преподали в Ницце Жак Ширак и Герхард Шредер, был хорошо усвоен и их малыми партнерами из числа ЕС-15, и только готовившимися присоединиться к «семье народов» Польшей, Чехией или Литвой. То, что системные трудности не были в ЕС привнесены, а уже несколько лет дожидались своего срока, подтверждает и анализ, проведенный виднейшим российским европеистом:
«Процесс эрозии единства начался гораздо раньше. Прежде всего потому, что с укреплением франко-германского альянса оставалось все меньше оснований опасаться серьезных конфликтов внутри региона. В постепенном увядании чувства единения свою роль сыграли время и неизбежная смена поколений. Новая генерация политиков, администраторов и специалистов, ведающих делами Европейского союза, родилась и выросла в благополучное время. Они профессионально делают свое дело, но там, где раньше царили энтузиазм и творческая инициатива, ныне утвердился дух казенного учреждения и бюрократической волокиты».[34]
Объективная оценка событий в ЕС позволяет заключить, что кризисные тенденции нарастали с 1997 года, а расширение и выработка Конституционного договора были попытками предотвратить переход количественных признаков кризиса в качественные. Отметим основные составляющие европейского кризиса, в равной мере присущие ситуации как внутри ЕС, так и его отношениям с другими европейскими странами.
Во-первых, речь идет о кризисе доверия европейскому интеграционному процессу со стороны значительной части населения и элит в странах ЕС и за его пределами. Жесткие «разборки» между лидерами стран-членов в Амстердаме (1997) и особенно в Ницце (2000) изменили настроения общественности.
Соответственно резко снизился уровень доверия стран-членов и их граждан друг к другу. Свидетельством того, что внутренняя солидарность в ЕС основательно подорвана, служат готовность одних «моторов европейской интеграции» к односторонним сделкам «на стороне» и совершенно необъяснимое юридически возмущение этим государств «Новой Европы». В этом смысле важным фактором стало расширение ЕС на 10 стран Центральной, Восточной и Южной Европы, что привнесло в более-менее однородный (по уровню социально-политического и экономического развития, ментальности) Европейский союз мощный гетерогенный фактор. Несмотря на то что от стран-кандидатов требовали безусловного присоединения ко всем «общим политикам» и областям интеграции, по своим внутренним характеристикам (отношение к суверенитету и государству, качество политического процесса, недостаток культуры компромисса, «ястребиность» во внешней политике) они сильно отличались от вырабатывавшихся в Западной Европе десятилетиями принципов, правил и норм.
Приходится признать, что большая часть новых стран-членов оказалась не готова пока вести политический диалог на языке Западной Европы. В этом смысле расширение как экстраполяция норм и правил, выработанных в «старой Европе», оказалось гораздо менее успешным, чем того хотелось бы. В результате существенно выросло число так называемых малых государств в составе ЕС. Это, к сожалению, не привело к усилению наднациональных органов, на что, казалось бы, эти страны должны были рассчитывать.
За счет того, что в ряде новых стран-членов еще сильно наследие советского периода, снизился уровень политической культуры. Сократилась способность ЕС как политического организма к постановке и выполнению масштабных стратегических задач (
Аналогичные процессы произошли в отношениях гражданин ЕС – Брюссель. «Брюссель», и до того не пользовавшийся особой популярностью, оказался в еще более сложном и двусмысленном положении. Еще более очевидной стала проблема дефицита демократии в управлении европейскими интеграционными процессами и оторванность наднациональной бюрократии, центром и олицетворением которой является Еврокомиссия, от «рядовых граждан Евросоюза». За счет «ренационализации» Еврокомиссии и принятия в рамках договора в Ницце принципа «одна страна – один комиссионер» усилился национальный эгоизм.
Во-вторых, уже к 2000 году имел место кризис европейских институтов и управляемости теми процессами, которые происходят на политико-экономическом пространстве ЕС. Авторитет Европейской комиссии и ее способность осуществлять политические, а затем и технические функции были поставлены под серьезное сомнение в результате ряда скандалов и чрезмерной политизации ее деятельности. Возможно, что ультимативное усиление полномочий Еврокомиссии, которое предполагалось текстом Конституционного договора, было попыткой преодолеть это последствие расширения ЕС. Вместе с тем дела, по всей вероятности, зашли уже слишком далеко, и попытка Брюсселя гарантировать свои права через конституцию привела к результату, обратному предполагавшемуся.
Кроме того, нараставший в первой половине 2000-х годов кризис управляемости ЕС стал во многом результатом практики исключений, принятой на вооружение еще в 1997 году с целью обеспечить процесс расширения при неготовности большинства новых стран к выполнению всех условий членства. Однако для ЕС-15 политика исключений играла одну роль, а для ЕС-25 – совсем другую. Как пишет Юрий Борко:
«До расширения проектам „продвинутого“ сотрудничества отводилась подсобная роль – служить локомотивом, тянущим за собой весь состав. „Новички“ (а это половина государств – членов Евросоюза) в данную схему не вписываются. Их стартовые позиции находятся далеко позади, развитие ЕС будет в течение многих будущих десятилетий определяться движением на разных скоростях. Разработка и осуществление общей внутренней и внешней политики становятся делом крайне затруднительным, а в ряде случаев, как мы успели убедиться, невозможным».[35]
Спору нет, история европейской интеграции знает целый ряд примеров специально вводимых исключений, наиболее яркие из них – так называемая шенгенская система и Европейский валютный союз. Вместе с тем именно в начале 2000-х годов стало возможно предположить, что объем накопленных исключений приобретает качественный характер:
› в 1997 году практика исключений была юридически зафиксирована Амстердамским договором;
› никогда еще предложения о формировании «Европы исключений» не обсуждались в качестве возможного сценария сохранения жизнеспособности всего европейского проекта.
В последнем случае речь идет о так называемой теории разноскоростной интеграции в Европе, согласно которой ради сохранения на плаву политики «расширения и углубления» предлагается формализовать возможность создания странами-членами более узких объединений в соответствии со своими возможностями и желаниями. Насколько «живительной» окажется такая тактика для общеевропейских институтов и солидарности, вряд ли заслуживает серьезного обсуждения. Однако если продолжать логическую цепочку «клубов по интересам», то наиболее свободным объединением могло бы стать состоящее в вывешивании флага ЕС перед официальными зданиями, как это происходит сейчас в Грузии.
Да и в целом разнообразие национальных приоритетов (в сфере экономической политики, либерализации рынка или, наоборот, сохранения его социального аспекта, определения внешнеполитических приоритетов и оценки угроз) в контексте расширения возросло в значительно большей степени, чем этого можно было ожидать. В сфере безопасности отсутствие общего видения и «большой угрозы» привело к попыткам заявить национальные повестки в качестве общеевропейских. Вместе с тем европейский интерес вряд ли может рассматриваться как простая сумма сложения национальных интересов стран-членов. В результате выгода от коллективной силы и возможностей ЕС оказалась недостаточной для того, чтобы компенсировать формальное сокращение роли отдельных стран и передачу суверенитетов на наднациональный уровень.
Ответом на неспособность ЕС сформулировать общий интерес для 25–27 стран-членов стал рост национального эгоизма и формирование групп стран «по интересам» как во внутренней, так и во внешней политике. В том числе и в области отношений с Россией, где мы можем наблюдать по меньшей мере три группы, преследующие разные интересы и руководствующиеся собственными представлениями о рациональном подходе, – альянс Франции, Германии и Италии, группу новых стран-членов и Брюссель.
После достижения исторического примирения между Германией и Францией стал очевидным кризис стратегических целей европейского интеграционного проекта. Если абстрагироваться от откровенно разрушительных предложений по реформе ЕС, которые могут либо превратить его в джентльменский клуб по интересам, либо полностью уничтожить надгосударственную несущую стену ЕС, выбор предлагаемых стратегических целей оказался как никогда скромным.
В качестве выхода было предложено в конечном итоге взять на вооружение идею становления ЕС в качестве наиболее конкурентоспособной экономики мира к 2010 году. Лиссабонская стратегия, одобренная главами государств и правительств Евросоюза в 2000 году, ставила амбициозную задачу превратить Европу в самую передовую экономику, основанную на знаниях, которая в свою очередь не имеет большого успеха ввиду неготовности стран – членов ЕС поступиться даже незначительной долей суверенных прав в тех областях, которые затрагивают основы общественного договора – налогообложении, социальной политике, науке и образовании. Что, однако, не означает исчезновения необходимости действовать. Оценивая первые годы реализации стратегии, Юрий Борко пишет:
«После провального старта реализации программы ее амбициозная первоначальная цель – догнать и перегнать всех по динамике и конкурентоспособности экономики к 2010-му – исчезла из документа. Но в условиях возросшей конкуренции со стороны Китая и других динамично развивающихся азиатских и латиноамериканских стран задача модернизации экономик стран Европейского союза на основе новейших технологий, повышения темпов роста и конкурентоспособности стала еще более актуальной. Это вопрос места единой Европы в мировой экономике XXI века».[36]
Переломный этап
Рассматриваемый нами этап отношений Россия – ЕС (1999–2003) стал во многих смыслах переломным. Все более отчетливо сталкиваясь с вызовами международного окружения, Россия решительно повернула к строительству суперсуверенного государства, по сравнению с которым даже существенно укрепившие свой суверенитет страны Европы выглядят почти ограниченными в правах. Кроме того, даже незначительные проявления самостоятельности Москвы воспринимались в столицах и среди части экспертного сообщества с удивлением, если не сказать – негодованием:
«По мере того как Европейский союз укрепляет свои позиции, Россия пытается сохранить экономический и политический контроль над территорией бывшего СССР. Идет борьба за влияние на „единое пространство“[37]
Здесь мы снова можем засвидетельствовать расхождение основных принципов, стратегий и целей. Европейский союз, со своей стороны, начал буквально разрываться между необратимой в среднесрочной перспективе тенденцией к усилению роли национальных государств и попытками заявить о себе как о едином участнике международных процессов.
В двусторонних отношениях этот период можно разделить на два этапа: первый из них (1999–2002) стал временем решительного отхода России от позиций спорщика с Западом и стремления новой администрации в Кремле получить от политики сближения с Европой и США максимальные экономические выгоды, такие как признание рыночного статуса России или вступление ее на выгодных условиях во Всемирную торговую организацию (ВТО). В этот же период утихает «евроазиатская» риторика, мягко откладывается в сторону концепция многополярности, а российские власти принимают на вооружение тезис о «европейской принадлежности» России, который в мае 2000 года официально провозгласил новый Президент РФ во время саммита Россия – ЕС.
Вторая стадия (2002–2003) характеризуется постепенным сворачиванием дружественных речей и началом все более жесткого диалога. Стартом ее стали дипломатические баталии вокруг проблемы так называемого калининградского транзита, когда следствием вступления в Евросоюз Литвы грозило стать существенное затруднение передвижения российских граждан между Калининградской областью и остальной территорией России.
Этот этап двусторонних отношений России и Европейского союза, который также может быть назван эпохой торможения, предваряется появлением двух уже упоминавшихся документов стратегического характера, в одностороннем порядке одобренных партнерами в июне – октябре 1999 года. Речь идет об Общей стратегии ЕС в отношении России, принятой на саммите в Кельне в июне 1999-го, и Среднесрочной стратегии отношений Российской Федерации с Европейским союзом, утвержденной в Москве накануне саммита Россия – ЕС в Хельсинки (октябрь 1999 года).
Среднесрочная стратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом объединила в себе как внешнеполитическую стратегию России периода второй половины 1990-х годов, так и «новый курс» Кремля при Президенте РФ Владимире Путине. Связующим звеном между первыми попытками заявить о себе как о самостоятельном игроке, характерными для поведения Москвы при министре иностранных дел и главе кабинета Евгении Примакове, и все еще кооперативистским курсом новой администрации стала характеристика России как «мировой державы, расположенной на двух континентах», которая должна «сохранять свободу определения и проведения своей внутренней и внешней политики».
Стратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000–2010) была представлена председателем российского правительства и одновременно официальным преемником Бориса Ельцина Владимиром Путиным на саммите Россия – ЕС в Хельсинки в октябре 1999 года. Среднесрочная стратегия России была спокойно воспринята в Брюсселе и получила критическую оценку со стороны части европейского экспертного сообщества как «требовательный и раздраженный ответ» на Общую стратегию ЕС, принятую летом того же года, которую в Москве в свою очередь расценили как документ «снисходительный и высокомерный».
Вместе с тем именно Среднесрочная стратегия стала первым масштабным внешнеполитическим документом после смены власти в Москве. Хотя она появилась на свет осенью 1999 года, т. е. за несколько месяцев до прихода нового Президента РФ в Кремль и более чем за полтора года до его так называемой внешнеполитической революции, последовавшей за событиями 11 сентября 2001 года, можно предположить, что уже в тот период (лето – осень 1999-го) российские политические и экономические элиты подходили к признанию необходимости выхода страны из состояния внешнеполитической полуизоляции, к которой ее привел конфронтационный стиль второй половины 1990-х годов. Вполне оправданные в долгосрочной стратегической перспективе действия российской дипломатии того периода, как мы уже отмечали, опередили свое время и не вполне сочетались с ограниченными финансовыми и экономическими ресурсами.
Свидетельством тенденции к снижению возникшей в отношениях с Западом напряженности стала поездка Владимира Путина на саммит Россия – ЕС в Хельсинки. Заметим, что в тот исторический период на фоне частичного замораживания отношений с США, связанного с конфликтом вокруг бывшей Югославии и сменой администрации в Белом доме, именно европейское направление выглядело наиболее уместным полем для отстраивания сильно пошатнувшихся отношений России с Западом. Поэтому Среднесрочная стратегия стала первым (из немногих) официальным документом, отражающим неудовлетворенность российских элит результатами второй половины 1990-х годов, и содержала основные признаки нового внешнеполитического консенсуса на период «после Ельцина». Именно в таком смысле она и должна рассматриваться.
Политика России по отношению к Европейскому союзу была в 1999–2002 годах основана на двух опорах. Первая из них – общая внешнеполитическая стратегия Президента РФ Владимира Путина и его администрации, нацеленная на сближение с Западом для ускоренной модернизации экономики и достижения относительно устойчивой конкурентоспособности. Такой подход стал отражением сформировавшегося у российской политической элиты представления о компромиссе между стремлением сохранить за страной подобие сверхдержавного статуса и более адекватным восприятием зависимости внешней политики от реального экономического веса. В предшествующий путинскому период расхождения между представлениями российской верхушки о себе и тем, что о ней думали на Западе, неоднократно приводили к политической конфронтации. Примерами могут служить конфликты по поводу расширения НАТО и политики альянса на Балканах. Политика Владимира Путина на раннем этапе была направлена на смягчение этой напряженности при сохранении базовой установки на приоритетность только начавших восстанавливаться суверенных прав Москвы.
Вторая опора – это политическая экономия российского капитализма по состоянию на конец 1990-х годов. За десять лет реформ сформировался определенный внутренний баланс экономических и политических сил и интересов. Российские экономические и политические игроки еще не были конкурентоспособными на международной арене. Вместе с тем они, действуя через правительство и парламент, вполне были готовы оказывать влияние на формирование национальной внешней политики или, к примеру, на развитие инвестиционного климата.
Последнее было наиболее важно в отношениях между Россией и ЕС как в первую очередь экономическим игроком. В этой связи исключительно внутренние решения российского правительства или парламента зачастую играли роль дружественных или недружественных шагов в отношении Европейского союза. Спору нет, экономические вопросы занимают видное место и в отношениях нашей страны с другими партнерами. Но именно во внешнеполитической повестке дня ЕС они на несколько порядков важнее военных или чисто политических.
Описанный фундамент национальной внешней политики, в нашем случае по отношению к Европе, отражает и особенности политической системы, установившейся в России на рубеже XX и XXI веков. Для такой системы было характерно сближение государства, принимающего политические решения, и бизнеса, отстаивающего свои коммерческие интересы. На тот период и государство, и бизнес в РФ были заинтересованы в поддержании максимально дружественных отношений с Западом, который рассматривался ими как единственный источник технологий и инвестиций, а также стабильный потребитель основного экспортного продукта России – природных энергоресурсов. Вместе с тем государство не было заинтересовано в дальнейшем сокращении своих суверенных прав, а бизнес – в заметном усилении конкуренции со стороны европейских коллег.
Российская Среднесрочная стратегия отражала процесс формирования нового консенсусного видения национальной внешней политики российскими политическими и экономическими элитами. Этот консенсус сформировался в конце ельцинского периода и, с некоторыми коррективами, определял практику внешней политики Президента РФ Владимира Путина с 1999 по 2003 год. Часть консенсуса – и политика России в отношении Европейского союза.
Среднесрочная стратегия отражает существенные элементы общей неопределенности, присущей политике Кремля, который в тот период стремился сочетать режим «управляемой демократии» внутри страны и сближение с Западом в военнополитической и экономической областях. Уже тогда такая политика не подразумевала ограничения суверенных прав России на международной арене, что стало бы неминуемым последствием экономической интеграции с Европейским союзом.