Помоги проекту - поделись книгой:
Главным фактором отношений между Россией и ЕС в 2005 году стал провал европейской конституции на референдумах во Франции (29 мая 2005 года) и в Нидерландах (2 июня 2005 года), на два года погрузивший Евросоюз в «период размышлений». О причинах этих драматических событий выше было сказано достаточно много. Все они были связаны с глубокими структурными процессами, набравшими силу в Европе после полутора десятилетий успешного интеграционного процесса.
Выход из кризиса, продолжавшегося до лета – осени 2007 года, был найден в форме заново подготовленного Договора о ЕС, существенно отличавшегося от проваленной конституции. На основе анализа содержания этого документа, который летом 2008 года находился еще в стадии ратификации, можно было сделать следующие выводы, имеющие непосредственное отношение и к перспективам сотрудничества между Евросоюзом и Россией.
Во-первых, последствия самого масштабного расширения Европейского союза с 15 до 27 стран-членов, произошедшего в период 2004–2007 годов, а также конкурентного давления на Европу со стороны США, Китая и ряда других международных игроков оказались гораздо серьезнее, чем того можно было ожидать. Они привели к качественному изменению траектории развития европейского интеграционного процесса. Более того, как не исключает Юрий Борко:
«Перешагнув оптимальный предел своего расширения и соорудив огромный, но неэффективный бюрократический аппарат, Евросоюз под влиянием разных обстоятельств начнет обратное движение – в сторону сокращения регулирующих и контрольных функций на наднациональном уровне и демонтажа соответствующих механизмов бюрократической машины».[49]
Во-вторых, главной особенностью нового этапа развития Европы станет усиление роли национальных государств в составе ЕС. В результате кризиса развития ЕС, острая фаза которого завершилась саммитом в Лиссабоне (октябрь 2007 года), значительно сократилась даже теоретическая возможность возникновения так называемой федеративной Европы, функционирующей на единой конституционной основе.
В дальнейшем трудности, возникшие с ратификацией конституции для Европы, выработкой проекта сменившего ее «договора реформы» и уже его ратификацией (договор был провален на референдуме в Ирландии 13 июня 2008 года), сведут к минимуму желание национальных правительств стран-членов проводить ревизию Договора о ЕС даже в среднесрочной (10–15 лет) перспективе. Поэтому можно не сомневаться в том, что так называемый лиссабонский договор о реформе – это последний общий для всех стран Евросоюза основополагающий договор.
Заложенные в новой политико-правовой базе «договора реформы» возможности развития интеграционных инициатив на основе межгосударственных соглашений групп стран внутри Европейского союза неминуемо приведут к дальнейшему расширению практики «Европы разных скоростей». Это нанесет ущерб реальной дееспособности наднациональных органов ЕС – Европейской комиссии и Европейского парламента, полномочия которых распространятся только на прописанные в «договоре реформы» сферы интеграции, да и то ограниченные многочисленными оговорками со стороны отдельных стран-членов (Великобритания, Ирландия, Польша, Дания).
Усиление протекционистских и дирижистских тенденций в ЕС, ставшее ответом на вызовы глобальной конкуренции, а также подчинение всей сферы внешних связей межгосударственному Совету ЕС (через пост Высокого представителя по вопросам внешней политики и безопасности) приведут к дальнейшей трансформации надгосударственных институтов ЕС. Из моторов европейской интеграции они будут все больше превращаться в своего рода протекционистскую дубинку в руках стран-членов.
В этой связи необратимым последствием возникновения новой траектории развития ЕС станет усиление протекционизма и агрессивности Европы на международной арене, в первую очередь в сфере международной торговли, что неминуемо отразится на стиле и содержании двусторонних переговоров между Евросоюзом и Россией. Растет вероятность того, что предстоящие переговоры между ЕС и Россией (о новом Стратегическом соглашении, зоне свободной торговли и т. д.) испытают на себе воздействие указанных изменений внутреннего содержания Евросоюза и связанных с ним трансформаций поведения ЕС на международной арене.
Способствовать такому поведению Евросоюза и его институтов будет усиливающаяся тенденция к рассмотрению большинства вопросов внешнеэкономических связей через призму безопасности, что в результате приведет к усилению вмешательства стран-членов (и их интересов) в такие вопросы надгосударственной компетенции, как внешняя торговля и другие.
Попробуем взглянуть на то, как эти структурные изменения сказались на состоянии отношений России и Европы, а также к каким практическим проявлениям они привели в контексте двух важнейших сюжетов 2005–2008 годов: отношений в сфере энергетики и на постсоветском пространстве.
Еще раз об энергетике
Энергетика стала за прошедшие годы ключевым элементом отношений России и ЕС. Согласно данным, которые приводит в своей статье сотрудник Французского института международных отношений Тома Гомар, поставки газа в Евросоюз составляют 84,8 % от всего российского экспорта; 26,3 % газа, потребляемого на территории Европейского союза, приходит из России. Экспорт нефти из постсоветских стран в ЕС составляет 83,3 % от всех поставок из этой зоны и покрывает 38,7 % общего потребления нефти в Европе. Нефть, поступающая с постсоветского пространства в США, покрывает лишь 1,79 % потребностей этой страны. Примерно 75 % российских экспортных доходов непосредственно зависят от европейского энергетического рынка. Думается, что последняя цифра лучше всего отражает реальную степень взаимозависимости России и Европы в данной сфере.
Сокращения доли России в энергетическом обеспечении стран ЕС не предвидится, особенно с возможным вступлением в строй новых нефтепроводов «Северный поток» (ранее СевероЕвропейский газопровод) и «Южный поток», проекты по строительству которых реализуются совместно «Газпромом» и ведущими энергетическими корпорациями Германии и Италии.
Несмотря на это, как считают многие российские и зарубежные наблюдатели, состояние и перспективы отношений в данной области становятся зачастую жертвой не только политических или экономических интересов, но и мифологизации проблемы, возникающей в ходе проведения этих интересов. Во многом эта мифологизация – «Россия использует энергетику как внешнеполитический инструмент и оружие» – была связана с внутренними проблемами Европы. Неспособность европейцев к выработке общего видения перспектив развития энергетического рынка, как это часто уже случалось с другими проблемами, привела к попыткам найти внешнего врага.
Спору нет, тот факт, что в 2002 году цена сырой нефти брент-смеси составляла 26 долл. за баррель, являлся существенным ограничителем самостоятельности России на международной арене вообще и в отношениях с Европейским союзом в частности. Жесткая позиция ЕС по вопросу калининградского транзита объяснялась, вполне в духе отношений по правилам «игры с нулевой суммой», слабостью российских позиций на мировом рынке и необходимостью поддерживать ровные отношения со странами-кредиторами. Вместе с тем российская сторона никогда за всю историю осуществления энергопоставок в Европу (т. е. с середины 1970-х годов) не использовала их в качестве инструмента политического шантажа, а случаи сбоев в выполнении договорных обязательств, первым из которых стала приостановка поставок газа в Белоруссию в 2004 году, были связаны с проблемами стран-транзитеров и не всегда продуманных действий России в их отношении, включая меры по принуждению Киева или Минска к сотрудничеству.
Толчком к осложнению отношений в области энергетики и их стремительной политизации стала резкая и многоплановая реакция Евросоюза и европейской общественности на российско-украинский ценовой спор в декабре 2005 – январе 2006 года. Оправданные с точки зрения двусторонних российско-украинских отношений, действия компании «Газпром» активизировали процесс рассмотрения ранее сугубо экономических вопросов с точки зрения проблем безопасности. Далее мы будем более детально рассматривать эффект так называемой секьюритизации экономической политики в современном мире. Он в первую очередь связан с общей тенденцией к усилению государственного вмешательства в экономику и применения к ней исключительно государственных методов и практик.
Однако сам факт совпадения по времени трех разнохарактерных тенденций – усиления государственного контроля над энергетическим сектором в России, общего возвращения государства в экономику в мировом масштабе и поиска Евросоюзом источника внешней угрозы – привел в первой половине 2006 года к результатам, долгосрочный эффект которых пока трудно предсказывать. Что касается исключительно двусторонних отношений Россия – ЕС, то, как пишут российские эксперты Дмитрий Суслов и Андрей Белый в своей статье с многозначительным названием «Энергетическое 11 сентября»:
«Газовый кризис... стал „спусковым крючком“, серьезно изменившим и энергетическую политику Евросоюза, и отношения Россия – ЕС, и восприятие РФ на Западе в целом. Из энергетических партнеров Москва и Брюссель превратились в конкурентов и даже соперников».[50]
Изменение характера российско-европейских отношений в области энергетики стало результатом не только и не столько действий «Газпрома» или Европейской комиссии. За ним стояли более глубокие процессы, носящие иногда глобальный характер. Однако в результате всех этих трансформаций 2006–2007 годов, как пишет Тома Гомар:
«Если в начале президентства Путина отношения в сфере энергетики расценивались как фактор сотрудничества, то постепенно они стали источником напряженности».[51]
Именно новое, мифологизированное и секьюритизированное, понимание вопросов энергетической безопасности было положено в основу так называемого третьего пакета по либерализации энергетического рынка Евросоюза, представленного Европейской комиссией 19 сентября 2007 года. В соответствии с этими инициативами доступ компаниям третьих стран на рынок ЕС будет предоставлен лишь в том случае и в том объеме, если данная третья страна предоставит те же условия компаниям стран ЕС по доступу на собственный рынок и если компания третьих стран будет руководствоваться теми же правилами и принципами, которыми руководствуются компании Евросоюза. Несколько позже, уже в октябре 2007 года, Еврокомиссия предложила распространить его на все отрасли экономики.
Положение данной инициативы, касающееся «расчленения» присутствующих на внутреннем рынке ЕС энергетических компаний на добывающие и транспортно-распределительные, скорее всего не будет одобрено странами – членами Евросоюза. Вместе с тем другая составляющая третьего пакета – принцип взаимности в инвестициях – может в обозримой перспективе стать частью законодательной базы Европейского союза. В этом случае российские энергетические компании смогут приобретать контрольные пакеты европейских энергетических компаний и энергетической инфраструктуры лишь в том случае, если Россия предоставит на своем внутреннем энергетическом рынке те же условия для европейских энергетических компаний, что и на внутреннем рынке ЕС. Фактически этот принцип является инструментом гармонизации энергетического законодательства третьих стран с внутренним энергетическим законодательством Евросоюза.
Два вектора
Помимо энергетики, вторым важнейшим вопросом, разделившим Россию и Европу в 2004–2008 годах, стали события и роль Евросоюза на так называемом постсоветском пространстве. Здесь деятельность Москвы, Брюсселя и европейских столиц и соприкосновение между их интересами развиваются в последние годы по двум направлениям.
Во-первых, это попытки Европы (до августа 2008 года) оттеснить Россию и выступить в роли главного посредника, если не единственного гаранта, в урегулировании так называемых замороженных конфликтов в Молдавии и Грузии. Несмотря на отсутствие готовности к принятию ответственности за поддержание мира в Приднестровье, Абхазии и Южной Осетии, Европейский союз последовательно декларирует необходимость сокращения там российского присутствия, зачастую провоцируя местные политические элиты на резкие действия, которых при других условиях можно было бы избежать.
Во-вторых, Европейский союз все больше берет курс на выстраивание односторонних стратегий и систем взаимоотношений и сотрудничества, часто пересекающихся, с отдельными регионами и государствами постсоветского пространства. К числу таких инициатив необходимо отнести политику соседства, выдвинутую ЕС в 2003 году, инициативу «Синергия Черноморского региона», которую Евросоюз начал продвигать с лета 2007 года, и одобренную под давлением Польши, Швеции и ряда других стран-членов в июне 2008 года программу действий «Восточное партнерство» на пространстве западной части СНГ. В значительной мере данные инициативы направлены на сокращение российского влияния в Закавказье, на Украине и, потенциально, в Белоруссии.
Приоритетная задача ЕС в этой связи – укрепление своего политического и экономического (в области регулирующих стандартов и законодательства) влияния на страны, осуществляющие производство и транзит природных энергоресурсов. В настоящее время все попытки выстраивания системы транзитных трубопроводов в обход России и без российского участия блокируются. Вместе с тем в более долгосрочной перспективе Европейский союз будет стремиться концентрировать международные отношения на постсоветском пространстве на себе и играть особую роль спонсора, организатора и вдохновителя правящих элит в странах Закавказья, на Украине и, возможно, в Белоруссии и государствах Центральной Азии.
Необходимо отметить, однако, что в силу крайней ограниченности в финансовых средствах и неспособности играть роль гаранта безопасности непосредственно в зоне конфликта Европейский союз действует преимущественно на декларативном и политическом уровне, что также вызывает напряженность в двусторонних отношениях между ним и Россией.
Отдельное место в политическом диалоге Россия – Евросоюз занимает вопрос прав русскоязычного населения в ряде стран Балтии. Несмотря на очевидность данной проблемы, внутренняя ситуация в ЕС такова, что защита прав национальных меньшинств в Латвии и Эстонии не стала пока предметом особого внимания со стороны других стран Евросоюза и органов ЕС в Брюсселе.
Заключительный этап нашего краткого обзора структурной истории отношений России и Европейского союза начинается летом – осенью 2007 года. Этот краткий отрезок времени ознаменовался целым рядом важнейших событий как в отношениях России и Евросоюза, так и во внутренней жизни каждого из партнеров. Все они стали результатом и наглядной иллюстрацией противоречия между ростом взаимной открытости в области экономики и человеческих связей, то есть интеграцией, с одной стороны, и сохранением, а часто и углублением различий государственных политик и методов защиты своих интересов, то есть суверенитетом, – с другой. При этом данное противоречие становилось все более заметным и выступало в качестве ограничителя сотрудничества, если не мощнейшего раздражителя.
Дипломатия: проблемы и непонимание
В первую очередь это относится к российской дипломатии. Весьма сложно сочетать курс на экономическую интеграцию и правовое сближение, который в целом поддерживается большинством политической и бюрократической элиты России, с все более самостоятельными действиями на большой международной арене. Решать эту задачу приходится в рамках диалога с таким партнером, как Европейский союз, который в силу отсутствия других возможностей вынужден постоянно прибегать к практике увязок различных вопросов повестки дня. При этом в рамках системы отношений, конструируемых ЕС, российская сторона связала себя многочисленными устными и письменными обязательствами, а также вовлечена в постоянные механизмы взаимодействия на бюрократическом уровне.
В апреле и первой половине мая 2007 года основное внимание было привлечено к острому дипломатическому конфликту между Россией и Эстонией, связанному с решением официального Таллина перенести памятник советскому воину-освободителю. Оно вызвало острую реакцию Москвы и существенной части русскоязычной общины Эстонии. Результатом стали массовые беспорядки в Таллине, необычные для практики цивилизованного мира акции у посольства Эстонии в Москве и взаимные дипломатические демарши. Впрочем, они не оказали серьезного негативного эффекта на торговые и экономические отношения двух стран.
Власти Германии, которая председательствовала в ЕС в первой половине 2007 года, очень не хотели вносить в отношения дополнительную напряженность, однако российско-эстонский конфликт стал предметом высказываний представителей обеих сторон в ходе саммита Россия – Европейский союз в Самаре 18–19 мая. Федеральный канцлер Германии Ангела Меркель и председатель Еврокомиссии Жозе Баррозу заявили о солидарности с Эстонией. Европейские СМИ отметили невиданное ранее единство Европы перед лицом внешнего вызова одной из стран-членов.
Такой поворот дела, впрочем, не особенно повлиял на результативность встречи на высшем уровне. Основной практический результат германского председательства в области отношений ЕС и России – начало работы над текстом новой политико-правовой базы отношений – все равно не мог быть достигнут. Несмотря на все усилия Берлина и Брюсселя, на протяжении шести месяцев 2007 года проводивших сеансы дипломатического убеждения Москвы и Варшавы, Россия не отменила эмбарго на импорт польского мяса, а Польша не сняла вето с мандата Европейской комиссии на переговоры о новом соглашении.
Между тем жесткая линия на защиту национальных интересов, проводимая братьями Лехом и Ярославом Качинскими, стала важным фактором не только отношений России и ЕС, но и внутренней жизни Евросоюза. В ходе подготовки и проведения саммита Европейского союза в Брюсселе 21–23 июня Польша привлекла к себе всеобщее внимание и заслужила многочисленные обвинения в нецивилизованном поведении.
Другое дело, что резкие высказывания польских лидеров были во многом спровоцированы тем, что официальный Берлин до определенной поры просто игнорировал их требования. Поведение братьев Качинских трудно не назвать экзотическим, однако в официальном списке вопросов к саммиту, распространенном германским МИДом за несколько дней до встречи и учитывавшем все требования таких государств, как Нидерланды или Великобритания, острый для Варшавы вопрос распределения голосов даже не значился.
В результате ожесточенных дискуссий на саммите, продолжавшихся до раннего утра 23 июня, был принят мандат Межправительственной конференции (МПК) по выработке нового Договора о ЕС, призванного реформировать механизм принятия решений и заменить окончательно почившую к тому времени конституцию для Европы. В рамках самой встречи польские представители, поддержанные Великобританией и рядом других стран ЕС, открыто заявляли, что речь идет о суверенных правах стран-членов и их гарантиях. Текст же мандата МПК оказался насыщен оговорками, предоставляющими странам – членам ЕС и их органам власти дополнительные права в части контроля за деятельностью институтов ЕС в Брюсселе. В частности, из текста будущего договора о ЕС исключено положение о приоритете европейского права над национальным законодательством стран-членов.
Наиболее важным решением саммита в области функционирования внутреннего рынка ЕС стало исключение из списка основных целей положения о развитии свободной конкуренции. Вместо этого указано на необходимость стремиться к созданию «высококонкурентной социально ориентированной рыночной экономики».
Хотя большинство участников политического процесса в пределах «европейского квартала» в Брюсселе не склонны драматизировать ситуацию, данное решение может иметь далекоидущие юридические последствия. Потенциально оно подрывает возможности институтов по борьбе с национальными «чемпионами» – фактически монополиями в той или иной сфере экономики, о необходимости появления которых президент Франции Николя Саркози заявил уже через день после саммита в Брюсселе.
Несмотря на успешный выход из состояния полной неопределенности к лету – осени 2007 года, в которое ЕС погрузился в июне 2005 года, интеграционный процесс вступил в стадию усиления межгосударственных элементов сотрудничества. Соотношение сил между суверенитетом и интеграцией временно поменялось в пользу первого. Повышается вероятность формирования так называемой Европы разных скоростей, о необходимости которой давно говорит Великобритания и возможность чего признал летом 2007 года премьер-министр Италии, а ранее председатель Европейской комиссии Романо Проди. Данная модель предполагает расширение возможностей для более тесного сотрудничества групп стран и, на наш взгляд, подрывает внутреннее единство Европейского союза.
Усиление роли национальных государств и разноскоростная интеграция не мешают, однако, по мере необходимости использовать ресурсы ЕС в отношениях с внешними партнерами. К числу таковых относятся в первую очередь традиционные для гражданской силы (
Надо учитывать при этом, что, хотя безопасность и оборона остаются и будут оставаться, если судить по тексту мандата МПК, в исключительном национальном ведении стран-членов, запрос на коллективные действия ЕС постоянно растет, как и число вызовов, с которыми сталкиваются страны-члены, формирующие доходную часть бюджета ЕС и его рабочих органов, на международной арене.
В поисках выхода из этой ситуации единая Европа вынуждена обращаться к достаточно нетрадиционным решениям. Не случайно уже вскоре после выхода российско-польского конфликта в публичную плоскость комиссар ЕС по торговле Питер Манделсон заявил о том, что сохранение эмбарго может стать препятствием для вступления России в ВТО, вопрос о котором был окончательно согласован сторонами еще в мае 2004 года.
В июле 2007 года разгорелся дипломатический конфликт между Москвой и Лондоном, связанный с отказом России выдать гражданина РФ, обвинявшегося в совершении тяжкого преступления на территории Соединенного Королевства. Хотя удовлетворение требований британского правосудия противоречило бы нормам российской Конституции, реакция британских властей оказалась также далекой от принятых ранее норм. Глава МИД Дэвид Милибэнд сделал беспрецедентные в практике отношений между странами – членами Совета Безопасности ООН заявления о необходимости изменения российской Конституции, дабы сделать экстрадицию допустимой, а также о возможных проблемах с визами у представителей органов государственной власти России.
И вновь Португалия, страна – председатель ЕС, несмотря на заявленное ранее намерение не вносить напряженность в отношения с Россией, официально заявила о поддержке действий Великобритании. Тем более что за несколько дней до британского демарша Россия заявила о приостановке выполнения адаптированной версии Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ), предоставив части своих партнеров на Западе великолепную возможность заявить о снижении предсказуемости российской внешней политики.
В эти же дни председатель Европейской комиссии Жозе Баррозу, выступая перед журналистами в Брюсселе, заявил, что, на его взгляд, Европейский союз было бы удачнее всего сравнить с империей, однако не в традиционном понимании этого слова, а с империей, основанной на добровольном объединении стран и распространяющей свое влияние исключительно мирным способом. Если не принимать во внимание известную эксцентричность бывшего премьер-министра Португалии, данное заявление можно считать попыткой сформулировать видение новой роли Европы на международной арене.
Той роли, которая отвечала бы требованиям конкуренции как со старыми партнерами в лице США, так и с державами «авторитарного капитализма», выход которых на мировую арену отмечает в своих последних работах Сергей Караганов. И отражала бы при этом внутриполитическую реальность ЕС, все более сдвигающегося в сторону «крепости Европы». Старая концепция, подкрепленная в последние годы попытками стран ЕС выстроить общую политику в отношении иммиграции извне и провалом очередной серии переговоров в рамках Доха-раунда ВТО, обретает постепенно и политическое измерение. Важность движения ЕС в этом направлении нельзя недооценивать. Ведь, как пишет, обращаясь к наиболее важным вызовам, которые стоят сейчас перед европейской интеграцией, российский европеист Юрий Борко:
«Чтобы мобилизовать общество, высвободить его энергию и побудить к действиям, необходима всеохватывающая объединительная идея. То, какой смысл Евросоюз будет вкладывать в понятие единой Европы, также во многом повлияет на его судьбу».[52]
Новое мироустройство
Европейский союз, а с ним и российско-европейские отношения выходят на очередной этап периода масштабной перестройки системы межгосударственных и внутригосударственных отношений, начавшегося еще в 1989 году. Поведение объединенной Европы на этом этапе формируется под воздействием целого ряда факторов, которые сохранят свое значение и в предстоящие несколько лет.
Во-первых, важное место занимают растерянность политических лидеров в ходе острой фазы кризиса развития ЕС (2005–2007) и интеллектуальный ступор, самым ярким воплощением которого стала Берлинская декларация от 24 марта 2007 года, принятая в ознаменование 50-летия Римского договора о Европейских сообществах.
Во-вторых, нарастает важность энергетического фактора, который, вполне в русле мировых тенденций, все более становится частью не экономики, а политики и сферы безопасности. Обеспечение энергоресурсами становится объектом усилий современного европейского государства.
В-третьих, невиданная ранее волна нелегальных иммигрантов из стран Африки провоцирует рост национализма у самих европейцев и попытки политических и бюрократических элит пойти по пути наименьшего сопротивления, направив главные ресурсы на безопасность внешних границ.
И, наконец, свою роль играет выход Европейского союза за пределы «старой Европы» и необходимость более активно применять несвойственные ранее методы внешнеполитической деятельности. Под воздействием этих факторов Евросоюз может потерять значительную часть не только шарма, но и привычек «нормативной империи», о существовании которой много говорили во второй половине 1990-х годов.
В принципе Россия могла бы и не обращать на все эти метаморфозы особого внимания. Вооруженный конфликт между нами невозможен. Сотрудничество со странами ЕС в такой важной для российской экономики области, как энергетика, успешно развивается на двустороннем уровне. Проблема, однако, в том, что постоянно укрепляющаяся взаимозависимость России и ЕС в экономике и правовом регулировании выступает все большим ограничителем дипломатических ресурсов. Еще больше они могут оказаться лимитированными в том случае, если Россия не сможет в достаточной степени реализовать свое видение нового Договора о стратегическом партнерстве с ЕС, который, как соглашаются пока обе стороны, должен быть всеобъемлющим и взаимообязывающим.
Роберт Купер, один из наиболее влиятельных европейских экспертов-практиков нашего времени, оказавший немалое влияние на внешнеполитические решения премьер-министра Тони Блэра и политику верховного представителя ЕС Хавьера Соланы, пишет:
«Новое мироустройство XXI века станет результатом переговоров между континентами, как прежнее было итогом сделки между отдельными странами».[53]
Внутреннее устройство этих континентов может представлять собой либо отдельные сверхдержавы, либо прочные союзы государств. Формирование таких союзов вокруг потенциальных лидеров происходит уже сегодня. Россия и Европа как
Возможен ли отказ России или Европы от линии на взаимное сближение в принципе? Возможно, что, пытаясь связать свою судьбу с аррогантной, внутренне нестабильной, а значит, и ненадежной Европой, Россия упускает из виду другие, более перспективные направления. Не случайно один из крупнейших российских политологов-международников Сергей Караганов замечает в своей статье:
«Из-за многих столетий догоняющего или, вернее, отстающего развития мы привыкли равняться на Запад: сначала на Европу, потом на США. Туда и оттуда идут товарные потоки, туда мы направляем инвестиции. Там прячем деньги на черный день. И это несмотря на то, что на Востоке капиталы и фирмы растут в разы быстрее».[54]
Тем более что, как показывает исторический опыт отношений между Россией и Европой Европейского союза, кратко рассмотренный нами в этом разделе, возможности и перспективы сотрудничества и сближения находятся в теснейшей зависимости не только от структурных изменений в Европе, но и от реакции практически каждого из европейских государств, а также России на вызовы глобального порядка.
Вместе с тем нельзя упускать из виду то, что инерция поступательного диалога последних лет, обеспечившего бюрократические аппараты Москвы и Брюсселя масштабным планом работ по сближению законодательства и открытию рынков, не оставляет возможностей для настоящего, а не декларативного разворота в сторону другого партнера. Все большее количество российских компаний идет в Европу и на практике осваивает принятые там методы конкурентной борьбы, неся при этом существенные некоммерческие издержки. Вопрос в том, насколько устойчивой будет политико-экономическая конструкция, возникшая на такой основе. Пока внутренние условия России и ЕС, их действия на международной арене и в двусторонних отношениях говорить о такой устойчивости не позволяют.
Часть вторая
ТРИ ВЫЗОВА И ТРИ КОНТЕКСТА
Глава первая
МЕЖДУНАРОДНАЯ АНАРХИЯ КАК РЕАЛЬНАЯ МНОГОПОЛЯРНОСТЬ,
ИЛИ КОНТЕКСТ ПЕРВЫЙ – МЕЖДУНАРОДНЫЙ
Глобальная анархия
Цель этого раздела – проанализировать основные вызовы международного, регионального и национально-государственного характера, на которые в начале XXI века должны отвечать Россия и Европа. Как мы сможем убедиться, поиск решения дилемм, возникающих в связи с этими вызовами, может уже на уровне двусторонних отношений толкнуть наших «пленников» к продолжению и даже усилению «игры с нулевой суммой». Формат возможных решений зависит во многом от внутренней структуры каждого из партнеров, которая и определит его способности к выживанию.
Определяющая характеристика мира первой четверти XXI века – глобальный беспорядок или анархия, с разной степенью интенсивности сталкивающая бильярдные шары национальных интересов больших и малых держав. Формирующаяся многополярность, о наступлении которой спешат объявить уже сейчас, потребует еще достаточно долгого времени для того, чтобы приобрести более-менее зримые черты. И еще более продолжительный период потребуется для того, чтобы на основе
Пока процесс формирования новой структуры международных отношений сдерживается целым рядом факторов. Во-первых, очевидна неспособность потенциальных полюсов стать такими и аккумулировать вокруг себя союзы стран-сателлитов, установив контроль над ними. Сохраняющаяся несоизмеримость военных и экономических возможностей несостоявшейся (как ее определил Юбер Ведрин, экс-министр иностранных дел Франции и один из важнейших членов интеллектуальной команды президента Николя Саркози) гипердержавы США и ее потенциальных конкурентов в Европе, России или Китае сдерживает возникновение действительно многополярного мира. Результатом становится глобальный беспорядок, который и будет в ближайшие годы, если не десятилетия, олицетворять
«Важным для понимания международной ситуации аспектом, характеризующим состояние мира и процессов в нем, является большое количество разных интересов. Каждая страна с большими „способностями к существованию“ стремится распространить свое влияние в мире точно таким же образом, как Европа делала это в Новое время и как это делали колониальные державы, включая Россию, в XIX веке».[55]
Во-вторых, возникновению структурированной многополярности будут всеми средствами препятствовать США, которые в перспективе 10–15 лет сохранят способность полностью самостоятельно принимать и реализовывать важнейшие решения в области мировой политики и экономики, препятствуя тем самым не только решению системных региональных проблем, но и формированию баланса сил в международном масштабе.
Основанные на концепции собственного доминирования, действия США не могут быть в настоящее время направлены на создание любой, кроме контролируемой самими США, формы структурной стабильности в регионе Евразии. Также не способствуют стабильности России и Европы борьба Америки за ограничение попыток Китая стать ее настоящим конкурентом в Азиатско-Тихоокеанском регионе и усилия по нейтрализации любого потенциального лидера исламского мира в регионе так называемого большого Ближнего Востока.
Не случайно, например, активное развитие сотрудничества и стратегического партнерства США с Индией, которая в силу культурных факторов никогда не будет способна стать одним из мировых полюсов. Вместе с тем на пространстве от Атлантики до Владивостока стратегия Соединенных Штатов сталкивается с вызовом все большего культурного сближения России и Европы, препятствовать переходу которого в качество политического союза будет все сложнее.
В-третьих, формирование устойчивой многополярной структуры международных отношений сдерживается неспособностью держав дать адекватный ответ на вызовы финансовой и информационной глобализации. Старые возможности контроля полюсов над идущими поверх границ финансовыми и информационными потоками уже не срабатывают, а новые пока не выработаны. В результате потенциальные полюсы не могут претендовать на то, чтобы полностью регулировать экономическую жизнь в своем ареале, особенно в контексте растущей конкуренции со стороны новых и растущих центров силы. Сергей Караганов пишет в этой связи:
«Благодаря успеху нового капитализма появилась конкурирующая социально-экономическая модель, сочетающая быстрый рост благосостояния большинства с приемлемым для того же большинства уровнем личных свобод. Стала слабеть всеобщая готовность следовать примеру и указаниям старого Запада. В соревновании начали побеждать „молодые“ – авторитарные и полуавторитарные».[56]
Да и на собственной суверенной территории тоже. Результатом становится необходимость поиска нового формата отношений между государством и бизнесом, а скорее, даже шире – между государством, бизнесом и гражданским обществом, что предполагает не просто появление соответствующих глобальным требованиям моделей государственного вмешательства в экономику, но и готовности обществ жить по этим моделям, способности каждого из участников этой троицы выдерживать дополнительные нагрузки и выступать в качестве ответственного игрока.
Послевоенный порядок: варианты развития
Первый важнейший вызов, на который предстоит вместе или на конкурентной основе ответить России и Европе, – постоянное снижение предсказуемости и управляемости международной системы. Практическое проявление этого процесса – деградация двух элементов мироустройства, каждый из которых исключительно дорог как России, так и Европе: международных институтов и универсальных правил, регулирующих поведение государств.
Эти институты и правила, центральное место среди которых занимает Организация Объединенных Наций и ее Устав, возникли по результатам Второй мировой войны (1939–1945) и вполне успешно действовали в рамках исключительно стабильной биполярной структуры международных отношений, основанной, как и все стабильные структуры, на балансе сил. Разрушение этой структуры в результате фактической самоликвидации одного из глобальных полюсов – СССР и возглавляемого им так называемого Восточного блока – автоматически означало необходимость пересмотра и ее институционально-правовой оболочки. Этого не произошло и сейчас, как отмечает профессор политики и международных отношений Принстонского университета Джон Айкенберри:
«Механика послевоенного мирового порядка находится в обветшалом состоянии».[57]
В качестве альтернативного решения, избавлявшего ведущие государства мира от необходимости подвергать ревизии устоявшиеся почти за 45 лет механизмы согласования интересов, могли рассматриваться два варианта. Во-первых, встраивание существовавших институтов и правил в
Во-вторых, демократическая трансформация ООН и других международных институтов. Речь в данном случае должна была идти о том, что из площадок для согласования интересов ведущих держав международные институты превратились бы в некое мировое правительство, формируемое на демократических принципах и решающее глобальные проблемы. Для реализации такого подхода на практике потребовались бы серьезные реформы Совета Безопасности ООН (СБ ООН) и принятие за основу деятельности Организации Объединенных Наций некоего всеобщего компромисса, по которому сошлись бы во мнении все страны-члены.
Основой стабильности данной системы все равно оставался бы баланс сил ключевых игроков, однако он достигался бы не через взрывоопасное военное усиление трех-четырех альтернативных США центров, а через предоставление всем членам правящей группы стран равных прав и веса при голосовании в СБ ООН. Также потребовалось бы изменение олигархической системы принятия решений в ООН и приближение ее к нормальной модели управления, при которой высшим органом является общее собрание акционеров. Необходимость поиска новой модели управления миром подчеркивал в 1993 году один из наиболее значительных российских международников Алексей Богатуров:
«Переставший быть биполярно зарегулированным мир, мир 1990-х годов, будет, по-видимому, испытывать потребность в силовом управлении едва ли не в большей мере, чем нуждался в нем ялтинско-потсдамский миропорядок... Нынешний виток „рассеянной“ дестабилизации отражает кризис миросистемного регулирования – по-видимому, самый глубокий со времен последней мировой войны. Смысл разговора о нем не в провозглашении неизбежности новой войны, а в остроте потребности соединить усилия в интересах реформы международного управления».[58]
В этой связи представляется необходимым сделать небольшое отступление и привести определение понятия «держава» применительно к современной системе международных отношений. На наш взгляд, наиболее уместной здесь выглядит характеристика, предложенная Карлом Кайзером, экс-председателем Германского совета по внешней политике, а ныне профессором Центра международной политики Уэзерхед при правительственном факультете имени Джона Кеннеди Гарвардского университета:
«Речь идет о небольшой группе государств, численность населения и потенциал ресурсов которых позволяют им оказывать влияние на глобальном уровне, а также о тех странах, которые достаточно уверенно приближаются к статусу мировых держав. Сюда относятся постоянные члены Совета Безопасности ООН (Великобритания, Китай, Россия, США, Франция), а также возможные кандидаты на членство в случае его расширения (Бразилия, Германия, Индия, ЮАР, Япония). Некоторые из указанных государств связаны союзническими обязательствами или даже (как в случае с Европейским союзом) объединены в конфедерацию, что не может не влиять на их позицию и действия на мировой арене».[59]
Ни тот ни другой вариант мироустройства не состоялся. Сейчас, по прошествии 17 лет после ухода СССР с исторической сцены, можно выделить две основные причины возникновения глобального беспорядка. Во-первых, это очевидная невозможность создания международной системы имперского типа, но основанной тем не менее на международных институтах – ООН, НАТО, Мировой банк и т. д. Располагая военным бюджетом, достигающим половины общемировых расходов на оборону, суверенное государство – США – просто не могло допустить незначительной задержки с исполнением своих решений, необходимой даже для символического обсуждения. В результате уже к началу деятельности администрации Джорджа Буша-младшего США отказались от поддержки международных институтов в пользу выстраивания так называемых коалиций желающих.
Дэниел Дрезнер, доцент кафедры международной политики Школы права и дипломатии имени Флетчера в Университете Тафтс, пишет:
«Многосторонний подход (в понимании Вашингтона) – это прежде всего средство продвижения целей США. Поэтому администрация следует советам институтов, которые считает эффективными (например, Всемирная торговая организация), и последовательно добивается выполнения важных, на ее взгляд, многосторонних норм и решений (будь то соглашения Международного валютного фонда о займах или резолюции Совета Безопасности ООН)».[60]
По мере укрепления США в своей мощи и одновременной эмансипации их союзников произошла стремительная эрозия инструментов, при помощи которых решения сверхдержавы претворялись бы в жизнь. К началу нового тысячелетия реализация проекта «новый мировой порядок» оказалась невозможной даже в пределах «большой Европы» – от Атлантики до Владивостока и от Шпицбергена до Арарата. Такие важнейшие элементы системы европейской безопасности, как Россия и Украина, остались за пределами международных институтов, которые государства Западной Европы и Северной Америки считали ключевыми, – НАТО и Европейского союза.
В результате масштаб расширения НАТО и ЕС, рассматривавшегося такими экспертами, как Чарльз Капчан, в качестве уникальной возможности стабилизировать после 1991 года новое качество международной системы, оказался недостаточным для решения столь серьезной задачи. В НАТО и Евросоюз были приняты страны, влияние которых на состояние системы международных отношений было, мягко говоря, не решающим.
В результате попытки установления мягкой формы гегемонистической стабильности в виде так называемого однополярного мира, в котором глобальную ответственность взяли бы на себя США и блок НАТО, оказались безуспешными. Имперский порядок, о становлении которого многие мечтали на протяжении 1990-х – начала 2000-х годов, оказался физически невозможным. В современном мире, насчитывающем порядка 200 социальных общностей и более 6 миллиардов жителей, даже единственная сверхдержава не в состоянии обеспечить легионы, достаточные для поддержания порядка во всех уголках империи.
Центры силы: новые альтернативы
Следствием такой неадекватности победителей в холодной войне вызовам современности становится увеличение стремления других участников международных отношений к опоре на собственные силы, что также предполагает конфронтационный по своей природе поиск дополнительных источников усиления за счет ближних и дальних партнеров. Отсутствие способности наступать у одного немедленно влечет рост давления, силового или мирного, со стороны других. Как отмечает Тьерри де Монбриаль, потенциальный гегемон – Соединенные Штаты -
«... отчасти из-за допущенных стратегических и тактических ошибок теряет свое превосходство в мире, которое, как казалось после краха Советского Союза, он приобрел на длительную перспективу. США, как и раньше, намного опережают другие государства и еще надолго останутся главной мировой державой, однако говорить о „супердержаве“ теперь вряд ли уместно. Завязнув в „войне против терроризма“, Америка в значительной степени лишилась той свободы действий, которой обладала раньше».[61]
Заметим, однако, что и потенциально равновесных США игроков за последние 17 лет в мире не появилось.
Поэтому, рассуждая о причинах дестабилизации международной системы, надо говорить также о неспособности альтернативных центров силы – Европы, Китая, России или Индии – играть роль самостоятельных полюсов, сопоставимых с Америкой по совокупности таких факторов силы, как размеры, уровень вооружений, экономический потенциал и запасы природных ресурсов. Эта неспособность была очевидна в начале 1990-х годов. Россия не могла даже предоставить убедительные доказательства своей способности выступать в качестве суверенного государства, Европа и ведущие страны ЕС оказались неспособны остановить вооруженный конфликт в Югославии, а Китай не набрал еще достаточного потенциала для более или менее серьезного разговора с США.
Не решена данная проблема и сейчас. Несмотря на то что Россия и даже Европа уже уверенно заявляют о своем желании участвовать в стабилизации глобальной среды, их практические действия не всегда соответствуют заявлениям, что, однако, не означает их готовности следовать политике США или вступать в формируемые Вашингтоном коалиции, не говоря уже о действиях новых держав, так называемых растущих центров силы. Даже если не принимать на веру все сетования по поводу деструктивной роли Китая, который не желает брать на себя ответственность за состояние мировой экономики, хотя оказывает на нее чуть ли не определяющее влияние, политика неучастия в созданных и контролируемых Западом институтах действительно является сейчас для Поднебесной наиболее адекватной.
Одновременно новые субъекты мировой экономики – Китай и Индия – стремятся к приобретению качества центров силы, основанной на синтезе экономических, политических и военных возможностей, включая получение доступа к современным военным технологиям. В качестве базы для этого используется система внутренних целей и приоритетов, которые поддерживаются широкими социальными группами и защищаются государственными институтами. Материальную основу для такого типа роста создают накопленные валютные запасы, которые используются в форме как традиционных инструментов инвестиций, так и новых, таких как суверенные фонды, а также переход новых экономик стран Азии в качество лидеров роста на основе опережающих темпов затрат на научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки и сближения показателей наукоемкости с развитыми странами.
Поделиться книгой: