Государственные реформы в России: от Петра до Путина

Действительно, фигура П. А. Столыпина была достаточно противоречивой. В нем удивительным образом сочетались европейские демократические взгляды на новое устройство России и цивилизованную обеспеченную жизнь ее народа с поведением жесткого администратора-государственника, считающего, что даже в условиях существовавшего тогда сословно-монархического устройства страны именно право и эволюционные государственные преобразования должны стать основой будущих порядков в России. А незаконные (стихийные или организованные противниками законной власти) выступления отдельных социальных и политических групп населения ведут только к конфликтам, насилию, революциям, т. е. к ослаблению и разрушению Российского государства.

Драма личной судьбы П. А. Столыпина и судьбы его незавершенных реформ, отдельные из которых явно опередили свое время, отразилась трагическими последствиями на будущей истории России.

Столь глобальные и сопоставимые с Петровскими реформы политического строя, экономических отношений, правовой системы и механизма государственного и местного управления, задуманные и предложенные П. А. Столыпиным, не устраивали ни Николая II, ни ультраправых консерваторов в Государственной думе, Государственном совете и Совете объединенного дворянства, которые совместными усилиями, по сути, блокировали эти реформы.

Остававшееся тогда еще в массе своей необразованным крестьянство, привыкшее к общинному коллективизму и составлявшее добрую половину населения огромной страны, тоже не понимало столыпинских реформ и сомневалось в них.

Отказали в поддержке П. А. Столыпину (даже в тех минимальных пределах, в которых им были осуществлены государственные реформы) и российские либералы того времени. По мнению исследователя столыпинских реформ Л. Ю. Казаниной, они руководствовались ложно понятыми материальными интересами, а также сословными предрассудками и социальными теориями, грешившими явным утопизмом. Российская либеральная интеллигенция начала ХХ в. увидела в его государственных преобразованиях лишь попытку слегка обновить фасад старой политической системы, сохранив «незыблемость» исторических устоев самодержавия. Хотя в тот период именно от поддержки либеральной общественности во многом зависел успех создания в России правового государства и гражданского общества[59].

По сути, либералы не только предали самого П. А. Столыпина, но и лишили тогда русский народ права на иной путь развития общества и государства российского в ХХ столетии. Уместно здесь будет напомнить, что своими амбициями на монопольную «правду» и деструктивной политической активностью, традиционной неспособностью к созиданию и ответственности за свои слова и поступки отечественная либерал-интеллигенция «отличилась» в начале ХХ в. еще не раз:

— и противодействием эффективной работе всех составов Государственной думы[60];

— и активной поддержкой вступления России в ненужную ей Первую мировую войну[61];

— и самыми громкими призывами к свержению монархии и либерально-буржуазной революции;

— и позднее, после ее свершения в феврале 1917 г., проявлением своей полной политической импотенции при участии во Временном правительстве (в первом составе которого кадеты имели наибольшее из всех партий представительство);

— и, как следствие, позорной, без какого-либо сопротивления, бездарной сдачей власти большевикам в октябре 1917 г.

Трагическая преждевременная смерть П. А. Столыпина в 1911 г., последовавшие затем сворачивание и ревизия его реформ, приведшие к углублению противоречий в российском обществе, а затем Первая мировая война и политический хаос 1917 г. закончились, как известно, крушением Российской империи и началом 75-летнего периода политических и экономических экспериментов ВКП(б) — КПСС над российским обществом.

При всей спорности, противоречивости и половинчатости столыпинских реформ, они были ориентированы на быстрые и кардинальные прогрессивные преобразования в России. России, так и остававшейся без П. А. Столыпина архаичной «полицейской» монархией с сословным делением общества, слабой властью, бесправием и неграмотностью большей части населения, слаборазвитой промышленностью и общинным земледелием. России, так и не превратившейся уже к середине ХХ в. в современное цивилизованное правовое государство с инициативным и трудолюбивым массовым средним классом, высокоразвитой экономикой и сельским хозяйством и эффективной системой государственного регулирования и местного самоуправления.

В результате по парадоксальному стечению исторических обстоятельств практически все предлагавшиеся П. А. Столыпиным для России реформы были реализованы в ХХ столетии в Соединенных Штатах (государствах) Америки.

Проводя исторические параллели, с сожалением приходится констатировать, что многие столыпинские идеи по реформированию России не потеряли своей актуальности и сегодня. По-прежнему остаются крайне востребованными и до конца не решенными такие задачи, как:

— формирование правового государства и гражданского общества;

— гармонизация взаимоотношений между различными ветвями власти, включая формирование зависящей исключительно от закона судебной системы;

— укрепление российского федерализма;

— оптимизация и повышение эффективности системы государственного управления;

— обеспечение на практике реального местного самоуправления;

— борьба с коррупцией и бюрократизмом чиновников;

— эффективная защита прав и законных интересов граждан и предпринимателей в их взаимоотношениях с исполнительной властью;

— формирование действенного механизма гражданской и юридической ответственности должностных лиц и т. д.[62]

Раздел 2

Государственные реформы в СССР

2.1. Реформы В. И. Ленина (1917–1924)

Как известно, захват большевиками в октябре 1917 г. власти в России сопровождался последующей ломкой всех дореволюционных государственных институтов и органов — законодательных, исполнительных, судебных. В том числе был полностью уничтожен и правоохранительный механизм царской России по обеспечению безопасности граждан и порядка в государстве, важнейшую составную часть которого в предыдущие 200 лет составляла полиция.

В условиях Гражданской войны и военного коммунизма старая российская правовая и судебная система была заменена политической целесообразностью и классовой ненавистью, революционными трибуналами и «красным террором» Всероссийской чрезвычайной комиссии (ВЧК).

С целью привлечения на свою сторону миллионов пролетариев в российских городах и деревнях большевики декларативно провозгласили лозунг «землю — крестьянам, фабрики — рабочим», но при этом отменили право частной собственности.

Позже, в 1921 г., для восстановления разрушенного гражданской войной народного хозяйства В. И. Лениным (илл. 21) был отменен «военный коммунизм», продовольственная разверстка заменена продовольственным налогом и инициирована реформа по либерализации экономических отношений, официально провозглашенная на X съезде ВКП(б) в качестве Новой экономической политики партии (НЭПа).

С введением НЭПа в Советской России частично было вновь легализовано право частной собственности для организации свободной торговли, общественного питания, мелкого ремесла и оказания других хозяйственных и бытовых услуг, что давало возможность широким слоям обнищавшего населения самостоятельно искать те средства к существованию, которые государство не могло им дать.

Реформа государственного и территориального устройства. Одной из первых реформ, проведенных новой пролетарской властью, стала реформа государственного и территориального устройства страны. Так, в 1918 г. принимается первая Конституция Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (Р.С.Ф.С.Р.), которая установила государственное устройство республики в форме национально-территориальной федерации. Изменилось и административно-территориальное деление страны: губернии, уезды, волости были преобразованы в области, края и округа. Создавались национальные округа и районы. С 1918 по 1920 г. на территории РСФСР возникло более 20 национально-автономных образований (республик и областей).

30 декабря 1922 г. I Всесоюзный съезд Советов утвердил Декларацию и Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик в составе РСФСР, Украинской Советской Социалистической Республики (УССР), Белорусской Советской Социалистической Республики (БССР), Закавказской Советской Федеративной Социалистической Республики (ЗСФСР) и избрал Центральный исполнительный комитет (ЦИК) с четырьмя председателями, по одному от каждой республики.

Российская империя, распавшаяся в результате социалистической революции в октябре 1917 г., начала постепенно возрождаться на основе добровольного объединения составных частей бывшей Империи. Объединение новых советских республик, с одной стороны, обеспечивало их независимость, а с другой — позволяло успешнее развивать экономику и на централизованной основе решать внешнеполитические задачи, как оборонные, так и дипломатические.

Высшим законодательным органом власти нового государства стал Всесоюзный съезд Советов. Съезды должны были собираться ежегодно, допускался созыв чрезвычайных съездов. В период между съездами Советов верховным органом власти являлся Центральный исполнительный комитет (ЦИК), состоявший из двух палат — Совета Союза и Совета Национальностей. ЦИК СССР предоставлялось право издания декретов и постановлений, обязательных для исполнения во всех союзных республиках. Между сессиями ЦИК вся полнота законодательной и исполнительной власти передавалась его президиуму.

ЦИК СССР образовал первое союзное правительство — Совет народных комиссаров (СНК СССР) во главе с уже отошедшим тогда от дел по болезни В. И. Лениным. После его смерти в 1924 г. председателем СНК стал А. И. Рыков (возглавлявший его вплоть до 1930 г.). СНК СССР руководил деятельностью системы органов государственного управления в лице общесоюзных наркоматов: иностранных дел, военных и морских дел, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов, — а также Госбанка и Госплана.

Правовая реформа. С 1921 г. в РСФСР начинается подготовка и формирование новой системы советского права. Принимаются акты по важнейшим отраслям республиканского законодательства. Причем подготовка этих законодательных актов осуществляется уже с учетом новой, реформированной на основе марксистско-ленинской идеологии и социалистических принципов, теории советского права.

Основное отличие нового социалистического права от старого «буржуазного», как и в целом специфика теории права советского периода, состояло в навязчивом и однобоком (зачастую вынужденно формальном, а иногда и искренне добровольном) идеологическом засилье в науке и наполнении содержания всех учебников и монографий теоретическими догмами марксизма-ленинизма.

С приходом к власти в России большевиков в основу организации государственной власти вместо принципа разделения властей был заложен принцип «руководящей и направляющей роли коммунистической партии» в управлении всеми делами государства.

При этом для проформы и во избежание упреков в недемократичности Коммунистическая партия Советского Союза (до конца 1930-х годов именовавшаяся ВКП(б) — Всероссийская, а после 1924 г. Всесоюзная коммунистическая партия большевиков) практически в течение всего советского периода прикрывала свое всевластие в стране конституционно оформленной декорацией парламентаризма в лице советов депутатов трудящихся (позже советов народных депутатов) как формальной основы политической системы СССР[63].

На практике при социализме праву была отведена прежде всего роль проводника в жизнь политики партии — в строгом соответствии с ленинским требованием о необходимости эту политику «закреплять законодательно в наибольшей степени для устранения всякой возможности отклонения от нее»[64].

Советская теория права в связи с этим утверждала: «Соотношение экономики, политики и права при социалистическом строе характеризуется тем, что объективные потребности развития общества получают научно обоснованное выражение в <…> политике Коммунистической партии, а эта политика приобретает государственно-обязательное значение, будучи воплощенной в государственных законах, в праве». Таким образом, право в СССР «служит одним из главных средств осуществления политики Коммунистической партии и социалистического государства»[65].

Свое «руководящее и направляющее» предназначение Коммунистическая партия реализовала и в сфере формирования и организации работы государственных органов, в том числе органов государственного управления, контроля за ними, кадровой политики в отношении выбора и назначения их руководителей по всей стране и во всех отраслях и т. д.

Определяя принципы и механизм деятельности государственного аппарата при социализме, советские теоретики права учили, что «в основе деятельности аппарата социалистического государства лежит руководство Коммунистической партии, которая является ядром всей политической организации социалистического общества». При этом образцом большевистской демагогии и политической казуистики в учебниках по теории советского права было утверждение, что, с одной стороны, «партия заботится о том, чтобы не подменять государственные органы, не стеснять их инициативу», а с другой стороны, что «осуществляя руководство всем механизмом социалистического государства <…> партия должна определять общую политическую линию деятельности аппарата, выдвигать на руководящие посты своих представителей, осуществлять политический контроль за работой государственных органов»[66].

В отличие от буржуазного права, социалистическое право декларировалось как принципиально иное, опирающееся на общественную собственность и выражающее интересы и волю трудового народа во главе с рабочим классом; для социалистического права неприемлемо разделение на публичное и частное, поскольку при социализме нет и не может быть противопоставления государства и «гражданского общества», общих и личных интересов; все отрасли социалистического права — государственное, гражданское, административное, уголовное, способствуя осуществлению общественных интересов, обеспечивают вместе с тем в полной мере осуществление интересов отдельной личности[67].

Показательными в данном случае являются «руководящие указания» В. И. Ленина в связи с составлением в 1922 г. проекта первого Гражданского кодекса РСФСР: «Мы ничего „частного“ не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное»[68].

В 1922 г. для регулирования имущественных отношений был принят первый Гражданский кодекс РСФСР (ГК РСФСР), а в 1923 г. для регулирования правил судопроизводства по гражданским делам — Гражданский процессуальный кодекс РСФСР (ГПК РСФСР), сохранившие свое действие (с изменениями и дополнениями) вплоть до 1964 г.

ГК РСФСР состоял из Общей части, вещного, обязательственного и наследственного права. В Общей части, включавшей несколько статей, давалась характеристика действия Гражданского кодекса на всей территории РСФСР, отмечалось, что гражданские права охраняются законом, за исключением тех случаев, когда они вступают в противоречие с социально-хозяйственным назначением. Субъектами гражданского права признавались все граждане РСФСР, правоспособность которых наступала с 18 лет, и юридические лица. Сделки подразделялись на односторонние и взаимные, письменные и устные, простые и нотариально удостоверенные.

ГК РСФСР устанавливались следующие формы социалистической собственности:

— государственная (национализированная и муниципализированная);

— кооперативная;

— частная.

Частная собственность, в свою очередь, разрешалась в трех формах:

— единоличная собственность физических лиц;

— собственность нескольких лиц, не составляющих объединение;

— собственность частных юридических лиц.

Земля, недра, леса, воды, железные дороги и их подвижной состав объявлялись исключительно собственностью государства. Предметом частной собственности могли быть личные жилые и подсобные строения, малые предприятия с наемным персоналом до 20 человек, орудия и средства производства, деньги, ценные бумаги и всякое имущество, не изъятое из оборота. Кооперативные организации могли владеть имуществом наравне с частными лицами. Кооперативы в количестве нанимаемых рабочих не ограничивались. Распоряжение государственным имуществом осуществлялось органами государства; это имущество не подлежало отчуждению в собственность частных физических и юридических лиц и не могло быть предметом залога.

ГК РСФСР допускал наследование по закону и по завещанию. По закону наследниками признавались дети, внуки и правнуки, переживший супруг и лица, находившиеся на иждивении умершего не менее одного года до его смерти. Наследниками могли быть и дети, родившиеся после смерти завещателя. Наследодатель имел право завещать имущество государству или отдельным его учреждениям и предприятиям, партийным, профсоюзным и другим общественным организациям. Нельзя было лишать прав наследования несовершеннолетних детей. При наследовании по закону все имущество делилось на равные части между всеми наследниками. Наследство признавалось выморочным, если наследники в течение шести месяцев после смерти завещателя не оформили права на наследство у нотариуса.

В том же 1922 г. для регулирования уголовной ответственности были приняты первый Уголовный кодекс РСФСР (УК РСФСР), действовавший с изменениями и дополнениями до 1961 г., и первый Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР (УПК РСФСР), действовавший до 1960 г.

УК РСФСР состоял из двух частей: Общей и Особенной. Действие УК распространялось на все преступления, совершенные в пределах РСФСР как ее гражданами, так и иностранцами. Преступлением считалось всякое действие или бездействие, направленное против советского строя или нарушающее правопорядок, установленный советской властью. Уголовная ответственность наступала с 14 лет, а к подросткам от 14 до 16 лет применялись меры медико-педагогического воздействия.

В качестве мер социальной защиты судебно-исправительного характера (т. е. уголовных наказаний) УК РСФСР устанавливались:

— объявление врагом народа с лишением гражданства союзной республики и обязательное изгнание из пределов республики;

— лишение свободы в исправительно-трудовых лагерях;

— лишение свободы в местах заключения;

— исправительно-трудовые работы без лишения свободы;

— поражение в политических правах;

— увольнение с должности; общественное порицание;

— конфискация имущества; денежный штраф; возложение обязанностей загладить причиненный вред;

— предостережение.

Лишение свободы по делам о шпионаже, вредительстве, диверсиях устанавливается на срок до десяти лет. Дела, находившиеся в производстве революционных трибуналов, наказывались, в частности, расстрелом. К несовершеннолетним и душевнобольным преступникам применялись меры медико-педагогического характера.

Первым законом, устанавливающим административную ответственность для граждан за нарушения обязательных постановлений органов местной власти (т. е. за проступки, а не уголовные преступления), стал принятый за год до УК РСФСР Декрет ВЦИК и Совнаркома РСФСР от 23 июня 1921 г. «О порядке наложения административных взысканий» (далее — Декрет 1921 г.)[69].

В качестве мер административной ответственности предусматривались следующие виды взысканий (наказаний):

— лишение свободы на срок до двух недель;

— принудительные работы (без лишения свободы) сроком до одного месяца;

— денежный штраф в размере до 50 тыс. руб.

Декретом 1921 г. устанавливался и срок давности привлечения к административной ответственности — один месяц со дня совершения правонарушения, а также коллегиальные органы, полномочные налагать административные взыскания. Такими внесудебными юрисдикционными субъектами стали президиумы уездных исполкомов и коллегии губернских Отделов управления. Предусматривалось Декретом 1921 г. и обжалование постановлений о наложении административных взысканий, но только в вышестоящие органы управления в порядке подчиненности.

Через год этот механизм административной ответственности был изменен. Декрет ВЦИК и Совнаркома РСФСР от 27 июля 1922 г. утвердил «Положение о порядке издания обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке» (далее — Положение)[70].

Положением уточнялся перечень правовых актов, нарушение требований которых влекло наложение административных взысканий, а из числа установленных в 1921 г. видов административных взысканий исключалась мера наказания в виде лишения свободы. Сделано это было в том числе в связи с принятием двумя месяцами ранее первого УК РСФСР и необходимостью формального разграничения мер административной и уголовной ответственности.

Этим Положением также был отменен коллегиальный и введен единоличный административный порядок рассмотрения дел о проступках и наложении административных взысканий, возлагавший полномочия по применению мер административной ответственности на руководителей губернских или уездных отделов управления.

Подводя итог первому этапу реализации постреволюционных правовых реформ, можно констатировать, что после разрушения в 1917 г. старой системы законодательства царской России в начале 20-х годов ХХ в. советским правом была заново сформирована законодательная основа регулирования публично-правовой ответственности и воссоздано разграничение публично-правовых нарушений на два вида — преступления и проступки, а ответственности за них — на уголовную и административную[71].

Реформа государственного управления. В начале 20-х годов ХХ в., после хаоса гражданской войны и завершения большевиками централизации власти и установления контроля над страной, постепенно наметились тенденции к возрождению правовых основ и в организации внутреннего государственного управления и правопорядка — в его отчасти традиционном понимании.

В советской России (с 1918 г. — Р.С.Ф.С.Р.) на практике частично реанимируется принцип разделения властей в виде разграничения, пусть и весьма условного, полномочий совдепов (советов рабочих и крестьянских депутатов) и их съездов, а также исполнительных комитетов во главе с Советом народных комиссаров РСФСР. Кроме того, провозглашается как политическая декларация принцип «социалистической законности».

Еще в период Гражданской войны в связи с активизацией политического бандитизма и разгулом уголовной преступности, массовыми кражами и грабежами имущества обывательского населения страны (оставленного пролетарским государством в этот период на произвол судьбы), а также ростом масштабов мародерства, бытового хулиганства, спекуляции, беспризорности оставшихся без родителей детей и подростков новая власть вынуждена была срочно искать замену для полностью ликвидированной ею царской полиции. Поэтому уже в 1918 г. в целях охраны общественного порядка и борьбы с бытовой преступностью в крупных городах формируются органы и подразделения «рабоче-крестьянской милиции». В последующие годы органы внутренних дел (милиции) были организованы на всей территории страны.

Место дореволюционной «политической полиции» тогда же занимает упомянутая Всероссийская чрезвычайная комиссия (ВЧК), позже преобразованная в Объединенное главное политическое управление (ОГПУ), а затем в Наркомат госбезопасности (НГБ).

В 1922 г. учреждается (с момента образования и вплоть до 1933 г. — в составе Народного комиссариата юстиции) советская «государственная прокуратура» для надзора за законностью и хотя бы формальной защиты прав граждан от произвола и безграмотных действий новой пролетарской бюрократии[72].

В соответствии с Конституцией РСФСР 1925 г., разрабатывавшейся еще при В. И. Ленине, но принятой уже без него, создана система региональных (в краях и областях) и территориальных (в городах и районах) органов государственного управления — исполнительных комитетов местных Советов и их президиумов.

Судебная реформа. Еще в период Гражданской войны взамен также полностью ликвидированной большевиками в 1917 г. системы дореволюционных судов начинает постепенно создаваться новая «советская» судебная система.

Так, наряду с продолжающими функционировать революционными трибуналами (общими, военными, железнодорожными и т. д.), в начале тех же 1920-х годов формируется система общих (или местных) судов — как в виде административных квазисудебных органов для разрешения земельных и административно-хозяйственных споров, так и в виде территориальных народных судов общей юрисдикции для рассмотрения «бытовых» уголовных дел и гражданских (имущественных) споров.

В целях обеспечения политического «руководства» правосудием суды были включены в систему органов государственного управления юстицией (учитывая традиционную для всего советского периода подконтрольность государственного аппарата коммунистической партии), а председатель Верховного Суда долгие годы являлся по должности заместителем наркома юстиции РСФСР и в связи с этим — одновременно руководителем советской судебной системы[73].

Уже с лета 1921 г. вследствие ранения эсеркой Ф. Каплан состояние здоровья В. И. Ленина стало ухудшаться, он начал слабеть и все меньше внимания уделял работе по руководству страной. А после случившегося 25 мая 1922 г. сильного инсульта и частичного паралича он фактически полностью отошел от дел.

Поэтому в последние два года своей жизни В. И. Ленин из-за серьезных проблем со здоровьем не имел отношения ни к процедуре образования СССР, ни к правовой реформе по организации нового советского законодательства, ни к формированию системы центральных и местных органов государственной власти и управления СССР, ни к судебной реформе. Как известно, даже в редкие периоды улучшения состояния здоровья «вождя мирового пролетариата» все его контакты с соратниками жестко контролировались и пресекались И. В. Сталиным (илл. 22), ревностно мечтавшим занять место угасающего вождя.

Таким образом, после победы большевиков в октябре 1917 г. В. И. Ленин находился у власти всего четыре года.

После смерти и помпезных похорон в январе 1924 г. «основателя первого в мире социалистического государства» закончилась земная жизнь плохого провинциального юриста, но яркого и талантливого российского революционера, публициста и политика исторического масштаба Владимира Ульянова (Ленина), и началась его новая, мифическая жизнь коммунистического божества[74].

2.2. Реформы И. В. Сталина

(1924–1953)

Приход И. В. Сталина (илл. 23) к власти в коммунистической партии и советском государстве и полная ее концентрация в руках нового вождя (после смерти В. И. Ленина в январе 1924 г.) сопровождались отказом от ленинской новой экономической политики и активной реализацией на практике концепции об отмирании права в период строительства социализма.

Процесс огульного колхозного обобществления собственности в сельском хозяйстве с массовыми репрессиями против протестующих крестьян, инициированный, руководимый и жестко контролируемый новым руководством ВКП(б) в середине 20-х — начале 30-х годов XX в., а также последующая масштабная индустриализация с использованием рабского труда уже сотен тысяч политических заключенных (в том числе тех же репрессированных ранее крестьян) привел к фактическому бесправию народа, страху за свою жизнь и зависимости от партийной и новой советской бюрократии.

Официальная большевистская идеология и сталинская машина государственного управления к середине 1930-х годов, по сути, реанимировали и восстановили в России XX в. камеральные идеи Средневековья о полном доминировании политической воли власти и интересов государства над правами и интересами личности, не стесняясь открыто провозглашать и реализовать на практике циничную аналогию человека и гражданина с «винтиком» в государственном механизме. В результате о верховенстве законов, правовых принципах организации государственного управления, судебной защите прав граждан, безопасности и правопорядке в их истинном значении было забыто в СССР на долгие годы.

Поэтому с позиций современного научного понимания термина «государственные реформы» и в контексте настоящего правового исследования события советского периода в истории России представляют для нас сегодня объективный интерес лишь выборочно.

Реформа государственного и территориального устройства. Под руководством И. В. Сталина в СССР продолжался процесс укрепления советской государственности и расширения федерации. 31 января 1924 г. II съездом Советов СССР принимается первый Основной закон СССР — Конституция СССР, состоящая из двух разделов: Декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР.

Конституция СССР закрепила новое государственное объединение республик — федерацию и установила систему высших органов власти СССР и союзных республик: съезд Советов, ЦИК, Президиум ЦИК, СНК СССР, — а также разграничила предметы ведения Союза ССР и союзных республик.

К ведению Союза были отнесены внешние сношения и внешняя торговля, решение вопросов о войне и мире, организация и руководство вооруженными силами, общее руководство и планирование экономики и бюджета, разработка основ законодательства. Конституция также предусматривала создание Верховного Суда при ВЦИК СССР в качестве высшего судебного органа страны.