Круги компенсации. Экономический рост и глобализация Японии

Отсутствие корпоративных стимулов. Японские электроэнергетические компании уже давно имеют мощные стимулы для строительства атомных электростанций и поддержания их в рабочем состоянии как можно дольше. Эти стимулы для строительства атомных электростанций появились еще во времена «мирного атома» Эйзенхауэра в 1950-х годах. АЭС уже давно считаются высокорентабельными, и чем дольше они работают, тем более прибыльными они становятся, особенно после полной амортизации[176]. Однако до 1970-х годов энергетические компании не испытывали особой необходимости в мобилизации для поддержки своих предложений по размещению электростанций широких общественных коалиций, поскольку электростанции на ископаемом топливе, от которых эти компании в основном зависели, вызывали у местного населения мало беспокойства, а также потому, что большинство местных сообществ в Японии не были политически активны.

Неразвитость ядерно-энергетического сектора. До 1970-х годов АЭС оставались в основном на чертежах. Первый японский экспериментальный реактор в Токаймура был подключен к сети только в 1963 году, а первая коммерческая станция (Токай-1) была открыта только в 1966 году. Япония открыла свой первый полноценный комплекс атомных станций (Михама) только в 1970 году.

Слабость движения за антиядерную энергетику. В 1960-е годы влияние антиядерного движения было незначительным. В отношении атомных станций, которые могли бы помочь стимулировать местную экономику, местные общины были полны энтузиазма. В той мере, в какой они требовали от энергетических компаний компенсации, эти общины были в основном обеспокоены правами на собственность и рыболовство, а опасность радиации в их сознании практически отсутствовала. На национальном уровне антиядерное движение (гэнсуйбаку кинши ундо) как таковое не ассоциировалось с оппозицией гражданской ядерной энергетике. А в 1960-е годы мобилизованные на национальном уровне активисты движения против ядерного оружия не участвовали в какого-либо рода местных антиядерных движениях.

Как и почему круги компенсации в конце концов появились

Энергетическая ситуация в Японии коренным образом изменилась с ростом цен на нефть в начале 1970-х годов, что делало крупномасштабное, экологически чистое производство электроэнергии все более важным и, таким образом, вдохновило появление в японском электроэнергетическом секторе новых институционализированных полукорпоративных механизмов разрешения конфликтов на основе консенсуса. Эти новые механизмы представляли собой идентифицируемые круги компенсации, которые одновременно распределяли среди сторонников ядерной энергетики — особенно местных сообществ — выгоды и рассеивали политические риски, связанные с возведением атомных станций. Изменения, вдохновившие появление этих кругов, происходили по трем направлениям: экономическому, стратегическому и политическому.

Самой первой и наиболее очевидной движущей силой была экономическая: Япония демонстрировала взрывной рост — с его двузначными скоростями в течение половины десятилетия до нефтяного шока 1973 года — и отчаянно нуждалась в большем количестве электроэнергии. В переполненной стране размером с Калифорнию, с населением в три раза больше Калифорнии и практически без внутренних запасов ископаемого топлива, ядерная энергия казалась привлекательной альтернативой статус-кво. Эта привлекательность резко возросла в 1970-е годы, когда шах Ирана в четыре раза увеличил цену на нефть (1973), а затем отрекся от власти (1979), создав хроническую ближневосточную неопределенность иного рода.

Вторая причина была стратегической. Перспективные запасы ископаемого топлива для Японии находились за 7 тысяч миль от нее на нестабильном Ближнем Востоке. Самодостаточность ядерной энергетики, особенно после арабского нефтяного эмбарго 1973 года, казалась весьма привлекательной. Однако привлекательная со стратегической точки зрения ядерная энергетика была также в перспективе спорной, требующей таких новых, консенсусных подходов к разрешению конфликтов, как круги компенсации.

Третий фактор был политическим. В конце 1960-х годов Япония вступила в бурный период внутриполитического кризиса, в котором все большее влияние приобретали популистские группы интересов, НПО и СМИ [Calder 1988а: 103–109]. Необходимы были консенсусные механизмы, которые могли бы одновременно способствовать реализации требований граждан и нейтрализовать давление в пользу радикальных политических изменений.

В ответ на это давление была создана новая система компенсаций в виде трех законов о производстве электроэнергии (Денген Санпо). Они были приняты во время премьерства Какуэя Танаки в 1974 году по его личной инициативе[177]. Первый из этих законов ввел налоговую систему, генерирующую доход от надбавки к тарифам на коммунальные услуги, для поддержки народного признания ядерной энергетики и компенсации негативных внешних эффектов. Второй закон создал специальный счет для секвестирования целевого уровня общей платы за электроэнергию. Третий закон разрешил строительство компенсационных общественных объектов (включая дороги, спортивные комплексы и залы для собраний граждан) в районах, прилегающих к новым атомным станциям, за счет доходов со специального счета[178].

Эти три закона в совокупности обеспечили рамочную основу, в которой заинтересованные группы могли ходатайствовать о финансовой поддержке для компенсации затрат и опасностей, связанных с внедрением ядерной энергетики. Они представляли собой два императива: (1) классический «кризис компенсаций», вызванный общими желаниями бизнеса, бюрократии и консервативной политики стабилизировать преобладающий политический порядок; а также (2) создание для принятия решений по ядерным объектам консенсусной, институционализированной структуры, которая могла бы упростить внедрение столь необходимой ядерной энергетики. Эти три закона создали правила для новой уникальной игры в политику компенсаций в сфере электроэнергетики, институционально ограниченной кругом компенсации в энергетическом секторе.

Игра приобрела новый накал после серии ядерных катастроф, которые вызвали рост протестного движения на фоне растущей национальной зависимости от ядерной энергетики. Во-первых, в сентябре 1974 года на атомоходе «Муцу» произошла утечка радиоактивных веществ, информация об этом попала в общенациональные новости и вынудила местные рыболовецкие и общественные группы отказать «Муцу» во входе в порт приписки Оминато[179]. Этот инцидент привел к созыву первой общенациональной конференции против ядерной энергетики, состоявшейся в Киото в августе 1975 года [Honda 2003].

За инцидентом с «Муцу» в марте 1979 года последовала авария на АЭС «Три-Майл-Айленд» в США, которая породила в лексиконе протестующих новый термин: анзен синва («миф о безопасности»). Затем в апреле 1981 года произошла утечка радиации на атомной станции Цуруга в префектуре Фукуи, а позже на АЭС Токай, префектура Ибараки (1997 и 1999 гг.), что придало дополнительный импульс антиядерному движению[180]. И все же, пользуясь мощной политической поддержкой, программа строительства АЭС продвигалась вперед.

Ключевые члены кругов

В обеспечении фирмам, поставляющим ядерную энергию, стабильности и предсказуемости и снижении тем самым в условиях растущей политизации изнурительных рисков компенсационные круги стали незаменимыми. Посредством сочетания субсидий и благоприятного регулирования они обеспечивали беспроигрышные стимулы для всех ключевых игроков, предоставляя при этом столь необходимые технические знания и опыт. Чтобы сформировать для размещения реакторов такие базы поддержки — коалиции, включающие в себя членов с техническими навыками и политическим влиянием, которые одновременно являли собой общинную, альтруистическую касту, — производители электроэнергии с 1970-х годов начали создавать круги компенсации с местными экономическими и политическими интересами, которые могли систематически агрегировать и распределять выгоды среди своих членов. Типичная конфигурация интересов представлена на рис. 7.5. Примечательно, что эти кооперативные институты возникли в электроэнергетике значительно позже, чем в таких областях, как сельское хозяйство (середина эпохи Мэйдзи) или банковское дело (начало Сёва), по причине более позднего развития атомной энергетики и преобладания иных стимулов для коллективных действий.

Рис. 7.5. Круги компенсации в ядерной энергетике

Источник: рисунок автора

Круги компенсации в сфере ядерной энергетики традиционно включали в себя следующие заинтересованные группы:

Граждане, живущие и работающие вблизи атомных станций. Все эти станции, как видно на рис. 7.4, расположены вдоль побережья Японии в отдаленных районах, поскольку для функционирования такого объекта важен доступ к большим объемам воды. Таким образом, хотя общая плотность населения в окрестностях относительно низкая, рядом с большей частью реакторных площадок находятся рыбацкие и фермерские общины. Поскольку их средства к существованию могут серьезно пострадать в результате ядерных аварий, указанные группы граждан обычно добиваются трансфертных платежей, которые обычно предоставляются через местные сельскохозяйственные или рыболовецкие ассоциации, — и получают эти платежи, чтобы заручиться их согласием на размещение АЭС в их районе[181]. Энергетические компании также обычно предоставляют широкие возможности для трудоустройства местных жителей[182], а еще обеспечивают такие побочные выгоды, как льготные тарифы на электроэнергию и монопольные права на ведение бизнеса, включая химчистку и услуги общественного питания.

Местные органы власти. Как правило, АЭС располагаются в изолированных, депрессивных районах с низким уровнем дохода, где мало промышленных предприятий, население сокращается и становится все более пожилым, а альтернативных вариантов долгосрочного экономического развития немного. Местные органы власти в таких районах часто несут значительное бремя социального обеспечения и имеют ограниченную местную налоговую базу. Их способность предоставлять услуги и привлекать размещение новых промышленных предприятий также ограничена высокоцентрализованной японской административной практикой, включая централизованное распределение налоговых поступлений.

Финансовая поддержка со стороны энергетических компаний, либо в виде субсидий, либо в виде налоговых выплат на объекты ядерной энергетики, таким образом, является необходимым финансовым ресурсом для местных органов власти, на территории которых расположены атомные станции, особенно важным, поскольку она обеспечивает этим органам дискреционный доход, который поступает без дополнительного налогообложения. Во многих населенных пунктах, где расположены АЭС, выплаты от энергетических компаний обеспечивают половину или более доходов местных органов власти[183]. Когда энергетические компании договариваются о вхождении в сообщество, они предоставляют ему поддержку в течение длительного периода времени — часто до сорока пяти лет, начиная с десяти лет до начала фактической эксплуатации электростанции и заканчивая всем сроком ее службы[184].

Бюрократическое регулирование ядерной энергетики. Электроэнергетика является одним из наиболее сильно регулируемых секторов японской экономики, причем правительство предоставляет в вопросах регулирования значительную свободу действий. Единая бюрократическая структура — METI — управляет коммунальными тарифами, инспекциями неядерной безопасности и графиками амортизации капитальных инвестиций, а также предоставляет через аффилированные государственные банки развития льготные кредиты[185]. С сентября 2012 года надзор за вопросами безопасности в атомной энергетике Японии осуществляет Управление по ядерному регулированию (NRA), внешнее подразделение Министерства охраны окружающей среды[186], хотя традиционные отношения между METI и энергетическими компаниями сохраняются и в других областях. METI часто призывает коммунальные предприятия выполнять такие более широкие социальные функции, как поддержка зарубежных миссий экономического развития и культурного обмена. Энергетические компании, со своей стороны, традиционно нанимают высокопоставленных чиновников после их выхода в отставку на стратегические руководящие должности[187].

Сектор переработки ядерных отходов. Атомная энергетика — сектор с огромным риском и огромными экстерналиями, среди которых технологические инновации, хранение отходов и их захоронение. Хотя METI является министерством, ответственным за управление повседневной деятельностью ядерной энергетики, за исключением безопасности, отдельное учреждение — Министерство образования, культуры, спорта, науки и технологий (МЕХТ) — осуществляет надзор за другими видами деятельности при содействии специализированной государственной организации, Japan Nuclear Fuel Ltd. (Нихон Геннен). Эта корпорация при финансовой поддержке правительства страны и частных энергетических компаний управляет амбициозной и масштабной японской программой по переработке энергии, включая сложные объекты в Роккашо[188]. Аварии на перерабатывающих предприятиях, на экспериментальных реакторах на быстрых нейтронах, таких как Монджу[189], и на обычных легководных реакторах, таких как Фукусима-1, однако, поставили под сомнение долгосрочные перспективы программы и привели к принятию в декабре 2016 года правительством страны решения об окончательном выводе из эксплуатации АЭС Монджу[190].

Промышленные объединения. В электроэнергетике существует особенно мощная и активная отраслевая организация — Федерация электроэнергетических компаний (Нихон Денки Дзигё Ренго-кай, или Дендзирен). Входящие в нее фирмы традиционно имеют свои отдельные операционные зоны, что позволяет им избегать прямой конкуренции друг с другом. Действительно, из-за длительной технической сегментации (разные частоты цикла — 60 против 50) было очень трудно передавать более чем небольшое количество энергии из западной части Японии в восточную и наоборот. Эта несовместимость создала серьезные проблемы в борьбе с нехваткой электроэнергии в Восточной Японии после мощного землетрясения и цунами в марте 2011 года [Hiranuma 2014]. В ответ на кризис «3/11», возникшую политическую уязвимость крупных энергетических компаний и растущее желание различных групп населения по всей Японии установить более конкурентоспособные цены на электроэнергию, кабинет Абэ утвердил важные предложения по реформе электроэнергетики. В них были поставлены три основные политические цели: (1) обеспечение стабильных поставок электроэнергии; (2) максимально возможное снижение тарифов на электроэнергию; (3) расширение как выбора для потребителей, так и возможностей для бизнеса[191]. Новые законы, принятые в 2013–2015 годах, предусматривают полную либерализацию розничной торговли электроэнергией к апрелю 2016 года, а также разделение секторов передачи и производства электроэнергии и полную либерализацию розничных тарифов на электроэнергию к 2020 году[192]. Создание в апреле 2015 года Организации по межрегиональной координации операторов по передаче электроэнергии также могут оказать стабилизирующее влияние на существующие в промышленности отношения. Однако генерирующим и передающим электроэнергию компаниям разрешается сохранять связи с капиталом через холдинговые компании, что позволяет продолжать, хотя и в ослабленной форме, отношения сотрудничества между субъектами электроэнергетики [Там же]. В этом меняющемся политико-экономическом контексте Дендзирен продолжает сохранять свое значение в ядерном круге компенсации Японии. Он играет центральную роль в оказании помощи Японской ассоциации бизнеса (Ниппон КейзайДантай Рэнгокай, или Кейданрен), ее зонтичной федерации на национальном уровне, в сборе средств на проекты государственной важности — от избирательных кампаний до восстановления храма Исэ и взносов в иностранные университеты. Кейданрен, в свою очередь, поддерживает ядерные устремления энергетических компаний, включая переработку отходов, на уровне национальной политики. Дендзирен также помогает отдельным энергетическим компаниям убедить местные сообщества согласиться на размещение объектов в их районе. Считается, что он также сыграл определенную роль в сборе средств для помощи жертвам аварии на Фукусиме в марте 2011 года[193], хотя его ранее значительное влияние на японскую экономику в целом, несомненно, было подорвано тяжелым экономическим положением компании Tokyo Electric Power, которая ранее входила в его состав.

Интересы строительных компаний. Стоимость строительства новой АЭС в Японии составляет примерно 5 млрд долларов[194]. В 1970-х годах в Японии было построено 20 новых реакторов в десяти различных местах, и темпы строительства сохранялись почти такими же еще два десятилетия после этого, как показано на рис. 7.3. Помимо монтажа самих реакторов, возведение новых АЭС предполагало еще и значительное сопутствующее строительство: дорог, мостов и телекоммуникационных линий. Оно также породило компенсационные местные общественные объекты — больницы, общественные здания и школы. Все это было предоставлено энергетическими компаниями, чтобы успокоить местные общины, в обмен на их согласие принять у себя атомные станции.

Политики. Электроэнергетика, и особенно атомная энергетика, является высокорегулируемой отраслью. Однако с 1970-х годов на регулирующие органы стали оказывать все большее влияние политики, которые в случае с японской атомной энергетикой традиционно и в основном представляли METI[195]. Например, в середине 1970-х годов, когда принимались многие из наиболее важных решений о размещении АЭС, административный заместитель министра MITI Кейичи Конага был секретарем премьер-министра Японии Какуэя Танаки. Политики, подобные Танаке, также имели тесные связи с интересами строительства; более того, сам Танака был ранее президентом строительной компании.

Энергетические компании. Электроэнергетические компании Японии перечисляют огромные сопутствующие платежи широкому кругу общественно-политических групп в обмен на их услуги и поддержку в строительстве и эксплуатации атомных станций. Как стало ясно после аварии на АЭС Фукусима в 2011 году, в производстве атомной энергии наличествует скрытый риск, который может резко подорвать или уничтожить любую перспективную финансовую выгоду корпорации. Даже если предположить, что производство атомной энергии происходит гладко и без происшествий, в течение всего своего жизненного цикла оно влечет за собой значительные затраты на обеспечение безопасности, хранение отработанного топлива и вывод станции из эксплуатации.

Если учесть все эти предполагаемые затраты, то с корпоративной точки зрения альтернативы атомной энергетике становятся более конкурентоспособными, чем это было ранее. METI, например, подсчитала в 2011 году, что стоимость атомной энергии в 2030 году составит 8,9 иен за кВтч. Через четыре года после Фукусимы METI повысила эту оценку до 10,3 иен, учитывая расходы на вывод станции из эксплуатации и новые меры безопасности. Для сравнения, по оценкам METI, стоимость электроэнергии на угле составит 12,9 иен за кВтч, на сжиженном природном газе — 13,4 иен, на солнечной энергии — до 16,4 иен и на геотермальной энергии — до 16,8 иен.

Негативные экстерналии, однако, с трудом поддаются количественной оценке, поскольку в целом неизвестно, когда и как они могут проявиться. Если рассматривать только предельные эксплуатационные расходы, то ядерная энергетика имеет решающие преимущества по затратам, которые, как правило, увеличиваются в краткосрочной перспективе по мере продления срока эксплуатации АЭС. Таким образом, в той степени, в которой компании могут ограничить свою ответственность только эксплуатационными расходами, ядерная энергетика имеет большие преимущества и для электроэнергетических компаний. Эти преимущества становятся все более значительными в последние годы, поскольку станции полностью амортизируются, и эта ситуация значительно повысила прибыльность таких компаний в годы, предшествовавшие цунами 2011 года.

Хотя в центре кругов компенсации в ядерной энергетике традиционно находятся электроэнергетические компании, METI и местные сообщества, в которых расположены ядерные объекты, в них вовлечены и другие участники. Как показано на рис. 7.5, сектор переработки ядерных отходов и связанные с ним бюрократы от науки и техники, сосредоточенные в МЕХТ, также являются участниками круга. Они вдохновляют такие перспективные проекты, как ядерный перерабатывающий комплекс Рокка-сё в префектуре Аомори, предназначенный для уменьшения ядерных отходов и увеличения производства энергии путем преобразования смеси отработанного топлива и плутония (смешанное оксидное [МОКС] топливо) в дополнительную энергию.

Аутсайдеры

Суть компенсационных кругов заключается в систематической интернализации выгод и экстернализации затрат. В случае с атомной энергетикой краткосрочные выгоды, прибираемые к рукам кругами, традиционно были большими: огромные возможности для строительства на начальном этапе, низкие эксплуатационные расходы, низкие выбросы углекислого газа и большие выплаты местным сообществам. Внешние издержки были диффузными, трудно поддающимися количественной оценке и долгосрочными: риск аварий, а также тревожные, но легко игнорируемые внутренние проблемы хранения отработанного топлива и окончательного вывода станции из эксплуатации.

Таким образом, в обычных условиях трудно определить, кто именно находится вне круга компенсации ядерной энергетики. Это одна из причин, по которой оппозиция ядерной энергетике исторически была ограниченной. Однако, как видно на примере Фукусимы, в случае аварии явное исключение большей части населения из выгод, создаваемых здесь кругами компенсации, может стать драматически очевидным, и негативное общее восприятие ядерной энергетики может, следовательно, сохраняться в течение некоторого времени, как показывает опыт после событий «3/11».

После Фукусимы

Даже спустя четыре года после аварии на АЭС Фукусима в марте 2011 года в Японии сохранялась вполне понятная неприязнь общественности к атомной энергетике. Например, в августе 2015 года 57 % японцев выступали против возобновления работы атомной электростанции Сендай компании Kyushu Electric Power, и только 30 % были за, хотя станция эта даже не находилась вблизи линии сейсмического разлома и прошла многолетние испытания на безопасность и сертификацию [Sieg 2015]. Тем не менее блок Сендай № 1 был запущен в полную коммерческую эксплуатацию в сентябре 2015 года, а через два месяца за ним последовал блок Сендай № 2 [Tsukimori, Hamada 2015]. А в сентябре 2016 году также возобновил работу третий энергоблок АЭС Иката компании Shikoku Electric Power[196]. Два других блока, получивших разрешение NRA на перезапуск (Такахама 3 и 4), после таких кратковременных перезапусков на фоне судебных разбирательств были выведены из эксплуатации в начале 2016 года[197].

Рис. 7.6. Влияние Фукусимы на торговый баланс Японии. Столбцы — торговый баланс (млрд иен, левая ось); график — доля ископаемого топлива в общем импорте (%, правая ось) Источник: статистические данные МФ Японии

Каждая из все еще действующих японских АЭС была остановлена для длительной проверки в связи с окончанием разрешенного срока эксплуатации, и к маю 2012 года все эти станции были закрыты. Правда, реакторы Ои № 3 и № 4 вблизи Осаки были ненадолго перезапущены в период с июля 2012 по сентябрь 2013 года. Но только в августе 2015 года, спустя четыре с половиной года после Фукусимы, все атомные станции были запущены вновь[198].

Вновь возникшая антипатия к ядерной энергетике в Японии вполне объяснима. Однако она не обошлась без ощутимых экономических издержек и углубления нежелательной углеводородной зависимости страны от остального мира. Как показано на рис. 7.6, японский импорт энергоносителей начал стремительно расти в конце 2011 года, что привело к дефициту счета текущих операций, которого в Японии не наблюдалось на протяжении целого поколения и более.

Неопределенность в отношении поставок энергоносителей мешала японским фирмам расширять производство в стране по мере ослабления курса иены в 2013–2014 годах, что усугубляло растущий дефицит торгового баланса Японии, несмотря на резкое снижение цен на энергоносители. Более 100 млрд долларов, инвестированных в атомные электростанции и оборудование, остались неиспользованными, несмотря на значительный оставшийся срок службы этих станций, в то время как доля электроэнергии, получаемой с использованием ископаемого топлива, в Японии выросла с 62 до 88 % в 2010 финансовом году по сравнению с 2013 финансовым годом[199]. Местные сообщества, на территории которых расположены АЭС и которые пользовались поддержкой энергетических компаний, а следовательно, были ключевыми членами энергетических кругов компенсации, также оказались в невыгодном положении как по причине вынужденного перерыва, так и из-за неприятия атомной энергетики населением, которое сохранялось и спустя пять лет после Фукусимы.

Выводы

С самого начала атомной эры у Японии сложились непростые, парадоксальные отношения с ядерной энергией. Будучи единственной жертвой военного применения атомного оружия, с начала 1970-х годов она стала одним из самых активных потребителей гражданской ядерной энергии на Земле. Эта парадоксальная эволюция тесно связана с появлением в ядерной энергетике круга компенсации и его полезной ролью в смягчении серьезной энергетической уязвимости Японии в нестабильном глобализирующемся мире.

Круг компенсации в ядерной энергетике — это не просто серия ситуативных компенсационных жестов. Напротив, это институционализированный набор рутинизированных процедур и отношений, настроенных на распыление политико-экономических рисков и достижение консенсуса в отношении потенциально конфликтных решений о размещении атомных станций. Круг генерирует такие результаты, структурируя взаимовыгодные урегулирования, которые обеспечивают в некризисных ситуациях выгоду для всех соответствующих участников.

Первоначально возникновение круга компенсации в ядерной энергетике Японии было обусловлено тремя факторами: экономическим, стратегическим и политическим. С экономической точки зрения быстро растущие потребности в электроэнергии в перенаселенной, быстро растущей экономически стране, лишенной ископаемого топлива, делали ядерную энергетику неоспоримо привлекательной; стратегический императив избавления от зависимости от нестабильного Ближнего Востока с уязвимыми морскими путями протяженностью семь тысяч миль усугублял привлекательность ядерной энергетики. Политическая динамика, включая регионалистский уклон в соответствии с планом Танаки «Перестройка японского архипелага», и быстрая мобилизация популистских групп НПО подтолкнули низовую компенсацию в качестве основного политического подхода.

Японский круг компенсации в ядерной энергетике начал формироваться в середине 1970-х годов, вскоре после открытия в 1970–1971 годах первых в стране АЭС и нефтяного кризиса 1973 года. Три закона о производстве электроэнергии (Денген Санпо) 1974 года установили основные политические рамки, а серия ядерных аварий, включая нескончаемую историю атомохода «Муцу», усилила давление в отношении компенсации в этом контексте. Эти компенсации, поступающие как от правительства, так и от сектора электроэнергетики, которому правительство явно благоволило, увеличивались во времена политических кризисов, поскольку за достижение стабильных параметров политики готовы были заплатить любую цену.

Таким образом, атомная энергетика стала стабилизирующей основой японской политико-экономической системы на три десятилетия, оградив Японию от чрезмерной зависимости от углеводородов на нестабильных внешних рынках. Она поддерживала некоторую долю энергетической независимости для бедной углеводородами Японии в глобализирующемся мире. Сильная зависимость от гражданской ядерной энергетики сохранялась вплоть до разрушительной аварии на АЭС Фукусима весной 2011 года. С возвращением консерваторов к власти в декабре 2012 года вновь появилась перспектива того, что атомная энергетика когда-нибудь снова сможет облегчить энергетическую зависимость Японии от неустойчивых поставок углеводородов из-за рубежа, несмотря на поучительные воспоминания о недавнем прошлом. В течение полувека ядерная энергетика позволяла Японии демонстрировать устойчивый экономический рост, ограничивая при этом импорт энергоносителей, и от этого преимущества нелегко отказаться, поскольку страна стремится выйти из двух десятилетий стагнации.

Глава 8

Транспорт

Достаточно взглянуть на карту, чтобы понять, что Япония — островное государство, стратегически расположенное у северо-восточного побережья Азии, в одном из наиболее быстро развивающихся регионов планеты. Это крупная экономика, третья по величине в мире. Она технологически развита и в значительной степени зависит от международной торговли как в плане импорта товаров, так и в части зарубежных рынков.

При этом Япония работает в условиях огромного парадокса. По причине глубоко внедрившихся субнациональных кругов компенсации страна имеет набор транспортных политик, которые на протяжении поколений систематически препятствуют ее глобализации, а также ее международной конкурентоспособности. Эти круги также снижают гибкость Японии в реакции на высокие темпы экономических изменений, охватывающих динамичный регион Восточной Азии.

Изоляционистская предвзятость Японии в отношении транспорта в сравнительной перспективе

Япония имеет обширные интересы в международной торговле, а японцы — заядлые путешественники. Число иностранных туристов, посещающих Японию, несмотря на периодические спады, неуклонно растет с 5,2 млн в 2003 году до почти 20 млн в 2015 году[200].

Рис. 8.1. Растущий приток иностранных туристов в Японию Источник: Japan National Tourism Organization, Kokuseki/Tsuki-betsu Ho-nichi Gaikyaku-su [Monthly Number of Foreign Visitors by Nationality] (2003–2006). URL: http://www.jnto.go.jp/Jpn/statistics/visitor_trends/index.html (дата обращения: 23.01.2022).

Действительно, как видно из рис. 8.1, темпы роста числа иностранных гостей Японии в последние годы ускоряются — несмотря на землетрясение 2011 года и ядерную катастрофу на Фукусиме. Кроме того, Япония занимает четвертое место в мире по объему торговли, зафиксировав в 2014 году совокупный объем импорта и экспорта в размере 1468 млрд долларов США [Simoes, Hidalgo 2011].

Тем не менее и крупнейшие аэропорты страны, и ее основные морские порты очень слабо развиты как международные транспортные центры. Объем пассажиров и грузов, которые обрабатывают японские порты, а также количество международных направлений, с которыми они связаны, удивительно малы с точки зрения сравнения, учитывая огромный масштаб японской экономики, близость к динамичному азиатскому материку и богатство населения страны. Действительно, Япония, несмотря на огромные масштабы своей экономики, кажется в транспортном смысле удивительно изолированной от остального мира, особенно по сравнению со своими динамичными соседями. И разрыв в связях с конкурентами в других странах Азии, похоже, увеличился после банкротства в 2008 году Lehman Brothers.

Например, аэропорт Нарита является самым загруженным грузовым авиаузлом в Японии, третьей по величине экономике мира. Однако в 2013 году Нарита занял лишь десятое место среди самых загруженных грузовых аэропортов мира. На первом месте был Гонконг, где объем грузоперевозок в два раза больше, чем в Нарите. Близлежащий Шанхай-Пудун в Китае был третьим, а Инчхон в Корее — четвертым[201]. По международному пассажиропотоку Нарита в 2015 году занимал лишь семнадцатое место. Гонконг, напротив, занял третье, опять же, с более чем в два раза большим количеством пассажиров, чем в Нарите. Сингапурский Чанги был шестым, а Инчхон — восьмым[202].

Глобальный статус крупных японских аэропортов также неуклонно снижался — задолго до трагической тройной катастрофы 2011 года (землетрясение, цунами и авария на АЭС), которая ощутимо ухудшила ситуацию. Особенно ярко выражен упадок японских аэропортов как коммерческих центров. Например, в 2002 году Нарита был третьим по величине аэропортом в мире по объему грузоперевозок, а Кансай — двадцатым. Однако к 2006 году Нарита опустился на пятое место, а Кансай — на двадцать третье. А в 2013 году Нарита занял еще более низкое место — десятое, а Кансай оказался значительно ниже — на тридцатом месте[203]. Эта тенденция показана на рис. 8.2.

Рис. 8.2. Снижение относительного положения основных японских аэропортов по объему грузоперевозок (по рейтингу)

Источник: расчеты автора по Airports Council International, Annual Cargo Traffic Reports 2000–2013.

Примечание: рейтинг представляет собой позицию аэропорта по объему грузов (загруженные и разгруженные грузы и почтовые отправления в метрических тоннах) среди всех аэропортов, упоминающихся в ежегодном сборнике статистики трафика (Annual Traffic Statistics Collection) Международного совета аэропортов (ACI).

По ряду причин японские аэропорты не только не успевают за ростом объемов грузовых и пассажирских перевозок в других странах, но и не смогли превратиться в международные транспортные узлы, которыми обещали стать на заре развития японской экономики. Эта неудача наглядно видна, например, в сравнении важности аэропорта Нарита в Токио и Инчхон в Корее как пунктов назначения для воздушных маршрутов из других городов Японии.

Только 17 местных японских аэропортов имеют маршруты в Нариту, в то время как 28, включая большинство крупных городов на побережье Японского моря, имеют сообщение с Инчхоном — значительно более отдаленным, несмотря на традиционную японо-корейскую социально-политическую напряженность[204]. Инчхон, как следует из рис. 8.3, является главным узлом, связывающим провинциальную Японию с остальным миром — роль, на которую не может претендовать ни один японский аэропорт. Ирония судьбы заключается в том, что по причине парадоксальной японской политики именно Инчхон, а не Нарита, стал главным узлом для провинциальных городов Японии, о чем пойдет речь в этой главе далее.

Крупнейшие международные морские порты Японии, как и ее аэропорты, также не генерируют тот объем перевозок, который можно было бы ожидать от экономики такого размера, как японская. Хотя Япония имеет третью в мире по величине экономику, среди крупнейших мировых портов она занимает гораздо более низкое место. Например, в 2015 году по объему переваленного тоннажа Нагоя занимала лишь шестнадцатое место в мире, Чиба — двадцать третье, Йокогама — тридцать первое[205]. В целом японские морские порты обрабатывают только 4 % мировых грузов, хотя экономика Японии составляет почти 1/12 от общемирового объема[206].

Рис. 8.3. Важность Инчхона как транспортного узла для японских городов

Источник: Incheon Airport, Connecting Cities — Japan

Что касается передовых центров перевалки морских грузов — центров морской портовой индустрии, — Япония стоит еще ниже, а ее соперники в Азии снова доминируют в мировом рейтинге. Все пять ведущих перевалочных портов мира находятся в Восточной Азии — Сингапур, Шанхай, Шэньчжэнь, Пусан и Гонконг, именно в таком порядке[207]. Ни один японский перевалочный порт не входит даже в первую десятку.

Сингапур также является вторым по загруженности контейнерным портом в мире после Шанхая, причем девять из десяти крупнейших портов Азии находятся за пределами Японии. В 2014 году порт Кейхин занял первое место в рейтинге контейнерных портов внутри Японии, но только двадцатое место в глобальной шкале, за ним на двадцать восьмом месте следует Хансин. Нагоя не вошла даже в число пятидесяти крупнейших портов[208]. Главный перевалочный порт для большей части Японии — корейский Пусан, через него проходит особенно большая доля контейнеров, направляющихся из юго-западной части

Японии и с побережья Японского моря или прибывающих туда; 52 из 64 японских портов наладили с Южной Кореей регулярное грузовое сообщение[209]. Основная причина — цена: стоимость доставки через Пусан составляет чуть больше половины стоимости доставки через Кобе[210].

Почему Япония играет в глобальном транспорте незначительную роль?

Существует парадоксальное несоответствие между огромными масштабами японской экономики и ее многолетним статусом азиатской экономической сверхдержавы, и анемичным характером нынешних транспортных потоков через японские порты и аэропорты. Это кажущееся противоречие можно рационально объяснить. Первопричины кроются в высоких издержках, чрезмерном регулировании и отсутствии стимулов для инноваций, причем истоки этих контрпродуктивных практик глубоко укоренились в кругах компенсации, которые препятствуют доступу Японии к остальному миру и наоборот.

Услуги крупных аэропортов Японии по сравнению с аналогичными аэропортами в других странах мира чрезвычайно дороги. По данным отчета Air Transport Research Society’s 2015 Global Benchmark Report, посадка самолета Boeing 767–400 в аэропорту Ханеда обходится примерно в 4624 доллара, тогда как пиковая цена посадки в нью-йоркском международном аэропорту имени Джона Кеннеди (JFK) составляет 3143 доллара. Посадочные сборы в азиатских аэропортах-конкурентах Ханеды еще ниже — 1843 доллара в сингапурском Чанги и 1724 доллара в корейском Инчхоне. Хотя сборы за международную посадку в других крупных аэропортах Японии — Кансай, Тюбу и Нарита — немного ниже, чем в Ханеде, все они выше, чем аналогичные сборы в крупных аэропортах за пределами Азии, таких как JFK, аэропорт Шарль де Голль в Париже и Хитроу в Лондоне, как показано на рис. 8.4.

Посадочные сборы — не единственная непомерно высокая плата, действующая в международных аэропортах Японии. Существует также необычный и чрезвычайно высокий государственный налог на авиационное топливо — 26 000 иен за килолитр[211]. США — единственная другая крупная страна, которая вообще взимает такой налог, но американский налог на топливо составляет менее одной пятой от японского[212]. Великобритания, Германия и Франция, не говоря уже о таких близких к Японии странах-конкурентах, как Австралия, Сингапур и Южная Корея, вообще не взимают такой налог, считая, что подобные сборы отбивают у международных авиакомпаний желание пользоваться их аэропортами.

Помимо высоких посадочных сборов и топливных надбавок, взимаемых непосредственно с авиакомпаний, японские международные аэропорты требуют необычайно высоких сборов за обслуживание и надбавок за безопасность, взимаемых с билетов вылетающих пассажиров. Например, в токийском аэропорту Нарита каждый взрослый, намеревающийся улететь международным рейсом из Терминала 1 или Терминала 2, должен заплатить сбор за обслуживание пассажиров в размере 2090 иен плюс сбор за обеспечение безопасности пассажиров в размере 520 иен[213]. В совокупности эти сборы и налоги делают стоимость перелета одного пассажира в Японии намного выше, чем в Инчхоне, Лос-Анджелесе, Гонконге и Сан-Франциско [Fisher 2013].

Рис. 8.4. Высокий уровень сборов за посадку в японских аэропортах Источник: Air Transport Research Society, 2015 Global Airport Benchmarking Report.

Примечания: 1) Стоимость посадки рассчитана для Boeing 767–400 с максимальной взлетной массой (MTOW) 450 тыс. фунтов; 2) Нью-Йорк (JFK)* представляет пиковые тарифы, а Нью-Йорк (JFK) — внепиковые.

Япония, бесспорно, работает над высококачественными авиационными объектами и услугами. В отчете о конкурентоспособности путешествий и туризма Всемирного экономического форума за 2015 год она заняла первое место по обращению с клиентами и девятнадцатое место в мире по качеству инфраструктуры воздушного транспорта [Al Ibrahim et al. 2015]. Однако по налогам на билеты и аэропортовым сборам она заняла лишь 82-е место, не говоря уже о 119-м месте в мире по ценовой конкурентоспособности, а это самое низкое место среди всех крупных азиатских стран в обеих категориях. Корея, для сравнения, занимает 23-е место по налогам на билеты и аэропортовым сборам и 109-е место по ценовой конкурентоспособности [Там же: 2015].

В случае с Наритой высокие тарифы на авиабилеты вполне объяснимы, учитывая затянувшуюся историю конфликта вокруг строительства и эксплуатации аэропорта [Apter, Sawa 1984]. Эта конфронтация, как и постоянная необходимость компенсировать враждебно настроенным местным жителям шум от самолетов и другие неудобства, несомненно, повысила местные эксплуатационные расходы. Указанные высокие сборы также ограничивают поток международных перевозок пассажиров между Японией и миром. По иронии судьбы они также дают преимущество в получении статуса международного авиаузла другим близлежащим конкурентам, таким как корейский Инчхон, препятствуя тем самым экономической глобализации Японии.

Искажения в регулировании, вызванные как бюрократическим произволом, так и внутренней политикой, также препятствуют становлению японских аэропортов в качестве крупных международных центров. Например, в аэропорту Нарита взлет и посадка самолетов в принципе разрешены только с 6 утра до 11 вечера по причине протестов граждан, связанных с его сомнительной историей, в основе которой лежит консервативная политика середины 1960-х годов[214]. Другие крупные азиатские аэропорты, такие как Инчхон и Чанги, обычно работают круглосуточно, обеспечивая транзитные перевозки на дальние расстояния, которые аэропорт Нарита не смог привлечь. С 2004 года Нарита является полностью частной корпорацией, номинально способной заключать деловые сделки с фирмами по всему миру. Здание терминала Ханеда также частное[215]. Тем не менее оба аэропорта проводят неоднозначную политику в отношении иностранных инвестиций в связанный с аэропортом бизнес, такой как хранение грузов и питание для авиакомпаний, что еще больше тормозит их становление как мировых авиационных центров. Их парохиальная ориентация усиливается тем, что в отечественных фирмах, работающих в этих сферах, работают многочисленные отставные чиновники Министерства транспорта Японии[216].

Трудности, с которыми сталкиваются иностранные фирмы при вхождении в неэффективный японский сектор авиауслуг, очевидны. Например, в 2008 году австралийский инвестиционный конгломерат Macquarie Airports Management Ltd. увеличил свою долю в Japan Airport Terminal (JAT, компания, зарегистрированная на первой секции Токийской фондовой биржи, которой принадлежало 19,9 % здания терминала Ханеда). В ответ Министерство земли, инфраструктуры, транспорта и туризма (MLIT) предложило принять закон, ограничивающий иностранное участие в операционных компаниях аэропортов менее чем одной третью голосующих акций. В итоге кабинет министров Японии не одобрил это предложение, опасаясь, что такое ограничение будет препятствовать иностранным инвестициям. Macquarie, однако, воздержался от покупки дополнительных акций JAT, а вместо этого предложил продать свою долю с убытком обратно японскому оператору аэропортов [Nakata 2008].

Подход Японии к вопросам международных перевозок также обычно связан с проблемами бездействия, особенно серьезными в конкурентной среде, окружающей глобализацию, которая усугубляет описанные ранее проблемы комиссий. Например, соседняя Корея активно развивает современный комплекс грузоперевозок и промышленной обработки в аэропорту Инчхон, который работает двадцать четыре часа в сутки (на восемь часов дольше, чем Нарита) с первой в мире 100-процентной системой онлайн-таможенного оформления (UNI-PASS), четырьмя грузовыми терминалами и отдельными зонами для импорта, экспорта и транзита. Международная компания по доставке грузов DHL, среди прочих, инвестировала в Инчхон значительные средства и управляет оттуда своим грузовым центром в Северо-Восточной Азии. Помимо грузовых объектов, в комплекс аэропорта Инчхон также входит девятиэтажная больница, строительство которой было завершено в 2011 году[217]. Это учреждение способно ежегодно оказывать медицинские услуги тридцати тысячам одних только иностранных туристов[218]. К туристам, прибывающим в Инчхон с медицинскими целями, во многих отношениях применяется особый подход; для них даже выделена специальная иммиграционная линия[219]. Таким образом, Корея использует свои аэропорты для стратегического освоения быстро растущей сферы медицинского туризма с высокой добавленной стоимостью[220] способами, которые Япония только начинает изучать[221].

Типичные барьеры для международной торговли, характерные для японских аэропортов, — непомерно высокие сборы с пользователей, высокая степень регулирования и отсутствие учета потенциальных услуг для иностранных посетителей — характерны и для морских портов. Сравнительные данные немногочисленны. Однако одно относительно недавнее австралийское исследование, результаты которого представлены на рис. 8.5, показало, что затраты судовладельца в основных японских портах контейнерных перевозок (Иокогама, Осака и Нагоя) более чем на 35 % выше, чем в Нью-Йорке, на 65 % выше, чем в Мельбурне, и в четыре и более раз выше, чем в Корее или Китае[222]. Плата за обслуживание контейнеров в Японии почти в пять раз выше, чем в Пусане, что также показано на рис. 8.5.

В отличие от японских аэропортов, морские порты Японии финансируются в основном из общего бюджета страны[223]. Таким образом, администрация портов смогла справиться с патологическим состоянием сектора аэропортов, когда высокие, приносящие доход фиксируемые на специальных счетах сборы с пользователей подрывали международную конкурентоспособность портов. Однако проблемы эффективности морских портов, связанные с компенсацией, имеют иную природу. Они обусловлены зависимостью от субсидий центрального правительства[224], и от оперативного контроля со стороны местных властей, не имеющих сильных стимулов для снижения затрат [Akai 2010: 88]. Результатом этого является чрезмерно высокая плата за обработку грузов, которая препятствует международной торговле и глобализации Японии.

В 2013 году МЫТ начало осознавать пагубное влияние существующей политики на конкурентоспособность основных портов Японии. Оно предложило пересмотреть Закон о портах и гаванях, чтобы увеличить долю национального правительства в стратегических портах Кейхин и Хансин, а также рационализировать управление ими. Однако эти изменения, запланированные на 2014 финансовый год (Кейхин) и 2015 финансовый год (Хансин), оказались постепенными, более ограниченными, чем те, что были предприняты в Пусане десятилетием ранее, и более медленными. В управлении портами, как и во многих других областях, Япония глобализируется медленно, и ей трудно двигаться так же быстро, как некоторым из ее динамичных соседей.