Рождение неолиберальной политики

Когда Вильсон в 1964 г. впервые занял пост премьер-министра, он заявил о намерении построить к 1968 г. полмиллиона домов. Но события быстро перечеркнули этот амбициозный план, поскольку лейбористские правительства 1960–1970-х годов, как мы видели в предыдущей главе, столкнулись с жёстким финансовым давлением, вызванным девальвацией 1967 г., крахом международной валютной системы, ростом инфляции и безработицы. Снижение государственных расходов считалось принципиально важным условием экономической стабильности; поэтому в 1968–1969 гг. в рамках общей программы экономии было отменено финансирование строительства 16.500 домов, запланированных муниципалитетами. Сокращение расходов центрального правительства на жилищное строительство сначала при лейбористах, а потом при консерваторах Хита, имело кумулятивный эффект. В 1974 г. лейбористы приняли Закон о жилье, положивший начало экспериментированию с заявками и системой распределения средств на жилищное строительство[785]. Выбранным для эксперимента муниципалитетам (в Англии за финансирование жилищного строительства отвечали местные власти) было поручено разработать детальные планы расходов и подать в правительство заявки на финансирование. Но кризис МВФ 1975–1976 гг. обострил проблему финансирования и вынудил принять ряд жёстких мер экономии, которые ещё более ухудшили положение с жилищным строительством, поскольку ассигнования муниципалитетам были урезаны.

В связи с кризисом МВФ лейбористское правительство в опубликованной в 1977 г. «Зелёной книге» представило новое направление жилищной политики. Правительство не без лицемерия упирало на тот факт, что в Англии существует избыток жилых единиц. По его представлению, свободных домов несколько больше, чем людей, занятых поисками жилья. В 1977 г. Консультативная группа по жилищным услугам в своей оценке жилищных потребностей отметила: «Существовавшая на момент окончания Второй мировой войны серьёзная нехватка жилья к 1976 г. сменилась избытком приблизительно в 0,5 млн единиц. Доля жилищ совместного пользования снизилась с примерно 14% до менее 6%; плотность заселения также снизилась, а качество жилья улучшилось. Количество непригодных для проживания домов снизилось с 1,8 млн в 1967 г. до приблизительно 0,9 млн в 1976 г., а количество пригодных жилищ, не имеющих одного или более удобств, снизилось с 2,4 млн в 1967 г. до 1,6 млн в 1976 г.»[786] Но эта благостная картина отражала реальность далеко не полностью. Как указывала группа давления «Кров» (основанная в 1966 г. преподобным Брюсом Кенриком), в каждый данный момент необходимо иметь 4–5% свободных жилищ, чтобы обеспечить в масштабах всей страны надлежащий уровень социальной мобильности между группами с разными доходами[787].

В 1960–1970-е годы муниципальное строительство начало терять общественную поддержку, — отчасти по причине нарастания трений между разными общинами, но также и по причине архитектурных просчётов, главным из которых считалась высокая этажность домов. По мнению социального историка Джона Бернетта, «квартиры в многоэтажках явно были отклонением от традиционной нормы; они не оправдали ожиданий их пропагандистов и никогда не вызывали ни широкой заинтересованности, ни даже простого одобрения пользователей»[788]. На самом пике строительства, в 1966 г., высотные жилые здания составляли лишь 26% нового муниципального жилья. Тем не менее такие дома, как печально известная башня Ронан Пойнт в Ньюхэме, Восточный Лондон (она частично обрушилась в 1968 г. от взрыва газа), вызывали все более негативное отношение у широких слоёв, у политиков и даже у архитекторов, — хотя среди этих последних жилые башни тогда считались воплощением идеала. На снижение поддержки муниципального строительства Лейбористская партия ответила, например, в заявлении своего Национального исполнительного комитета (руководящий орган партии) от 1978 г.: «Хотя такие здания составляют лишь малую часть всего государственного жилищного фонда, нет сомнений, что условия проживания в них причиняют арендаторам значительные неудобства, и это можно использовать в политическом плане для дискредитации государственного жилищного строительства как такового»[789]. Высокие, с плохо освещёнными дворами, бетонные здания, возведённые с самыми благими намерениями, часто превращались в жуткие бетонные джунгли и служили веским аргументом для противников государственного жилищного строительства.

Проблема высотных муниципальных домов полностью проявилась в конце 1960-х и в 1970-е годы, как раз тогда, когда состояние английской экономики ухудшалось. Наиболее уродливые здания (а их было немало) требовалось просто снести и построить вместо них что-то новое, но в разгар экономического кризиса и при наличии более важных социальных приоритетов на это не нашлось достаточного желания. В ответ на общественное недовольство муниципальными домами Лейбористская партия в 1977–1978 гг. разработала новую политику жилищного строительства. Правительство приняло стратегию, основанную на делегировании местным властям расширенных полномочий. Смысл был в том, чтобы люди, лучше всех знающие местные условия, располагали большей самостоятельностью и свободой выбора. Это было весьма многозначительное знамение времени. Например, «Зелёная книга» лейбористов 1977 г. по жилищной политике начиналась с дезавуирования роли центрального правительства: «Полномочия членов центрального правительства, отвечающих за жилищное строительство, естественным образом ограничены. Они должны устанавливать законодательные рамки и распределять наличные ресурсы. Они могут предложить систему субсидирования… соответствующую национальной жилищной политике и учитывающую те местные нужды, о которых им будет известно. Но реальная действенность участия государственного сектора в решении наших жилищных проблем зависит от того, как национальная политика осуществляется на местах, — от энергии и дальновидности тех, кто принимает решения на муниципальном уровне»[790]. С этой целью лейбористы предложили муниципалитетам разработать жилищные инвестиционные программы, которые распространяли проводившийся с 1974 г. эксперимент по заявкам и выделению ресурсов на все капитальные расходы в сфере жилищного строительства. Это означало, что теперь всем муниципалитетам придётся конкурировать друг с другом за меньшие куски меньшего государственного финансового пирога.

Правительство в лице министра по охране окружающей среды Питера Шора заявило, что план с жилищными инвестиционными программами обладает четырьмя явными достоинствами: можно будет лучше контролировать расходы и более гибко использовать средства; муниципалитеты получат больше полномочий в выборе финансовых решений; программы создадут стимулы для повышения рентабельности; наконец, они позволят более полно учитывать местные жилищные нужды[791]. Замысел состоял в следующем. Муниципалитеты готовят местные программы и подают конкурсные заявки на то количество денег, которые считают для себя необходимым. Центральное правительство выделяет ресурсы сообразно достоинствам программ и перераспределяет их в пользу наиболее нуждающихся. На словах лейбористы подчёркивали свою преданность жилищному равенству. Например, в программном документ 1978 г. с перечнем приоритетов говорилось: «Реформы, к которым мы стремимся, направлены на то, чтобы государственное жильё было доступно всем, кто хочет его арендовать, чтобы распространить на арендаторов государственного жилья права и свободы, имеющиеся у обладателей разных видов жилищной собственности, и добиться равного статуса для всех видов пользования жильём»[792]. Но проблема, естественно, состояла в том, что выделялось меньше денег на строительство, ремонт и обслуживание жилищ. Поэтому на деле схема жилищных программ привела к росту влияния центрального правительства за счёт усиления контроля над муниципальными властями, а также послужила предлогом для значительного снижения финансирования, которое при консервативных правительствах 1980-х годов продолжало снижаться ещё быстрее[793].

Таким образом, и для США, и для Англии характерна преемственность между политикой 1970-х и 1980-х годов. Бывший сотрудник министерства промышленности и член группы политических консультантов на Даунинг-стрит, 10, Эндрю Дагуид считал, что жилищная политика Консервативной партии после 1979 г. не определялась в первую очередь идеологическими соображениями и скорее просто следовала тому, что продолжили бы и лейбористы, если бы опять победили[794]. Конечно, это только личное мнение, потому что любое лейбористское правительство, победи лейбористы на выборах, испытывало бы давление с самых разных сторон. Скажем, маловероятно, что программа «Право на приобретение» стала бы при лейбористах такой же флагманской политикой, какой была при Тэтчер. Но продажа муниципального жилья, вполне возможно, продолжилась бы. Радикализация жилищной политики после 1980 г. в Англии и США — несомненный факт. Вместе с тем в США новый подход заявил о себе уже в разработке «Раздела 8». Для Англии 1970-х годов характерны привлечение частного сектора к обеспечению доступным жильём и частичное сокращение государственного строительства, вызванное бюджетной экономией и зарождавшейся политикой продажи муниципального жилья. Таким образом, политика в отношении доступного жилья и городской реконструкции изменилась ещё до Рейгана и Тэтчер.

Джимми Картер и ограничение роли государства

Эту тенденцию в США продолжила администрация Картера (1977–1981). Картер закрепил отход от государственного жилищного строительства; отчасти это объяснялось усугублением стагфляции, охватившей страну в конце 1970-х годов. «Раздел 8» изначально содержал три подпрограммы. «Программа по наличному жилью Раздела 8» открывала доступ к наличному жилому фонду с помощью ваучерной схемы (потом она стала программой жилищных пособий, которую обычной отождествляют с названием «Раздел 8»), «Программа нового строительства Раздела 8» ведала собственно строительством, а «Программа капитального ремонта и реконструкции Раздела 8», как это понятно, ремонтом и реконструкцией. Администрация Картера начала резкое сокращение первых двух подпрограмм. Если в 1976 г. по программе нового строительства было построено около 170 тыс. жилых единиц, а по программе наличного жилья ещё 175 тыс. семей получили жилищные пособия[795], то в 1980 г. построены 92.554 единицы и добавлены только 38.740 субсидированных единиц[796].

Картер не отказывался от принципа «достойное жильё для всех» и, безусловно, признавал необходимость помогать также людям с низкими и скромными доходами. Но при его администрации Министерство жилищного строительства (теперь его возглавила Патрисия Харрис, которая до этого была послом США в Люксембурге и стала первой афроамериканкой, включенной в список порядка преемственности президентских полномочий) стремилось направлять ресурсы в первую очередь на помощь самым бедным и на повышение эффективности использования наличного жилого фонда. Расширение нового строительства или широкомасштабная реконструкция не входили в число его приоритетов. Пределы федерального участия в программах доступного жилья были чётко обозначены. По мнению историка Джона Баумена, «администрация Картера стала первой вехой отхода от неокейнсианских экономических решений». Неокейнсианцы «убеждали всех, что крупные программы государственного финансирования — такие как программа городской реконструкции или программа образцовых городов, — ускоряют экономический рост, а он способствует созданию рабочих мест и общему процветанию». Однако Картер «выступил против того, что считал «излишествами» Великого общества 1960-х, не отказываясь при этом от сочувственного отношения к неимущим»; он публично выступал за сокращение численности правительства примерно до такой, какую считал нужной в качестве губернатора Джорджии. Картер, подчёркивает Баумен, «сознавал, что государство не способно решить все наши проблемы. <…> Оно не может искоренить бедность, создать экономику всеобщего изобилия, снизить инфляцию, спасти города, устранить неграмотность или обеспечить всех энергией»[797]. Однако новоявленная сдержанность в отношении обязательств государства, тут же вылившаяся в бюджетную экономию с целью балансирования бюджета, вызвала новый кризис в сфере доступного жилья для семей с низкими и скромными доходами. Строительный бум, начавшийся при Никсоне, продолжался в первые годы администрации. Но рост инфляции и безработицы создал серьёзную проблему для многих из тех, кто больше всего нуждался в помощи.

Объявленная Картером в 1978 г. программа «Национальная городская политика» предусматривала направление ресурсов в адрес самых бедных и снижение роли государства. В информационном бюллетене перечислялись руководящие принципы, в том числе повышение «гибкости» подхода к различным местным проблемам, приоритизация задач согласно «нуждам местных сообществ», «укрепление» и «поддержание» существующей застройки и повышение роли частного сектора. Что касается роли федерального правительства, то о ней говорилось недвусмысленно: «Федеральные ресурсы ограниченны. Для обеспечения дальнейшей работоспособности и эффективности существующих программ необходима полная их переоценка. Чтобы получить максимальную отдачу от имеющихся федеральных ресурсов, следует сделать всё возможное, чтобы штаты и округа использовали их для привлечения дополнительных общественных и частных инвестиций в свои сообщества. Сама по себе федеральная помощь никогда не будет достаточной для удовлетворения потребностей местных сообществ. Но если она используется в сочетании с другими источниками финансирования, она может сыграть принципиально важную роль катализатора»[798]. Таким образом, администрация Картера продолжила путь в направлении, намеченном при Никсоне, и создавала предпосылки для решительных действий Рейгана после 1980 г. Стратегия Картера была схожа со стратегией Лейбористской партии в Англии, где, как мы видели, эксперименты с жилищными инвестиционными программами преследовали двоякую цель: передать решение жилищных вопросов муниципалитетам и одновременно сократить им финансирование. Кроме того, стратегия администрации Картера создавала атмосферу, благоприятную для сотрудничества местных властей с частным сектором, и тем готовила почву для организации внутригородских зон предпринимательства при Рейгане.

В качестве контрапункта своего фискального аскетизма администрация Картера провела очень важную корректирующую реформу — закон о реинвестициях в местные сообщества. Этот закон, принятый в 1977 г., гарантировал малоимущим группам — в особенности афроамериканцам и другим меньшинствам — доступ к получению в банках льготных жилищных и ипотечных кредитов. В частности, закон запрещал неприглядную практику зонирования, когда банки ранжировали районы в соответствии с уровнем риска неплатежеспособности их населения[799]. Эта практика нередко становилась предлогом для продолжения расовой сегрегации в американских городах, поскольку районы, заселённые чернокожими, обычно получали низкий рейтинг и их жители практически не имели возможности получить кредит на приобретение жилья в других, особенно пригородных, районах. С точки зрения «либеральных» реформаторов в администрации, эта практика была тем более неприемлемой ещё и потому, что рейтинги преимущественно белых районов понижались, если в них начинали селиться чернокожие. В результате напряжённость только обострялась, и в связи с расовым смешением в разных районах дело доходило даже до волнений.

Закон о реинвестициях в местные сообщества обязывал банки выдавать кредиты физическим лицам и предпринимателям, зарегистрированным в городских районах с населением низкого и небольшого достатка, наравне с жителями зажиточных и преимущественно белых пригородов. Условием деятельности банков стала обязанность выдавать кредиты во всех районах, где они в соответствии с лицензией могли вести операции. Созданный законом новый порядок финансирования позволил успешно регенерировать такое районы, как Норт-сайд Манчестер в Питтсбурге, где, по словам историка Томаса Ханчетта, «местные активисты использовали доллары закона о реинвестициях в местные сообщества, чтобы запустить процесс достойной внимания модернизации»[800]. Закон был примером усилий Демократической партии по увеличению доступности жилья для обитателей бедных районов, несмотря на федеральные бюджетные ограничения конца 1970-х годов. Он стал важной реформой, поскольку искоренил болезненную и неправомерную форму жилищной дискриминации, которая пятнала облик юридического равенства и гражданских прав в послевоенной Америке.

Демократия собственников и индивидуальная свобода: жилищное обеспечение и неолиберальные идеи

На этом месте необходимо ненадолго вернуться к неолиберальным идеям и их связи с другими консервативными идеями — не потому, что они оказали воздействие на только что описанные политические решения и принятые меры, а потому, что работы, например, Фридриха Хайека и Милтона Фридмена сильно повлияли на некоторых ключевых архитекторов политики правительств Рейгана и Тэтчер. На фоне послевоенной жилищной политики возник новый комплекс идей по поводу дешёвого жилья, городской политики и бедности. Он резко противоречил основным принципам Нового курса в США и социал-демократического устройства в Англии, но остался тесно связанным с традиционными консервативными представлениями о частной собственности и городском пространстве.

Такие неолиберальные рецепты, как приватизация государственного жилья и зоны предпринимательства, применялись не изолированно. Напротив, они соседствовали с типичными консервативными убеждениями о важности частного домовладения, теми убеждениями, которые нашли отражение в концепции «демократии собственников» английского премьера-консерватора Энтони Идена. Выступая на конференции Консервативной партии в 1946 г., он сказал: «В основе нашего подхода ко всем этим [социальным] проблемам лежит один принцип, принцип, который делает нашу позицию прямо противоположной социализму. Цель социализма — государственная собственность на все средства производства, распределения и обмена. Наша цель — демократия собственников в масштабе всей страны… Если наши оппоненты верят в государственный капитализм, то мы верим в максимально широкий индивидуальный капитализм. Я считаю это фундаментальным принципом нашей политической философии. Человек должен быть господином внешних обстоятельств, а не их рабом. В этом и состоит свобода. И именно в понятии частной собственности человек обретает власть над обстоятельствами. Полноценное развитие личности и сохранение индивидуальной свободы зиждется на институте собственности»[801]. Понятие демократии собственников было лейтмотивом жилищной политики Консервативной партии в послевоенный период. Этот лейтмотив несколько потускнел в правительствах 1950-х годов и стал скорее общим пожеланием, чем политической реальностью, поскольку Уинстон Черчилль, Энтони Иден и Гарольд Макмиллан поощряли муниципальное строительство в русле своего примирения с основными элементами английского социального государства. Идея возродилась при Хите, и с тех пор вплоть до сего дня сменявшие друг друга консервативные политики подтверждали свою верность ей. В частности, Маргарет Тэтчер и её преемник Джон Мейджор (1990–1997) конкретизировали эту концепцию, и в их версии она стала демократией акционеров, появившихся в результате кампаний по приватизации British Telecom (1984), British Gas (1986), British Airways (1987), водоснабжения (1989), электроснабжения (1990), British Energy (1996) и British Rail (1996). В этих усилиях заметно влияние неолиберального акцента на превосходство свободного рынка, но в них вновь заявило о себе и убеждение Идена, что становым хребтом успешного общества служит частная собственность.

В США президент-демократ Гарри Трумэн в послании «О положении в стране» не обошёл вниманием приоритеты принятого в 1949 г. закона о жилье. Из его слов ясно, что даже на пике «либерализма» Нового курса частному сектору отводилась ведущая роль. «Частное предпринимательство» неизменно считалось основным средством строительства доступного жилья: «Жилья по-прежнему остро не хватает. В качестве безотлагательного шага Конгресс должен принять законы о строительстве дешёвого жилья, сносе ветхой застройки, строительстве сельского жилья и исследовании жилищных проблем. Все перечисленные законы я неоднократно рекомендовал. Количество дешёвых съёмных жилых единиц, предусмотренное в законе, должно быть увеличено до одного миллиона в ближайшие 7 лет. Но даже такое количество ещё не начнёт удовлетворять наши потребности в новом строительстве. Большинство нужных нам домов должны быть построены частными предпринимателями, без государственных субсидий. Производя слишком мало жилых единиц, предназначенных для сдачи в аренду, и непропорционально много дорогих домов, строительные компании быстро теряют рынок. Стоимость строительства необходимо снизить. В настоящее время правительство проводит кампанию, побуждающую все сегменты строительной отрасли сосредоточить усилия на строительстве дешёвого жилья. Будет внесён дополнительный законопроект, поощряющий такое строительство. Управление, которому я поручил распределять дефицитные материалы и устанавливать потолок цен на такие материалы, может быть задействовано, если будет сочтено необходимым, для направления большего количества материалов на строительство домов, которые достаточно просторны для семьи, по ценам, доступным для работающих глав семейств»[802].

Однако этот закон, составная часть Справедливого курса Трумэна, вызвал непредвиденные последствия. Он облегчил строительство жилых многоэтажек, которые массово возводились в 1950–1960-х годах; это были аналоги домов, оказавшихся непопулярными в Англии. Как и в Англии, эти дома после 1960-х годов стали мишенью для критиков социального обеспечения и государственного жилищного строительства, считавших такие кварталы очагами преступности, социального и семейного неблагополучия и социальной зависимости. Объяснение негативного влияния таких «проектов» содержалось в работах неолиберальных авторов, прежде всего Хайека и Фридмена. Другие, например эксперт по жилищной политике и будущий советник Рейгана Мартин Андерсон, ополчились на ключевые государственные программы, — такие как снос ветхой застройки и городская реконструкция. В книге «Федеральный бульдозер» (1964)[803] Андерсон утверждал, что программа городской реконструкции скорее вредит тем, кому должна была помогать в первую очередь, поскольку продвигается медленно, обходится слишком дорого и не способна решить главную свою задачу — обеспечить достойные жилищные условия для всех, — ибо неизбежно ставит кого-то в привилегированное положение. Первые критические выступления, подобные книге Андерсона, стали первыми ласточками волны критики, которая последовала после очевидного провала Великого общества и Борьбы с бедностью Линдона Джонсона в 1960-х годах, а идеи Хайека и Фридмена оказали влияние на следующее поколение политиков, — тех, кто займёт видные места в правительствах Рейгана и Тэтчер.

Адепты неолиберальной рыночной альтернативы уже в 1940–1950-х годах недовольно роптали по поводу доминировавших подходов в области жилищного строительства, городской реконструкции и сноса ветхой застройки. В США, например, Милтон Фридмен и Джордж Стиглер написали для Фонда экономического образования брошюру под названием «Крыши или потолки» (1946), в которой выступали за отмену регулирования арендной платы[804]. В Англии молодые консерваторы, входившие в «Одну нацию» и «группу Бау» (см. главу 4), начали выступать за возвращение к рыночным решениям в области социальной и экономической политики. К их числу принадлежал молодой Джеффри Хоу, который также высказался в пользу отмены контроля над арендной платой в брошюре, опубликованной Группой Бау в 1956 г.[805]Центральный вопрос Хоу сформулировал как выбор между государством и рынком: «Перед нами два основных взаимосвязанных вопроса, первый по преимуществу экономический, а второй по преимуществу политический. Первый состоит в том, следует или нет регулировать обеспечение жильём с оглядкой на свободный рынок. А второй — в том, хотим ли мы решать проблему жилищных потребностей страны, опираясь в основном на частный или в основном на государственный сектор»[806]. Хотя Хоу не рассматривал специально проблему дешёвого жилья, он отметил, что ограниченная, т.е. искусственно заниженная арендная плата искажает структуру предложения жилья. Такая деформация рынка, по его мнению, отнимает у домовладельцев всякое желание содержать дома надлежащим образом, а это, в свою очередь, обостряет дефицит доступного съёмного жилья и приводит к обветшанию наличного жилого фонда.

В «Конституции свободы» (1960) Фридрих Хайек наметил основные черты программы мер социально-экономической политики, отвечавшей тем строгим критериям, которые, по его мнению, должны соблюдаться ради защиты индивидуальной свободы. Наряду с главами по важнейшим социальным и экономическим вопросам — образованию, социальной защищённости, профсоюзам, налогам, денежной политике — он включил в книгу главу «Жилищное строительство и планировка городов». Важную роль в создании и содержании кварталов городского пространства Хайек отводил местным городским сообществам. «Полезность почти каждого объекта собственности в городе, — считал он, — на самом деле будет частично зависеть от того, что делают ближайшие соседи, а частично от коммунальных служб, без которых эффективное использование земли отдельными собственниками практически невозможно»[807]. Но Хайек пошёл ещё дальше: он утверждал, что вмешательство государства в жилищный рынок с целью помощи бедным и малоимущим лишь сбивало с толку тех, для кого было предназначено, и последовательно порождало ряд все более серьёзных проблем.

По мнению Хайека, любая попытка вмешаться в действие механизма цен непременно приводит к ошибочному инвестированию, которое оказывается нецелесообразным. Это, конечно, типичный неолиберальный критический троп, и без него не обходится ни одна критика политики, указывающая, что те или иные действия ошибочны и вредны. Но для Хайека и австрийской школы бездействие государства было гораздо предпочтительнее, если оно означало меньшее вмешательство в рыночные процессы. По его словам, «мы не должны забывать о том, что рынок, в общем и целом, управлял развитием городов более успешно (хотя и не без недостатков), чем обычно считают, и что большинство предложений улучшить его достижения не за счёт совершенствования работы самого рынка, а с помощью навязанной системы централизованного директивного развития, не позволяют понять, чего такая система должна добиться, чтобы хотя бы сравняться с рынком по эффективности»[808]. Попытки помочь бедным и «справиться с конкретными бедами только усугубляли их»[809]. По мнению Хайека, гораздо лучше, чтобы рынок сам обеспечивал предложение доступного жилья за счёт эффективного выделения ресурсов под действием механизма цен.

Особенно жёсткую критику Хайек припас для того, что считал безрассудствами государственного жилищного строительства. Он утверждал, что нарушение работы рынка в результате строительства муниципального или государственного жилья создаёт порочный круг, вредно воздействующий на рынок в целом ряде отношений. Это приводит к постоянному росту государственных расходов и укреплению пресловутой культуры зависимости: «Попытки снизить расходы на жильё для бедных слоёв населения с помощью государственного жилищного строительства или жилищных субсидий признаны неотъемлемой частью социального обеспечения. Но мало кто понимает, что подобные попытки, скорее всего (если не брать те случаи, когда они имеют незначительный масштаб и тщательно продуманы в плане исполнения), приведут к тем же результатам, что и регулирование арендной платы. Ограничить государственное предоставление жилья самыми бедными семьями принципиально возможно лишь при условии, что государство не старается предоставлять бедным жилище, которое будет одновременно и дешевле, и существенно лучше, чем то, что у них было раньше. В противном случае люди, получившие такую помощь, будут иметь лучшие жилищные условия по сравнению с теми, кто на ступеньку выше их на экономической лестнице. Эти последние тоже потребуют включить их в схему, и им невозможно будет отказать. Процесс будет раз за разом самовоспроизводиться и последовательно распространяться на все большее количество людей»[810]. Как свидетельствует эпиграф к настоящей главе, Хайек считал, что государственное жилищное строительство и жилищная помощь должны быть чётко адресованы исключительно одним бедным. Только так можно избежать расширения количества людей, подпадающих под действие социальных программ, подобных системе социального страхования в США. Хайек понимал, что как только средний класс включается во всеобщее социальное обеспечение (а это подразумевалось системой социального страхования или, скажем, английской Национальной службой здравоохранения), такое государственное вмешательство становится всеохватным, постоянным и, по мнению Хайека, несущим угрозу индивидуальной свободе. В этих рассуждениях Хайека отчётливо просматриваются истоки неолиберальной стратегии «изолирования» государственного сектора до такого уровня, чтобы он стал прибежищем самых бедных и уязвимых, тогда как остальное общество будет обслуживаться рынком.

В книге Фридмена «Капитализм и свобода» (1962) есть глава «Меры социального обеспечения», перекликающаяся с мыслями Хайека. Государственные строительные программы Фридмен предлагал заменить прямой денежной помощью: «Можно сказать, что создание социального жилого фонда предлагается не на основании внешнего эффекта (neighbourhood effect), а как средство оказания помощи лицам с низким доходом. Но если это так, то зачем же в таком случае субсидировать именно жильё? Если средства предназначены для оказания помощи неимущим, не будет ли больше пользой, если они будут выданы наличными, а не «натурой»? Очевидно, что семьи, которым оказывается помощь, предпочтут, чтобы деньги им были выданы наличными, а не в виде жилья. Они могут употребить их на жильё, если сами того пожелают. <…> Таким образом, социальное жилищное строительство не может быть оправданно ни на основании внешнего эффекта, ни на основании помощи неимущим семьям. Если его вообще можно оправдать, то только на основе патернализма: семьи, нуждающиеся в жилье больше, чем в чем-либо другом, и получающие эту помощь, либо не согласны израсходовать деньги на эти цели, либо способны истратить их неразумным образом»[811]. Как и Хайек, Фридмен считал, что благие намерения и усилия государства тщетны, поскольку не улучшают ситуацию, а только усугубляют её: «Социальное жильё не только не улучшило жилищного положения неимущих, как ожидали его сторонники, но оказало прямо противоположное воздействие. В ходе социального жилищного строительства количество разрушенных объектов жилья намного превысило число вновь сооружённых. В то же время в результате создания социального жилого фонда как такового нисколько не уменьшилось число лиц, нуждающихся в жилплощади. Таким образом, создание этого фонда привело к увеличению числа жильцов на единицу жилплощади»[812]. Главная проблема государственного жилищного строительства состояла в том, что мотивация и поддержка этой политики были «слишком расплывчатыми и преходящими». В результате, полагал Фридмен, в ней стали доминировать групповые интересы[813].

Фридмен более ясно и решительно, чем Хайек, утверждал, что государственное жилищное строительство только обостряет худшие формы социального и семейного неблагополучия, характерные для бедных районов. Сторонники социального строительства считали, что более пристойные жилищные условия положительно скажутся на подростковой преступности. Фридмен, напротив, был уверен, что «осуществление этой программы во многих случаях привело к прямо противоположным последствиям, не говоря уже о том, что обещанное улучшение средних жилищных условий так и не состоялось. Лимит в зависимости от размера доходов, совершенно справедливо установленный для жильцов общественного сектора с субсидируемой квартплатой, привёл к исключительной концентрации в нём «неполных» семей — прежде всего разведённых или овдовевших матерей с детьми. Дети в таких семьях в очень большом числе случаев «трудные», и их высокая концентрация в одном месте может только способствовать росту преступности несовершеннолетних. Одним из симптомов этого явления было чрезвычайно отрицательное влияние на школы, расположенные в районе жилых домов общественного сектора. Школа может с готовностью принять нескольких «трудных» детей, большое же их количество создаёт серьёзные сложности. Тем не менее в отдельных случаях неполные семьи составляют одну треть или ещё большую часть всех жильцов в домах общественного сектора, и дети из таких домов могут составлять большинство учащихся в данной школе. Если бы помощь этим семьям оказывалась в виде денежных пособий, они были бы более равномерно распределены среди населения данного района»[814]. Хотя Фридмен не осуждал и не критиковал образ жизни бедных, нарисованная им картина стала в последующие десятилетия излюбленным примером для консервативных реформаторов социального обеспечения. Выражения «культура зависимости», «мамашина велфере»[815], «разбитые семьи» и тому подобные не сходили с языка республиканских и консервативных политиков в Конгрессе и Парламенте. Идеи Фридмена, в частности предложение ввести ваучеры как лучшее средство помощи бедным, понемногу проникали в политические дебаты 1960–1970-х годов и проталкивались в политический мейнстрим усилиями неолиберальных аналитических центров и политиков.

Постепенное движение к замене социального жилищного строительства жилищными ваучерами в США началось в середине 1970-х годов с введения жилищных субсидий по «Программе наличного жилья Раздела 8». В более широком плане, как мы увидим, позиция Хайека и Фридмена оказала влияние на таких экспертов по городскому развитию, как Стюарт Батлер, которому принадлежит идея создания зон предпринимательства для регенерации центральных городских районов.

Администрация Рейгана

В 1980-е годы администрация Рейгана завершила выход федерального правительства из сферы жилищного строительства. Президент Картер продолжил курс на повышение роли частного сектора в удовлетворении жилищных потребностей. Рейган, подобно Тэтчер, пошёл гораздо дальше. Как мы видели, в 1970-е годы выполнение жилищных программ министерства жилищного строительства вызывало все больше вопросов. Оценивая работу министерства по выполнению программы Раздела 8, Главное бюджетно-контрольное управление США (контрольный орган Конгресса) подвергло её резкой критике. В докладе управления говорилось, что министерство работает неэффективно, не сознаёт в полной мере свою обязанность снижать расходы и, хуже всего, не в состоянии предоставить федеральную помощь тем, кто более всего в ней нуждается. Министерство решительно отвергло все обвинения и, в свою очередь, поставило вопрос, содержавший намёк на возможный в 1980 г. новый вариант политики, а именно: «Не является ли программа, сочетающая субсидирование строительства жилья с пособиями на его аренду, позволяющими бедным семьям жить в этих новых домах, слишком дорогостоящей и обременительной, чтобы быть политически и социально желательной»[816]. На этот вопрос новая администрация ответила громким «да». Политики с ещё большим усердием стали взвешивать, насколько государственные расходы на строительство и субсидии приемлемы с точки зрения налогоплательщиков.

Самой важной и подробной формулировкой подхода президента Рейгана к жилищной проблеме стал доклад его Жилищной комиссии, опубликованный в 1982 г. В нём нашли отражение многие принципы политики Консервативной партии при Маргарет Тэтчер (см. ниже). Основные положения, перечисленные в начале доклада, таковы: бюджетная ответственность и денежная стабильность в экономике; поощрение свободных и дерегулированных рынков жилья; опора на частный сектор; признание необходимости государственной помощи в удовлетворении жилищных потребностей бедных; программы, нацеленные непосредственно на людей, а не на структуры; обеспечение максимальной свободы в выборе жилья[817]. Здесь, как и в политических заявлениях английских консерваторов того времени, приоритет очевидным образом отдавался свободе выбора, частным рынкам, экономической и фискальной ответственности и субсидированию конкретных людей, а не организаций-посредников. Главным же политическим предложением стала программа жилищных выплат, или ваучеров. По мнению неолиберального политолога Стюарта Батлера, который в 1973 г. приехал из Англии, чтобы работать в вашингтонском Фонде «Наследие», это были «технологии наделения людей рыночными возможностями, которых они не имели, чтобы действовать на рынке»[818].

Доступность жилья для бедных названа в докладе самой большой жилищной проблемой США, а программа нового строительства Раздела 8, действовавшая со времён закона о жилье 1974 г., подвергнута критике за неэффективность и дороговизну. В докладе отмечалось, что высококачественное жильё предлагается в более чем достаточном количестве, но люди не могут себе его позволить. Вместо расширения программы нового строительства Раздела 8 доклад ставил новую цель: «Главная национальная задача состоит не в массовом строительстве жилья для бедных, а в субсидировании самих этих людей, которое позволит семьям с низкими доходами подбирать уже имеющееся приемлемое жильё за ту цену, которую они могут себе позволить… Главная цель федеральных жилищных программ должна состоять в прекращении строительства многоэтажек»[819]. Теперь политику правительства определяли идеи Фридмена. В соответствии с этим бюджет Раздела 8 был переориентирован на программу помощи для существующего жилья, а для большинства арендаторов предусмотрены ваучеры[820]. Кроме того, администрация добавила жилищный компонент к действующей Программе целевых грантов на развитие местных сообществ, чтобы она могла лучше точнее адресовать ограниченные ресурсы самым бедным и нуждающимся. Официально задача целевых грантов состояла в децентрализации решений по жилищным вопросам, — примерно в том же ключе, как это делали программы жилищных субсидий, введённые английскими лейбористами. Однако, как отмечалось в аналитическом обзоре Главного бюджетно-контрольного управления, многие должностные лица на местах видели в этой политике скрытые ловушки: «Целевые жилищные гранты позволяют местным властям более свободно и гибко разрабатывать и выполнять жилищные программы. Многие местные чиновники, ведающие жилищными вопросами, не хотят принимать на себя эти дополнительные обязанности, если федеральное финансирование в целом уменьшается»[821]. Суть проблемы была в том, что именно это администрация и намеревалась сделать, — сократить финансирование. В 1981–1989 гг. доля министерства жилищного строительства в совокупном бюджете США снизилась с 4,59 до 1,31%[822].

В 1988 г. в рамках Проекта жилищной политики Массачусетского технологического института была опубликована подборка аналитических докладов, выявивших некоторые ошибки и провалы, произошедшие при Рейгане. Эксперт по жилищной политике Энтони Даунс, автор одного самых острых докладов, дипломатично раскритиковал администрацию и наметил контуры альтернативной жилищной политики. Если тон доклада был вполне политкорректным, то его смысл — совершенно безжалостным. В первую очередь Даунс выделил проблему недостатка финансирования: «Любая национальная жилищная политика, призванная эффективно решать главные жилищные проблемы страны, — особенно проблемы семей с низкими доходами, — требует крупных государственных расходов как на строительство жилья, так и на пособия малоимущим. Не существует недорогих способов решения национальных жилищных проблем»[823]. По его оценкам, для ликвидации хронической нехватки доступного жилья в США нужно каждый год строить на 200 тыс. больше таких жилищ, поддерживать 5 млн наличных единиц и обеспечивать обновление существующих контрактов по Разделу 8. Во-вторых, отметил Даунс, самой насущной проблемой по-прежнему оставалась доступность, которая, как мы видели, была главным приоритетом Рейгана шестью годами ранее. В-третьих, указал Даунс, число бездомных, которое постоянно росло в 1980-е годы, явно достигло критического уровня. Поэтому в условиях ограниченности государственных ресурсов политическим приоритетом должны стать пособия, ваучеры и единовременные выплаты самым бедным, а распределение ресурсов следует перенаправить в сторону от других типов потенциальных владельцев жилья, — таких, например, как первичные покупатели. Даунс также отметил сохранение расовой дискриминации и сегрегации в жилищной сфере. Для решения самых острых социальных и экономических проблем неравенства и бедности нужно с удвоенной энергией оказывать помощь малоимущим слоям населения.

В другом докладе Проекта жилищной политики Массачусетского технологического института эксперты по жилищной политике Лэнгли Кейес и Дениз Дипаскуале тоже подчеркнули, что республиканская администрация не уделяла должного внимания проблеме доступности жилья. По их оценке, лишь 28% тех, кто имел право на помощь по различным программам, эту помощь реально получили. Более того, кризис доступности стал гораздо острее, поскольку сроки действия ограничений на использование субсидированного жилья по Разделу 8 и другим программам истекали, а это порождало большой риск того, что жилищный фонд будет утрачен без замены. Тем временем ветшающее социальное жильё требовало больших расходов на ремонт, а дешёвый частный съёмный жилищный фонд подвергался «сносу и переводу в кондоминиумы»[824]. В итоге администрация Рейгана сумела свернуть всё, что ещё оставалось от государственных программ обеспечения доступным жильём, но не смогла ликвидировать кризис доступности с помощью частного сектора. На самом деле она добилась противоположного.

Приватизация муниципального жилья: схема «Право на приобретение»

При лейбористах и в 1970-е годы муниципалитеты имели право продавать жилищный фонд по своему усмотрению при наличии спроса[825]. Первые случаи продажи муниципального жилья относятся к межвоенным годам, но к середине 1960-х годов сторонники этой практики уже громко заявили о себе[826]. В 1970-е годы в связи с муниципальным жильём встали два главных вопроса. Первый был имиджевой проблемой, созданной очевидными просчётами при строительстве жилых башен. Второй, отчасти призванный ответить на первый, имел более общий политический характер и состоял в том, как лучше развивать частное владение жильём. В 1970-е годы политика консерваторов стала более радикальной, чем политика лейбористских правительств, которые просто тихо мирились с продажей муниципального жилья.

К тому времени, когда в 1975 г. Тэтчер возглавила Консервативную партию, эта последняя в целом уже начала выступать за продажу муниципального жилья арендаторам как за правильную политику. В частности, консервативный политический аналитик Анджела Киллик, сотрудничавшая с Группой Бау, аналитическим центром тори, писала в 1976 г.: «Многие социалисты яростно возражают против продажи муниципального жилья. Если, говорят они, арендатор такого жилья купит его, сдаваемый жилой фонд станет на единицу меньше. Но они почему-то не учитывают, что одновременно и спрос на сдаваемое жильё сократится на ту же единицу и конечный эффект сведётся лишь к тому, что один человек теперь будет владеть собственным жильём, которое сам выбрал»[827]. Киллик считала, что доля жилья в собственности должна составлять 70% и требуется децентрализация, предоставляющая местным сообществам больше полномочий. Проблема бездомности, по её мнению, не заслуживала серьёзного обсуждения, ибо была, как правило, явлением временным, а то и вообще несуществующим. В этих аспектах Киллик предвосхитила политику правительств Тэтчер. Кроме того, она в манере, типичной тогда для Консервативной партии, поставила «принципиальный и политический вопрос о том, какую роль местные власти должны играть в жилищной сфере и должна ли эта роль быть уменьшена или изменена»[828].

Работы таких представителей Консервативной партии, как Киллик, свидетельствуют, что правые все больше склонялись к идее продажи муниципального жилья. Вместе с тем они выступали за дальнейшую децентрализацию, и в этой позиции просматривается ещё одна линия преемственности между лейбористской программой жилищных инвестиций 1977 г. и программой консерваторов. В программах социально-экономической политики консерваторов 1980-х годов регулярно присутствовали похожие предложения делегировать полномочия и право принятия решений от местных властей непосредственно местным сообществам или передать эти полномочия на усмотрение центрального правительства. Прежде всего, в 1980 г. консерваторы объявили о планах ввести кодекс арендаторов жилья, который устанавливает права арендаторов, снимающих государственное или социальное жильё. Во-вторых, частное домовладение оставалось центральным пунктом правительственной жилищной политики, как это и было начиная с 1960-х годов и при лейбористах, и при консерваторах. В-третьих, правительство Тэтчер действительно усилило контроль за местными властями путём установления предельной налоговой ставки (по которой в то время исчислялись местные налоги на имущество) и широкомасштабной передачи жилищной помощи её непосредственным получателям через голову местных жилищных властей (для этого была разработана программа жилищных пособий). Так было завершено экспериментирование с жилищными пособиями, продолжавшееся в течение 1970-х годов при лейбористах. В итоге консерваторы расширили и консолидировали эти направления жилищной политики, а к тому же придали им сильное идеологическое звучание.

Политика Тэтчер по продаже муниципального жилья рассматривалась как ключевой элемент на пути к лелеемому идеалу бывшего консервативного премьера Энтони Идена — к превращению Англии в «демократию собственников». Тэтчер и её министры восприняли этот лозунг, и он стал центральным символом, под эгидой которого рекламировались и представлялись парламенту и широкой общественности такие программы, как «Право на приобретение». Жилищная проблема занимала видное место в предвыборном манифесте Консервативной партии 1979 г. Хотя начальный абзац предисловия Тэтчер внешне и отвергал идеологическую мотивацию, он тем не менее свидетельствовал о бесповоротном разрыве Консервативной партии с политикой социал-демократического консенсуса, на котором строились позиции консервативных правительств от Уинстона Черчилля и Гарольда Макмиллана до Эдварда Хита: «Для меня суть политики — это не политическая теория, а люди и то, как они хотят строить свою жизнь. Ни один из тех, кто жил в этой стране последние пять лет, не может не заметить, насколько сильно наш общественный баланс склонился в пользу государства в ущерб индивидуальной свободе. Эти выборы, возможно, последний наш шанс развернуть процесс вспять и восстановить баланс власти в пользу людей»[829]. Полторы страницы в манифесте занимал жилищный раздел под заглавием «Помощь семье». В нём критиковалась лейбористская политика национализации и огосударствления промышленности и утверждалось, что «для большинства людей собственность в первую очередь означает собственный дом»[830]. Для повышения доли частного домовладения был предложен ряд мер. В контексте широкой экономической политики значительного снижения налогов партия планировала ввести схемы совместного приобретения, которые помогли бы покупателям, приобретающим дом и квартиру впервые, получать ипотеку при частичной оплате в ожидании роста будущих доходов.

Воспроизводя ещё один ключевой догмат консервативной философии, снижение государственных расходов, манифест утверждал, что «субсидирование муниципального жилищного строительства обходится втрое дороже, чем предоставление налоговых льгот покупателям жилья, и на этом налогоплательщики могли бы сильно сэкономить»[831]. В манифесте подчёркивалась взаимосвязь между жилищной политикой и общеэкономической политикой. Жилищная политика должна быть увязана с программой снижения государственных расходов и государственных заимствований; это ещё одно отступление от прежней политики, свидетельство преобладавшего влияния неолиберальной экономической ортодоксии на ключевые принципы Тэтчер в подходе к социальной политике. Как отмечают Питер Малпасс и Алан Мьюри, «социально-экономическая политика, выстроенная на идеологии и электоральных соображениях, в широком плане оказывала содействие достижению целей правительства в области налогообложения и денежного обращения»[832]. Наконец, манифест придавал особое значение расширению продажи муниципального жилья в рамках программы «Право на приобретение», флагманской политики предвыборной платформы Консервативной партии в 1979 г. Консерваторы предлагали сделать эту схему практически универсальной и доступной со скидками, зависевшими от длительности срока аренды[833]. Партия также предлагала сделать доступной стопроцентную ипотеку для арендаторов, желающих купить своё жильё. Ещё одним важным нововведением был уже упомянутый кодекс прав арендатора, предоставлявший съёмщикам муниципального жилья «новые права и обязанности». Наконец, жилищная программа консерваторов позволяла «лучше использовать существующий жилой фонд»[834]. Жилищная политика консерваторов выделяла четыре приоритетных направления: повышение доли собственников жилья, поощрение ремонта и улучшения существующего жилья, субсидирование и стимулирование частного сектора, а также концентрацию государственных ресурсов на наиболее нуждающихся.

Во время парламентских дебатов по жилищному законопроекту 1980 г. министр жилищного хозяйства и строительства от консерваторов Джон Стэнли назвал его «самой многообещающей и фундаментальной жилищной законодательной инициативой послевоенного периода»[835]. «Право на приобретение» и кодекс арендатора, продолжил он, это самые важные социальные достижения за все столетие[836]. Однако эти заявления сопровождались массированной атакой правительства на муниципальные органы власти, которые по большей части находились под контролем лейбористов. План заключался в том, чтобы покончить с засильем лейбористов в муниципальных жилищных органах и в случае удачи завоевать симпатии новых избирателей, которые будут поддерживать консерваторов. Правительство не просто приводило доводы в пользу законопроекта. Стэнли открыто нападал на лейбористов, которые считали необходимым выступить против законопроекта. Он старался дискредитировать доводы против программы «Право на приобретение» прозрачными намёками на то, что возражения исходят от приверженцев государственного социализма: «Я обратил внимание на недавние слова г-на Роуза, 60-летнего сторонника лейбористов, которому не позволили купить жильё в муниципальном доме в Бирмингеме. Он там живёт с 1944 г. Я думаю, он выразил чувства многих людей, когда сказал: «Я поддерживал лейбористов с тех самых пор, как получил право голосовать, но сейчас меня воротит от этой партии. Я совершенно в ней разочаровался. <…> Нет ничего плохого в том, что рабочий человек владеет собственным жильём». Г-н Роуз абсолютно прав. Нет ничего плохого в том, что рабочий человек владеет собственным жильём. Плохо то, что политика Лейбористской партии отнимает у людей возможность им владеть»[837]. И в предвыборном манифесте лейбористское правительство и лейбористские местные власти тоже подвергались критике за то, что препятствовали людям «покупать свои собственные дома». Последняя формулировка очень показательна. Строго говоря, муниципальное жильё составляло основную часть активов и доходов государственного сектора на местах. Практически все дома сдавались внаём, и утверждение, будто жильё принадлежало арендаторам, было намеренным искажением истины. На самом деле жилищная программа правительства стала первой крупной приватизацией государственного сектора. Эта политика основывалась не столько на точных данных о количестве и качестве жилья или потребности в нём, сколько на теоретическом представлении о превосходстве рынка. Можно считать, что консерваторы активно проводили политику, направленную на ограничение государственного сектора в такой пропорции, какая существовала в США.

Общая тенденция состояла в том, что в области жилищной политики Англия шла по стопам США. Тем не менее наметились и две линии обратного влияния — программа «Право на приобретение» и программа развития зон предпринимательства. Администрация Рейгана поддерживала попытки конгрессмена от штата Нью-Йорк Джека Кемпа (при Буше-старшем он будет министром жилищного строительства) внести в Конгресс законодательную инициативу, напоминающую английское право на приобретение. Идею он привёз из Англии, которую посетил в начале 1980-х годов. Как рассказал Мэдсен Пири, Кемп хотел посмотреть матч американского футбола, который до открытия сезона играла в Лондоне команда «Денвер Бронкос», и ему «нужен был какой-нибудь предлог, чтобы обосновать поездку». Поэтому к Пири и Имонну Батлеру, которые совместно руководили Институтом Адама Смита, поступила просьба о рабочей встрече для обсуждения жилищных проблем. Встреча оставила странное впечатление, поскольку, по словам Пири, «официально он приехал для изучения практики продажи муниципального жилья, но говорил, насколько я помню, о том, почему необходимо помогать бедным в плане жилья». Поэтому «приглашённые эксперты были в некотором недоумении: всё, о чём он говорил, было им, естественно, известно, они хотели узнать что-нибудь о конкретных методах и технических приёмах, но так этого и не услышали»[838]. Кемп полагал, что если применить политику Тэтчер, миллион человек купят своё первое жильё по этой схеме. Помимо продажи социального жилья законопроект Кемпа предусматривал (это ещё одно эхо политики консерваторов) расширение местной автономии и прав арендаторов.

Программа «Право на приобретение» стала показательным примером неудачи трансатлантического импорта (который пропагандировали неолиберальные политики и аналитические центры) английских методик в США. По мнению вице-президента Фонда «Наследие» Стюарта Батлера, идея хотя и не прижилась по-настоящему в США, но в начале 1980-х годов вошла в контекст широкой дискуссии о том, что делать с государственным жильём. По словам Батлера, Фонд Наследие заказал «документальный фильм, специально на British Telecom, и там было показано, как продают государственное жильё, «Ягуар» и так далее, и мы показали его на Холме [на Капитолийском холме, в резиденции Конгресса США]». Руководство Фонда «Наследие» «очень хотело показать во всех деталях, как это делалось, и это, конечно, сильно повлияло на отношение к этой практике», так что в 1980-х годах между английскими и американскими политиками «завязался активный обмен мнениями» по жилищной политике[839].

По мнению Батлера, в американском контексте законопроект Кемпа о предоставлении арендаторам права управления имел больше шансов на успех. Дебаты по вопросу предоставления арендаторам расширенных контрольных полномочий и некоторых прав собственников в местах проживания, считал Батлер, выявили патерналистский и патронажный характер позиции «либеральных» демократов: «В 1980-е годы существовал законопроект по правам арендаторов, его внесли консерваторы — Дик Арми, Кемп и т.д. Они хотели добиться изменения жилищного законодательства и дать арендаторам права собственности, и там, в Конгрессе, бились с демократами, которые, знаете, твердили, что жители центральных кварталов не могут следить за своим жильём, не могут управлять домами. Один раз, чему я сам был свидетелем, на слушания действительно пригласили жителей из таких государственных домов, они сидели на галерее и смеялись над демократами. Все это было нацелено на изменение самой постановки вопроса о жилищном строительстве и политики городского развития, которая долгое время проводилась без помех. Потом были, конечно, некоторые отступления назад, ну, например, знаете, как привыкли считать [в плане городской реконструкции], что если вы в Вашингтоне, то строите бейсбольный стадион и так далее, конференц-центр. <…> Да, отступления бывали, но не до того, что считалось нормальным в 60-е годы, когда сносили всё подряд… строили высотные отели и конференц-центр и считали, что квартал преобразился»[840]. Таким образом, с точки зрения Батлера, несмотря на то что схемы права на приобретение и управления арендаторов не прижились на американской почве, они помогли изменить вектор обсуждения политики городского развития, которая вплоть до того времени основывалась на удивительно безучастных к интересам реальных людей программах городской реконструкции и сноса ветхой застройки. Именно такую политику критиковал в «Федеральном бульдозере» (1964) Мартин Андерсон, ставший в начале 1980-х годов главным советником Рейгана по внутренней политике. После 1979 г. английская программа «Право на приобретение» была распространена на обширную и разнообразную группу арендаторов муниципального жилья из разных социальных классов; многие из них имели вполне приличные доходы и могли позволить себе покупку жилья. Среди муниципальных жилищ было немало добротных отдельных домов в привлекательных кварталах. Были в их числе и качественные квартиры в таких престижных жилых комплексах, как Тэчбрук и частично Черчилль-Гарденс в лондонском районе Пимлико. В США положение было совсем иным: там население государственных домов по определению имело ограниченные возможности, ибо в большинстве своём состояло из неполных семей, безработных и стариков, а сами эти дома были, как правило, зданиями высокой этажности в центральных районах. По мнению Стюарта Батлера, привлекательность схемы самоуправления арендаторов в США объяснялась сильной традицией создания организаций по месту жительства: «В Англии, если посмотреть на эти высокие башни, понастроенные в Лондоне в 50–60-е годы, я не думаю, что это [«Право на приобретение»] так уж успешно там сработало, и уж точно нельзя сказать, что изменило квартал в этом плане. А у нас тут таких домов куда больше, и реализовать такую программу гораздо труднее. Но с самоуправлением арендаторов не совсем так. Это, конечно, не то, что делала Тэтчер. Это вещь несколько иная, и она гораздо больше согласуется с общими принципами работы организаций по месту жительства в США. По сути дела, это кооперативная модель, которая здесь имеет гораздо более прочную традицию в небогатых кварталах; это организации, созданные соседями, особенно церковноприходские, а для Англии, знаете ли, они вообще гораздо менее характерны. И в той мере, в какой схема самоуправления была успешной, она строилась вот на этом. Но у нас не было такого большого, как у вас в Англии, количества скромного, но приличного жилья, которое действительно можно быстро реализовать и получить большие перемены [в плане статуса домовладения]. Это никогда не было реально. У нас, к сожалению, почти всё жильё такого рода непривлекательно. Но самоуправление — это другая стратегия. И она больше напоминает действия группы людей, направленные примерно на то, что вы смогли сделать в Англии путём льготной продажи муниципального жилья»[841].

То обстоятельство, что в Англии по сравнению с США было гораздо больше привлекательного государственного жилья, в значительной мере результат строительных программ межвоенного периода и программ лейбористского правительства 1945–1951 гг. В рамках последних Най Бивен настоял на принятии высоких стандартов, предложенных для всего государственного жилищного строительства Комитетом Дадли ещё в годы Второй мировой войны. На смену этим стандартам пришли новые, предложенные Комитетом Паркера Морриса в 1961 г. уже для всего жилья, — как государственного, таки частного. В 1967 г. лейбористское правительство сделало их обязательными для «новых городов»[842], а в 1969 г. — для местных властей. Стандарты Паркера Морриса были отменены при Тэтчер в 1981 г. Английский опыт оказался поучительным также в плане комбинирования разных типов домовладения и социального состава жителей. Поэтому в Англии большим группам было сложнее маргинализироваться до такой степени, как в США. По всем перечисленным причинам, как отметил Майкл Катц, «в конечном итоге за все четыре года [1989–1993], когда Кемп был министром, Министерство жилищного строительства продало арендаторам всего 135 жилых единиц»[843]. Эта политика потерпела провал в стране, где государственное жилищное строительство само стало исчезающим видом.

Трансатлантические обмены: предпринимательские зоны Рейгана

Зоны предпринимательства оказались примером более удачного трансатлантического обмена политикой, чем продажа муниципального жилья. Сама идея родилась в Англии, а Стюарт Батлер из Фонда «Наследие» успешно импортировал её в США. Она стала центральным элементом городской политики Рейгана и позволила республиканцам реализовать программу борьбы с бедностью и неустроенностью наряду с планами администрации по снижению налогов и государственных расходов. Теоретическую основу зон предпринимательства составляла новая концепция дерегулирования, привлечения инвестиций и экспериментирования с новыми формами сотрудничества государственного и частного секторов. Ключевая задача состояла в том, чтобы стимулировать частные инвестиции в запущенные городские районы. Рынку предстояло подогреть стремление к извлечению прибыли и тем пробудить дух предпринимательства, который, как считалось, пока ещё дремлет в самых неблагополучных центральных районах крупных городов Америки.

В Англии идею зон предпринимательства выдвинул в конце 1960-х годов специалист по городскому планированию Питер Холл. В 1969 г. Холл в соавторстве опубликовал в английском журнале «New Society» статью, в которой предлагалось отменить все директивы, мешавшие высвобождению энергии и восстановлению жизнеспособности «больных» районов[844]. Авторы предлагали провести «хорошо продуманный и чётко выполненный эксперимент по непланированию… взять несколько подходящих зон в стране, на которые особенно сильно давит груз проблем, и сделать их стартовыми площадками для антиплана. Как минимум мы выясним, чего же на самом деле хотят люди; как максимум, возможно, обнаружим скрытый стиль Англии середины XX в.»[845] На Холла произвёл большое впечатление опыт Гонконга и Сингапура; он считал, что такой подход может сработать как «попытка последней надежды» в определённых частях преимущественно постиндустриальных городов и городских агломераций[846]. По мнению Холла, время для реализации идеи пришло в конце 1970-х годов, когда экономический рост уже давно сменился стагфляцией и хронической безработицей, особенно высокой в неблагополучных районах английских городов. Основные черты антиплана он перечислил в статье, в которой впоследствии размышлял об опыте создания зон предпринимательства в Англии: «Это радикальное решение будет включать три элемента. Во-первых, каждый такой район будет полностью открыт для иммиграции предпринимателей и капитала; это означает отсутствие любого контроля за иммиграцией. Во-вторых, он «будет основан на совершенно беззастенчивом свободном предпринимательстве»; «бюрократия будет сведена к абсолютному минимуму». В-третьих, местоположение будет предметом особого выбора, поскольку район фактически выйдет из сферы действия текущего законодательства Соединённого Королевства и существующих ограничений»[847]. Свою идею Холл изложил в пространном выступлении в Королевском институте городского планирования в Честере в июне 1977 г.

Предложения Холла подхватила Консервативная партия, чьё руководство было радо позаимствовать такую идею у человека явно левых взглядов. Изначально в поддержку зон предпринимательства высказывался ближайший союзник Тэтчер Кит Джозеф; когда консерваторы находились в оппозиции, он отвечал за разработку политики и исследования, а после 1979 г. вошёл в правительство. Выступая на встрече в Институте Адама Смита в 1978 г., Джозеф заявил, что планируется серия пилотных «демонстрационных проектов», где «королевские приказы действовать не будут»[848]. Однако реальный импульс идея получила от теневого министра финансов Джеффри Хоу, который с энтузиазмом поддержал концепцию зон предпринимательства, когда в том же году выступил с речью на Собачьем острове, бывшей зоне доков в восточной части Лондона. Хоу регулярно пропагандировал этот план в письмах к Маргарет Тэтчер, и партия включила его в свою политическую программу перед выборами 1979 г.[849]Зоны предпринимательства были введены в 1980 г. Питер Холл сухо описывает этот пакет законов: «Официальная схема, определённая законом о местных полномочиях в сфере планирования и землеустройства 1980 г. и законом о финансах 1980 г., разрешала местным органам власти, новым городам и корпорациям городского развития использовать схему зоны предпринимательства в специально отведённом для неё районе в пределах подведомственной им территории. В границах этого района предусмотрен комплекс налоговых льгот и административных послаблений сроком на 10 лет с момента создания зоны. В частности, в этих зонах будет действовать упрощённый режим определения землепользования с минимальными требованиями к охране здоровья и безопасности; новые и существующие коммерческие и промышленные предприятия освобождаются от налога на имущество и налога на землепользование (впоследствии отменённого повсеместно); они имеют право возмещать расходы на строительство в рамках налога на корпорации. Сильно снижаются требования по производственному обучению и статистической отчётности»[850]. Однако многие наиболее радикальные элементы первоначального плана Холла не были учтены; это, в частности, «свободное перемещение рабочей силы, поощрение иммиграции предпринимателей, общее освобождение от требований текущего законодательства, включая все законы о поддержании занятости». На первом этапе, в 1980–1981 гг., были утверждены 11 зон, в том числе известный лондонский Район доков, а на втором этапе, в 1983–1984 гг., к ним добавились ещё 13[851]. Как считал Холл, это было упражнение по превращению радикальной идеи в нечто безобидное[852].

Как мы уже говорили, государственная политика, расистские махинации многих местных сообществ, государственных учреждений и частных организаций, а также отток бизнесменов и инвестиций низвели значительные городские районы США на уровень неприкасаемых. Состоятельные белые считали опасным для себя посещать такие кварталы, а зажиточные пригороды часто были — но по другим причинам — закрыты для чернокожих. В направленном Конгрессу докладе администрации Джимми Картера «Национальная городская политика» от 1980 г. отмечалось, например, что чернокожие непропорционально сконцентрированы в центральных городских районах, несмотря на общую тенденцию переселения в пригороды. В каждом регионе (Северо-Восток, Центральный Север, Запад и Юг) доля чернокожих в пригородах очень низка[853]. В докладе Жилищной комиссии президента Рейгана от 1982 г. официальная позиция выражена наглядно и образно: «Государственные строительные программы, разработанные для помощи бедному населению больших городов, страдали ныне явно видимыми ошибками: огромные здания возвышаются на фоне городского ландшафта подобно безликим пакгаузам, а скученные в них обитатели со временем морально деградировали, начали преступать закон и приходили в отчаяние из-за крушения своих надежд»[854].

Более предметную оценку того, к чему шло государственное жилищное строительство начиная с 1930-х годов, даёт Делоре Хэйден: «Поскольку государственное жилищное строительство стало считаться средством удовлетворения нужд беднейших городских слоёв за государственный счёт, кварталы социальных домов тоже неизбежно стали восприниматься не как местные сообщества, а как некие отстойники»[855]. Эти социальные дома и их обитатели, в подавляющем большинстве бедные представители этнических меньшинств, были оплетены паутиной расизма, сегрегации, деловых и прочих групповых интересов, а также зачастую враждебного отношения государственных учреждений.

В США идею зон предпринимательства как нового средства решения этих, казалось бы, неразрешимых проблем привёз Стюарт Батлер, перешедший в 1979 г. из лондонского Института Адама Смита в Фонд «Наследие». Эта идея представляла собой одно из средств решительно изменить саму направленность дискуссии по городским проблемам: «Зоны предпринимательства… изменили общепринятый взгляд на то, как нужно развивать города, полностью отошли от принципов таких программ, как «Образцовые города» и «Городская реконструкция», или, как они её прозвали, «негритянская депортация». Да, именно так это называлось в начале 70-х годов, потому что по сути так оно и было, т.е. дома просто сносили, а людей отселяли. Именно это делали в Детройте… Вот что тогда происходило»[856].

Как же возникли зоны предпринимательства в США? В Англии эти зоны рассматривали как способ вдохнуть новую жизнь в городские районы, которые по большей части потеряли практическую привлекательность и пришли в запустение, поскольку из них ушло прежнее промышленное и прочее производство. Применительно к США Батлер видел возможность возродить с помощью таких зон «убитые» жилые кварталы. По его утверждению, сам он, думая о приложении английской версии к американскому контексту, руководствовался идеями Хайека и урбаниста-теоретика Джейн Джейкобс: «В Англии главная мысль состояла в том, чтобы взять запустелые районы городов, такие, например, как лондонский Ист-энд, где действительно было уже не очень много народа, почти полупустыня, всё там убрать, в некоторых случаях в буквальном смысле убрать и сказать: а почему бы нам вообще не убрать ещё и запреты, препятствия и налоги, а потом пригласить бизнесменов, чтобы они там всё заново устроили. Вот это говорил Питер Холл, потому что был «планировщиком без плана»… Это привлекло большое внимание, эту идею усвоил Джеффри Хоу, а я сказал себе: отлично, и я возьму эту идею и попробую применить к чему-нибудь другому, к чему-нибудь не такому. Возьму-ка я какой-нибудь Южный Бронкс, который отнюдь не Ист-энд, не полупустыня… Куда там! Здесь ещё масса народу»[857]. Батлер в первую очередь думал, как подключить к делу дух предпринимательства, который, по его убеждению, уже присутствовал в подобных районах. И замысел его был иной: вместо того чтобы создавать зону предпринимательства и приглашать извне бизнес, который ею займётся, нужно стимулировать создание новых форм партнёрства, условий, которые сделают местных жителей продуктивными производителями, а не, как нередко бывает, отъявленными преступниками.

«Речь не о том, чтобы налаживать там промышленное производство. Нет, подумаем о другом: что нужно сделать, чтобы использовать ту теневую экономику, которая там наверняка есть, — знаете, когда люди делают что-то по схеме «из кармана в карман», бывает, не очень приглядные вещи, иногда просто незаконные, — и давайте создадим условия, когда будет гораздо выгоднее — ну, скажем, если человек частным образом торгует машинами или держит нелегальную автомастерскую, — так вот, когда ему будет выгоднее официально зарегистрироваться, открыть легальную мастерскую и хорошо зарабатывать, поскольку он своё дело знает… Давайте возьмём цокольный этаж в социальном доме, сделаем в нём настоящий магазин, и пусть человек официально его держит. Но существуют правила, ну, например, что нельзя открыть магазин в жилом доме. Конечно, мы это изменим. Есть налоговое ограничение для этого дома, в котором никому ничего нельзя делать, пока жильцы не выплатят сто тысяч долларов налога, а дом тем временем ветшает. Давайте всё это отменим и просто начнём всё заново. Вот то новое, что я предлагаю. Я взял идею, американизировал её и, думаю, это отличная вещь, чтобы много чего сделать. То есть если берёшь идею, она не остаётся в том же виде, как была. Её нужно применять и корректировать». Батлер хотел создать в этих районах такую атмосферу, которая позволила бы людям раскрывать свой потенциал с помощью механизмов свободного рынка и поддерживалась за счёт этого. Он опирался на идеи Хайека, критиковавшего планирование и верившего в жизненную силу рынка, и связывал их с урбанистическими теориями Джейкобс.

«Другая основа этой моей концепции зон предпринимательства — это Джейн Джейкобс с её идеями об американских городах. Я прочитал её книгу, и она меня полностью убедила. Я задумался о том, как же практически реализовать эту очень хайековскую, свободную от планирования, идею о волнах перемен в городах. Знаете, не стоит пытаться представить, как все это будет, и стараться с нуля построить в уме картину того, как все будет лет через двадцать. Нет, нужно просто запустить процесс. Нельзя ведь знать, кто будет держать вот этот продовольственный магазин через десять лет; нужно просто, чтобы этот магазин открылся. Поэтому в чисто концептуальном плане я сравнил это с американским движением на Запад. Если почувствуешь дух первопроходцев и узнаешь их историю, то поймёшь, что такое движение к новым рубежам. Все меняется, когда люди сталкиваются с разными обстоятельствами, и со временем появляются новые вещи. Я ведь во многом американец, у меня докторская степень по американской истории, и поэтому у меня и возникло это представлением, возникла эта идея, что, когда думаешь городе, нужно думать о волнах перемен, возникающих от того, как люди реагируют на новые рубежи. Поэтому в идейном плане у меня и хайековские корни, и американские». Идеи Батлера повлияли на таких консерваторов, как конгрессмен Джек Кемп. Но вообще они нашли широкое признание, поскольку их одобрял, например, конгрессмен-демократ Роберт Гарсиа и поддерживал целый ряд организаций по месту жительства, представлявших чернокожее население.

Идея зон предпринимательства пользовалась успехом в американских политических кругах. Батлер рассказал, как его идея обрела поддержку за пределами узкого круга исследователей и политологов из Фонда «Наследие»: «В конце 1979 г. я написал для «Наследия» статью, просто чтобы объяснить, насколько это хорошая идея. Ею, в частности, заинтересовался [Джек] Кемп, и тогда я стал говорить с другими людьми, ездить по стране, установил контакты с администрацией и Рейганом, когда он пришёл в 1980 г. Ведь жилищные ваучеры для бедных — это, в сущности, тоже его городская политика, тоже рыночный механизм, как и у меня. Помню, он приехал в Южный Бронкс и там его сфотографировали вместе Кемпом. Я работал с администрацией, они готовили законопроект, который был очень близок к принятию и потом, при Клинтоне, стал законом, — правда, в несколько разбавленном виде. Первые зоны мы создали в Коннектикуте при содействии властей штата, и опять же это не была чистая версия. Но главное, как бывает и со многими идеями относительно мероприятий в области социальной политики, это не просто некая мера, а то, что она меняет отношение людей к центральным районам, и американцам это было очень интересно, потому что консерваторы сотрудничали с организациями чернокожих из центральных районов и говорили: да, эти люди действительно могут что-то делать, — я имею в виду, что не нужно их оттуда выселять. То есть я хочу сказать, что это настроение шло вразрез с попытками отсрочить голосование по законопроекту в комитетах. А замысел был таким же элегантным, интересным и ярким, как продажа государственного жилья, поскольку перед нами стоял такой же вопрос»[858]. Администрация Рейгана поддержала законопроект Кемпа — Гарсии, но, несмотря на поддержку Белого дома, законопроект не прошёл в Конгрессе, где тон задавали демократы. Он был отклонен незначительным большинством голосов. Однако многие штаты, начиная с Луизианы в 1981 г., приняли свои версии зон предпринимательства, а при Клинтоне одна из версий концепции стала федеральным законом под названием «Надежда VI».

«Надежда VI», программа городской реконструкции и «третий путь»

Жилищная программа «Надежда VI», запущенная в 1993 г., служит примером того, как новая, испытавшая неолиберальное влияние жилищная политика, начатая при Рейгане, была продолжена Демократической партией под руководством президента Билла Клинтона. В Англии похожие эксперименты с развитием местных сообществ и смешанными формами владения недвижимостью, такие, например, как «долевое строительство», тоже свидетельствуют о подобном процессе; он нашёл выражение в жилищной программе, которую в 1990-х годах осуществлял лидер лейбористов и премьер-министр Тони Блэр в рамках «третьего пути». «Третий путь» был попыткой левых или «либеральных» политиков во главе с Клинтоном и Блэром привлечь свободный рынок к решению проблемы социальной справедливости[859]. Их намерения часто критиковали за расплывчатость и невыразительность, но доступное жильё и городская политика — это вполне конкретных пример действий политиков «третьего пути», пытавшихся использовать то, что в 1980-е годы считалось успехами свободного рынка.

В 1988 г. сформированная Конгрессом Национальная специальная комиссия по жилищному строительству представила доклад, обращавший внимание на огромный разрыв между имущими и неимущими в США. Выражая несогласие с общей политикой администраций Рейгана и Буша, доклад призывал к немедленным действиям. Америка очень богата, говорилось в нём, но неравенство уже перешло границы допустимого для цивилизованного и сострадательного общества. В докладе решительно отвергалась политика laissez faire 1980-х годов. «Жилищные проблемы бедных, — утверждал доклад, — не могут быть решены одной лишь рыночной системой и выпали из поля зрения общества»[860]. Обращаясь к задачам Закона о жилье 1949 г., комиссия отмечала, что если большинство, две трети, американцев смогли воспользоваться значительной федеральной помощью при приобретении жилья, то оставшееся значительное меньшинство, особенно чернокожие, её не получили. Комиссия рекомендовала принять «Программу жилищных возможностей», чтобы «подкрепить и стимулировать инициативы штатов и местных властей по строительству, обновлению и сохранению жилья для бедных»[861].

Уже упоминавшиеся участники Проекта жилищной политики Массачусетского технологического института, Даунс, Кейес и Дипаскуале, в том же году, когда появился доклад комиссии, тоже выразили мнение, что социальная политика должна быть глобальной, объединяющей все измерения, и только таким путём можно добиться того, чтобы появилось достойное и доступное жильё для каждого. В знак того, что политическая повестка в отношении дешёвого жилья изменилась, и в ответ на выводы специальной комиссии Конгресс в 1989 г. создал Национальную комиссию по остропроблемному государственному жилью. Комиссия пришла к заключению, что государственное жилищное строительство «систематически создавало районы изоляции, отчуждения и страха, лишённые сколько-нибудь заметного социального взаимодействия по месту жительства»[862]. По оценкам комиссии, из 1.3 млн государственных жилых единиц около 86 тыс. являлись остропроблемными и требовали комплексных мер в целях решения проблем, специфически характерных для этих мест проживания. На основании выводов комиссии Конгресс осенью 1992 г., незадолго до избрания Билла Клинтона, принял Демонстрационную программу городской модернизации, известную как «Надежда VI». Программа предусматривала решение следующих основных задач: «Улучшение жилищных условий жителей остропроблемных государственных домов путём сноса, ремонта, перепланировки или замены таких строений (или их частей); реконструкция участков, на которых размещены эти дома, и улучшение общего состояния данного квартала; создание жилищных условий, которые препятствуют концентрации семей с очень низкими доходами или снижают её; создание жизнеспособных коммун»[863]. Конгресс ассигновал 5 млрд долл. на программу, которая должна была финансировать планы местных жилищных управлений, включающие 500 жилых единиц, путём выделения грантов в объёме до 50 млн долл. Общая задача состояла в том, чтобы снести самые плохие высокие и густонаселённые здания, заменив их застройкой, предназначенной для людей с разными доходами, менее плотно заселённой, способствующей укреплению соседских связей и наращиванию социального капитала. Тем самым предполагалось снизить концентрацию бедности, и при Клинтоне программа сформировала мировоззрение «нового урбанизма». По словам эксперта в области градостроительной политики Эдварда Гетца, «новый урбанизм предлагает комплексный подход к общей планировке и архитектуре жилых районов. В плане ландшафтной планировки предусматриваются более узкие улицы, а также тротуары, парки и места для общественных мероприятий; улицы располагаются так, чтобы объединять жителей, а не разделять их. Узнаваемое, чётко размеченное (а потому проще охраняемое) пространство (например, газоны и лужайки, окружённые живыми изгородями или заборчиками) облегчает задачу наблюдения за придомовыми участками»[864]. Одним из главных приоритетов политики Министерства жилищного строительства в 1990-е годы стало определение правильного соотношения прав и обязанностей в местных коммунах, — ключевой аспект концепции «третьего пути»[865]. Это создавало дополнительные стимулы решать некоторые культурные проблемы, связанные с бедностью и неустроенностью, путём повышения персональной ответственности, скажем в такой задаче, как изгнание наркомании и других форм преступности из государственных жилых домов и новых кварталов, созданных по программе «Надежда VI».

В дополнение к «Надежде VI» администрация Клинтона поощряла деятельность корпораций развития местных сообществ, которые появились в конце 1960-х годов. Это были некоммерческие группы, создававшиеся для оживления и модернизации бедных и небогатых районов путём предоставления рабочих мест и доступного жилья. В 1990 г. президент Джордж Буш-старший признал ценность вклада этих организаций: был принят закон о сохранении доступного жилья и о владении собственным жильём, предусматривавший выделение средств для этих некоммерческих групп. Корпорации обычно имели смешанный состав из «граждан, духовенства и бизнесменов» и действовали при поддержке государственных учреждений и местных организаций. Историк-урбанист Александр Фон Хоффман пишет о них так: «Небольшие организации в центральных районах делали всё, что в их силах, для исправления отчаянного положения в своих кварталах. Они требовали от властей вернуть те городские услуги, которые были отменены. Они организовывали наблюдение за преступностью и сотрудничали с местной полицией. Многие строили новые дома или покупали и ремонтировали старые, изгоняли наркодельцов, приводили в порядок квартиры и сдавали малоимущим. Некоторые группы помогали начать или расширить бизнес. Другие предлагали услуги по уходу за детьми, профессиональной подготовке или лечению от наркомании. Наконец, были группы, которые открывали в своих районах больницы. А некоторые даже открывали школы»[866]. Многие такие организации финансировались по программе «Надежда VI». Однако в своей деятельности они руководствовались стремлением привлечь частную благотворительность и частные инвестиции. При посредстве Корпорации поддержки местных инициатив, некоммерческой организации, которая занималась возрождением городских районов и получала деньги от Фонда Форда, корпорации коммунального развития имели право предоставлять налоговые льготы согласно Постановлению о налоговом кредите по строительству жилья для малоимущих и поэтому были очень привлекательны для потенциальных инвесторов. Лозунгами этих организаций были партнёрство и оживление. В 1990-е годы их число стремительно выросло; по сведениям Ван Хоффмана, после 1990 г. было основано свыше 4 тыс. корпораций. В середине десятилетия они производили и предоставляли около 60 тыс. жилищ в год[867].

Подобно политике Клинтона и новых демократов, в 1990-е годы политика английских лейбористов в отношении малообеспеченных групп тоже строилась вокруг принципов партнёрства, жизнеспособности, разнообразия и выбора. Первоначально по программе целевого выделения капитала правительство в первые три года ассигновало 1.3 млрд фунтов на реконструкцию наличного жилого фонда[868]. В дополнение к этому ещё 3.9 млрд фунтов были выделены муниципальным властям на накопившиеся неотложные работы по ремонту и обновлению, необходимые для многих из 1.5 млн жилых единиц, всё ещё остававшихся в ведении муниципалитетов. Также был сделан акцент на «интегрированное» обеспечение жильём и сопутствующими услугами с помощью более совершенного управления задачами социальной политики. С этой целью лейбористское правительство создало Управление по жилищному надзору, которое должно было осуществлять контроль за соблюдением стандартов в сфере предоставления услуг.

В 1997–2000 гг. лейбористское правительство, сознательно подражая «Надежде VI» и другим жилищным программам эры Клинтона, проводило политику, нацеленную на государственное жильё смешанных форм владения и низкой плотности заселения в комбинации с предоставлением сопутствующих услуг. Но под эту программу изначально не было ресурсов и инвестиций, адекватных новым акцентам, поскольку лейбористское правительство сохранило верность жёстким планам государственных расходов, разработанным консерваторами в лице министра финансов Кеннета Кларка. Однако общая направленность политики лейбористов была очевидна: она должна была строиться на тех же принципах, которые были приняты в США. Правительственная Белая книга «Планирование городских районов будущего» заявляла: «Правительство намерено всюду, где условия это позволят, создавать смешанные районы, а не районы с одним только дорогим жильём или с одним только дешёвым»[869]. Однако, как заметил в 2000 г. Бен Джапп, «реальные дела, естественно, сильно не поспевают за красивыми обещаниями»[870].

Заключение

Многие факты свидетельствуют, что между политикой демократической администрации Картера и лейбористского правительства Джеймса Каллагэна, с одной стороны, и политикой их преемников из Консервативной и Республиканской партий — с другой, существовала преемственность. Данное обстоятельство делает весьма спорным любое упрощённое представление, согласно которому после 1979 г. произошли революционные перемены. Что действительно изменилось при Тэтчер и Рейгане, — это риторика и расстановка идеологических акцентов государственной политики. Даже в тех случаях, когда дальнейшие инициативы опирались на очевидные прецеденты в действиях прежних правительств, программы новых режимов объявлялись чем-то совершенно небывалым. Если прежние программы основывались на «всеобщем убеждении, что все проблемы можно решить только при условии, что правительство поставит правильные цели и будет проводить верную политику», то доклад Жилищной комиссии при Рейгане за 1982 г. торжественно провозгласил «совершенно иное убеждение, а именно: гений рыночной экономики, освобождённой от искажающего воздействия государственной жилищной политики и предписаний, изменчиво переходивших от расположения к враждебности, решит жилищные проблемы гораздо лучше федеральных программ»[871]. Отныне американская и английская жилищная политика исходила из допущения, что «ничто не сработает, если за дело не возьмётся частный сектор»[872].

В конце 1980-х — начале 1990-х годов произошли важные изменения политики в сфере доступного жилья и городского развития, вызванные влиянием неолиберальных идей. Утвердился — если не навсегда, то, во всяком случае, весьма основательно, — новый набор политических парадигм о превосходстве рынка в деле генерирования позитивных социальных последствий. Лейбористская партия, находившаяся в оппозиции все 1980-е годы и большую часть 1990-х годов, вплоть до 1997 г., нехотя признала, что продажа муниципального жилья была популярна, успешна и выгодна, — по крайней мере для тех, кто купил его по низким ценам, а таких людей к 1990 г. набралось больше миллиона[873]. В США в оппозиции находились демократы, и апологеты государственного жилищного строительства, как и в Англии, почти совершенно исчезли. Во-первых, снижение налогов оставило в явном меньшинстве тех, кто в 1980-х годах выступал за крупномасштабное жилищное строительство. Во-вторых, сведение государственного жилищного строительства к минимуму в США было завершено, а в Англии дело явно шло к тому же самому. В-третьих, частное владение жильём стало ключевой целью жилищной политики. В США эта цель неизменно присутствовала, хотя в конце 1980-х годов рост удельной доли собственников жилья впервые за 70 лет остановился вследствие кризиса доступности жилья[874]. Наконец, по обе стороны Атлантики восторжествовал упор на частный сектор и рынок как первостепенный движитель жилищной политики. Этому способствовала пропагандистская деятельность трансатлантического неолиберального сообщества, описанная в главе 4.

О подобной трансформации свидетельствуют поведение Демократической и Лейбористской партий, практика правительств Билла Клинтона и Тони Блэра в 1990-х годах и их попытки выстроить «третий путь» в жилищной политике. При двух назначенных Клинтоном министрах, Генри Сиснеросе и Эндрю Куомо, Министерство жилищного строительства и городского развития проводило в жизнь три принципа того, что потом было названо «третьим путём», — использования рыночных механизмов в социальной политике, направленной на достижение социальной справедливости. Во-первых, сочетая выделение ресурсов и денег с решительными мерами против наркотиков и преступности, администрация осуществляла программу, которая была основана на балансе прав и обязанностей и призвана умерить слишком сильное доверие к рынку. Инвестиционные и восстановительные проекты чётко увязывались с личной ответственностью и самостоятельностью бенефициаров. В частности, «Надежда VI» осуществлялась в русле основной задачи социальной политики администрации после 1994 г. — реформы системы социального обеспечения. Во-вторых, в основе жилищной политики Клинтона лежала идея широкого сотрудничества, в особенности привлечения к партнёрству частного и благотворительного секторов; исходным пунктом стали те представления, которыми Демократическая партия руководствовалась со времён программы Война с бедностью Линдона Джонсона, подразумевавшей максимально возможное соучастие и совместные действия. Тема партнёрства звучала и в заявлениях республиканцев по вопросу жилищных пособий, особенно при Буше-старшем. Клинтон во многих отношениях продолжил путь в направлении, которое было общим для обеих партий в 1990-е годы. Наконец, включенное в «Надежду VI» требование, что жилищные проекты должны предусматривать набор социальных услуг, предназначенных для жителей, и сочетаться с программой «От социального пособия к труду», ознаменовало собой новый, комплексный и подход к жилищному обеспечению, основанный на местных сообществах, который, как мы видели, сложился в конце 1980-х годов. Совокупность этих трёх сфер составляет суть того, что Клинтон и Блэр стали называть «третьим путём» в обеспечении социальным и недорогим жильём. После 1997 г. правительство новых лейбористов в основном продолжило этот путь.

Представлял ли собой «третий путь» нечто большее, чем примирение с рыночными реформами 1970–1980-х годов, — вопрос открытый. В США Клинтон не изменил основную тенденцию жилищной политики, существовавшую при всех администрациях начиная Великого общества Джонсона, — тенденцию к введению различных форм субсидирования малоимущих для аренды жилья в частном секторе. В Англии правительство Блэра не стало восстанавливать программы массового строительства доступного жилья. И в той и в другой стране политика обеспечения жильём семей с низкими и невысокими доходами по-прежнему ограничивалась чёткими рамками: реконструкцией наличного жилищного фонда и пособиями для аренды частного жилья. Если Клинтон и Блэр и добавили что-нибудь новое, то скорее слова, чем дела. Их политический словарь пополнился терминами сотрудничества по месту жительства и жизнеспособности, а частичный успех программ, подобных «Надежде VI», хоть и свидетельствовал о возможности дальнейшего улучшения, но совершенно ясно, что это улучшение не могло быть достигнуто без масштабных инвестиций и готовности иметь дело со всеми беднейшими гражданами. И столь же ясно, что такой готовности ни у политиков, ни у общества в целом не было.

Все попытки республиканских и консервативных правительств побудить частный сектор предоставлять дешёвое жильё в арендном жилищном сегменте оказались явно неудачными. По обе стороны Атлантики опора на рыночные методы не решила трудные проблемы бездомности, бедности и охраны здоровья. Как следствие, в США и в Англии возник острый дефицит доступного жилья. Поскольку государство не вмешалось, чтобы обеспечить адекватное спросу предложение, в течение 1990-х годов кризис только усугублялся. Роль государства в жилищной сфере принципиально изменилась, и к 2000 г. была осознана вся глубина этой перемены. В новых условиях полномочия, права и обязанности жильцов сочетались с рыночными механизмами и разнообразными партнёрствами при участии государственного, частного и благотворительного секторов при смешанных формах владения жильём. Государству отводилась в основном роль куратора и посредника, помогающего людям и местным сообществам лишь в узких рамках того, что правительства предположительно могут себе позволить. Неолиберальная вера в рынок, нашедшая выражение в идеях Стюарта Батлера, смягчила коллективистский импульс в английской и американской социальной политике.

Заключение

Наследие трансатлантического неолиберализма: политика, основанная

на вере

Неолиберализм трансформировал английскую, американскую и мировую политику. На заре XXI в. триумф свободного рынка был почти повсеместно признан ведущими политиками и государственными должностными лицами. Что ещё важнее, специфически неолиберальная версия свободного рыночного индивидуализма возобладала над альтернативными формами управляемого рыночного капитализма.

Неолиберализм представлял собой радикальную форму индивидуализма, которая возникла перед Второй мировой войной как реакция на новый «либерализм», прогрессизм, Новый курс и усиление нацистов и коммунистического тоталитаризма. Все перечисленные течения неолибералы собирательно называли «коллективизмом». В 1947 г. экономисты, группировавшиеся вокруг Фридриха Хайека, решили создать Общество Мон-Пелерен. Начиная с этого основополагающего момента неолибералы в Англии, континентальной Европе и США давали свои ответы на глобальные социальные, политические и экономические катастрофы межвоенного периода и проблемы начавшейся холодной войны. Они углубляли и расширяли свой идеологический проект противостояния Новому курсу и социальной демократии, проект, основанный на вере в достоинства свободного рынка, дерегулирования и ограниченного правления. Коллективные травмы депрессии и войны создали в обществе и в политических кругах устойчивое убеждение в необходимости социального государства и применения неокейнсианской экономической политики для обуздания крайностей капитализма. После 1960-х годов в Англии и в США тенденция к усилению роли государства и его вмешательства в экономику продолжала сохраняться и в то время, когда структурные условия, способствовавшие этому явлению, начали исчезать. В результате встал вопрос, действительно ли управление спросом и увеличения расходов на социальные нужды было адекватным политическим решением для проблем 1970-х годов.

В последнюю треть XX в. волны глобализации привели к деиндустриализации многих английских и американских городов. Старые отрасли, например угольная и кораблестроительная, приходили в упадок, и после болезненного перелома их место занимали новые отрасли сферы услуг. В 1913 г. на промышленность приходилось 44.8% всех рабочих мест в Англии и 29.3% в США. В 1984 г. эти цифры составляли 32.4% для Англии и 28% для США; за тот же период число занятых в сфере услуг выросло с 38.4 до 68.7% в США и с 44.2 до 65% в Англии[875]. Новые отрасли, как правило, не имели профсоюзов, предлагали меньше льгот и нередко платили просто минимальную зарплату. Но, несмотря на эти недостатки, новые отрасли превозносились адептами свободного рынка «во имя гибкости рынков труда». В то же время левые и правые правительства посредством финансового дерегулирования сделали возможной глобализацию капитала.

С 1950-х по 1980-е годы ВВП Англии более чем удвоился, а ВВП США почти удвоился[876]. Но в течение последних двух десятилетий XX в. неравенство (разрыв между богатыми и бедными), количество бедных и бездомных возросли[877]. В первые послевоенные годы безработица, судя по всему, перестала быть крупной проблемой, но после 1970-х годов нанесла ответный удар. Инфляция тоже подняла голову, пока не была укрощена, по крайней мере в США, бескомпромиссными действиями центральных банков и податливых политиков в начале 1980-х годов. В Англии безработица и инфляция вновь заявили о себе во время очередной глубокой депрессии, к тому времени, когда Тэтчер была вынуждена подать в отставку в октябре 1990 г. В 1980-е годы значительная часть системы социального обеспечения смогла пережить попытки Тэтчер и Рейгана демонтировать эту систему[878]. Что же касается государственных расходов, то они в течение всего послевоенного периода демонстрировали устойчивую тенденцию к росту. В США они увеличились в 39 млрд долл. в 1949 г. до 1.3 трлн долл. в 1990 г., а в Англии за тот же период примерно с 3.5 млрд до 158 млрд ф. ст.[879]

В ответ на все эти перемены неолиберальные технократы, такие как Алан Гринспен и Найджел Лоусон, продвигали, опираясь на электоральные успехи своих одарённых лидеров, программу, основанную на убеждении, что рынки освободят индивида от вредоносного вмешательства государства. Рыночные реформы, считали они, значительно повысят эффективность за счёт высвобождения энергии человеческой инициативы. Рынки обойдутся дешевле и принесут более приемлемые социальные результаты. А произойдёт это постольку, поскольку рынки лучше учитывают то, что реально движет людьми, — личный интерес и индивидуальное стремление к счастью. Тем самым в глазах неолибералов профсоюзы стали силой, враждебной обществу, ибо их деятельность вела к «деформированию» рынок труда. Гражданин же рассматривался преимущественно как потребитель, чьи желания и нужды, включая самые важные, — жильё, медицинское обслуживание, образование, пенсионное обеспечение — можно лучше удовлетворить с помощью освобождённых рыночных сил.

В результате произошло слияние чисто технических аспектов анализа социально-экономической политики с идеологической догматикой, выстроенной на допущении превосходства рыночных механизмов в решении любой социально-экономической проблемы. Эта общая рыночная философия была умело оформлена и преподнесена идеологическими предпринимателями из трансатлантического неолиберального сообщества. Когда экономические кризисы 1970-х годов, казалось, окончательно подтвердили крах послевоенной кейнсианской системы, неолиберальные идеи уже ждали своего часа. Как сказал Фридмен, «роль учёных-теоретиков, я полагаю, состоит прежде всего в том, чтобы поддерживать открытость выбора, иметь наготове запасные варианты, с тем чтобы в тот момент, когда грубая сила событий делает перемены неизбежными, альтернативный вариант изменения уже существовал»[880]. Неолиберальное сообщество находилось в полной готовности. Будучи подлинно трансатлантическим предприятием, оно в 1980-х годах становилось все более интернациональным благодаря деятельности таких организаций, как Фонд «Атлант» и Общество Мон-Пелерен. Оно объединяло аналитические центры, бизнесменов, учёных, журналистов и политиков. Некоторые центры, например Институт экономических дел Ральфа Харриса и Артура Селдона, рассматривали себя как серьёзные научные организации, призванные разрабатывать новые способы политического приложения неолиберальных рыночных идей. Другие, например Фонд экономического образования Леонарда Рида, воспроизводили неолиберальные идеи в упрощённой форме и внедряли их в политический мейнстрим.

Энергия и в первую очередь космополитическая природа неолиберальных идей способствовали их распространению за пределы тех мест, где они возникли в период между мировыми войнами, — Вены, Фрайбурга и Лондона. По словам президента Института Катона Эда Крейна, либерализм легко преодолевает границы, а консерватизму это затруднительно[881]. На второй фазе, после 1945 г., неолиберализм отошёл от своей исходной позиции, сосредоточенной на критике тоталитаризма и Нового курса, и стал влиятельным трансатлантическим политическим движением под простым лозунгом: превосходство рынка по сравнению со всеми формами государственного вмешательства или коллективизма. В отличие от других трактовок неолиберализма я понимаю его как одновременно интеллектуальное и политическое движение за определённые социальные и экономические перемены. Фокусируясь на его развитии совершенном прорыве в политику, моё понимание неолиберализма выходит за рамки его трактовки как конкретного интеллектуального движения 1930–1940-х годов или как безличной и глобальной господствующей силы.

Если иметь в виду конкретные прозаические вещи, то трансатлантическая неолиберальная политика добилась очевидного успеха в изменении допущений, лежащих в основе здравого смысла людей, определяющих социально-экономическую политику в Англии и США, когда им пришлось столкнуться с социально-экономическими проблемами, — особенно после ухода Маргарет Тэтчер с поста премьер-министра. Сформировался набор штампов, общий для всего политического спектра, для демократов и лейбористов, для республиканцев и консерваторов. Вот характерные примеры. Потребители голосуют ногами, когда одно покупают, а другое не покупают. То, что стоит своих денег, эффективно доставляется дисциплиной рынка для удовлетворения пожеланий потребителя. Равновесие достигается с помощью ценового механизма, который действует как информационный процессор Хайека, координирующий действия разрозненных продавцов и производителей. Иными словами, рынок направляет ресурсы туда, где они используются наиболее эффективно и производительно. Эффективность можно обеспечить лишь за счёт стимулов, органически присущих самим рынкам; поэтому рынки должны поставлять всё необходимое и государственным системам, и частным компаниям. Структура стимулов, прибыль и убыток, удовлетворение покупателя — всё это ценности, которыми должны руководствоваться государственные службы, как руководствуются ими частные предприятия. Эти средства от всех напастей не только направляли социально-экономическую политику в Англии и в США начиная с 1980 г. После разрушения Берлинской стены в 1989 г. они ещё и экспортировались во многие другие страны.

На третьей фазе истории неолиберализма эти базовые идеи были распространены на международную торговлю и экономическое развитие; «структурные реформы» в соответствии с требованиями рынка стали священным граалем для экономистов и разработчиков экономической политики в МВФ, Всемирном банке, ВТО и для других региональных и глобальных организаций. Колонизация международных институтов неолиберальными идеями несла с собой логику утверждений Милтона Фридмена о взаимосвязи экономической и политической свободы. По словам консультанта президента Рейгана Аннелиз Андерсон, «Папа [Иоанн Павел II] считал, что без экономической свободы люди не могут быть свободными в других отношениях»[882]. Успех «Солидарности» в Польше и высказывания Папы в поддержку свободного предпринимательства ознаменовали начало признания рыночного евангелия в бывших странах советского блока. За пределами Восточной Европы убеждение в неразрывной связи экономической и политической свободы объединяло таких разных лидеров, как Рейган, Тэтчер, немецкий канцлер Гельмут Коль, французский министр финансов и председатель Еврокомиссии Жак Делор и фактический руководитель Китая Дэн Сяопин.

«Столь впечатляющие успехи неолиберальной политики показали, сколь сильна может быть твёрдая вера в рынок как лучший механизм распределения ресурсов. Однако эта приверженность рынку редко подвергалась детальному эмпирическому анализу и критике. Видные профессиональные экономисты скептически относились к теориям общего равновесия или рациональных ожиданий, но их предупреждения, как правило, не привлекали внимания. И когда социальное неравенство, рост нищеты и обездоленности, характерные для XIX в., вернулись в Англию и США после более чем столетнего роста средних доходов, политики и чиновники продолжали вести себя так, словно были заколдованы нежеланным для Карла Поппера «божеством», свободным рынком[883]. Им становилось все труднее мыслить иначе об экономике и обществе.

Параллели: место трансатлантической неолиберальной политики в истории

А ведь всё могло сложиться по-другому. Лидеры Лейбористской и Демократической партий в 1960–1970-х годах первыми начали применять ключевые неолиберальные идеи. Президент Джимми Картер, глава Федерального резерва Пол Волкер, министр финансов Денис Хили и премьер-министр Джеймс Каллагэн в 1970-х годах переходили к другому роду макроэкономического управления. Их правительства выступали в поддержку различных форм дерегулирования. А эксперименты с привлечением частного сектора к участию в обеспечении жильём и городской реконструкции начались даже раньше, в 1960-х годах (в частности, в США при Кеннеди и Джонсоне). При других обстоятельствах лейбористы и демократы вполне могли бы вновь победить в конце 1970-х годов. Если бы Лейбористская партия вошла в 1980-е годы под руководством умеренного Дениса Хили или, если бы не случилась Фолклендская война, лейбористы, возможно, получили бы поддержку избирателей на фоне глубокой рецессии, которую породила экономическая стратегия консерваторов. И если бы второй нефтяной шок не случился перед иранским кризисом с заложниками, Джимми Картера, наверное, не стали бы несправедливо обвинять за «болезненное состояние» страны[884]. Главные роли сыграли везение и историческая случайность.

При оценке исторического значения трансатлантической неолиберальной политики и её наследия наибольшую важность имеют два момента. Первый — неолиберальная теория (и практика) государства. Можно считать несомненным, что неолибералы только на словах принижали роль государства, а на самом деле им были нужны активные действия государства, чтобы изменить баланс между государством и рынком в пользу последнего. После избрания Маргарет Тэтчер и Рональда Рейгана на смену ограниченным переменам в политике и макроэкономическом управлении пришла новая и целостная господствующая политическая философия, основанная на неолиберальной вере в рынок. Ясно, что в конце 1970-х годов политику нужно было менять, и, как мы видели, Картер и Каллагэн изменили свои экономические программы и сосредоточились на сокращении государственных расходов и борьбе с инфляцией. Но каковы бы ни были намерения пришедших им на смену консерваторов и республиканцев, увлечение неолиберальной философией ничем не сдерживаемого рынка принесло очевидную выгоду одним сегментам общества за счёт других: одни выиграли, другие проиграли. Бедные и малоимущие часто проигрывали, а представители среднего и верхнего классов, напротив, выигрывали от таких мер, как снижение подоходного налога, предоставление персональных субсидий (например, в виде вычета уплаченных процентов по ипотеке из подоходного налога), безжалостное дерегулирование, приватизация государственных активов и национализированных отраслей, «просачивание» методов экономической теории предложения и дружественная бизнесу экономическая политика.

Возвышение неолиберальной теории государства заметно повлияло на государственную и общественную сферы. Предпринятая Хайеком критика государственного планирования высветила самонадеянную недальновидность патерналистски настроенных политических и государственных элит. Он утверждал, что положительные достижения государственной политики гораздо чаще были результатом счастливого случая, т.е. наличия одарённых и добросовестных политических лидеров и должностных лиц, чем следствием каких-либо объективных достоинств самих систем государственного управления. Если таких людей не было, а порой даже если они и были, результаты, полагал Хайек, получались в лучшем случае неудовлетворительные. Убедительная критика Милтона Фридмена в адрес претензий кейнсианского управления спросом подорвала веру в способность государства успешно управлять экономикой с помощью макроэкономических методов. Правда, следует отметить, что и его собственный рецепт, монетаризм, тоже был не без изъяна. «Максимизирующая прибыль» теория общественного выбора Стиглера, Бьюкенена и Гордона Таллока подорвала доверие к бюрократическому управлению и государственному регулированию. Утверждение, что дефицита государственного бюджета не нужно бояться, которое выдвинул и пропагандировал Фридмен и которому в США на практике последовали сначала администрация Рейгана, а затем сильно консервативное правительство Буша-младшего, противоречило финансовому здравому смыслу простых людей. Окрепшее после Уотергейта убеждение в коррумпированности правительств и чиновников подпитывало массовые настроения, объединённые общей утратой доверия к политикам и политическим институтам: выступления против налогов в США в 1970-е годы, коллапс трудовых отношений в Англии и повсеместное разочарование, вылившееся в городские волнения и беспорядки, которыми был омрачен конец 1960-х годов. В конечном итоге совершенно исчезла характерная для середины XX в. вера в эффективность и моральное превосходство государства и коллективного действия.

Тем не менее у неолибералов, несомненно, была теория государства. Она, конечно, мало напоминала то социальное государство, которое предусматривал Новый курс или которое создавали в Англии, но при этом была влиятельной и внутренне последовательной. Исходным пунктом для неолиберальных мыслителей были традиционные сферы безопасности, обороны и защиты граждан. Однако неолибералы вышли за пределы этих базовых требований, необходимых для любого общества. Главную задачу государства они видели в целенаправленном создании и сохранении условия для работы рыночной экономики.

Ранние неолибералы — немецкие ордолибералы, чикагский экономист Генри Саймонс и Фридрих Хайек времён «Дороги к рабству» — единодушно считали, что государство выполняет важнейшие экономические и социальные функции. С их точки зрения, государство должно быть чем-то большим, чем ночной сторож в экономических теориях laissez faire. Оно должно препятствовать возникновению монополий, ответственно контролировать денежную политику, решать социальные проблемы с помощью системы социальной защиты и делать всё это в строгом соответствии с принципом верховенства права, защищающего права частной собственности. Система социального обеспечения необходима для защиты уязвимых слоёв населения от наиболее жёстких эксцессов рыночного капитализма, а также для того, чтобы рабочий класс и прочие нижние классы приняли существующее положение вещей. Выделение всех этих важных обязанностей государства в первую очередь объяснялось уроками, которые в 1930–1940-е годы преподнесли Великая депрессия и подъём тоталитаризма. По мнению ранних неолибералов, сильное, но ограниченное в полномочиях государство необходимо для того, чтобы создавать и поддерживать условия конкуренции на свободном рынке.

Однако эта взвешенная и детальная картина адекватной сбалансированности государственной власти и рыночной экономической свободы индивидов постепенно размывалась. Неолибералы второй чикагской школы — Фридмен, Джордж Стиглер, Аарон Директор и Гэри Беккер — изменили представление о функциях государства в таких важных сферах, как монополии, профсоюзы и регулирование. Одновременно теория общественного выбора виргинской школы Джеймса Бьюкенена и Гордона Таллока подорвала репутацию государственного сектора, который до них определялся через общественные услуги, противопоставляемые личному интересу и извлечению прибыли (в этой сфере частные интересы бюрократов или бюрократии предположительно вытеснили общественный интерес граждан, которым бюрократия, по идее, должна служить). Перечисленные авторы утверждали, что следует внедрить рыночные механизмы в те сферы, которые раньше считались отдельными и свободными от императивов частного предпринимательства. Результатом такого ограничения задач государства стало внедрение рыночных механизмов в разные сферы социальной политики, о чём свидетельствовали, например, реформа Национальной службы здравоохранения при Тэтчер и все более настойчивые предложения ввести ваучерные схемы образования или приватизировать систему социального страхования в США.

Второй важной исторической особенностью неолиберальной политики было политическое и идеологическое движение, материализованное в трансатлантическом сообществе. Успех этого сообщества также свидетельствовал о мощном потенциале новой формы политической организации — аналитического центра {think tank). Трудно дать этому движению точную характеристику или определить, откуда оно в большей мере подпитывалось, сверху или снизу. Его успех, несомненно, был результатом политического активизма идеологических предпринимателей и их организаций, которым посвящена глава 4. По мнению Аннелиз Андерсон, развитие аналитических центров было прямым результатом возросшей активности государства в 1930–1940-х годах[885]. Аналитические центры существовали и раньше, и среди них были такие известные, как Фабианское общество в Англии (основано в 1884 г.) и Брукингский институт в США (основан в 1916 г.). Как мы видели, когда Хайек создавал неолиберальный интернационал для противостояния господству «коллективизма», в своей организационной стратегии он стремился подражать фабианцам. В Англии и в США неолиберальные правые в послевоенные годы создали впечатляющее количество разнообразных аналитических центров. Потом они стали создавать их по всему миру. Как показала Ким Филлипс-Фейн, крайне важное обстоятельство заключалось в том, что эту деятельность нередко финансировали руководители таких символов американского капитализма, как DuPont, General Electric и General Motors.

Конечно, не следует преувеличивать роль аналитических центров, — точно так же как не следует принимать на веру заявления самовлюблённых политиков. Однако вряд ли можно сомневаться, что для неолиберальных теоретиков, особенно для таких, как Хайек, Фридмен, Стиглер, Бьюкенен, Таллок, Людвиг фон Мизес, Питер Бауэр и Алан Уолтерс, аналитический центр был излюбленным посредником. Эти люди создавали новое интеллектуальное пространство, а руководители аналитических центров выступали в качестве умелых и стратегически мыслящих промоутеров, предлагавших свежие идеи реальным политикам. Примечательно при этом, что в интеллектуальном, стратегическом и организационном плане аналитические центры отнюдь не были чем-то однородным. Одни сосредоточились на широкой популяризации неолиберальных идей, другие разрабатывали инновационные политические программы или создавали базы данных по контактам и связям, чтобы повысить влиятельность движения, третьи занимались всеми этими направлениями. Центры последнего типа, как правило, были междисциплинарными; среди них нужно выделить Общество Мон-Пелерен, которое объединяло широкий круг учёных, — историков, экономистов, философов, социологов, а также журналистов. Благодаря такому разнообразию неолиберализм располагал большим арсеналом интеллектуальных ресурсов и пользовался ими с небывалой гибкостью и сноровкой.

Было бы неверно думать, что трансатлантический неолиберализм представлял собой исключительно элитарное течение. Главными его представителями были учёные, политики и журналисты. Характерные для него формы политической деятельности нуждались в финансовой поддержке богатых бизнесменов и фондов. Движение стремилось оказывать непосредственное влияние на реальных политиков и государственных деятелей в высших политических и государственных эшелонах; для этого использовались публикации, лекции, встречи, почтовые рассылки, исследовательская и консультативная деятельность. Однако, несмотря на свой элитарный характер, неолибералы и в США, и в Англии находили простой политический язык, созвучный опасениям и чаяниям широких масс в обеих странах. Этот политический язык энергично вытеснял привычную и к 1980-м годам уже совершенно избитую фразеологию Нового курса и социал-демократии. В США неолиберальные идеи снижения налогов и ограниченном правлении находили отклик в массовых протестах против налогов; самым наглядным образом это проявилось во время кампании за «Положение № 13» в Калифорнии, в поддержку которого возвысил голос Милтон Фридмен. Простые и доступные понятия индивидуальных возможностей и свободного предпринимательства служили конкретизированным выражением традиционных идеалов американского индивидуализма; точно таким же образом жители белых пригородов формулировали свои требования в «антиавтобусных» кампаниях с использованием терминологии гражданских прав. В Англии программа Тэтчер «Право на приобретение» была мастерским ходом, полностью отвечавшим пожеланиям рабочего и нижнего среднего классов. Левоцентристские партии, лейбористы и демократы, старались найти свой язык, который можно было бы противопоставить этому неистовому неолиберальному напору, пока, наконец, Билл Клинтон и Тони Блэр не сформулировали заново программные цели своих партий в свете ключевых элементов новых политических реалий.

Иными словами, наследие неолиберальной политики весьма весомо. Оно представляет пример высоко дисциплинированного и эффективного политического движения. Кроме того, оно в очередной раз показывает, какова сила идей в формировании определённых политических и социальных результатов. Трансатлантическое неолиберальное сообщество подтвердило правоту Хайека и Фридмена, которые считали, что изменение «состояния общественного мнения» влечёт за собой глубокие политические, а равно и экономические перемены. Наиболее продуктивные идеи этих мыслителей действительно способствовали решению самых насущных социальных и экономических проблем, например повышению доли частных домовладений или обузданию стабильно высокой инфляции. Но такие успехи не настолько многочисленны, чтобы общий результат трансатлантической неолиберальной политики мог считаться однозначно положительным.

Успех неолиберальной политики повлёк за собой целый ряд последствий. В новой системе координат неравенство было признано необходимым и неизбежным злом. Произошло общее сжатие государственной сферы — пространства, доступного для щедро финансируемых, комплексных и всеобщих государственных услуг, коллективных действий рабочих и инициатив по месту жительства, общих публичных пространств и учреждений. В кругах разработчиков социально-экономической политики и во всём обществе возобладало — поощряемое неолиберальной интерпретацией «невидимой руки» Адама Смита — представление о личном интересе как интересе эгоистическом. Стремление к наживе, или, в менее ругательной терминологии, к прибыли следует приветствовать. Поскольку общество благосклонно внимало речам о «стремительно растущих» государственных расходах на социальное обеспечение, помощь беднейшим слоям сокращалась. И мало кто замечал, что происходило это именно в то время, когда люди с доходом средним или выше среднего получали за счёт налоговых вычетов больше помощи от государства, чем когда-либо имели бедные[886]. В течение 1980-х годов на самом деле происходило перераспределение средств от бедных к богатым, и этот процесс продолжался в 1990-е годы при Билле Клинтоне и Тони Блэре[887]. Были ли перечисленные последствия предвиденными и преднамеренно допущенными (в большинстве случаев, по-видимому, нет) — это не так уж важно по сравнению с тем объективным фактом, что неолиберальные программы имели тенденцию затрагивать самых уязвимых членов общества самым болезненным образом.

Апофеоз неолиберализма?

Все мы, вероятно, упустили из виду последствия чрезмерной преданности идеологической догме.

Джеффри Хоу, интервью, 2007 г.

Кульминация неолиберальной веры в свободный рынок совпала с финансовым кризисом 2007–2008 гг. Кризис стал прямым результатом культуры, наделившей свободный рынок божественным статусом, которого он решительно не заслуживал. Повсеместно господствовала уверенность — особенно энергично её выражал бывший руководитель Федерального резерва Алан Гринспен — в том, что рынки суть самонастраивающиеся механизмы и органически присущие им мотивационные структуры делают их несгораемыми и непотопляемыми. Эта уверенность покоилась на предположении, что интересы финансовых институтов могут эффективно заменить строгий внешний контроль за финансовыми рынками, поскольку сами по себе будут предостерегать банки от увлечения высокорисковыми стратегиями. Это представление лежало в основе политики, которая привела к обвалу кредитно-финансовой системы, к самой глубокой рецессии со времён Великой депрессии. Катастрофа наглядно показала всю ограниченность, по выражению журналиста Джона Кэссиди, «утопизма экономической теории», т.е. бездумного и некритичного следования логике свободного рынка[888]. Эксперты разошлись во мнениях по поводу того, что именно послужило первопричиной этой глобальной аварии, и предложили три главных объяснения краха.

Первое возлагало вину на безответственное поведение самих банков. Кризис начался, когда стало ясно, балансовые ведомости большинства крупных финансовых организаций Уолл-стрит и лондонского Сити набиты токсичными и ничего не стоящими активами, основу которых составляли проблемные ипотечные обязательства. По сути это означало, что данные активы были фантастически переоценены. Банки соблазнились заверениями своих математических экономистов, утверждавших, что вполне возможно рассчитать модели, которые устраняют неопределённость и обеспечивают надёжное управление рисками применительно к разным финансовым инструментам. Эта фантазия привела к созданию причудливых и обманчиво сконструированных финансовых продуктов — таких как свопы на дефолт по кредиту, облигации, обеспеченные долговыми обязательствами, и прочие основанные на ипотечных закладных ценные бумаги, стоимость которых было невозможно оценить.

Эти модели и основанные на них продукты вовсе не устраняли риск, а просто маскировали реальную стоимость этих активов. В погоне за прибылью банки нарастили кредитное плечо до скандально астрономических величин, в некоторых случаях до 30 к 1, изыскивая финансирование где только можно и нельзя. Рейтинг ценным бумагам, построенным на базе закладных, присваивали агентства Standard & Poor’s, Moody’s и Fitch Group. А рейтинговым агентствам, которые присваивали высший рейтинг ААА самым рисковым из всех активов, платили те самые компании, которые заказывали рейтинги. Вся эта конструкция рассыпалась, когда трейдеры, движимые стадным инстинктом, почувствовали, что крупные банки и страховые компании рискуют сверх допустимого, всей толпой бросились продавать, и рынок рухнул. Один за другим рушились и банки: Northern Rock и HBOS в Англии, Bear Sterns, а затем, с самыми опустошительными последствиями, в сентябре 2008 г. Lehman Brothers, Citibank, Morgan Stanley и даже считавшийся самым искушённым Goldman Sachs балансировали на грани, пока им на помощь не пришли политики и налогоплательщики в лице принятой администрацией Буша-младшего Программы выкупа проблемных активов.

Второе объяснение, особенно популярное среди консерваторов, называло главной причиной кризиса ошибочную политику администраций Картера и Клинтона. Демократов обвиняли в том, что они поощряли выдачу дешёвых кредитов и ипотек тем, кто на самом деле не мог себе этого позволить. Сначала закон о реинвестициях в местные сообщества 1975 г. обязал банки кредитовать поселения с низкими и невысокими доходами. А потом, как считалось, с 1995 г. и далее «Фанни Мэй» (Федеральная национальная ипотечная ассоциация) и «Фредди Мэк» (Федеральная корпорация жилищного ипотечного кредита) проводили неправильную политику по указанию руководителей Министерства жилищного строительства и городского развития. Министерство смягчило ограничения на ипотечное кредитование людей с низкими доходами, которые реально не могли позволить себе такой кредит. Политика поощрения частного домовладения среди бедных, указывали критики, сочеталась с циничной практикой «завлечения, и подмены», к которой прибегали беспринципные кредиторы; в результате держателей ипотеки поощряли рефинансировать кредиты путём закладывания своих домов ради получения наличных. Ужасающим результатом этого хищнического кредитования и легкомысленного согласия на кредит стала культура, побуждавшая жить не по средствам и питавшаяся в том числе мифами о бесконечном процветании. (Правда, следует отметить, что большую часть проблемных кредитов выдали не «Фанни Мэй» и «Фредди Мэк», а частные кредиторы.)

Наконец, третья версия считает главной причиной финансового кризиса саму неолиберальную политику. Дерегулирование финансовых рынков отменило все предохранительные меры, которые последовательно вводились в США и в Англии со времён Нового курса, и в особенности разграничения между коммерческими и инвестиционными банками, установленные в США законом Гласа — Стигелла (1933). В США финансовое дерегулирование началось ещё при Картере с принятием закона о дерегулировании депозитных учреждений и денежно-кредитном контроле (1980); этот закон смягчил ограничения для банков и расширил их кредитные возможности. В Англии Тэтчер и её министр финансов Джеффри Хоу в числе первых шагов правительства в 1979 г. отменили валютный контроль. Дерегулирование продолжилось в 1980-х годах, когда Рейган либерализовал финансовый сектор с помощью таких мер, как закон Гарна — Сен-Жермена о депозитных учреждениях (1982); этот закон разрешил банкам выдавать ипотечные кредиты с плавающей процентной ставкой. В Англии Тэтчер в 1983–1986 гг. провела «взрывное» дерегулирование лондонского Сити. Затем, в 1990-е годы, этот процесс был ускорен при Билле Клинтоне, Тони Блэре и Гордоне Брауне, которые предпочитали регулирование путём «лёгкого прикосновения».

Финансовое дерегулирование было предельным проявлением неолиберальной веры в рынок. Эту мантру твердили все политики без исключения — республиканцы и консерваторы, демократы и лейбористы. Успешная борьба с «Великой инфляцией» 1970-х годов, которую в 1980-е годы вёл Пол Волкер, сменилась в 1990-е годы монетаристской «тонкой настройкой» Алана Гринспена, отпускавшего или закреплявшего процентные ставки в зависимости от хороших или плохих прогнозов. Стабильная, по общему мнению, денежная политика должна была привести к «Великому успокоению» — к низкой инфляции, высокой занятости и плавно растущему, процветанию. Всю смехотворность этих претензий наглядно продемонстрировали события сентября — октября 2008 г. Часть вины за кризис лежит на советниках Клинтона. Роберт Рабин и Ларри Саммерс одобрили отмену закона Гласа — Стигелла посредством принятия закона Грэмма — Лича (1999). Кроме того, они не прислушались к бывшему председателю Комиссии по торговле товарными фьючерсами Бруксли Борну, который в 1998 г. советовал регулировать формирующиеся рынки производных финансовых инструментов.

Перечисленные провалы экономической политики не оставляют сомнения, что вера в рынки оторвалась от реальности. Почти тридцатилетний триумф трансатлантической неолиберальной политики после избрания Тэтчер и Рейгана был свидетельством сближения США и Англии в плане экономической политики. Страны объединяла притягательная вера в рынок. Драматический кризис 2007–2008 гг., казалось, решительно поставил под вопрос все неолиберальное мировоззрение. Однако политики стремились как можно быстрее вернуться к тому статус-кво, в котором они черпали чувство уверенности до 2007 г. Никакого принципиально нового представления о мировой экономике не было. Не было в наличии и нового Кейнса. Настоящий Кейнс был лучшим, кого леволиберальный мейнстрим мог призвать для критики культуры бесконтрольности, воцарившейся на Уолл-стрит и в лондонском Сити. Хуже того, эта алчность заразила и всё остальное общество. Консервативные правые в Америке и консерваторы в Англии стали более чёрствыми, более равнодушными и в своих экономических воззрениях вернулись к политике беспощадного сокращения государственных расходов, существовавшей до Великой депрессии. А эта политика, насколько можно судить, не желала учитывать даже советы самих неолиберальных экономистов. И возглавляемое консерваторами коалиционное правительство в Англии после выборов 2010 г., и республиканское большинство в Конгрессе, победившее демократов Обамы на промежуточных выборах 2010 г., призывали как можно скорее устранить дефицит государственного бюджета, возникший в результате государственной помощи банкам и последствий финансового кризиса. Такая позиция игнорировала логику и кейнсианцев, и монетаристов, которые в контексте общеидеологического стремления снизить государственные расходы придавали большое значение ожиданиям и, соответственно, наличию стимулов налогово-бюджетного и денежно-кредитного характера. В 1960-е годы спор шёл о том, что более терпимо: немного больше безработицы или немного больше инфляции. Теперь вопрос стоял так: сократить ли государственные расходы на 25 или на все 40%. А перспективы экономического роста были для консервативных и республиканских политиков темой второстепенной.

Можно отметить ещё два явления, свидетельствующие о том, что неолиберальная вера в рынки не сдалась. Первое, которое описал Марк Лилла в статье «Якобинцы «Чайной партии»», — это нарастание в современных США деструктивных и безответственных протестных движений, отличающихся склонностью громко выступать, слушать только самих себя и признавать только свои собственные стандарты истинности и доказательности. Классический пример — «партия чаепития», выросшая из оппозиции реформам здравоохранения президента Обамы. «Партию чаепития» пропагандировал телемедийный холдинг Fox News, принадлежащий Руперту Мердоку. «Партию чаепития» возглавляют и её подстёгивают Гленн Бек, Мишель Бакмен (чьим любимым экономистом, очевидно, был Людвиг фон Мизес) и Сара Пэйлин; все они напрочь лишены той осмотрительности, к которой обязывают лидеров точное знание и необходимость разбираться в мировых проблемах. По мнению Лиллы, именно чрезмерная концентрация медийных средств в одних руках и выносит на поверхность «мудрость толп», в которой нет ничего, кроме негатива[889]. В Англии Мердок стремился полностью завладеть телекомпанией Sky и занять доминирующее положение на рынке печатных медиа. Ему помешал скандал, разразившийся в 2011 г. вокруг его центрального органа, газеты «The News of the World»: её журналисты добывали информацию незаконными способами. В XXI в. проблема корпоративной монополии, которая заботила первых неолибералов, вновь подняла свою уродливую голову. Однако неолиберализм в пересмотренной, чикагской версии Фридмена, Директора и Стиглера вообще не замечал этой проблемы.

Можно привести и другие примеры сохраняющегося доминирования неолиберальной приверженности рынку, в частности радикальные предложения возглавляемого консерваторами нынешнего английского правительства. Вместо осторожной программы, порождённой неспособностью консерваторов получить большинство на выборах 2010 г., премьер-министр Дэвид Кэмерон и его министры наметили капитальную перестройку политики в сферах здравоохранения и образования. В области здравоохранения правительство внесло законопроект, предусматривавший передачу распределения бюджетных средств в ведение местных врачей общего профиля; возникла опасность, что врачебные решения будут руководствоваться соображениями прибыльности, а не медицинской необходимости. Общественное негодование было столь велико, что правительство сильно умерило свои предложения. Но его намерение было совершенно очевидным: полностью перевести английское здравоохранение на рыночную основу.