Рождение неолиберальной политики

Правительству лейбористов, как и предыдущему консервативному правительству Эдварда Хита, вскоре пришлось переключиться на другие проблемы. В 1975–1976 гг. инфляция поднималась выше 20%, а в августе 1975 г. достигла 26,9%. В 1975 г. министр финансов Денис Хили представил первый послевоенный бюджет, в котором полная занятость не считалась высшим приоритетом. В 1976 г. Хили впервые ввёл ориентиры по денежной массе и лимиты наличности — фиксированные объёмы наличности при переговорах об оплате — на государственные расходы; этот шаг можно расценивать как начало обращения лейбористского правительства к некоей разновидности монетаризма. Снижение инфляции заменило полную занятость в качестве важнейшей экономической цели, и, как считает Джеймс Кроунин в своём исследовании о Лейбористской партии в послевоенный период, «казначейство само находилось в процессе перехода от кейнсианского управления спросом, уже не вызывавшего энтузиазма, к концентрации внимания на размере государственного долга, выраженной в регламенте «Потребность государственного сектора в заёмных средствах» (PSBR), и, в конце концов, к монетаризму»[651]. Высокая инфляция и рост количества безработных на фоне снижения налогов и принятия регламента о заёмных средствах побудили Каллагэна и Хили обратиться к МВФ с просьбой о займе; они опасались, что правительство и страна стояли на грани финансового краха (правда, как потом выяснилось, эти опасения были сильно преувеличенными). Это стало последним шагом в медленном процессе отхода Лейбористской партии от заветов кейнсианского управления спросом. В дискуссиях внутри кабинета эту позицию заняли пять министров: Хили, Каллагэн, Джел Барнетт (главный секретарь казначейства и правая рука Каллагэна), Per Прентис (министр по делам заморских территорий) и Эдмунд Делл (министр торговли)[652].

Поминальным звоном для кейнсианства в Англии прозвучала речь премьер-министра Джеймса Каллагэна на конференции Лейбористской партии в 1976 г. (в ней явно чувствуется влияние Питера Джея)[653]: «Мы привыкли думать, что можем предотвращать рецессию, побуждая людей тратить больше денег, увеличивать занятость с помощью снижения налогов и раздувать государственные расходы. Говорю вам со всей откровенностью: такой вариант больше не проходит. А если он вообще когда-нибудь хоть как-то работал, то со времён войны это в каждом случае достигалось только за счёт закачивания повышенной дозы инфляции в экономику, что на следующем такте приводило к росту безработицы»[654]. Каллагэну и Хили удалось убедить сопротивлявшихся левых и умеренных (таких, как Тони Кросленд, чей голос оказался решающим) членов кабинета принять жёсткие условия займа. Но консервативная оппозиция, как и следовало ожидать, всячески препятствовала усилиям Каллагэна. 2 ноября 1976 г. немецкий канцлер Гельмут Шмидт в телефонном разговоре спросил Каллагэна, знает ли тот, что Кит Джозеф, идеологический вдохновитель и политический партнёр Тэтчер, «предпринимает серьёзные попытки… настроить людей в Вашингтоне против вас». Деятельность Джозефа в Вашингтоне была ещё одним свидетельством влиятельности трансатлантического неолиберального сообщества. Шмитд сказал, что Джозеф «имеет хорошо налаженные связи по всему Вашингтону, и к нему там прислушиваются»[655].

Возможно, Шмидт имел в виду Уильяма Саймона, министра финансов в администрации Форда и убеждённого приверженца монетаристских и неолиберальных идей. О своей работе с Никсоном и Фордом Саймон написал популярную книгу под названием «Время правды» с предисловием Хайека и Фридмена[656]. Книга, популяризировавшая неолиберальные рыночные идеи, была опубликована при участии «Reader’s Digest» и в конце 1970-х годов стала бестселлером в США. Министр иностранных дел Тони Кросленд писал Каллагэну из Вашингтона, что американцы рассматривают две позиции по вопросу о содействии английскому запросу в МВФ: «Первая — максимально благоприятный ответ на послание премьер-министра президенту, подкреплённое только что сделанным мною заверением о твёрдой решимости правительства Её Величества продолжать принятую политику. Вторая состоит в том, что США только укрепят [непоследовательную] английскую политику в долгосрочной перспективе, если сейчас сильно облегчат наши текущие затруднения [путём содействия в получении займа при меньшем сокращении расходов, чем требует МВФ]»[657]. Вторую позицию Кросленд приписывал Саймону, который считал, что правительство лейбористов не рассматривает всерьёз свои обязательства по сокращению расходов и обузданию инфляции.

По свидетельству участника дебатов в кабинете Эдмунда Дела, между радикально левыми министрами во главе с поддерживавшим АЭС Тони Бенном и умеренными во главе с Крослендом развернулось настоящее сражение[658]. Хили твёрдо выступал за бюджетные и денежно-кредитные ограничения, которых требовал МВФ. Бенн решительно выступал против и предлагал прибегнуть к протекционизму путём введения регулирования импорта. Кросленд считал, что пик кризиса пройден и требования МФВ чрезмерны. По его мнению, правительство уже сделало достаточно для восстановления экономического роста, и ему нужно только выдержать шторм в ожидании экономического подъёма. Возможно, такая тактика и сработала бы. Как только займ был получен, экономические показатели засвидетельствовали, что экономика чувствовала себя лучше, чем считалось, — и это были результаты жёсткой политики Хили в 1975–1976 гг.

Гарвардский экономист Джон Кеннет Гэлбрейт строго придерживался кейнсианской линии. Он считал заём МВФ необходимым и сообщил Каллагэну, что, желая помочь англичанам, встретился в Вашингтоне с Генри Киссинджером. Он объяснил Киссинджеру, что «Англия сталкивается с проблемами, характерными для всех промышленно развитых стран, но, как обычно, несколько раньше других стран», и подчеркнул, что таковы «общие требования смешанной экономики»[659]. Гэлбрейт написал для Каллагэна аналитическую записку, в которой указывал, что «в общем плане правительству важнее всего занять более уверенную и активную позицию» и не просто реагировать на события, а начать «контролировать» их. Будущее, по его мнению, подавало надежды, поскольку «заём финансирования быстро подтолкнёт к стерлингу тех, кто будет играть на долгосрочную перспективу, вместо того чтобы продавать по текущей низкой цене. Повышение косвенного налогообложения, сокращение бюджетного дефицита подкрепят эту тенденцию. Последующий переход от денежно-кредитной умеренности к налогово-бюджетной — к повышению налогов вместо ужесточения денежно-кредитной политики — будет способствовать инвестициям и повышению производительности труда, снизит особенно трудный вид безработицы, который порождает денежно-кредитная политика»[660].

Ответ казначейства на записку Гэлбрейта показывает, насколько изменился образ мысли элиты, руководившей английской экономической политикой: «а) Как и следовало ожидать, рассуждения проф. Гэлбрейта выдержаны в «старом добром кейнсианском» духе. Денежно-кредитную политику как таковую он вообще не рассматривает. С другой стороны, из записки проф. Гэлбрейта никак не следует, что денежно-кредитная политика не имеет большого значения. Максимум, что в ней сказано (и с этим никто из нас не будет спорить), — это то, что опасно полагаться на жёсткую денежно-кредитную политику в попытке исправить упущения слишком мягкой фискальной политики, б) Утверждение проф. Гэлбрейта о том, что в настоящее время имеет место «избыточное давление спроса» на имеющиеся ресурсы следует (я полагаю) понимать во вполне определённом смысле. Действительно, сейчас спрос по отношению к внутреннему производству избыточен (в том смысле, что есть дефицит платёжного баланса). Но при этом значительная часть производственных мощностей не используется. Это, несомненно, свидетельствует не только о слабости управления спросом, но и о слабости на стороне предложения — о неспособности английской промышленности к конкуренции на мировых рынках. Именно поэтому в наших последних стратегических планах мы сделали упор как на ценовую конкурентоспособность, так и (в долгосрочной перспективе) на промышленную стратегию»[661]. В документе явно просматривается желание критиковать «старый кейнсианский дух», хотя в конце его выражено мнение, что «между общей позицией проф. Гэлбрейта и текущей стратегией казначейства много общего»[662]. Правда, казначейство могло написать это специально, чтобы успокоить неспециалистов.

Каллагэн колебался и, решив подстраховаться, позволил провести в кабинете всестороннее обсуждение всех этих предложений. Однако монетаристский настрой против кейнсианства Гэлбрейта продолжал набирать силу. Чтобы заручиться поддержкой Джеральда Форда в переговорах с МВФ, Каллагэн указал на опасность прихода к власти совсем уж левых. По мнению Дела, перспектива того, что Англия попадёт в руки радикальных левых Тони Бенна, проходила по разряду фантастики: «В Соединённом Королевстве на карту было поставлено выживание правительства лейбористов, а не выживание демократии, не говоря уже о западноевропейской демократии. Сохранить лейбористское правительство можно было совсем просто — убедить Каллагэна решиться хоть на что-нибудь. В конце концов это и удалось сделать, причём без особых хлопот»[663]. Прогнозы экономического роста оказались чрезмерно пессимистическими. В 1978 г. рост составил 3%, а безработица снизилась. «Один из приёмов успешного экономического управления — не обращать внимания на ошибочные прогнозы»; прогнозы вновь оказались ошибочными[664], а правота Кросленда выяснилась слишком поздно.

В своих мемуарах Хили размышлял о том, насколько трудно было ориентироваться в мутных экономических водах 1970-х годов. С его точки зрения, изъяны присутствовали и в кейнсианской, и в монетаристской стратегиях. По мнению Хили, отсутствие надёжной экономической информации было главной причиной того, что в деле успешной реализации экономической политики экономические теории находили лишь ограниченное применение. В ноябре 1974 г. в своём заявлении о состоянии экономики Хили отметил: «Как и долгосрочные прогнозы погоды, [экономические прогнозы] — это лучше, чем ничего… Но они делаются на основе экстраполяции частично известного прошлого через пока не известное настоящее на принципиально не известное будущее. И строятся они согласно теориям причинно-следственных связей между определёнными экономическими переменными, которые являются предметом жарких дискуссий экономистов-теоретиков и на деле могут меняться от страны к стране и от десятилетия к десятилетию». И Хили пришёл к такому заключению: «Самая модная реакция на эти неясности, которые так затрудняли выполнение кейнсианских предписаний по управлению спросом, состояла в том, чтобы отказаться от Кейнса в пользу Милтона Фридмена и просто положиться на контролирование денежной массы. Однако никто пока не нашёл адекватного определения денег, никто не знает, как их регулировать, и никто, кроме самого Фридмена, не знает в точности, как регулирование денежной массы будет влиять на инфляцию, — а ведь это считается единственной задачей такого контроля».

Судя по этим словам, не очень похоже, что Хили питал большое доверие к новой монетаристской стратегии. По мнению Кевина Хиксона в работе о «кризисе МВФ», меры, принятые Хили, — введение ориентиров по денежной массе и ограничение расходов с целью снижения государственного долга, — были скорее «косметическими», призванными восстановить и повысить доверие на финансовых рынках, и уж во всяком случае не свидетельствовали о чудесном прозрении и обращении в новую экономическую философию[665].

Хиксон утверждает, что кризис и реакция правительства не носили монетарного характера, поскольку правительство по-прежнему полагалось на кейнсианские методы регулирования цен и доходов и увеличивало государственные расходы после кризиса, в 1977–1979 гг. Вместе с тем он считает, что экономическая стратегия изменилась до кризиса МФВ, а не после него. Кризис «не стал причиной нового подхода к налогово-бюджетной и денежно-кредитной политике, поскольку снижение государственных расходов, лимиты наличности и ориентиры по денежной массе были введены раньше декабря 1976 г. и уже было принято решение отказаться от исторической цели, полной занятости». Это было равнозначно «сдвигу общей политической парадигмы». Письмо-обязательство, которое Хили направил в МВФ, «имело символическое значение, ибо служило официальным подтверждением того, что правительство отказалось от идеи полной занятости и от послевоенного консенсуса»[666]. По словам Питера Джея, который, будучи советником Каллагэна, принимал непосредственное участие в этих событиях, правительство было вынуждено признать монетаристскую критику управления спросом: «Действительно, в экономической схеме был изъян, и левые, и правые уже начинали осознавать этот изъян, эту проблему, и пробовали как-то её решить. И нетрудно убедиться — прежде всего на примере того, что предпринималось при Каллагэне и Джимми Картере, — что меры именно по этим вопросам были приняты раньше и были более основательными, чем все, что родилось впоследствии в результате неолиберального консенсуса. Поэтому пытаться рассказывать всякие сказки, будто это была какая-то идеологическая эволюция, революция или контрреволюция, это, я считаю, значит грубо искажать реальные факты, искажать саму историю, которая гораздо сложнее и прозаичнее того, что нам пытаются внушить»[667]. Как отметил Джей, аналогичный процесс приспособления к новой экономической реальности разворачивался и в США при Джимми Картере.

Левые обращаются к монетаризму. 2: Джимми Картер и Федеральный резерв Пола Волкера

Джимми Картер был избран президентом в 1976 г., в тот момент, когда все несомненные рецепты прошлых лет оказались под вопросом. Он оказался в невыгодном положении, поскольку вступил в должность после пришедшейся на президентство Форда рецессии, — худшей со времён Великой депрессии. Чтобы активизировать спрос и сбить инфляцию, Форд в рамках своей кампании «Побьём инфляцию сейчас» использовал такие традиционные методы, как возврат налогов и директивное замораживание цен. В 1975 г., когда банки перестали финансировать Нью-Йорк в долг, Форд отказал городу в экстренной федеральной ссуде, и Нью-Йорк постигло финансовое бедствие. Город пошёл на жёсткие условия банков и финансовых рынков, и ему пришлось сократить расходы на важные социальные службы. Дэвид Гарви считает это прототипом неолиберального подхода. В частности, по его мнению, политика «структурных реформ», которую МВФ в 1980–1990-х годах проводил в отношении развивающихся стран, восходит к мучительному разрешению нью-йоркского бюджетного кризиса[668]. «Эта практика удовлетворения требований банков и финансовых институтов за счёт снижения уровня жизни страны-должника уже была апробирована в нью-йоркском долговом кризисе»[669]. Однако на эту марксистскую оценку Гарви можно возразить, что основы общественной поддержки в отношении уровней налогообложения, обеспечивающих корректное перераспределение доходов, и в отношении эффективного финансового регулирования упорно и систематически разрушались эффективной пропагандой и неустанной прорыночной политикой, которую с середины 1970-х годов проводили все администрации независимо от их партийной принадлежности и политической окраски[670].

Тактика президента Форда не сработала, и инфляция продолжала расти. Как и в Англии в середине 1970-х годов, границы между кейнсианским и монетаристским подходами были несколько размыты, и определённо отсутствовало ясное понимание того, что из двух является лучшей политикой. Путаница возникла отчасти в связи с тем, что монетаризм Фридмена действовал в системе макроэкономических координат, установленной Кейнсом. Разногласия существовали между теми, кто делал упор на налогово-бюджетную политику, и теми, кто наилучшим решением проблемы инфляции считал денежно-кредитную политику. По мнению исследователя экономической политики Картера Карла Байвена, «Картеру не повезло, потому что он занял свой пост тогда, когда консенсус по макроэкономической политике начинал трещать по швам». Например, в 1977 г. два лауреата Нобелевской премии по экономике дали Картеру прямо противоположные советы[671]. В течение всего президентства Картера его экономическая программа отражала этот раскол. Несмотря на многочисленные упрёки консерваторов, он всё же начал и продолжал дерегулирование, после робкого экспансионистского начала попытался сбалансировать бюджет, поставил Пола Волкера во главе Федерального Резерва и приступил к масштабной реформе макроэкономического управления.

Знаковым достижением президентства Картера и одной из первых предпринятых реформ «со стороны предложения» следует считать дерегулирование. Со стороны президента-демократа это была неожиданная инициатива. Картер направил в Конгресс два законопроекта, по грузовым автомобильным перевозкам и авиалиниям. Закон о дерегулировании авиалиний был принят в октябре 1978 г. В 1980 г. Конгресс принял три закона: об автомобильных перевозках, закон Стэджерса о железных дорогах, либерализировавший железнодорожные грузоперевозки, и закон о депозитных учреждениях и денежно-кредитном контроле, расширивший полномочия ссудосберегательных ассоциаций и взаимосберегательных банков; также этот закон отменял потолок процентной ставки для банков. Усилия Картера по либерализации промышленности и финансов следует признать значительными. Они направили США по пути дерегулирования, которое последовательно проводилось политиками вплоть до финансового кризиса 2007–2010 гг., особенно в сфере финансовых рынков.

В данном мне интервью Джордж Шульц сказал, что Картер поставил на повестку дня «экономическое дерегулирование» в сфере авиаперевозок, автоперевозок и некоторых сегментах сектора финансовых услуг[672]. Сильное и непосредственное влияние на эту программу оказал чикагский неолиберальный экономист Джордж Стиглер (его идеи рассматривались в главе 3). Политику дерегулирования проводили администрации обеих партий, и атмосфера, царившая в то время в Вашингтоне, распаляла аппетит к реформам независимо от партийной принадлежности. Например, основные усилия по прохождению программы через Конгресс приложил «либеральный» сенатор-демократ Тед Кеннеди, а сам президент Картер лично разъяснял общественности важность дерегулирования. Успешное принятие перечисленных законов в конце 1970-х годов стало ещё одним примером успешного прорыва неолиберальных политических взглядов в политический мейнстрим. В данном случае источниками идей выступали Джордж Стиглер и авторы теории общественного выбора Джеймс Бьюкенен и Гордон Таллок.

Однако главной заботой экономической политики Картера оставалась инфляция. В 1977–1978 гг. она подобралась к 10%, и Картер попробовал несколько способов, чтобы сбить её. Поначалу главные возможности Картера состояли в том, чтобы директивно регулировать заработную плату и цены, а также использовать мягкую силу администрации в призывах к производителям и потребителям снизить цены. Федеральный резерв, сначала при Артуре Бёрнсе (чьи полномочия не были продлены в 1978 г.), а потом при Уильяме Миллере (он был первым председателем Федрезерва, которого назначил Картер) в 1977–1978 гг., проводил традиционную кейнсианскую политику денежной экспансии. Картер и его экономические консультанты — председатель совета экономических консультантов Чарлз Шульце, министр финансов Майкл Блюменталь и главный борец с инфляцией Альфред Кан — в течение 1978 г. с возраставшим беспокойством наблюдали за инфляцией. Процентные ставки были высокими, денежная масса быстро росла. Поэтому они решили убедить Федеральный резерв ужесточить денежную политику. В конце 1978 г. появились официальные директивы по зарплатам и ценам. Но очень скоро второй нефтяной шок привёл к дальнейшему росту инфляции и снизил внутренний спрос в США, которым нужно было наращивать производство товаров и услуг, чтобы закупать достаточно нефти в странах Персидского залива[673]. Вместе с тем американская экономика переживала длительное падение производительности; эта проблема обременяла администрации Никсона и Форда и сохранялась вплоть до конца 1990-х годов. Падение производительности стало второй важной причиной неудачи политики Картера.

Едва ли не самым важным шагом в экономической политике Картера оказалось назначение Пола Волкера главой Федерального Резерва: в августе 1979 он сменил Миллера, который стал министром финансов. Эту ротацию ускорила отставка Майкла Блюменталя с поста министра финансов в июле 1979 г. Демократ Волкер был экономистом-монетаристом с опытом финансового и экономического управления; он занимался финансовыми вопросами в администрациях Кеннеди и Никсона, а в 1975 г. возглавил Федеральный резервный банк Нью-Йорка. Джеффри Хоу, министр финансов и министр иностранных дел при Тэтчер, описал Волкера лаконично и ярко: «Над ними обоими [консультанты Рейгана Дон Риган и Берил Спринкел] интеллектуально и физически возвышалась, подобно фонарному столбу, фигура Пола Волкера, всезнающего, с неизменной сигарой во рту. В качестве главы Федерального резерва (назначен Картером) он целое десятилетие был единственной надеждой Америки на экономическое выздоровление»[674]. Картер хотел иметь на этом посту человека независимого и серьёзно воспринимающего проблему инфляции. Волкер обладал обоими качествами, причём в избытке.

В США Федеральный резерв играет центральную роль в денежно-кредитной политике. Байвен объясняет связь между количеством денег и процентными ставками так: «Если процентные ставки высоки, обычно заключают, что Федеральный резерв ограничивает рост количества денег. Ставка, которую он постоянно регулирует, — это ставка по федеральным фондам, ставка, по которой банки кредитуют друг друга на одну ночь. Федеральный резерв не устанавливает её в административном порядке, но может определять её в силу своей роли поставщика банковских резервов. Он регулирует резервы путём покупки и продажи государственных облигаций на открытом рынке. Если он продаёт, деньги на покупку забираются из банков, и их резервы наличности снижаются. Если резервы снижаются из-за продаж Федерального резерва, банки должны выходить на рынок федеральных фондов, чтобы пополнить резервы. На фоне предложения, контролируемого Федеральным резервом, рост спроса приводит к росту ставки процента»[675].

6 октября 1979 г. Волкер анонсировал решительный поворот в проводимой Федеральным резервом денежной политике: он начал таргетировать рост денежной массы. Байвен разъясняет смысл этого заявления: «Федеральный резерв мог ориентироваться либо на процентные ставки, либо на количество денег, т.е., на профессиональном языке, на ставку по федеральным фондам или на «денежные агрегаты». Повышая процентные ставки, Федеральный резерв может замедлять создание новых денег, которые генерируются банковскими кредитами третьим сторонам. Также он может ограничивать кредитование и создание новых денег более прямым способом, путём регулирования банковских резервов. Традиционно Федеральный резерв предпочитал регулировать процентные ставки, и на то была особая причина. Если в качестве переменной денежной политики он использует процентные ставки, они становятся более стабильными. Непредсказуемое поведение ставок может создать критическую проблему для банков и других финансовых организаций, и Федеральный резерв стремился свести эту проблему к минимуму. Банки живут в мире процентных ставок; они ссужают деньги по одной ставке, а привлекают фонды в депозиты по другой. Волатильность ставок мешает сохранению прибыльной разницы между первой и второй. С помощью регулирования ставок Федеральный резерв может гасить нестабильность на финансовых рынках. Но у такого подхода есть и оборотная сторона. «Даже с лучшими в мире специалистами, — писал Волкер, — снабжёнными самыми мощными вычислительными машинами, мы всё равно не сможем точно просчитать, какая ставка по федеральным фондам будет нужна, чтобы держать денежную массу в должных пределах и регулировать экономическую активность»»[676].

Волкер выбрал денежные агрегаты: по его мнению, это позволяло наилучшим образом контролировать денежную массу, а к тому же убедить людей в том, что он намерен решительно бороться с инфляцией. Выбор Волкера имел преимущество и в политическом плане. По мнению председателя совета экономических консультантов при Картере Чарльза Шульце, «Волкер сделал гениальный ход. В период, когда нужно было, чтобы люди свыклись с новым положением вещей, он принял систему, нацеленную на тот же результат, но позволявшую ему сказать: это не мы повышаем процентную ставку, мы просто задаём неинфляционные координаты для денежной массы, а процентную ставку повышают рынки. Это позволило Федеральному резерву в тот переходный период проводить политику, которую ему трудно было бы отстоять, если бы он действовал более открыто»[677]. Картер полностью поддержал Волкера. Он отклонил рекомендацию своих консультантов снизить налоги в преддверии выборов 1980 г. и, сохраняя веру в сбалансированный бюджет, отказался раздавать любые предвыборные подарки. Политика Волкера пагубно сказалась на электоральных шансах Картера, но зато «переломила хребет Великой инфляции»[678]. Инфляция, достигавшая на пике, в марте 1980 г., 15%, к сентябрю 1983 г. снизилась до 3% с небольшим.

Любая попытка определить, действительно ли Картер и Каллагэн проводили монетаристскую стратегию, упирается в проблему корректного определения монетаризма. Достаточно ли сдерживать государственные расходы и проводить денежную политику в целях укрощения инфляции, чтобы эти меры назывались «монетаризмом»? Милтон Фридмен считал, что нет. Выступая в программе английского телевидения «Деньги» весной 1978 г., он негативно отозвался о политике Картера и Каллагэна: «Когда мы рассуждаем о том, не поворачивает ли течение [в направлении свободного рынка и монетаризма], необходимо не только чётко отличать этот общий поток коллективизма [в политике Картера и Каллагэна] от более поверхностной струи управления спросом, но выявлять разницу между тем, что политические лидеры говорят, тем, что правительство реально делает, и тем, как это воспринимается широким общественным и интеллектуальным мнением[679]. Что же свидетельствует о переменах? Если исходить из заявлений лидеров, то нет сомнений, что крупная перемена налицо. Мне нет необходимости пересказывать здесь замечательное заявление вашего премьер-министра на конференции Лейбористской партии в 1976 г., когда он решительно отверг политику управления спросом, которую после войны проводили и лейбористские, и консервативные правительства. Но такое заявление не единственное. В январе этого года наш президент, президент Картер, в своём Послании о положении в стране посвятил специальный абзац пределам возможностей государства. Он сказал, — я процитирую: «Нам нужно хорошо понимать, что роль и функции государства ограничены. Государство не может решать наши проблемы, не может ставить нам цели, не может определять нашу точку зрения». Это прекрасные слова, такие, с которыми, я думаю, все мы согласимся, но с которыми решительно расходится почти всё остальное, что было сказано в Послании о положении в стране»[680].

Фридмен считал, что громкие слова не были подкреплены делом. Мало заявить о приверженности новой экономической стратегии, когда общая направленность государственной политики совершенно другая. В Англии, отметил Фридмен, «замечательное заявление премьер-министра Каллагэна об отказе от тонкой настройки нисколько не помешало министру финансов Хили ею заниматься, не помешало заявить в Бюджетном послании, что небольшие изменения в налоговых поступлениях позволят ему добиться изменений в плане экономического роста в Великобритании. Так что слова-то хороши, а вот дела оставляют желать много лучшего». Следует иметь в виду, что Фридмен говорил это ещё до назначения Волкера и последовавшего за ним изменения денежно-кредитной политики Федерального резерва. Но её вполне можно рассматривать в отрыве от этого последнего обстоятельства. Политика Картера и Каллагэна — это пример действий левых правительств, которые применили технические рекомендации Фридмена и Стиглера в плане макроэкономической стратегии или дерегулирования, но не усвоили их неолиберальных теорий.

Вердикт Фридмена преуменьшает значение крупного сдвига, который всё же реально произошёл и был налицо, независимо от того, отвечал ли он чисто теоретическим стандартам Фридмена. Выступая в 1979 г. в Совете по международным отношениям в Вашингтоне, Хили сказал: «Почти единственное неоспоримое утверждение о денежной массе, относительно которого Кейнс и Фридмен были бы согласны, таково: «Продолжительная и значительная инфляция неизменно возникает в связи с тем, что темпы роста денежной массы существенно превышают темпы реального экономического роста». С этим мы все можем согласиться. Я думаю, большинство людей согласятся с тем, что, если увеличивать денежную массу настолько быстрее темпов экономического роста, как это два года делал мой предшественник лорд Барбер, галопирующая инфляция неизбежна. Но за этими рамками всё неопределённо. Мы не знаем, как именно рост денежной массы влияет на инфляцию или с каким лагом. Мы не знаем, какой экономический рост является адекватным и как лучше им управлять. А некоторые экономисты по-прежнему считают, что волатильность скорости обращения может сделать рост массы ненадёжным индикатором при всех обстоятельствах»[681].

Под давлением обстоятельств лейбористское правительство принципиально изменило свою экономическую стратегию и решило блюсти финансовую дисциплину: ввело строгий контроль над государственными расходами и ориентиры по денежной массе, а также серьёзно занялось инфляцией. В США Картер назначил Волкера, которого почитатели президента Рейгана потом восхваляли как спасителя американской экономики. В уже упомянутом Послании о положении в стране Картер заявил, что государство больше не может решать проблемы людей. Реформы левых и осознание ими положения, сложившегося в обстановке 1970-х годов, имели не менее важное значение, чем идеи радикальных неолиберальных правых: экономические и политические кризисы потребовали новых решений от тех, кто с 1940-х годов составлял основу правительств. Это нечто совсем иное, чем согласие с тем, что партии правых и их идеи представляют собой естественную альтернативу. Неолиберальная философия, в конце концов нашедшая приют в правительствах Тэтчер и Рейгана, напротив, стремилась произвести идеологическую трансформацию, которая утверждала рынок в качестве первой и последней инстанции для государственной политики последней трети XX в.

Экономическая стратегия при Тэтчер

После «зимы тревоги нашей» 1978/79 гг. правительство лейбористов само уготовило себе поражение. Все ожидали, что Каллагэн назначит выборы на сентябрь 1978 г., когда, по мнению большинства обозревателей, он мог бы победить. В то время, согласно опросам, лейбористы были впереди, но к зиме их лидерство сменилось существенным отставанием, поскольку Каллагэн решил продолжать свою политику и страну захлестнула волна забастовок и волнений среди рабочих — «Зима недовольства». Хили попытался установить 5%-ный лимит на повышение заработной платы в государственном секторе, думая тем самым подать пример частному сектору в борьбе с инфляцией. Это вызвало многочисленные протесты по всей стране, к которым присоединились даже кладбищенские рабочие в Ливерпуле и мусорщики в Вестминстере. К новому году лейбористы, судя по опросам, уже отставали, и Каллагэна ожидало неминуемое поражение. В 1976 г. лейбористы утратили абсолютное большинство в Парламенте, и для формирования правительства вынуждены были заключить ряд соглашений с малыми партиями, — либералами, националистами, ольстерскими юнионистами и т.д. После того как закон о делегировании полномочий не прошёл в Парламенте, Каллагэн потерял поддержку Шотландской националистической партии, не получил вотума доверия и был вынужден назначить внеочередные выборы. Консервативная партия во главе с Маргарет Тэтчер одержала победу и 4 мая 1979 г. пришла к власти, имея весомое большинство в 43 места.

Пока консерваторы Тэтчер находились в оппозиции, они усердно работали над альтернативной программой правительства. К концу 1970-х годов были созданы два главных документа по экономической политике, за которыми стояли Джеффри Хоу, Кит Джозеф, Джеймс Прайор, Дэвид Хоуэлл, Джон Хоскинс, Норманн Страус и Альфред Шерман; эти документы легли в основу политики консерваторов, принятую сразу после 1979 г. Документ 1977 г. «Правильный подход к экономике» имел подзаголовок «Предварительный план экономической стратегии следующего консервативного правительства»[682]. Он открывался беспощадным анализом исторического опыта Лейбористской партии на поприще экономической политики: «Ретроспективный взгляд на 1950–1951 гг. — полезное упражнение, поскольку позволяет увидеть, что лейбористские правительства всегда создавали одни и те же проблемы и терпели одни и те же неудачи и что социалисты никогда не извлекали уроков из своих провалов в прошлом. Ход событий — или МВФ — иногда вынуждал их временно принимать политику, необходимую в периоды кризиса. Но их идеология остаётся неизменной — и следующее лейбористское правительство непременно ею руководствуется»[683]. Авторы заявляли, что их философия основана на принципах индивидуализма и свободного рынка, а главная задача, стоящая перед страной, — это решение проблемы инфляции. Они утверждали, что совершенно необходимые оздоровительные меры, — это монетаризм, ограничение заработной платы в государственном секторе и жёсткая финансовая политика. Предлагалось также сделать Банк Англии более самостоятельным; правда, Тэтчер, заняв пост премьер-министра, все больше охладевала к этой идее, поскольку считала себя обязанной отстаивать интересы держателей ипотеки из нижнего среднего и среднего класса. Приоритетной целью считался контроль за денежной массой: «Страна убедилась, что правительство только раскручивает этот цикл [денежной экспансии, за которой следуют инфляция и безработица}, если оно печатает слишком много денег и слишком много тратит. Если возобладает общее стремление держать денежную массу под жёстким контролем и если в области государственных расходов мы сможем чётко отделять то, что всего лишь желательно (а потому может быть отложено), от того, что совершенно необходимо, тогда мы совершим принципиально важный шаг к выходу из наших экономических трудностей»[684]. Далее речь шла о ряде мер «со стороны спроса», в том числе об отказе от лейбористского «социального контракта», о замене его «усовершенствованными» соглашениями по заработной плате, о снижении налогов на корпорации и на физических лиц и об общем стремлении к «новым формам свободного предпринимательства»[685].

Второй главный политический документ намечал для консервативного правительства такую экономическую стратегию, которая позволила бы ему не отклоняться от избранного курса в неизбежных политических баталиях. Этот проект возглавил Джон Хоскинс; раньше он занимался бизнесом, и неудачи на этом поприще побудили его пойти в политику. Также в нём приняли участие директор Института исследований социально-экономической политики Альфред Шерман и Норманн Страусс. Подобно многим, Хоскинс восхищался «Солнечным Джимом» Каллагэном и полагал, что сможет с ним сработаться. Он подумывал о сотрудничестве с лейбористами, но вскоре пришёл к выводу, что партийное руководство не будет всерьёз заниматься необходимыми реформами[686]. После выборов 1979 г. Тэтчер назначила Хоскинса руководителем своей группы политических консультантов на Даунинг-стрит, 10. В 1977 г. Хоскинс с коллегами разработал никогда не публиковавшийся стратегический план под названием «Опорные камни». Документ создавался в тайне, поскольку, согласно Хоскинсу, «считалось, что среди членов теневого кабинета и теневых министров за его пределами будет немало таких, кто отнюдь не сочувствует тому, что мы собирались сказать»[687]. По его словам, было положительно необходимо «резко изменить» стратегию консерваторов, «изменить все, абсолютно все представления» о том, как работают экономика и экономическая политика[688].

Несмотря на то что лидером консерваторов в то время была Тэтчер, в партии по-прежнему доминировали «мокрые», как их уничижительно называли, — люди, подобные Йэну Гилмору, Джиму Прайору и Фрэнсису Пиму; они преимущественно принимали и поддерживали послевоенный консенсус по социальному государству, кейнсианству и благотворности государственного вмешательства в социальную и экономическую политику. Изложенная в «Опорных камнях» новая стратегия, напротив, предполагала подчинить трудовые отношения верховенству права, покончить с незаконными забастовками и вторичным пикетированием, обуздать воинственность профсоюзов и, самое важное, запретить «закрытые предприятия», т.е. систему, при которой устроиться на работу в определённую компанию или организацию могут только члены соответствующего профсоюза. В США подобное законодательство уже было введено после Второй мировой войны в виде закона Тафта — Хартли 1947 г., но в Англии профсоюзная реформа не получилась, несмотря на усилия Барбары Касл в конце 1960-х годов. Большинство «мокрых» в партии тори были настроены против реформ.

Разработка альтернативной экономической стратегии предусматривала также заимствование лучших идей неолиберальных аналитических центров, в первую очередь Института экономических дел, Центра исследований социально-экономической политики и Института Адама Смита. Одобренная теневым кабинетом программа в некоторых пунктах была довольно радикальной, но никак не дотягивала до того революционного плана, с которым потом стали ассоциировать Тэтчер. Консерваторы точно указали на две самые очевидные и непопулярные политические проблемы Англии того времени, но не предложили никаких принципиально новых решений. Если говорить о монетаристской экономической политике, они хотели прибегнуть к более жёстким и масштабным сокращениям, чем это было у предшественников. Кроме того, по сравнению с лейбористами они признавали экономическую теорию свободного рынка в настолько большей степени, что предполагали отменить валютный контроль. Но в центральной сфере макроэкономической стратегии они сначала заново сформулировали, а потом приняли те идеи неолиберальной политики, которые уже были в известной мере использованы их оппонентами.

Крупным исключением стала проблема профсоюзов. После «Зимы недовольства» она превратилась в самую серьёзную политическую проблему. Хотя Барбара Касл и Гарольд Вильсон попытались провести профсоюзную реформу в 1969 г., Лейбористская партия была совершенно дискредитирована крахом социального контракта во время этой «зимы». Партия скатилась к внутренней междоусобной войне и деструктивному заигрыванию с левыми Бена. Дело кончилось расколом и созданием Социал-демократической партии, которую учредила так называемая «банда четырёх»: Рой Дженкинс, Дэвид Оуэн, Ширли Уильямс и Билл Роджерс (все они входили в лейбористский кабинет при Каллагэне). Тем временем Либеральная партия, похоже, находилась в самом глубоком с 1920-х годов упадке. По всем этим причинам Консервативная партия оказалась единственной партией, способной выступить с инициативой профсоюзной реформы. Однако, как ни удивительно, в тот ранний период резкое изменение экономической политики не встречало поддержки даже у многих тори (включая Джима Прайора, первого министра труда при Тэтчер). Тэтчер и её советники ждали вплоть до забастовки шахтёров 1984–1985 гг., и только потом выступили против профсоюзов. Перед тем как столкнуться с их передовым отрядом, шахтёрами (чьи забастовки решили судьбу правительства Эдварда Хита в 1974 г.), министерство энергетики и национальное управление угольной промышленности создали запас угля в расчёте на долгую и упорную борьбу и в конце концов победили.

Из интервью с бывшими министрами Тэтчер становится ясно, что самые радикальные реформы 1980-х годов не планировались заранее. Вот что сказал Норман Ламонт: «Я думаю, чьи-то заслуги действительно нужно признать. Вот, например, Иэн Гоу или Ник Ридли: они действительно выступали за это [революцию на стороне предложения]. Но у меня такое впечатление, что г-жа Тэтчер поначалу хотя и хотела этого всем сердцем, но не было никаких признаков, что она намерена сделать это [провести радикальную реформу]. Я хочу сказать, Консервативная партия никогда не ставила перед собой такой задачи. Но она это сделала… Знаете, если уж начистоту, всё это происходило постепенно. Г-жа Тэтчер, конечно, заслуживает всяческого уважения, но будет, можно сказать, самообманом, если теперь люди вроде меня будут делать вид, что тогда представляли, как всё это произойдёт. Нет, мы не представляли. Мы просто помогали, участвовали и поддерживали. Единственное, в чём я был совершенно убеждён, — это в необходимости постоянно и жёстко контролировать денежную массу. Я пришёл к выводу, что это основа основ, это самое важное»[689].

Леон Бриттен, брат Сэмюэла и член кабинета в 1980-е годы, также подчёркивал постепенность развёртывания экономической программы Тэтчер[690]. Приватизация, впоследствии ключевой элемент правительственной программы реформирования стороны предложения, тоже отсутствовала в манифесте 1979 г. По словам Ламонта, «идея приватизации сначала вообще не фигурировала и только потом постепенно обретала очертания. Сначала была приватизирована неторговая[691], недавно национализированная часть сектора, и эта идея выйти за пределы торгового сектора непосредственно в инфраструктрные отрасли, знаете ли, вызывала некоторую дрожь»[692]. В течение первого премьерства Тэтчер стратегия правительства развивалась по нарастающей. Но отправной точкой послужили умеренные монетаристские меры, принятые Лейбористской партии. По словам Ламонта, «случай сыграл тут более важную роль, чем иногда думают»[693]. Яркие примеры такого рода фортуны — Фолклендская война, случившаяся в период роста безработицы и рецессии, и слабость расколотых лейбористов после 1979 г.

Первой крупной битвой консерваторов стала попытка применить строгий монетаристкий подход к государственным финансам. По инициативе министра финансов Джеффри Хоу правительство старалось углубить намеченный лейбористами поворот к жёсткой финансовой политике. Финансовый секретарь казначейства Найджел Лоусон (после выборов 1983 г. он сменил Хоу на посту министра финансов) разработал «Среднесрочную финансовую стратегию», программу введения правил и ориентиров в денежную политику; она напоминала реформу денежной политики, проведённую Волкером в США. Общей целью была победа над инфляцией с помощью строгого контроля над денежной массой; такая постановка задачи прямо восходила к денежной теории Фридмена. При этом Лоусен не разделял убеждение Фридмена в достоинствах плавающего курса[694]. Лоусон и консервативное правительство также считали важным таргетировать лимит государственных заимствований (PSBR): «Разумеется, я знал, что пишет и что предлагает Фридмен, и с большей частью этого был полностью согласен, — я имею в виду его общий подход к вопросам свободного рынка. Но были две вещи, с которыми я не был согласен. Первая — это его вера в свободно плавающие валютные курсы, а вторая — его убеждение, что бюджетный дефицит не особо важен, что о нём не нужно сильно беспокоиться, не имеет значения, насколько он велик, об этом можно просто забыть. По поводу первого я думал, что в идеале свободное плавание — это наилучшая система. Но если принять во внимание, с чего мы начинали, нам на какое-то время была нужна внешняя финансовая дисциплина — при всех наших проблемах, при полном упадке финансовой дисциплины, — и это на какое-то время было целесообразно. А вообще, как я уже сказал, в принципе я был теоретически и практически за плавающие курсы. Просто я считал, что нельзя не использовать преимущества внешней дисциплины, чтобы протестировать и исправить серьёзные проблемы в британской экономике. По тем же причинам я считал, что без дисциплины нам с бюджетным дефицитом не справиться. Опять же в идеальных условиях, может быть, и можно относиться к дефициту бюджета гораздо спокойнее, но в реальности, я думаю, никто не мог или, во всяком случае, мало кто мог относиться к нему так спокойно, как советовал Фридмен. <…> Если не говорить о проблеме инфляции, то ведь на практике, ясное дело, стоит только сказать, что бюджетный дефицит ничего не значит, как тут же государственные расходы станут расти все больше и больше, а это очень нежелательно. Я думаю, бюджетная дисциплина как раз и нужна для того, чтобы снизить государственные расходы. Это объективная реальность, это практическая политика, а не экономическая теория. Так всё работает на практике»[695]. Здесь Лоусон объясняет, какой, по его мнению, нужен якорь, чтобы экономика не уплыла в море избыточной денежной массы и неприемлемой инфляционной экспансии[696].

Фридмен считал, что англичане придают лимиту государственных заимствований чрезмерное значение. В 1980 г. он направил в Казначейство и в Комитет по делам государственной службы записку, в которой одобрил монетарные целевые ориентиры, но скептически высказался по поводу роли целевых ориентиров для государственных заимствований[697]. Тем не менее общую позицию правительства он поддержал: «Большие государственные расходы вызывают сопротивление налогоплательщиков. Сопротивление налогоплательщиков побуждает правительство финансировать государственные расходы за счёт создания денег; тем самым оно увеличивает количество денег, а следовательно, и инфляцию, которая, будучи побочным продуктом, очень удобным для законодателей, фактически поднимает налоговые ставки без всякого законодательства. Государственные расходы в сочетании с государственным вмешательством тормозят экономический рост, и при любых темпах роста денежной массы вместе с ней растёт и инфляция. Замедление экономического роста возлагает дополнительную нагрузку на совокупные государственные расходы при любом данном их уровне, усиливая сопротивление открытому налогообложению»[698]. По мнению Фридмена, энергетический кризис 1970-х годов усугубил и инфляцию, и замедление экономического роста: «Сдерживание роста денежной массы — необходимое и достаточное условие для контроля инфляции. В свою очередь, контроль над инфляцией — необходимое, но недостаточное условие для роста производительности в Англии, каковой рост и является главным признаком здоровья экономики. Для этого требуется широкий комплекс мер по восстановлению и улучшению стимулов, развитию продуктивного инвестирования и создания более широких возможностей для частного предпринимательства и частной инициативы»[699]. По мнению Фридмена, инфляция и медленный экономический рост были связаны друг с другом, преимущественно в силу «слишком большого и слишком назойливого государственного вмешательства»[700]. Как обычно, Фридмен предлагал комбинацию монетаризма и реформы в духе экономической теории предложения. Он полностью поддержал решение правительства отменить валютный контроль и дерегулировать кредитные рынки, которое было неожиданно принято в 1980 г.[701]По словам Хоу, этим шагом «мы дали миру понять, что твёрдо привержены либеральной экономической теории и видим в ней верное средство возродить Англию»[702].

Вскоре страна погрузилась в глубокую рецессию. Главной ранней битвой для консервативного правительства стало применение комплекса жёстких мер с целью взять дефицит под контроль и создать условия для экономического выздоровления в знаменитом бюджете 1981 г. Произошло одно из самых жёстких в XX в. сокращение государственных расходов, а налоги были повышены. По мнению историка Ричарда Коккетта, это «был, несомненно, радикальный бюджет, составленный на основе предложений Хоскинса, Шермана и Уолтерса; он сместил основной упор антиинфляционной политики правительства с денежно-кредитной стороны на налогово-бюджетную»[703]. Ведущую роль Хоскинса, Шермана и Уолтерса оспаривает Хоу, который неизменно заявлял, что самые важные бюджетные параметры исходили от Казначейства. Но вне зависимости от того, чьим детищем был бюджет — одной стороны или другой (или совместным), он вызвал разногласия среди монетаристов, которые спорили друг с другом по поводу того, не является ли политика ужесточения финансовых ограничений и резкого сокращения государственных расходов излишне жёсткой и можно ли считать её фискальную направленность в собственном смысле монетаристской[704]. В 1980 г. Тэтчер предложила члену Общества Мон-Пелерен, английскому экономисту Алану Уолтерсу (он тогда работал в Университете Джонса Хопкинса в США) стать её советником по экономике. Уолтерс принёс с собой чисто фридменовский подход к экономической и денежной политике. Он считал, что правительство, лишь недавно приступившее к работе, приняло слишком жёсткую денежную политику, которая только усугубляла порождённую ею же рецессию[705]. Его позиция напоминала позицию Фридмена в отношении Великой депрессии 1930-х годов в США. Правительство сочетало эти жёсткие ограничения с планом восстановления конкурентоспособности английской промышленности, для чего нужно было переориентировать налоговую систему и создать больше стимулов для предпринимателей.

В основе экономической стратегии консерваторов лежал монетаризм. Но стратегия включала в себя многие другие меры, восходившие к неолиберальным теориям. Общую схему нового подхода Лоусон изложил в своей Мэйзовской лекции в 1984 г. (к тому времени он уже сменил Хоу во главе Казначейства): «Общепринятая в послевоенный период точка зрения сводилась к тому, что безработица — это следствие недостаточного экономического роста, а экономический рост нужно обеспечивать с помощью макроэкономической политики — с помощью фискального стимула в виде увеличенного бюджетного дефицита на фоне денежно-кредитной политики (в той мере, в какой вообще можно было говорить о её существовании), в целом пассивно следующей за фискальной политикой. Проблему инфляции, напротив, всё больше рассматривали как предмет микроэкономической политики — совокупности регулирующих мер и субсидий, ассоциировавшихся с эпохой политики регулирования доходов. Экономическая политика действующего правительства исходит из того, что между задачами макро- и микроэкономической политики действительно существует чёткая граница, что нужно применять обе этих инструментария, — но роль каждого из них прямо противоположна той, которая им обычно приписывалась в послевоенный период. Целью макроэкономической политики является борьба с инфляцией, а вовсе не обеспечение экономического роста и занятости. Задачей же микроэкономической политики должно быть не подавление роста цен, а создание условий, благоприятных для экономического роста и занятости. Нечего и говорить, что эта принципиально важная полная перестановка ролей подразумевает существенные изменения в самой природе макро- и микромер экономической политики как таковых. Вместо того чтобы просто приноровить денежную политику к росту бюджетного дефицита (за исключением тех периодов, когда кризисы стерлинга временно приостанавливали этот процесс), фискальная политика сейчас должна проводиться в соответствии со снижением роста денежной массы. И вместо того, чтобы рассматривать микроэкономическую политику как всевозрастающий набор методов вмешательства в деятельность рыночных сил, ей сейчас отводится задача устранения регулирования и создания условий для улучшения работы рынка»[706].

Лоусон описал, как изменилась экономическая стратегия к середине 1980-х годов, но важно не забывать о преемственности, которая существовала между позициями лейбористов и консерваторов в плане макроэкономической политики. Предшественник Лоусона Джеффри Хоу, исключительно непредвзято судит о применении монетаристской политики в Англии в 1970–1980-х годах. Она, по его мнению, «уже была неотъемлемой частью экономической политики Англии и некоторых других стран, когда Маргарет Тэтчер и я пришли на Даунинг-стрит». Просто, объясняет Хоу, это нельзя было «повторять слишком часто, особенно тем критикам в моей партии [«мокрым»], которые любят изображать наше вступление в должность как начало эпохи ни на чём не основанного догматизма и небывалой невменяемости»[707]. Главные реальные различия в экономической политике между правительством Каллагэна и правительством консерваторов заключались в том, что консерваторы радикализировали микроэкономическую политику с помощью целого комплекса рыночных реформ, вытекающих из экономической теории предложения, и внедрили рыночные механизмы в сферу предоставления общественных услуг. После 1997 г. Лейбористская партия продолжила и углубила эти реформы.

Рейганомика

Президентская кампания Рейгана проводилась в обстановке экономического и внешнеполитического кризиса. Галопирующая инфляция и провал операции по освобождению заложников в Иране подорвали доверие к президенту Картеру. Со своей стороны Рейган предлагал примерно такую же комбинацию монетаристской макроэкономической политики и реформ со стороны предложения, как Тэтчер в Англии. Однако между политикой республиканцев Рейгана и консерваторов Тэтчер имелись два существенных отличия. Первое было связано с тем, что в общеэкономической жизни США профсоюзы не играли такой роли, как в Англии. Их влияние ощущалось лишь в определённых секторах и отраслях; это было следствием Закона Тафта-Хартли (1947), который запретил действия, названные в законе «нечестной трудовой практикой»[708]. Умеренное влияние профсоюзов в США объяснялось также специфическим характером американской системы социального обеспечения. Она сформировалось в результате послевоенной договорённости крупнейших отраслевых профсоюзов и АФТ-КПП[709] о привязке социальных пособий к рабочим местам — характерное для США частное государство благосостояния в отличие от английского, которое строилось на принципе всеобщности[710]. В Англии же в 1970-х годах профсоюзы считались фактическими партнёрами правительства, особенно при социальном контракте Вильсона. Второе существенное различие между политикой правительств Рейгана и Тэтчер заключалось в том, что большая часть экономики США оставалась в частных руках; это означало, что, с точки зрения консерваторов, проведение стратегии денационализации или приватизации было менее насущным или необходимым, чем в Англии. Тем не менее даже в этих областях администрация Рейгана придерживалась неолиберальной позиции, основанной прежде всего на идеях Хайека, Фридмена, Стиглера и Бьюкенена.

Рональд Рейган вступил в должность в январе 1981 г. с намерением решить четыре экономические задачи: усилить дерегулирование и либерализацию рынков, усилить контроль за денежной массой, снизить налоги, снизить государственные расходы. Многие главные принципы программы Рейгана были намечены исследовательским комитетом Республиканской партии в критическом анализе закона Хэмфри-Хокинса 1978 г., повторно подтвердившего приверженность государственной политики США кейнсианскому управлению спросом. В докладе комитета была представлена сводка индивидуалистической философии Хайека, изложены преимущества свободно действующего рынка по сравнению с планированием, а также монетаристский анализ стагфляции Фридмена[711]. Хайек и Фридмен поддерживали регулярные и частые контакты с комитетом и его членами[712]. Исполнительным директором комитета в середине 1970-х годов был Эд Фелнер, впоследствии возглавивший Фонд «Наследие».

Закон Хэмфри — Хокинса подтверждал преданность идее полной занятости, но вместе с тем требовал от Федерального резерва публиковать ежегодный отчёт по инфляции и денежно-кредитной политике. В докладе комитета содержался ряд альтернативных антиинфляционных предложений:

«1. Значительное и постоянное повсеместное сокращение налогов для всех физических лиц и компаний.

2. Сокращение государственной бюрократии и регулирования на всех уровнях.

3. Принятие денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики, направленной на стабилизацию ценности денег. Это единственная гарантия долгосрочной занятости.

4. Устранение других конкретных препятствий для накопления капитала и инвестирования и, в частности, введение налоговых стимулов при налогообложении капитала. Налог на прирост капитала должен быть снижен до уровня 25% максимум или совершенно отменён. Убытки на капитал должны подлежать полному вычету из прироста»[713].

В докладе было отмечено, что «эти четыре меры сами по себе вызовут значительные подвижки в деле привлечения капитала, повышению производительности, сохранению рабочих мест в долгосрочной перспективе и, самое важное, приведут к повышению реальных доходов на всех уровнях и к росту уровня жизни». Общая мысль доклада сводилась к тому, что прилив поднимет все лодки — и маленькие, и большие. Она стала основой экономической философии Рейгана, и её убедительность позволила считать неравенство существенным элементом экономического роста и социального прогресса.

Похожие стратегии были намечены в двух других важных политических манифестах. Первый — публикация Гуверовского института войны и мира под названием «США в 1980-е годы» (1980)[714]. В это издание входили экономические работы Милтона Фридмена и Розы Фридмен (жены Милтона, которая приходилась сестрой его коллеге по Чикагскому университету Аарону Директору) и Алана Гринспена, а также работа о международной помощи, написанная английским экономистом, членом Общества Мон-Пелерен Питером Бауэром. Многие авторы, — в частности, Фридмен, Мартин Андерсон и Гринспен, — потом сотрудничали с администрацией. По мнению Аннелиз Андерсон, книга представляла собой перспективный план внутренней политики Рейгана[715]. Вторая книга была выпущена Фондом «Наследие» и называлась «Мандат на лидерство: управление социально-экономической политикой в консервативной администрации» (1980, обсуждалась в главе 4)[716]. Это был гигантский тысячестраничный том, спешно составленный к инаугурации Рейгана. Он был задуман как политическое справочное руководство и включал статьи Эда Фелнера и ещё 27 политологов из Фонда «Наследие». Администрация Рейгана впоследствии использовала многие их предложения, в том числе предложение по всеобщему снижению налогов (которое предлагал и исследовательский комитет Республиканской партии).

Поскольку денежно-кредитной политикой заведовал Федеральный резерв в лице Пола Волкера, администрация сосредоточилась главным образом на реформах стороны предложения. В число ведущих экономических советников Рейгана входили председатель совета экономических консультантов Мартин Фельдстейн, министр финансов Дон Риган, главный экономический консультант президентской кампании Рейгана Джуд Ванниски[717], Милтон Фридмен, ставший членом президентского консультативного совета по экономической политике, и Билл Нисканен, член совета экономических консультантов, а впоследствии директор Института Катона. Важными советниками по экономическим вопросам были также Берил Спринкел, сменивший Фельдстейна в 1987 г., и Алан Гринспен, сменивший Волкера в 1987 г.[718]

Как только Рейган занял Белый дом в январе 1981 г., он отменил регулирование производства нефти и моторного топлива, сохранявшийся со времён Никсона, и снизил налоги на прибыль производителей этих продуктов, чтобы смягчить энергетический кризис. Но в первый год президентства Рейгана произошли два важных события, которые помогли ему окончательно определиться с экономической программой. Одним из этих событий стала забастовка авиадиспетчеров летом 1981 г.; администрация пересилила профсоюз и уволила всех забастовщиков. Второе событие — проведение через Конгресс серии крупномасштабных снижений налогов; оно стало началом законодательного прогресса, также начавшегося в 1981 г. Верхняя планка налогообложения была снижена с 70 до 50%, а позже, в 1986 г., до 28%.

Рейган снижал налоги из убеждения в необходимости ограниченного правления, за которое особенно ратовали Фридмен и другие неолибералы. Кроме того, он руководствовался идеями американского экономиста Артура Лаффера, чья знаменитая кривая показывала, что собираемость налогов повышается пропорционально снижению их уровня, поскольку больше людей будут готовы их заплатить и меньше людей будет стараться от них уклониться. Результатом, как предполагалось, должно было стать наращивание инвестиций со стороны богатых людей и, соответственно, расширение возможностей для всех слоёв населения; такая причинно-следственная связь называлась эффектом просачивания или, как говорил Джордж Буш-старший, «экономикой вуду». Эта концепция — ещё один пример обоснования (как принято считать, логически-безупречного) тезиса, согласно которому перераспределение богатства в пользу среднего класса и высокооплачиваемых работников способствует экономическому росту на благо всех прочих. Однако за снижением налогов стояла ещё и практическая политическая потребность удовлетворить чаяния широкого движения за снижение налогов, возникшего в 1970-е годы. Эти меры стали основой того, что Мартин Андерсон назвал рейгановской «революцией» на стороне предложения[719]. Жена Мартина Аннелиз Андерсон, которая тоже работала в Белом доме при Рейгане, отметила в беседе со мной, что перенесение упора на предложение стало свидетельством «признания важности стимулов»[720].

В августе, когда вспыхнула забастовка авиадиспетчеров, Рейган подписал закон, которым предусматривалось самое значительное в американской истории сокращение налогов. Это был двухпартийный документ, поскольку его поддержали демократы, имевшие тогда большинство в Конгрессе. Закон привёл к раздуванию федерального дефицита с 700 млрд долл. в 1981 г. до 3 трлн долл. к концу президентства Рейгана[721]. По словам Аннелиз Андерсон, размер бюджетного дефицита на 1989 г. стал «самым большим разочарованием» его президентства[722]. Однако многие советники и сторонники Рейгана не испытывали никакого беспокойства по поводу дефицита, особенно если он был вызван снижением налогов. Главными проповедниками такого взгляда были Джек Кемп и Джуд Ванниски[723]. Фридмен всегда считал, что снижение налогов — хорошая вещь, поскольку увеличивает индивидуальную свободу и снижает роль государства. Многие консерваторы считали, что бюджетный дефицит имеет положительный побочный эффект в том отношении, что ограничивает государственные расходы на социальное обеспечение и социальную политику.

Другое крупное событие начала президентства Рейгана — забастовка Организации профессиональных авиадиспетчеров летом 1981 г. В течение многих лет условия работы диспетчеров ухудшались, а их заработная плата не росла; поэтому 3 августа организация объявила забастовку. В предшествовавшие годы все больше внимания привлекала проблема влияния условий работы диспетчеров на их здоровье, и президент Никсон в 1971 г. даже создал специальную экспертную группу для изучения этого вопроса[724]. В одном из первых внутренних кризисов — в «первом серьёзном тесте», по словам Эда Фелнера, — своего президентства Рейган и его советники заняли жёсткую бескомпромиссную позицию[725]. Рейган тут же объявил, что диспетчеры должны приступить к работе в течение 48 часов либо в противном случае будут поголовно уволены, поскольку «забастовка угрожает национальной безопасности»[726]. 6 августа президент уволил 11.345 работников на основании закона Тафта — Хартли[727]. Логика Рейгана была такова: одним из условий трудового соглашения диспетчеров было обязательство не бастовать, они его нарушили, и всё дело сводится к вероломству диспетчеров и угрозе государственной безопасности.

Организация диспетчеров была побеждена благодаря жёсткой позиции администрации. По воспоминаниям Джорджа Шульца, Рейган считал, что в ситуации с забастовкой строго придерживался конституционных принципов, и его поведение имело значительный международный резонанс, поскольку показало, что он твёрдо намерен проводить свою программу радикальных реформ[728]. Такая оценка Рейганом его собственных действий опровергает упрощённое мнение, что президент будто бы специально ополчился на диспетчеров. Для его советников и сотрудников администрации (во всяком случае, для некоторых) исход забастовки имел важное политическое и идеологическое значение. Принятое Рейганом решение было тщательно продуманным заявлением о намерениях, а также примером его реакции на неожиданную ситуацию. По свидетельству Аннелиз Андерсон, Эдвин Миз, возглавлявший администрацию Рейгана вместе с Джеймсом Бейкером, понимал, что действовать нужно предельно жёстко, потому что назревала забастовка почтовых служащих[729].

Исход забастовки диспетчеров действительно привлёк внимание в других странах. Решительные действия администрации укрепили намерение правительства Тэтчер ослабить влияние профсоюзов в Англии. По словам Эндрю Дагуида, который тогда входил в группу политических консультантов на Даунинг-стрит, 10, успех Рейгана «ободрил» Тэтчер и её советников и «вселил в них мужество» перед предстоявшим столкновением с шахтёрами[730]. Согласно Дугласу Херду, при Эдварде Хите Консервативная партия проводила в отношении профсоюзов «процесс урегулирования», т.е. хотела, чтобы профсоюзы стали уважаемой частью английской экономики. Правительство Тэтчер, напротив, вело «избавительный процесс»[731], или, если называть вещи своими именами, во время годовой забастовки шахтёров 1984–1985 гг. Тэтчер решила отнять у профсоюзов привилегированную позицию влияния в английском обществе. Вот как рассказывает о разработке тактики правительства в отношении шахтёров Норман Ламонт:

«[Джон Хоскинс] рассказывает, что как-то мы с ним завтракали, — я, правда, этого не припоминаю, — и я очень беспокоился, что мы пока ничего не достигли в плане профсоюзной реформы. Действительно, я и Майкл [Ховард, впоследствии министр труда в правительстве Тэтчер] горячо выступали за такую реформу. По словам Хоскинса, во время этого завтрака я слегка пожурил его за то, что нет никакого продвижения, что мы ничего не делаем и просто плывём по течению.

Джойс: А вы знали про Рейгана и забастовку диспетчеров?

Ламонт: Ну, конечно, знали, я это точно помню.

Джойс: И это как-то повлияло?

Ламонт: Разумеется, это была действительно жёсткая позиция. Знаете, я был очень разочарован, когда Скаргилл [Артур Скаргилл, лидер Национального профсоюза шахтёров] первый раз пригрозил забастовкой, и г-жа Тэтчер отступила, хотя она была тогда права, а я нет. Я просто не мог в это поверить и, кажется, так ей и сказал. Я был совершенно расстроен. Но, знаете, она решила, что нам нужно закупить запас угля, она тщательно всё продумала, шла к цели постепенно и последовательно, т.е., я хочу сказать, это была стратегия на очень длительную перспективу»[732]. Поначалу попытки Тэтчер начать реформу профсоюзов натыкались на противодействие всё ещё сильных «мокрых» в Консервативной партии. Особенно возражал министр труда Джим Прайор, твёрдо стоявший на позиции Хита. Но когда дошло до столкновения с шахтёрами, министром труда уже был решительный Норман Теббит, и шахтёры потерпели поражение. Намерение Тэтчер подорвать влияние профсоюзов было официально подкреплено беспрепятственным прохождением через парламент серии законов в 1980-х годах.

Рейган и Тэтчер строили свою политику на новых экономических стратегиях, которые в конце 1970-х годов были уже готовы и предлагали радикально новую экономическую философию, основанную на неолиберальном убеждении в превосходстве свободного рынка. Многие их ключевые советники, члены правительства и сторонники происходили из трансатлантического неолиберального сообщества. Политический эксперимент с этой философией принёс в краткосрочной перспективе очень неоднозначные плоды даже по неолиберальным меркам — высокий уровень бюджетного дефицита, частые рецессии, повышение государственных расходов на социальное обеспечение и общественные услуги, — хотя сами неолиберальные политические руководители заявляли о своей решимости их снизить. Долгосрочные же результаты оказались, вероятно, ещё более проблематичными: это последствия финансового дерегулирования совершенно неуместное внедрение рыночных принципов в сферу общественных услуг — здравоохранение, образование, жилищное строительство. Эти сегменты политики стали классическими примерами провалов рынка. Оказывать качественные услуги бедным людям оказалось в большинстве случаев невыгодно. Собственно, именно по этой причине государство изначально и взяло на себя данные обязанности. Однако как политическая практика Тэтчер и Рейгана, так и теоретические обсуждения и исследования неолиберальных учёных и активистов свидетельствуют о нежелании признавать эти ошибки. Незрелость чикагской неолиберальной экономической теории оставила болезненный отпечаток на социальной ткани Англии и США после 1980 г., когда правительства Тэтчер и Рейгана начали проводить свою экономическую политику. По заслуживающим большего внимания словам Дугласа Херда, ни тому ни другому правительству не удалось решить «социальный вопрос»[733]. Более того, они совсем и не старались его решать.

Заключение

Интеллектуальная рыночная революция, которую произвело и пропагандировало трансатлантическое сообщество теоретиков и активистов, могла бы оказаться мертворождённой, если бы не череда экономических кризисов конца 1960–1970-х годов. Но вышло так, что неолиберальные идеи помогли сокрушить политику консенсуса, проводившуюся с первых послевоенных лет, и привели к смене экономической стратегии и политики. Норман Ламонт назвал политику и идеи правительств Рейгана и Тэтчер «героическими». Однако такая оценка с любой политической точки зрения некорректна, и это ясно даёт понять Питер Джей (чьи слова служат эпиграфом к настоящей главе), указывая, что Лейбористская и Демократическая партии приняли новую экономическую стратегию до того, как Консервативная и Республиканская партии победили на выборах[734].

Излагая в речи «Новый консерватизм» (1980) экономическую стратегию консервативного правительства, основанную, естественно, на таргетировании денежной массы, Найджел Лоусон точно описал начавшийся при лейбористах переход от кейнсианства к неолиберальной экономической стратегии: «Экономическая политика нового консерватизма имеет две основные составляющие. На макроэкономическом уровне наш метод, известный как монетаризм, представляет собой противоположность так называемого кейнсианства, хотя эта последняя теория является превратным толкованием того, что говорил сам Кейнс. На микроэкономическом уровне мы делаем упор на свободный рынок в противоположность государственному вмешательству и централизованному планированию. Хотя обе эти составляющие легко и гармонично сочетаются друг с другом, — до такой степени, что их часто смешивают, — на самом деле это разные вещи. Вполне можно быть монетаристом и при этом сторонником централизованного планирования»[735]. Эти слова ясно показывают, что некоторые неолиберальные рецепты управления экономикой — скажем, здоровые финансы и профсоюзные реформы — вполне совместимы с политическими платформами, отличающимися от тэтчеризма или рейганомики. В 1970-е годы Картер и Каллагэн дали понять, что левые тоже изменили свой подход к экономике. По словам Ламонта, «Денис Хили всегда открещивался от монетаризма, но сам-то его и ввёл»[736]. Нет сомнения в том, что в конце 1970-х годов экономические взгляды трансатлантических неолибералов уже были встроены в политические программы многих умеренных левых, равно как и новых правых.

Однако, как мы видели, существовали значительные различия между индивидуальными воззрениями Фридмена или Стиглера на социально-экономическую политику и более общей неолиберальной политической философией радикального рыночного индивидуализма, которую проповедовали Фридрих Хайек или Институт экономических дел. Чисто технические решения и в первую очередь критическая составляющая монетаризма, экономическая теория регулирования Стиглера или теория общественного выбора Бьюкенена, Таллока и Гэри Беккера выделялись на общем фоне широкого общерыночного подхода к государственной политике, который разделяли многие из перечисленных авторов. Поэтому некоторые теоретические выводы этих неолиберальных учёных можно рассматривать вне связи с тем, как они видели их практическое применение. Весьма возможно, лучше отделять важные пункты критики управления спросом, регулирования и бюрократического управления от конкретных политических рекомендаций её авторов и последователей. Политический успех Тэтчер и Рейгана способствовал распространению прорыночной идеологии. Широкое признание этой неолиберальной теологии принесло с собой целый ряд новых проблем, особенно в плане неолиберального сочетания экономической и политической свободы и превознесения рынка как высшего поприща человеческой деятельности, прогресса и экономического роста. Одержимость рынком исказила представление о государственной сфере и вгрызлась в самое её основание; как мы увидим, это имело важные последствия для социальной политики[737].

Несмотря на все изменения, которые политика Лейбористской и Демократической партий претерпела в 1970-е годы, нет сомнения, что избрание Маргарет Тэтчер и Рональда Рейгана существенно изменило политический и экономический ландшафт. То, что могло бы остаться скромными коррективами государственной макроэкономической политики, дополненными некоторыми нужными микроэкономическими реформами, превратилось в мощное движение к новой политической культуре под эгидой господства свободного рынка. Но именно эта увлечённость и создала культуру, чреватую финансовыми бедствиями 2007–2010 гг. Возведение рынка почти на уровень божества было явлением, которое не следует считать плодом некоего генерального плана, принадлежавшего правительствам или политическим лидерам. Напротив, пространство, внутри которого могла проводиться и распространяться рыночная стратегия, было успешно и удачно выторговано с помощью рецессий и войн, — Фолклендской войны 1982 г. между тэтчеровской Англией и военной хунтой Аргентины и незаконного вторжения Рейгана в Гренаду в 1983 г. Равным образом, электоральные успехи Рейгана и Тэтчер не состоялись бы, если бы этому не способствовала относительная политическая и теоретическая слабость «либеральных» и демократических левых в 1980-х годах. Задним числом и друзья, и враги ссылаются на некую идеологически цельную программу, которая никогда не существовала. Эта точка зрения присутствует в мемуарах участников тогдашних событий и в упрощённом виде распространяется журналистами и комментаторами[738]. Так или иначе, в 1984 г. тенденция к радикализации английской и американской политики наметилась уже со всей очевидностью, поскольку и Рейган, и Тэтчер были избраны повторно и получили существенно больше голосов. Неолиберальные идеи — свободный рынок, дерегулирование, низкие налоги, ограниченное правление, гибкие рынки труда — возобладали окончательно.

Неолиберальный вклад в политические перемены, происходившие в последней трети XX в. в Англии и США, был очень значительным. Неолиберальные теоретики и активисты содействовали формированию новой экономической платформы, олицетворённой правительствами Тэтчер и Рейгана. Новая система координат экономической политики, возникшая в 1980-х годах, потом направляла политику и амбиции Билла Клинтона, Тони Блэра, Гордона Брауна и Барака Обамы. Но два самых ярких, наделённых безошибочным чутьём и прагматичных политика пришли к власти без какого бы то ни было плана рыночной революции. Напротив, как полагает Джей, их политические победы позволили более изощрённым политическим технократам — таким как руководитель экономических консультантов Рейгана Мартин Фельдстейн, министр финансов Найджел Лоусон, преемник Волкера во главе Федерального Резерва Алан Гринспен и руководитель Банка Англии в 1990-х годах Эдди Джордж, — заняться экономическим экспериментированием с новой формой макроэкономического управления, нацеленного на подавление инфляции. Можно считать, что новый консенсус по поводу успешного регулирования макроэкономической политики с помощью процентных ставок и той или иной версии монетаристского контроля за денежной массой был закреплён политикой Клинтона и Блэра и их министров финансов, Роберта Рабина, Ларри Саммерса и Гордона Брауна. Однако продолжительный триумф рынка и последовательное разрушение государственного сектора отнюдь не были неизбежными последствиями этого курса. Эти два подхода целенаправленно избирались сменявшими друг друга политиками, начиная с 1980-х годов, и продолжали воспроизводиться в программах политиков Лейбористской и Демократической партий, которые в течение 1990-х годов подтверждали их применимость. О том, к чему привёл этот процесс в важных сферах социальной политики — жилищном обеспечении и политике городского развития, — и пойдёт речь в заключительной главе.

Глава 7. Неолиберализм в действии?

Трансформация жилищного обеспечения и политики городского развития в США и Англии, 1945–2000

Таким образом, государственное жилищное строительство (или субсидируемое строительство) в лучшем случае может быть инструментом помощи бедным — но с тем неизбежным последствием, что сделает тех, кто пользуется этим преимуществом, зависимыми от власти в такой степени, что возникнет серьёзная политическая проблема, если они составят значительную часть населения. Как и любая помощь малоимущему меньшинству, подобная мера не вполне совместима с общей системой свободы. Но она создаёт очень тяжёлые проблемы, которые нужно решать незамедлительно, чтобы они не привели к опасным последствиям.

Фридрих Хайек «Конституция свободы»

И в США, и в Англии в период между 1960-ми и 1990-ми годами происходила медленная трансформация в области доступного жилья и политики городского развития. Жилищное обеспечение и городская политика, рассчитанные на группы населения с низкими и скромными доходами, были одной из немногих областей социальной политики, где правительства Тэтчер и Рейгана имели позитивную программу борьбы с тем, что они считали культурой зависимости, порождённой социальным государством. Проблему помощи малоимущим людям и бедным коммунам предполагалось решать за счёт стимулов, дерегулирования, создания и поощрения новых возможностей на частном рынке. Государство должно было отвечать только за небольшую базовую часть услуг и жилищного фонда в самых неблагополучных кварталах и обеспечивать остаточную группу наиболее малоимущих представителей общества. Зато большинство трудоспособных людей и семей должны были выиграть от высвобождения сил конкуренции и частного предпринимательства в бедных районах. Первоначально изменение политики обеспечения доступным жильём и регенерации бедных центральных городских районов отражало новый подход к городским проблемам со стороны специалистов по жилищному строительству и регенерации, которые искали наилучшие способы преодолеть свойственную таким районам бедность и создать новые экономические возможности для уязвимых и малоимущих групп в неблагополучных городских районах. Позднее применяемые подходы к городским проблемам стали отражать идеологическую бескомпромиссность неолиберальной рыночной политики после избрания Тэтчер и Рейгана.

В США государственное жильё всегда оставалось не более чем последним прибежищем для самых бедных. В 1979 г., в год избрания Тэтчер и за год до появления Рейгана в Белом доме, в США лишь чуть более 1% домохозяйств имели государственное жильё, а ещё 2–3% получали федеральные жилищные субсидии[739]. Вопрос о надлежащей роли государственного жилья неоднократно поднимался уже в период Нового курса, но получение государственного жилья никогда не рассматривалось как важное социальное право[740]. Проблема нехватки доступного жилья решалась в США с помощью субсидий на квартплату, а в 1970-е годы — с помощью развития широкомасштабной системы жилищных ваучеров, известной как Раздел 8 (дополнение к Закону о жилищном строительстве, принятому в 1937 г.). Затем, при Рейгане, предпринимались попытки заменить методику городской реконструкции и ликвидации трущобных районов новой, заимствованной непосредственно в Англии, концепцией городской зоны предпринимательства.

В США поддержка государственного жилищного строительства и жилищных субсидий, никогда не бывшая значительной, в 1960–1970-х годах почти совершенно исчезла, особенно если говорить о среднем классе, который, в отличие от среднего класса Англии, никогда не пользовался государственным жильём. После 1960-х годов «молчаливое большинство» среднего класса президента Никсона было обеспокоено стагфляцией, воинственностью профсоюзов, насилием в неблагополучных городских районах, расовым конфликтом и явными эксцессами «либерализма» Великого общества[741]. В те годы государственный сектор, если говорить о расхожих представлениях, воспринимался в американской политике, экономике и обществе совершенно иначе, чем в Англии. Различие позиций объяснялось не только размером государственного сектора (в США он всегда был пропорционально очень небольшим по сравнению с Англией), но и принципиальными особенностями культурных и мировоззренческих стереотипов. Почувствовать эту разницу лучше всего позволяет идеал «американской мечты». В книге о социальных реформах Клинтона 1996 г. журналист Джейсон Диперл сформулировал его так: «Мы живём в стране, где каждый может добиться успеха»[742]. Эта общеамериканская вера подкреплялась убеждённостью в преимуществах обладания собственным домом и частной собственностью.

В представлении многих американцев «успех» подразумевал обладание отдельным домом с садом в зелёном пригороде, удалённом от непривлекательных центральных районов. Были, конечно, и альтернативные идеальные концепции городской жизни. Например, основоположница нового урбанизма Джейн Джейкобс предложила широко известную сегодня идею городского пространства, где могли бы гармонично сосуществовать разные группы населения[743]. Но эта идея не нашла заметного отклика ни в американских средствах массовой информации, ни в научных работах по жилищному строительству, регенерации и развитию городов. Напротив, в традиционном восприятии жилища доминировало консервативное индивидуалистическое (и свойственное преимущественно белым) представление об идеальном жилье как об отдельном доме на одну семью в пригороде. Афроамериканцам было как минимум сложно усвоить это идеализированное представление, поскольку им систематически, всеми правдами и неправдами мешали его приобретать, что на практике приводило к совпадению границ сегрегации с границам демаркации город — пригороды[744].

Совсем иначе обстояло дело в Англии; там «муниципальное жильё», т.е. жильё, построенное органами местной власти и остающееся в их собственности, считалось вполне подходящим для удовлетворения жилищных потребностей широких слоёв рабочего и среднего классов в различные периоды их жизни. В 1979 г. в таких домах жили 25% населения Англии, а ещё почти 5% имели социальное или субсидируемое жильё, находившееся в ведении жилищных ассоциаций низко- и малообеспеченных групп[745]. Доля частных домовладений возросла с 55% в 1980 г. до 68% в 2003 г.[746] Частное владение жилищем получило столь же значительную поддержку, какой всегда пользовалось в США. Англия достигла паритета с Америкой главным образом за счёт продажи государственного жилья по льготным ценам. Это было сделано с помощью одной из самых длительных приватизационных программ Тэтчер — новаторской программы «Право на приобретение», которую после 1997 г. продолжило лейбористское правительство Тони Блэра. Благодаря ей более 2 млн семей приобрели жильё в собственность. Но лучшее муниципальное жильё продавалось тем, кто его снимал, а многое из оставшегося в государственной собственности пришло в ветхость: в середине 1970-х годов в период кризиса МВФ лейбористы начали сокращать финансирование муниципалитетов, а консервативные правительства 1980–1990-х годов ускорили этот процесс. Таким образом, хотя в Англии после ухода консерваторов количество пользующихся государственным жильём и осталось гораздо большим, чем в США, Англия сделала решительный шаг в сторону американской модели.

Главная причина в том, что, несмотря на разное отношение к проблемам доступного жилья и городского развития, и в США, и в Англии возобладала одна и та же тенденция: желание решать эти проблемы рыночными методами. В обеих странах начальный сдвиг в этом направлении происходил в 1960–1970-х годах. А после избрания Тэтчер и Рейгана неолиберальные идеи превосходства рынка уже явственно заявили о себе — например, в программе «Право на приобретение» и городских зонах предпринимательства. Новые рыночные методики возникли не на пустом месте. Их подпитывали сформировавшиеся ещё во времена Джона Локка, а то и раньше, традиционные либеральные и консервативные представления о значимости нуклеарной семьи, частной собственности и частного домовладения. К этому изначальному субстрату неолибералы добавили принципиально важный ингредиент: фактор наибольшей эффективности.

Неолиберальные теоретики и политики считали рыночные механизмы наиболее эффективными, способными принести значительно лучшие результаты в области жилищного обеспечения и городской политики. Не дело, считали неолибералы, когда государство обеспечивает жильём все больше людей или правительство раздаёт все больше пособий; нужно, чтобы во главе нуклеарных семей стояли ответственные, самостоятельные люди, а семьи вливались в местные сообщества, объединённые общими интересами. Регулирование арендной платы следует отменить, а частный сектор арендуемого жилья сделать свободным. Все эти меры Джордж Стиглер и Милтон Фридмен предложили в одной из первых брошюр Фонда экономического образования, опубликованной в 1946 г. Позже, в 1970-х годах, английский консерватор Джеффри Хоу и городской планировщик Питер Холл утверждали, что неблагополучные и запущенные городские районы можно вернуть к нормальной жизни, если создать новые возможности для местных инициатив, а сделать это можно с помощью налоговых льгот, дерегулирования и привлечения частных инвестиций. Это и была та самая концепция городских зон предпринимательства, которую Стюарт Батлер в конце 1970-х годов привёз с собой через Атлантику, когда перешёл из лондонского Института Адама Смита в вашингтонский Фонд «Наследие».

Однако важно не забывать, что в этой области, как и в области экономической стратегии, поворот к рыночным методикам был в значительной мере подготовлен политикой левых партий, политикой Демократической и Лейбористской партий в 1960–1970-е годы. В частности, очевидные недостатки государственного жилищного обеспечения в Англии, ошибки при реконструкции и сносе трущобных районов в США побудили «либеральных» и социал-демократических политиков искать альтернативные модели политики. В США демократическим администрациям принадлежит заслуга разработки и реализации программы жилищных ваучеров (Раздел 8). В Англии лейбористы начали эксперимент по продаже муниципального жилья и запустили Программы жилищных инвестиций, которые давали местным властям несколько большую «автономию» в распоряжении сокращавшимися бюджетами, и всё это было до избрания Тэтчер. Но пока лейбористы и демократы предпринимали эти эксперименты в русле общей убеждённости, что обеспечение доступным жильём лежит на государстве, они руководствовались совсем иными ценностями, чем консервативные и неолиберальные политики, которые по-другому смотрели на участие государства в реконструкции городов и жилищном обеспечении.

Таким образом, правительства Тэтчер и Рейгана получили фундамент, на котором смогли выстроить свою радикальную альтернативную политику дерегулирования, снижения налогов и рыночной либерализации для запущенных бедных районов. Ранние жилищные и городские новации Лейбористской и. Демократической партий отличаются от последующей политики Консервативной и Республиканской партий прежде всего тем, что последние вдохновлялись радикальной индивидуалистической философией, которую проповедовали Фридмен, Хайек и увлечённое ими новое поколение разработчиков социально-экономической политики, работавших в аналитических центрах, таких как Фонд «Наследие», Институт Адама Смита (и других, о которых говорилось в главе 4), а также в самих правительствах. Уменьшение роли государства предполагалось проводить в рамках новых стратегий; классическими их образцами стали приватизация государственного жилья через программу «Право на приобретение», расширение программы жилищных ваучеров с целью резкого повышения роли частного сектора в предоставлении доступного жилья и, наконец, городские зоны предпринимательства.

Между США и Англией имелись различия в плане оформления, характера и структуры жилищной и городской политики, а также в плане влияния неолиберальной идеологии на две эти сферы. Однако уже начиная с 1960-х годов между обеими странами существовал ряд ключевых точек соприкосновения в подходе к проблемам. Прежде всего, базовая преемственность политики не позволяет считать победы консерваторов и республиканцев в 1979–1980 гг. вехой, знаменующей полный разрыв с прошлым. Новые политические платформы Тэтчер и Рейгана отвлекают внимание от того обстоятельства, что альтернативные рыночные решения уже нашли широкое признание в рамках всего политического спектра. Во-вторых, несмотря на эту преемственность, при Тэтчер и Рейгане возникло сильное идеологическое тяготение к применению радикальных рыночных решений для на первый взгляд неустранимых городских проблем. В-третьих, характерные для консервативного и республиканского правительств методы — ваучеры, продажа муниципального и государственного жилья, зоны предпринимательства — свидетельствуют о неолиберальном влиянии на политику обеих стран. Английские политики, в частности такие фигуры, как Стюарт Батлер и Джеффри Хоу, оказали влияние на правительство Рейгана. А потом программы новых демократов, в частности проект администрации Клинтона «Надежда VI» (предлагавший смешанные формы владения жилой недвижимостью), а также программа единовременных субсидий коммунального жилищного строительства оказали влияние на правительства новых лейбористов в 1990–2000-х годах. В результате этого трансатлантического обмена методиками английские программы доступного жилья и городской реконструкции по стилю стали ближе к американским. Государственное жильё теперь предназначалось для самых бедных, а главной целью жилищной политики стало повышение доли частного домовладения. На смену коллективному государственному жилищному обеспечению пришла новая политическая парадигма, сформированная рыночными принципами.

Обеспечение жильём малоимущих и городская политика в США в послевоенный период

В XX в. в США обеспечение жильём групп с крайне низкими и низкими доходами осуществлялось с помощью гибкой комбинации государственного и частного секторов, которая менялась в зависимости от политической окраски страны. В годы Нового курса Конгресс принял ряд законов, раз и навсегда определивших направление жилищной политики. Закон о жилье 1934 г. учредил Федеральное управление по жилищным вопросам и Федеральную национальную ипотечную ассоциацию (в просторечии «Фанни Мэй»), которая должна была помогать в финансировании ипотеки и облегчать выдачу кредитов под федеральные гарантии рисков неплатежеспособности покупателей домов. По закону о жилье 1937 г. было создано Управление жилищного строительства США; оно оказывало помощь местным властям в строительстве дешёвого жилья, которое можно было бы сдавать бедным, а также предоставляло средства для сноса ветхой застройки. В 1930-е годы многие считали, что государственная помощь в обеспечении жильём и его строительстве должна быть широкомасштабной программой, гарантирующей базовый уровень жизни как работающим, так и нуждающимся бедным. Кратко говоря, предполагалось, что эта масштабная программа займётся чем-то подобным строительству муниципального жилья в Англии, обеспечит развитие городов и предотвратит нищету[747].

Закон о жилье 1949 г. более чётко разграничил формы федерального участия в жилищном обеспечении: определил различные типы налоговых стимулов, льготных кредитов, ипотечных договоров и развития инфраструктуры, с одной стороны, и условия финансирования государственных жилищных проектов — с другой. Закон был частью программы внутренней политики президента Трумэна, известной как Справедливый курс, и предусматривал государственное строительство 800 тыс. новых жилых единиц (квартир и домов). Но главной его целью было удешевление ипотечных кредитов для потенциальных домовладельцев. По мнению историка Делора Хэйдена, закон 1949 г. носил на себе печать влияния таких архитекторов, как Ле Корбюзье, которые представляли идеальный город в виде «совокупности жилых башен в парке». Такое видение города было популярно у жилищных чиновников[748]. Тем не менее, отметил далее Хэйден, «самые большие субсидии по линии Федерального управления по жилищным вопросам и Управления по делам ветеранов предоставлялись домовладельцам (это были преимущественно субсидии по пригородной ипотеке, налоговые вычеты и строительство дорог общего пользования, а не строительство самого жилья или субсидии на пользование общественным транспортом), тогда как государственное жильё во многих случаях строилось из дешёвых материалов, было неприглядным и плохо продуманным»[749].

Недавние исследования показали, что особенности развития американских городов, описанные Хэйденом и в пространственном отношении определённые расовыми и классовыми различиями, были явлением далеко не случайным. Облик городов формировался под влиянием глубокого структурного неравенства, существовавшего между чёрными, белыми и испаноязычными америкацами. Своё влияние оказывала и деятельность федеральных агентств, которые часто шли на поводу у предрассудков местного населения Чикаго, Детройта, Окленда, населения городов и пригородов Юга[750]. Чёрные, как правило, концентрировались в самых бедных городских районах, а более состоятельные белые волнами переезжали в пригороды[751]. Одновременно государство через налоговую систему субсидировало домовладельцев из среднего и верхнего класса. Федеральное правительство помогало благоустраивать местность и выделяло деньги на инфраструктуру и дороги; в результате центр экономической тяжести сместился со старого промышленного Севера на Юг и на Запад[752]. Власти штатов и округов, иногда при поддержке федеральных судей, формировали и применяли законодательную базу, которая ограничивала права бедных и меньшинств с помощью правил зонирования, устанавливавших социальный и расовый состав определённых районов; применялась и практика «красной черты» (проще говоря, исключение чёрных из числа тех, кто мог получить жилищную субсидию или ипотеку)[753].

В результате всего этого процесс развития городов и пригородов доставил самые тяжёлые проблемы афроамериканцам. В 1950–1960-е годы главным объектом жилищной и городской политики во многих случаях являлись бедные афроамериканцы, которые в ходе «Великого переселения» в больших количествах приезжали с Юга в города Севера, надеясь найти там работу и лучшие возможности. Тему афроамериканской миграции нельзя отделять от параллельной темы «белой пригородной мечты», которая в XX в. непрерывно присутствовала в истории американского городского пространства. Чернокожие, естественно, хотели участвовать в осуществлении этой мечты, вырваться из бедности и существования фактически в гетто, но в послевоенные годы встречали препятствия на каждом шагу. Они скапливались в трущобных городских районах, становились жертвами жилищной дискриминации, сегрегации, отсутствия частных инвестиций, загрязнения среды и махинаций с проведением границ избирательных округов. А белые уезжали из городов. По словам Эндрю Визе, уязвимость афроамериканцев перед этими завуалированными или откровенными формами предвзятости накладывала «тяжкое бремя на всякого, кто жил в чёрных кварталах, и ограничивала потенциал развития чёрных районов»[754]. Федеральные субсидии, выделенные в 1940–1950-е годы управлением по жилищным вопросам, усилили сегрегированность пригородов. По мнению Виза, дело было в «укоренившемся представлении о привилегированном пространстве, которое естественным образом предназначено для белых, и афроамериканском пространстве — ненормальном, опасном и вызывающем неприятные эмоции»[755].

В США пик развития пригородов пришёлся на середину XX в., когда федеральные власти избрали в качестве приоритетной жилой единицы отдельный дом на одну семью. Важные политические решения, приятые в период 1930–1970-х годов, прочно закрепили тенденцию к безостановочному разрастанию пригородов, а это оказало влияние на политическую и демократическую культуру страны. Начиная с непоследовательной реакции Герберта Гувера на Великую депрессию и потом на протяжении всего Нового курса федеральные власти создавали систему стимулов, которая поощряла развитие пригородов за счёт других форм государственного жилищного строительства. В 1933 г. была создана Корпорация кредитования домовладельцев; её задача заключалась в рефинансировании жилищной ипотеки и помощи тем её держателям, которым грозила потеря права выкупа заложенного имущества. Управление по жилищным вопросам ориентировалось на Корпорацию в своей классификации жилой недвижимости, которая стала началом ныне печально известной практики зонирования и «красной черты». Как отмечает Хэйден, «высшие разряды были присвоены районам с полностью белым протестантским населением, а районам со смешанным населением они отказывали в кредитах»[756]. Управление разработало правила заключения жилищных сделок, требования к типам жилья, разрешённого в определённых районах, и предоставляло кредиты для небольшого ремонта, что делало покупку жилья более привлекательной. Конечной целью было поощрение роста семейных домовладений и белых пригородов.

Этому стремлению к развитию пригородов сопутствовала политика Нового курса в отношении сноса ветхого жилья, санации городов и государственного жилищного строительства. Закон Вагнера — Стиголла 1937 г. требовал, чтобы новое государственное жильё строилось только взамен снесённого в пропорции один к одному, хотя ощущалась значительная нехватка доступного жилья. Были предприняты попытки реализовать программы оздоровления городов (такие как создание «зелёных поясов»), которые разрабатывал и курировал специалист по экономике сельского хозяйства и советник Рузвельта Рексфорд Тагуэлл, но эти эксперименты имели весьма скромный масштаб. В конце концов, 1930-е годы ознаменовались победой сторонников идеи отдельного индивидуального дома над теми, кто, подобно Тагуэллу, выступал за районы с высокой плотностью заселения для бедных и неимущих слоёв. Оппозиция широкому, даже всеобщему государственному жилищному обеспечению носила идеологический характер и во времена Нового курса одержала верх в дебатах по поводу городского будущего. Как отмечает Хэйден, в результате сложилась «очень влиятельная коалиция, выступавшая против государственного жилищного строительства и за развитие пригородов; она была тесно связана с Республиканской партией и представляла собой такое лобби, с которым демократы не могли не считаться»[757].

Маргарет О’Мейра проводит глубокий анализ связей между политикой холодной войны, научным истеблишментом и развитием пригородов и рассматривает несколько важных примеров воздействия этих специфических перемен в американской социальной политике. О’Мейра «выясняет, каким образом федеральные ассигнования на высшее образование и научные исследования в начальный период холодной войны содействовали переносу в пригороды передовой научной деятельности» за счёт других групп[758]. Она рассматривает три конкретных случая — Стэнфордский университет и полуостров Сан-Франциско, или Кремниевую долину; Университет Пенсильвании в Филадельфии; Технологический институт Джорджии в Атланте — и на этих примерах прослеживает, как переплетались в послевоенный период государственное вмешательство и научные исследования. По её мнению, совершенно целенаправленно был создан специфический тип урбанизации, который она называет «городом знания». С 1940 по 1970 г. федеральные расходы на научные исследования и развитие их инфраструктуры выросли с 74 млн долл, до 15.7 млрд. О’Мейра показывает, каким образом решение федеральных задач в холодной войне, например создание эффективной гражданской обороны, воздействовало на «форму и содержание американского городского пространства»[759]. В частности, одной из задач, которые решала федеральная программа крупномасштабного дорожного строительства, была необходимость срочной эвакуации населения в случае ядерного нападения. Федеральные власти быстро поняли взаимодополняющий характер реконструкции городов и оборонных потребностей.

Раздел 112 Закона о жилье 1959 г., принятого администрацией Эйзенхауэра, предусматривал меры, стимулирующие участие университетов и колледжей в решении задач городского развития и расчистки районов ветхой застройки. Кроме того, было очень важно обеспечить относительную безопасность научных организаций, которые могли принести США победу в холодной войне; в связи с этим возникла необходимость перевода их в пригороды. Закон об образовании для нужд национальной обороны 1957 г., закон о высших учебных заведениях 1963 г. и закон о государственных технических услугах 1964 г. решали общую задачу, имевшую приоритетный статус в политической повестке холодной войны: повысить значение и роль исследовательских университетов и пропагандировать культуру науки. Многие учёные и представители научно-технической элиты считали, что своими успехами они нисколько не обязаны государству. Но в действительности именно централизованное государственное планирование сыграло решающую роль в формировании «привилегированного военно-промышленного комплекса» в 1960-е годы. Вместе с тем О’Мейра прослеживает долговременные последствия этой связи между научно-технической отраслью и государством. Отворачиваясь от меньшинств, малоимущих и прочих неудобных элементов, государственная политика направляла деньги и ресурсы в богатые оазисы, способствуя упадку центральных городских районов за счёт сознательного продвижения интересов пригородов[760].

Итак, после 1949 г. отношение к государственному участию в жилищном строительстве изменилось, поскольку — вопреки финансовым реалиям — сложилось убеждение, что жилищная политика проводится главным образом в интересах апатичных, «не заслуживающих», бедных и иждивенчески настроенных меньшинств, а не в интересах состоятельных получателей налоговых льгот[761]. Как отметил политолог Пол Пирсон, в отличие от субсидирования состоятельных американцев с помощью налоговой системы или федеральных ассигнований на инфраструктуру с целью развития пригородов, «распространение государственной деятельности» в области жилищной политики на беднейшие слои населения «сталкивалось с резким неодобрением»[762]. Яростные критики из стана консервативных политиков валили государственное жильё в одну кучу с федеральной программой Помощь семьям с детьми-иждивенцами, которая тоже считалась социальным обеспечением, и указывали, что социальное государство подрывает устои ответственности среди безработных в бедных районах. Но государственная политика также усилила разрастание городов, которые надвигались на пригороды и шли даже дальше, причём этот специфический процесс разрастания поддерживался и сопровождался прогрессировавшим снижением финансирования и поддержки системы общественного транспорта. Таким образом, в силу перечисленных структурных причин в США маргинализированные бедные, безработные чёрные в городах или чёрные и белые, балансировавшие на грани выживания в некоторых районах сельской Америки, оказались по другую сторону от остального населения. Здесь, безусловно, не было такой взаимной текучести, как в Англии между группами рабочего и среднего класса, которые сообща жили в государственных домах, нередко расположенных в тех же городских районах, что и более зажиточные кварталы.

В какой-то мере вопрос о месте государственного жилья в структуре американских типов владения жильём оставался открытым в течение 1960-х годов, когда Кеннеди, а потом Джонсон пытались продолжить и углубить реформизм Нового курса. Однако политические эксперименты этого десятилетия в конце концов привели к новой стратегии удовлетворения жилищных потребностей бедных слоёв и поставили крест на перспективе широкого государственного жилищного строительства, которую намечали Тагуэлл и другие прогрессивные демократы. Вместо этого была принята ваучерная схема субсидирования аренды жилья, известная как Раздел 8 (закона о жилье 1937 г.). Появление и принятие этого жилищного закона свидетельствует о том, что в середине 1970-х годов было уже невозможно отстоять государственное обеспечение жильём малоимущих групп, поскольку широкая общественная поддержка исчезла. Переход от государственного жилищного строительства к целевым субсидиям и пособиям предшествовал почти полному прекращению такого строительства в 1980-х годах при Рейгане. Предложения ввести жилищные субсидии звучали ещё в 1930-х годах, так что было бы ошибкой видеть в Разделе 8 революционный шаг. Скорее, он символизировал начало постепенного перехода к рыночным механизмам решения проблемы, считавшейся центральным измерением кризиса городской среды: сосредоточения бедных в ветхих кварталах государственных домов[763].

Прототип Раздела 8 можно усмотреть в успешной попытке Линдона Джонсона ввести пособия на аренду жилья и в Разделе 23 программы долгосрочной аренды 1965 г. Эти скромные начинания могли бы совершенно затеряться в то время, поскольку Никсон инициировал величайший бум жилищного строительства в истории США. Здесь, как и во многих других областях, Никсон продолжал продвигать наследие Линдона Джонсона — Великое общество и Войну с бедностью. В частности, в 1967–1973 гг. было построено свыше полумиллиона государственных жилых единиц[764]. Преемственность между экспериментами Кеннеди и Джонсона с государственно-частными партнёрствами и уменьшением роли государства в жилищном обеспечении, с одной стороны, и общим сдвигом в направлении рынка, зафиксированном в Разделе 8, который был принят администрацией Никсона — с другой, выявилась в конце 1960–1970-х годах в новой волне двухпартийной критики по поводу способности государства решить самые трудные социальные проблемы. Формированию нового подхода во многом способствовало трезвое осознание жизненных реалий, отразившееся в этих проектах, а больше всего, вероятно, то, как осуществлялись программы министерства жилищного строительства и городского развития.

Закон о жилье, принятый администрацией Кеннеди в 1961 г., ознаменовал начало повышения роли частного сектора в обеспечении доступным жильём. Раздел 221 (d) (3) предусматривал прямые государственные ссуды под выгодные проценты на строительство арендного жилищного фонда для семей с невысокими доходами, а также другие льготы для частных застройщиков. На 1965 г. приходятся три принципиально значимые инициативы. Первая и самая важная — создание по распоряжению Джонсона министерства жилищного строительства и городского развития; тем самым жилищное строительство вводилось в число приоритетов федерального правительства. Во-вторых, Джонсон предложил поправку к закону Кеннеди от 1961 г., в силу которой Раздел 221 (d) (3) стал больше учитывать интересы бедных и нуждающихся за счёт государственной компенсации разницы между существующей арендной платой и 20% дохода арендатора жилья[765]. Эти предложения были приняты после продолжительных и бурных дебатов в Конгрессе — белые южные демократы громко протестовали против ускорения десегрегации и смешанного расового проживания. Чтобы хотя бы отчасти успокоить эти опасения, Конгресс внёс поправку, согласно которой новое министерство могло определять участки для строительства только с согласия местных властей; это была подачка для расистского Юга. На деле поправка означала, что расовая интеграция ограничится районами, власти которых не имеют расовых предрассудков, а в де-факто сегрегированных пригородах нового строительства — и расового смешения — практически не будет[766]. Наконец, в-третьих, Министерство жилищного строительства ввело Раздел 23, программу, которая позволяла жилищным властям брать в аренду жилплощадь частных владельцев и сдавать её бедным квартиросъёмщикам по субсидированным ставкам. Раздел 23 был предтечей «Программы по наличному жилью Раздела 8», ваучерной схемы, в 1980-х годах окончательно ставшей главным средством обеспечения жильем с государственной помощью.

В 1968 г., в конце срока работы администрации Джонсона, Конгресс принял ещё один жилищный закон. Он представлял собой очередной экспериментальный шаг в плане новых методов стимулирования строительства доступного жилья. По словам историка Роджера Байлса, закон 1968 г. «добавил другие программы, направленные на приватизацию строительства дешёвого жилья»[767]. Раздел 235 предусматривал субсидирование частного строительства жилья, предназначенного для продажи семьям с небольшим доходом, а Раздел 236 поощрял строительство арендного жилья. Уровень дохода был установлен на 35% выше, чем для местного муниципального жилья. Как отмечают Гальстер и Дэниелл, люди с более низким уровнем доходов «по-прежнему должны были получать помощь косвенным образом, через инфильтрацию» (в ходе инфильтрации — процесса, противоположного джентрификации, — люди с невысоким уровнем дохода переселялись в более зажиточные кварталы). Значительно позже арендные субсидии были распространены на группы с более низкими доходами[768]. Переход от прямых кредитов на покупку к субсидиям был вызван насущными политическими и бюджетными соображениями: такой тип помощи меньше обременял федеральный бюджет в краткосрочной перспективе, поскольку расходы в каждом году были сравнительно меньше, чем суммарный объём. Раздел 235 изначально был предложен республиканцами, а Раздел 236 — администрацией Джонсона; это означало, что между партиями сложилось общее согласие относительно повышения роли частного сектора в обеспечении жильём семей с низкими и скромными доходами.

После избрания Никсона в ноябре 1968 г. министром жилищного строительства стал бывший губернатор Мичигана г Джордж Ромни. Он выступал за более активное участие частного сектора в обеспечении жильём малоимущих групп и ускорил строительство новых жилищных единиц в соответствии с Разделами 235 и 236. В результате в 1970 г. было утверждено строительство 1,6 млн единиц. Однако по причине того, что министерство ослабило надзорные требования, вокруг новых программ произошёл ряд скандалов. Согласно Байлсу, особенно «неприглядная ситуация сложилась в таких городах, как Детройт и Филадельфия, где недобросовестные риелторы навязывали покупателям скверно построенное или плохо отремонтированное жильё»[769]. В результате этих проблем политика администрации и реализация жилищных программ попали под наблюдение Конгресса, и контроль с его стороны постепенно создавал условия для Раздела 8.

Прежде всего, ввиду расходов на выполнение программ Раздела 235 и скандалов, связанных с их недостатками, председатель комитета Палаты представителей по банкам и валюте конгрессмен Райт Пэтмен в сентябре 1970 г. назначил расследование реализации этих программ в десяти крупных городах. В итоговом докладе отмечалось: «Выявлено тревожное количество случаев, когда спекулянты недвижимостью покупали жильё по минимальной цене и после чисто косметического ремонта (и даже без него) через несколько дней или месяцев продавали его по двойной цене покупателям согласно Разделу 235 с санкции Управления по жилищным вопросам»[770]. Постоянный рост расходов на ремонт и содержание жилья доставлял покупателям дополнительные сложности; поэтому Управление по жилищным вопросам было вынуждено снять с продажи много жилищных единиц. Примерно одна из каждых 15 единиц имела задолженность, и министерству жилищного строительства пришлось взять её на себя[771]. Также были выявлены случаи, когда агенты управления получали взятки от владельцев сдаваемых в аренду домов. 14 января 1971 г. Ромни приостановил программу. Раздел 236 тоже стал вызывать скептическое отношение, поскольку не решал застарелые проблемы бедных городских кварталов. Девелоперы хотели строить там, где могли рассчитывать на спрос; это приводило к дальнейшей концентрации малоимущего населения и усугубляло социальные проблемы концентрированной бедности. Правила зонирования в богатых районах приводили к тому, что строить там жильё для групп с низкими доходами было невозможно. Поэтому программа вызвала такую же критику, как и государственное жилищное строительство.

В марте 1971 г. Джон Спаркмен, председатель сенатского комитета по делам банков, жилищному строительству и городскому хозяйству назначил расследование по поводу сокращения администрацией Никсона расходов на жилищное строительство и другие программы на 1 млрд долл. И хотя это сокращение было составной частью общей программы снижения государственных расходов, оно показало, что жилищная политика теряет поддержку в администрации. В 1970 г. Ромни публично заявил, что хотел бы видеть «принципиально новый подход к государственной жилищной помощи»[772]. Летом 1972 г. в Сент-Луисе был снесён с помощью динамита социальный жилой комплекс Прютт-Айго. Это стало символическим поворотным пунктом в направлении новой политики. После того как дорогостоящая попытка спасти комплекс оказалась неудачной, здания показательно взорвали, и снос широко освещался национальными средствами массовой информации. Почти 5 млн долл. из государственной казны были откровенно пущены на ветер, и это ещё больше дискредитировало жилищную политику администрации. После переизбрания Никсона в 1972 т. Ромни подал в отставку и, в частности, заявил: «Мой опыт государственной службы убедил меня, что внутренние ограничения в наших политических процессах делают проведение фундаментальной реформы слишком зависимым от кризиса»[773]. В декабре 1972 г. Никсон объявил о прекращении новых проектов. Оно растянулось на 18 месяцев, и лишь в августе 1974 г. Конгресс выступил с законодательной инициативой по поводу жилищной проблемы. Результатом стала крупная реформа жилищной политики США.

В 1968 г. администрация Джонсона поручила Комитету Кейзера изучить положение с действующими жилищными программами, в том числе и в связи с городскими кризисами и волнениями середины 1960-х годов. Комитет предложил дальнейшее экспериментирование с жилищными субсидиями. Ключевые члены новой администрации Никсона приняли эту рекомендацию к исполнению, и в 1970 г. появились планы субсидирования. Первый эксперимент был проведён в Канзас-сити как совместный проект Министерства жилищного строительства и городского развития и управления по жилищным вопросам. Заместитель помощника министра по обеспечению равных возможностей Малкольм Пибоди признал проект успешным. На основании этих предварительных результатов администрация выделила средства на проведение общенационального эксперимента, который был введён в закон о жилищном строительстве и городском развитии 1970 г. Раздел 501 предписывал министру жилищного строительства «реализовать на экспериментальной основе программу, демонстрирующую осуществимость предоставления семьям с низкими доходами жилищных субсидий, с помощью которых они могли бы снимать жильё по своему выбору в существующих стандартных жилых единицах»[774].

Осенью 1973 г. администрация, несмотря на то что данные о результатах демонстрационных проектов ещё не были получены, продолжила реализацию планов перехода на жилищные субсидии. 19 сентября 1973 г. Никсон заявил Конгрессу, что «прямая денежная помощь» малообеспеченным семьям — это правильный подход, Он утверждал, что такое решение проблемы «даст бедным свободу и ответственность самим подбирать себе жильё и в конце концов снимет с федерального правительства жилищную задачу»[775]. Эта схема перекликалась с предложениями Милтона Фридмена ввести прямые денежные пособия и ваучеры на образование. Вместе с тем Никсон, возобновив действие прежнего Раздела 23, продолжил программы субсидирования арендной платы, введённые ещё Линдоном Джонсоном. Нужно сказать, что неожиданное выступление Никсона в поддержку жилищных субсидий отражало позицию обеих партий. Например, кандидат в президенты от демократов Джордж Макговерн во время президентской кампании 1972 г. тоже предлагал программу жилищных пособий. «План вспомогательных жилищных выплат», детище обеих палат Конгресса, впоследствии известный как «Программа по наличному жилью Раздела 8», был введён в действие с принятием закона о жилье 1974 г. За последующий год помощь по этой программе получили почти 300 тыс. семей. Принятие Раздела 8 обычно считают вехой, отмечающей отход федерального правительства от крупномасштабного финансирования государственного жилищного строительства. Но это событие свидетельствует также о возникновении двухпартийного консенсуса по поводу того, что жилищную проблему малообеспеченных слоёв нужно решать по-другому. Этот консенсус стал очевидным до избрания Рейгана в 1980 г.

Итак, по целому ряду причин — федеральная поддержка развития преимущественно белых пригородов, отказ от крупномасштабного обеспечения государственным жильём после 1949 г., экспериментирование с разработкой новых форм государственно — частного партнёрства в жилищном обеспечении в 1960-х годах и, наконец, создание Раздела 8 — линия жилищной политики, адресованной группам с низкими и небольшими доходами, отклонилась от прямого государственного обеспечения жильём в сторону государственного субсидирования аренды частного жилья с помощью пособий или ваучеров. На место масштабного строительства многоэтажных домов, которое, как считалось, ускорило и усилило кризис городов в конце 1960-х годов, пришёл набор инициатив, по очереди выдвигавшихся демократическими и республиканскими администрациями начиная с Эйзенхауэра через Кеннеди и Джонсона к Никсону и Форду и направленных на поощрение частного жилищного рынка для бедных в центральных городских районах. Сколь бы благими ни были намерения архитекторов этой политики, ошеломительный провал рынка и структурное неравенство в обеспечении доступным жильём так и не позволили решить самые больные городские проблемы — концентрация афроамериканцев в изолированных районах (гетто), нищета и сегрегация.

Жилищное обеспечение малоимущих и городская политика в Англии в послевоенный период

После Второй мировой войны пик строительства муниципального жилья пришёлся на 1950–1960-е годы; такой же всплеск наблюдался и после Первой мировой войны. Политики обеих партий рассматривали государственное жилищное строительство как важнейшее оружие в сражении с «бедностью и плохим здоровьем и в создании более однородного общества с более равными возможностями»[776]. К концу столетия государственное жилищное строительство утратило поддержку в обществе. Главной причиной было усиление трений между коренными жителями и иммигрантскими сообществами; эту проблему раздувала пресса, на ней спекулировали политики популистского толка. Кроме того, сложилось убеждение, что в результате архитектурных просчётов и ошибок планирования возникли «городские клоаки», где процветали алкоголизм, наркомания и безработица[777]. Наконец, к этому после 1979 г. последовательно вели дело консервативные политики и их советники; многие из них руководствовались доводами Фридриха Хайека и Милтона Фридмена об опасностях культуры зависимости, порождаемой социальным обеспечением, а его центральным элементом в Англии как раз и было жилищное строительство. Программа «Право на приобретение» — продажа муниципальных домов арендаторам по льготным ценам — стала первым и самым популярным шагом новой приватизационной политики правительства Тэтчер. Начиная с 1980 г. сохранившаяся часть муниципального сектора рассматривалась как последнее прибежище для «стариков, безработных, неполных семей без отца и тех, у кого не было иного выбора»[778].

Значительность доли муниципального жилья в Англии отчасти была историческим наследием сильно централизованного государства. С самого начала XX в. считалось, что местные власти должны играть подобающую роль в планировании и предоставлении жилья. Так это и было после Первой мировой войны, когда либеральный премьер-министр Дэвид Ллойд Джордж заявил о необходимости построить дома, «подходящие для героев», т.е. для возвращавшихся солдат. В Лондоне, например, в межвоенный период жилищное строительство было самым важным внутригородским вопросом, уступившим по значимости лишь проблеме безработицы в период Великой депрессии 1930-х годов. Значительное разрушение городского жилого фонда в результате немецких бомбёжек в годы Второй мировой войны тоже потребовало массового строительства. Поэтому в 1945 г. жилищное строительство стало приоритетом для нового лейбористского правительства; особенно энергично за него выступал министр здравоохранения (тогда это министерство отвечало и за жилищное строительство) и организатор Национальной службы здравоохранения Эньюрин (Най) Бивен.

В 1950–1960-е годы широкомасштабное строительство продолжалось при сменявших друг друга лейбористских и консервативных правительствах. Будущий консервативный премьер Гарольд Макмиллан, занимавший в начале 1950-х годов пост министра жилищного строительства, например, предполагал строить 300 тыс. домов в год. Однако в отличие от лейбористских предшественников консервативные правительства 1950-х годов наряду с муниципальным строительством поощряли и привлечение частного сектора к жилищному строительству[779]. Тогда же, вначале 1950-х годов, произошло смягчение нормативных спецификаций для муниципального строительства — подробной регламентации, первоначально разработанной Комитетом Дадли в 1944 г.[780] Политика привлечения частных застройщиков вместо муниципальных властей продолжалась после 1970 г. при консервативном правительстве Эдварда Хита. Кроме того, оно поощряло частных домовладельцев сдавать жильё малообеспеченным группам. С этой целью был принят закон о жилищном финансировании (1972), в соответствии с которым была разработана программа жилищных пособий для малоимущих арендаторов частного жилья. Как раз в то же время в США Конгресс одобрил экспериментальную программу жилищных пособий[781].

Жилищная проблема приобрела особую остроту в 1960-е годы по причине возросшей напряжённости между коренным населением и мигрантами. В результате, как и в США, популярность государственного жилищного строительства в глазах общественного мнения начала падать. Хотя в Англии не было ничего подобного структурному расовому разделению, центральное положение государственного и социального жилья в английской системе социального обеспечения нередко приводило к резким конфликтам по поводу его предоставления и распределения среди разных групп общества[782]. До 1960-х годов жилищные требования рабочего класса к государству, выдвигавшиеся через Лейбористскую партию, местные группы влияния и профсоюзы, как правило, не были связаны с расовыми проблемами. Но расовый антагонизм, несомненно, носил глубинный характер и порой проявлялся в виде вспышек насилия. Чернокожие и выходцы из стран Азии подвергались дискриминации со стороны домовладельцев, соседей и местных жителей. Новые волны иммиграции, сначала из бывшей империи, а затем из Европейского союза, порождали широкое недовольство и подрывали, а иногда парадоксальным образом укрепляли специфически «белое», или собственно английское, представление об «английскости» и порождали опасения, что страну ждёт засилье иностранцев. Равным образом конструктивистский дизайн высоких муниципальных башен — таких как в лондонских районах Ноттинг-Хилл или Элефант-и-Касл, — в сочетании с внутриобщинными конфликтами негативно сказался на общественной поддержке государственного строительства и широкого социального обеспечения в 1970-е годы.

Параноидальным страхам белых перед иммиграцией сопутствовало то, что английский историк Дэвид Фельдман назвал консервативным плюрализмом, преобладавшим в политическом и государственном истеблишменте. Эта позиция порождала чувство отчуждения между небогатыми белыми рабочими коммунами и элитами и обеспечила мощную поддержку Эноху Пауэллу после его знаменитой речи «Реки крови». Пауэлла воспринимали как одного из немногих видных политических лидеров, которые выражали настроения белого рабочего класса. Суть консервативного плюрализма, о котором говорит Фельдмен, состояла в признании культурных различий как «стратегии инкорпорирования и доминирования»; эта стратегия наряду с другими неизменно использовалась в процессе ассимиляции как адекватная реакция на различия[783]. По мнению Фельдмена, исторически политическая позиция британского государства в отношении отдельных национальностей — англичан, шотландцев, валлийцев и ирландцев, — в отношении разных религиозных групп, в том числе евреев, католиков и др., не относившихся к Англиканской церкви, и даже в отношении колоний, как правило, отличалась толерантностью, являвшейся «неотъемлемым свойством государственных институтов»[784]. Если перевести речь в план жилищной политики, то эта целесообразная британская элитарная форма толерантности была впоследствии низвергнута — в тот момент, когда в Англии восторжествовал мультикультурализм, — политикой продажи муниципального жилья арендаторам. Поскольку оставшийся в распоряжении местных властей жилищный фонд, предназначенный для бедных, сильно сократился, да и само понятие «нуждающийся» применительно к государственному жилью заметно сузилось на фоне альтернативной политики, поощрявшей частное домовладение, трения между белыми, чёрными и цветными усилились. Разрушение общественного пространства толерантности, занятого муниципальным жильём, в 1980-е годы ускорилось и привело к таким неприятным и непредвиденным последствиям, как рост влияния крайне правых групп вроде Национального фронта или, несколько позже, Британской национальной партии.

В этом контексте послевоенной социальной и расовой политики приход к власти лейбористского правительства Гарольда Вильсона в 1974 г. стал продолжением плавного дрейфа жилищной политики в Англии в 1970-е годы (как и в США) в направлении частного домовладения и жилищных пособий (о чём свидетельствует, например, закон Хита о жилищном финансировании 1972 г.). Лейбористские правительства 1960–1970-х годов не в меньшей мере, чем их консервативные оппоненты, ставили в центр государственной политики частное домовладение. Отчасти из фискальной необходимости лейбористы даже активизировали эту новую политику с помощью циничной децентрализации оскудевших муниципальных бюджетов.