Помоги проекту - поделись книгой:
Если рассмотреть расходы субъектов РФ в соответствии с типологизацией, предложенной в разд. 1, то из рассмотренных девяти групп в пяти имело место повышение суммарных расходов региональных бюджетов по сравнению с расходами, запланированными первоначально (рис. 5.2), причем наиболее выраженным (42 %) оно было в регионах со слабой собственной экономической базой, в бюджетах которых большую долю занимают трансферты из федерального бюджета. Следует отметить, что также смогли увеличить первоначально запланированные расходы регионы с высокой долей металлургии, которые столкнулись с падением доходов раньше других, еще в 2008 г., и поэтому в большинстве своем принимали более консервативные варианты законов о бюджете. Наибольшему сокращению подверглись бюджеты крупнейших агломераций (-16 %), не представленные на рис. 5.2 из-за значительного суммарного объема расходов (1,9 трлн руб.), и бюджеты топливно-сырьевых регионов (-10 %, причем по состоянию на октябрь 2009 г. сокращение было гораздо существеннее, – 23 %).
Таблица 5.1 позволяет проанализировать основные направления корректировки планируемых расходов субъектов РФ в течение 2009 г. В наиболее выгодном положении оказались регионы со слабой собственной экономической базой, где изначально запланированные расходы практически не подверглись сокращению, и ресурсные слабо освоенные регионы Сибири и Дальнего Востока, в большинстве которых были секвестированы только два раздела: общегосударственные вопросы и образование. Остальные группы регионов были вынуждены более активно сокращать изначально запланированные расходы. В топливно-сырьевых регионах и крупнейших агломерациях сокращения избежал только один раздел.
В процессе корректировки законов о региональных бюджетах раздел «Общегосударственные вопросы» в 2009 г. оказался одним из основных направлений сокращения расходов. По состоянию на 1 октября 2009 г. сокращение планировалось во всех субъектах РФ, даже в тех регионах (группах регионов), общий объем бюджетов которых в течение 2009 г. вырос. Однако, согласно итоговым редакциям законов о бюджете, расходы по данному разделу были увеличены у регионов с развитым топливно-сырьевым сектором (за счет выплат) и регионов со слабой собственной экономической базой. Наиболее значительным сокращение оказалось в регионах с повышенной ролью машиностроения (-48 %), изначально находившихся в числе лидеров по объему планируемых расходов на общегосударственные вопросы.
Расходы региональных бюджетов на национальную безопасность увеличились в регионах, имеющих слабую экономическую базу (на 6 %), и в ресурсных слабо освоенных регионах Сибири и Дальнего Востока (на 1 %). В группе топливно-сырьевых регионов сокращение составило 22 %, в остальных группах регионов произошло сокращение на 3–8 % относительно изначально запланированных расходов.
Изменения в бюджетах субъектов РФ на 2009 г. (по разделам), %
К разделу «Национальная экономика» относятся расходы, связанные с руководством, управлением, оказанием услуг, а также с предоставлением государственной поддержки в целях развития национальной экономики, что представляет особый интерес в кризисных условиях. По этому разделу, в частности, проходят расходы на обеспечение мер по борьбе с безработицей (за исключением выплаты пособий, которые отражаются в разделе «Социальная политика»), что должно было увеличить расходы. Также по этому разделу отражаются субсидии предприятиям, которые некоторые субъекты Федерации стали предоставлять в качестве мер по борьбе с кризисом, следуя примеру, поданному федеральным центром. С другой стороны, по этому разделу отражаются расходы на дорожное строительство, которые заметно сократились в 2009 г., как и прочие капитальные расходы.
В сторону понижения расходы по разделу были пересмотрены в топливно-сырьевых, а также в крупнейших агломерациях. В регионах с диверсифицированной промышленностью снижение было незначительным. Остальные группы регионов в большей или меньшей степени наращивали финансирование, прежде всего это металлургические регионы и регионы со слабой собственной экономической базой.
Для корректировок, внесенных в течение 2009 г. в региональные бюджеты в части раздела «Жилищно-коммунальное хозяйство», характерны разнонаправленность и значительный масштаб колебаний. Хотя суммарно по всем регионам сокращение планируемых расходов составило 18 %, отдельные группы регионов демонстрировали значительный рост запланированных расходов, обеспеченный трансфертами из федерального бюджета. Так, в регионах со слабой собственной экономической базой прирост оказался более чем четырехкратным, в регионах с повышенной долей металлургии – двукратным. В то же время топливно-сырьевые и столичные регионы (крупнейшие агломерации) сократили расходы на ЖКХ на 16 и 30 % соответственно.
Четырехкратный прирост объясняется увеличением расходов в республиках Северного Кавказа (Чеченской Республике, Ингушетии, Адыгее). В свою очередь, увеличение затрат на ЖКХ в указанных регионах может быть связано, в частности, с изменением разграничения полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями.
Регионы со слабой собственной экономической базой оказались практически единственной группой регионов, где расходы на образование были увеличены, причем весьма заметно. Существенно экономить на этой статье расходов были вынуждены топливно-сырьевые регионы и крупнейшие агломерации, регионы с повышенной долей металлургии, а также регионы с развитым машиностроением. В остальных группах регионов сокращение расходов составило менее 10 %. Однако следует помнить, что по данной статье отражаются не все расходы на образование: финансовое обеспечение образовательного процесса в школах отражается по статье «Межбюджетные трансферты», поскольку средства для предоставления услуг общего образования передаются в местные бюджеты.
Информация только о расходах региональных бюджетов не дает однозначной картины динамики расходов по разделу «Культура, кинематография, СМИ», так как значительная часть расходов осуществляется на местном уровне. В то же время можно сказать, что оптимизация расходов по этому разделу, как и по другим направлениям расходов, оказалась наиболее актуальной для топливно-сырьевых регионов и крупнейших агломераций. Регионы со слабой собственной экономической базой вновь заняли первое место по увеличению планируемых на 2009 г. расходов (80 % по сравнению с изначально запланированными расходами), также рост расходов наблюдался в регионах со средним уровнем развития (15 %), в регионах с повышенной ролью машиностроения (12 %), ресурсных слабо освоенных регионах Сибири и Дальнего Востока (4 %).
Изменение бюджетных проектировок в 2009 г. затронуло расходы на здравоохранение в меньшей степени, чем расходы в других отраслях: планируемое сокращение суммарно составило 6 % (меньшим оно было только по расходам на национальную безопасность, а финансирование социальной политики предполагалось даже увеличить).
Как и ранее, наибольшее сокращение пришлось на топливно-сырьевые и столичные регионы, а регионы со слабой собственной экономической базой заложили в свои бюджеты увеличение расходов на здравоохранение в полтора раза.
Социальная политика – единственный раздел, по которому суммарный объем плановых расходов регионов изменялся в сторону повышения, причем отклонения как в сторону повышения, так и в сторону понижения были сравнительно невелики. Сокращение социальных расходов планировали топливно-сырьевые и столичные регионы, а также крупные аграрно-индустриальные субъекты РФ.
5.2. Структура расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ
Данные о расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ, включающие в себя сведения о расходах муниципальных образований, дают информацию о финансировании расходов на территории региона вне зависимости от разграничения полномочий между региональным и местным уровнями бюджетной системы и позволяют оценить как основные направления расходования бюджетных средств, так и возможности по оптимизации этих расходов в условиях кризиса. Согласно законодательству субъекты РФ обеспечивают функционирование важнейших отраслей бюджетной сферы, таких как образование, здравоохранение, социальная защита населения.
Эти возможности весьма ограниченны, принимая во внимание большой вес отраслей социальной сферы – 68 % (рис. 5.3). С другой стороны, расходы на поддержку национальной экономики (20 %) достаточно велики, чтобы эффективное управление ими позволяло их заметно оптимизировать.
Наконец, определенные резервы оптимизации в самых разных сферах могут проявиться при анализе бюджета с точки зрения экономического содержания расходов (оплата труда, материальные, капитальные затраты).
За 2009 г. не произошло существенных изменений в структуре расходов консолидированных бюджетов регионов по сравнению с 2008 г., за исключением заметного роста расходов по разделу «Социальная политика» (рис. 5.4), вызванного необходимостью усиления поддержки социально незащищенных слоев населения в период кризиса.
Оптимизация расходов может также рассматриваться в разрезе их экономической структуры. График расходов на заработную плату (рис. 5.5) за 2009 г. по сравнению с 2008 г. показывает, что в бюджетной сфере объем заработной платы фактически не сокращался. В то же время анализ материалов Министерства финансов РФ и Министерства регионального развития РФ свидетельствует о том, что регионы сокращали размер индексации оплаты труда работникам бюджетной сферы по сравнению с ранее запланированными параметрами. При этом, поскольку объявленное ранее повышение окладов достаточно сложно сократить с политической точки зрения, некоторые регионы, формально подняв оклад, одновременно снизили выплачиваемые ранее надбавки и премии.
Наименьший рост наблюдается в регионах с развитым топливно-сырьевым сектором и ресурсных слабо освоенных регионах Сибири и Дальнего Востока. При этом если в первой группе регионов уровень оплаты труда был изначально более высоким по сравнению со среднероссийским, то в двух других низкий уровень доходов накладывал ограничения на возможности финансирования бюджетной сферы. Кроме того, согласно Бюджетному кодексу РФ высокий уровень дотационное™ бюджетной системы являлся причиной ограничении, наложенных на размер расходов на содержание органов государственной власти. Наибольший рост расходов на заработную плату наблюдался в крупнейших агломерациях, при этом значительная часть этого роста приходится на г. Москву.
В I–III кварталах 2009 г. финансирование капитальных расходов существенно отставало от уровня 2008 г., что подтверждает информацию, представленную регионами в Минфин России (см. врезку 3 в разд. 8). Однако к концу года ресурсные слабо освоенные регионы Сибири и Дальнего Востока, в которых значительная доля капитальных расходов финансировалась за счет трансфертов из федерального бюджета, а также регионы с диверсифицированной промышленностью и со средним уровнем развития вышли на уровень 2008 г. по объемам финансирования капитальных расходов (рис. 5.6). В регионах со слабой собственной экономической базой и крупных аграрно-индустриальных регионах отставание от уровня 2008 г. составило 4–6 %, а в регионах с повышенной ролью машиностроения —14 %. Значительное сокращение капитальных расходов произошло в крупнейших агломерациях (на 33 % по сравнению с 2008 г.), в регионах с развитым топливно-сырьевым сектором (на 28 %) и регионах с повышенной долей металлургии (на 26 %).
Затраты на прочие статьи расходов (материальные затраты, услуги и др.) сократились лишь в группе регионов с развитым топливно-сырьевым сектором, в остальных группах происходило увеличение объема затрат.
В целом же если в 2008 г. по сравнению с 2007 г. и текущие расходы (в том числе расходы на заработную плату с начислениями), и капитальные расходы бюджетов выросли на 28–29 %, то в 2009 г. по сравнению с 2008 г. рост расходов на оплату труда с начислениями составил 10 %, а капитальные расходы были сокращены на 21 %.
5.3. Анализ отчетов по сети, штатам и контингентам
Дополнительную информацию представляет анализ плана на 2009 г. по сети, штатам и контингентам (по состоянию на 4 декабря 2009 г.) в сравнении с отчетом за 2008 г. В 2009 г. сокращение штатной численности планировали менее половины субъектов РФ, при этом лишь в трех регионах сокращение планировалось более чем на 5 % (Республика Татарстан, Калининградская область и Пермский край), максимальное сокращение численности планировалось в Республике Татарстан – 7,3 % от уровня 2008 г.
Сокращение общей штатной численности по разделу «Общегосударственные вопросы» в 2009 г. по сравнению с 2008 г. планировалось лишь в 13 регионах, при этом максимальное сокращение планировалось в Липецкой и Ярославской областях – на 12 и10 % соответственно. В прочих 11 субъектах РФ численность сотрудников органов управления предполагалось сократить не более чем на 5 %.
В 17 регионах планировалось сократить численность сотрудников, обеспечивающих функционирование высшего должностного лица субъекта РФ и муниципального образования, в 14 регионах – сотрудников, обеспечивающих функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований, в 33 регионах – сотрудников, обеспечивающих функционирование высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и местных администраций.
Расходы на оплату труда по подразделу «Функционирование высшего должностного лица субъекта РФ и муниципального образования» планировалось сократить в 13 субъектах РФ, по подразделу «Функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований» – в пяти регионах, по подразделу «Функционирование высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций» – в восьми.
Максимальное сокращение размеров оплаты труда в расчете на одного сотрудника планировалось в Сахалинской области – 63 %, затем шли Магаданская область – 20 %, далее – Брянская и Владимирская области (по 13 % соответственно). В остальных регионах планировалось сократить среднегодовую оплату труда в расчете на одного работающего менее чем на 10 %.
В сфере функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований среднегодовую зарплату на одного сотрудника планировалось сократить лишь в трех регионах (Белгородская, Воронежская и Брянская области соответственно на 3,2,1,4 и 1,2 %).
В сфере функционирования Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и местных администраций среднегодовую заработную плату планировали сократить четыре региона – Брянская, Воронежская, Ивановская и Владимирская области на 7,4, 2,4, 1,6 и 1,4 % соответственно.
По функциональному разделу «Образование» численность сотрудников планировали сократить 56 регионов. Максимальное сокращение штатов предполагалось в Республике Татарстан – на 10 %, в 11 субъектах РФ планировалось сокращение численности более чем на 5 %.
Численность сотрудников, работающих в сфере культуры, кинематографии и средств массовой информации, планировали сократить 34 региона, четыре из которых – более чем на 10 % (Тюменская область – на 25 %, Самарская область – на 15 %, Вологодская область – на 12 %, Тверская область – на 11 %).
В сфере здравоохранения, физической культуры и спорта штат планировали сократить 23 региона, при этом максимальное сокращение должно было произойти в Калининградской и Ульяновской областях – по 9 % соответственно. В остальных регионах России штат сотрудников должен был сократиться менее чем на 5 %.
В области социальной политики численность сотрудников планировали сократить 56 субъектов РФ, 17 из которых – более чем на 10 %, при этом в Тюменской области планировалось сокращение численности работников более чем в два раза (53,8 %), в Пермском крае – на 42 %, в Сахалинской области – на 28 %, в Республике Бурятия – на 22 %.
Сокращение общего объема оплаты труда планировалось лишь в Нижегородской области, в остальных регионах в 2009 г. предполагался прирост размера зарплаты по сравнению с 2008 г. В сфере государственного управления в 2009 г. по сравнению с 2008 г. сокращение зарплаты планировалось лишь в четырех субъектах РФ: в Республике Татарстан и в Липецкой, Ярославской и Вологодской областях на 5,5, 5,2, 3,6 и 0,4 % соответственно.
Среднегодовую зарплату на одного сотрудника в 2009 г. по сравнению с 2008 г. планировали сократить в двух субъектах РФ – Нижегородской области и Чукотском автономном округе на 76,6 и 16,1 % соответственно.
В сферах государственного управления, образования и социальной политики сокращать среднюю зарплату в расчете на одного работника в 2009 г. по сравнению с 2008 г. не планировалось, т. е. общее сокращение расходов происходило за счет сокращения численности работников.
В области культуры, кинематографии и средств массовой информации незначительное сокращение среднегодовой заработной платы на одного работника планировалось лишь в Брянской области – на 2,5 %.
В сфере здравоохранения, физической культуры и спорта в 2009 г. планировалось снижение среднегодовой зарплаты в двух субъектах РФ – Белгородской и Брянской областях на 4,9 и 4,1 % соответственно.
Таким образом, несмотря на кризисную ситуацию и сокращение доходов бюджетов, регионы не спешили сокращать численность штатных единиц и расходы на оплату труда в сфере управления, хотя такие меры и декларировались субъектами РФ в рамках антикризисной полики.
5.4. Динамика расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ
Объем расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ до июля 2009 г. не только не уступал аналогичным показателям за 2008 г., но и превышал их в марте – апреле, однако начиная с августа 2009 г. объем расходов стал ниже соответствующих показателей за 2008 г. Небольшое превышение расходов 2009 г. над расходами 2008 г. наблюдалось в ноябре. Так же как и в предыдущие годы, расходы за декабрь превышали ноябрьский уровень расходов более чем в два раза, хотя объем расходов за месяц был ниже, чем в декабре 2009 г.
Рисунок 5.7 иллюстрирует общие закономерности динамики объема расходов консолидированных бюджетов. К ним относятся прежде всего процесс постепенного развертывания расходов в I квартале, выход на среднегодовой уровень с незначительным приростом во II и III кварталах, локальным пиком в конце II квартала и слабым спадом в середине III квартала, а также характерное увеличение объема расходов в конце IV квартала.
Отметим, что эти закономерности частично связаны с особенностями выплаты заработной платы – в частности, с выплатой отпускных учителям перед началом летнего отпускного периода, а также выплатой декабрьской заработной платы до конца года (с соответствующим сокращением объема расходов за январь). Кроме того, трансферты из федерального бюджета зачастую поступают неравномерно в течение года, значительный рост федеральных трансфертов приводит к тому, что в декабре, как правило, осваивается до 20 % годового бюджета.
Анализ исполнения консолидированных бюджетов субъектов РФ показывает, что в сравнении с 2008 г. для расходов на «Общегосударственные вопросы» в 2009 г. характерна более резкая динамика, особенно в I–II кварталах, в целом же динамика соответствует динамике общего объема расходов в 2009 г. (рис. 5.8). К сентябрю 2009 г. расходы по указанному разделу превышали уровень 2008 г. на 7 %, к концу года, по предварительным данным, превышение составило 2 %.
На общегосударственные вопросы приходится 7–8 % расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, причем треть занимают общегосударственные вопросы, не отнесенные к иным подразделам, т. е. широкий круг вопросов, включающий управление государственной собственностью и целый ряд вопросов общего характера.
Отметим, что, за отдельными исключениями, отклонения расходов в расчете на душу населения по рассматриваемому разделу от среднего уровня сравнительно невелики (рис. 5.9). На втором месте после топливно-сырьевых регионов с их обширными финансовыми возможностями и сравнительно небольшим населением оказались ресурсные слабо освоенные регионы Сибири и Дальнего Востока, опередившие по уровню расходов даже крупнейшие агломерации из-за традиционных надбавок к заработной плате и высоких транспортных расходов.
Следует также отметить, что в сфере расходов на общегосударственные вопросы действует эффект масштаба, заключающийся в том, что большее количество потребителей бюджетных услуг (жителей) обходится дешевле в обслуживании (см. линию тренда, имеющую отрицательный наклон, на рис. 5.10). Этот эффект позволяет оптимизировать управленческие расходы в соответствии с числом потребителей бюджетных услуг.
Общему росту расходов на «Общегосударственные вопросы» также способствовала необходимость осуществления расходов на обслуживание долга для регионов, увеличивших долговую нагрузку в 2009 г.
В начале 2009 г. расходы по разделу «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность»[8] повторяли траекторию расходов 2008 г, но с апреля стали отставать, составив к концу 2009 г. 94 % от уровня 2008 г. (рис. 5.11).
Поделиться книгой: