Бюджетная политика субъектов Российской Федерации

• обеспечение жесткого контроля за недопущением кредиторской задолженности по принятым обязательствам, в первую очередь по заработной плате и социальным выплатам;

• осуществление мониторинга рынка труда и анализа уровня жизни малообеспеченных категорий граждан;

• осуществление мониторинга исполнения бюджетов муниципальных образований и разработка мер по обеспечению их сбалансированности, включая контроль за соблюдением мер и ограничений, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации;

• оказание поддержки важным для региона отраслям экономики, наиболее подверженным кризису, включающей в себя меры по использованию гарантийных механизмов для поддержки предприятий реального сектора, осуществление субсидирования процентных ставок по ключевым отраслям экономики;

• проведение совместно с ФНС России анализа финансового состояния крупнейших налогоплательщиков, расположенных на территории соответствующего региона, и ведение постоянного мониторинга обеспечения своевременного и полного выполнения ими налоговых обязательств;

• обеспечение соответствия нормативной правовой базы, регулирующей межбюджетные отношения в субъектах Российской Федерации, требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации с учетом изменений».

Представленные выше рекомендации направлены, с одной стороны, на сокращение расходов региональных и местных бюджетов (в первую очередь инвестиционных расходов, расходов на управление, а также расходов на избыточную инфраструктуру), а с другой – на реализацию антикризисных мер, аналогичных проводимым на федеральном уровне. Многие инструменты бюджетной политики, предложенные федеральным центром, были ранее опробованы в рамках программ реформирования общественных финансов субъектов РФ и муниципальных образований. К сожалению, софинансирование реализации этих программ со стороны федерального центра с 2010 г. прекратилось.

3.4. Федеральные целевые программы

Помимо обеспечения сбалансированности региональных и местных бюджетов «с целью исполнения публичных обязательств, выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, оплаты первоочередных расходов» среди основных целей системы антикризисных мер, исполняемых на уровне регионов, в программе действий федерального правительства выделены «содействие занятости населения, сохранение и создание рабочих мест». Содействие занятости населения и социальная поддержка безработных граждан относятся к полномочиям РФ, но исполнение этих полномочий делегировано органам власти субъектов РФ. Федеральный центр стимулировал регионы к принятию собственных программ по снижению напряженности на рынке труда. При этом анализ региональных программ показывает, что регионы планировали финансировать порядка 5 % расходов, производимых в рамках программы, в то время как остальные средства должны были выделяться из федерального бюджета.

Была разработана Примерная программа дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда субъекта Российской Федерации, в соответствии с которой региональные органы власти принимали свои программы. В числе мероприятий этой Программы предусматривались:

• «опережающее профессиональное обучение работников в случае угрозы массового увольнения;

• организация общественных работ, временного трудоустройства, стажировки в целях приобретения опыта работы безработными гражданами и гражданами, ищущими работу, включая выпускников образовательных учреждений, а также работников в случае угрозы массового увольнения;

• оказание адресной поддержки гражданам, включая организацию их переезда в другую местность для замещения рабочих мест, в том числе создаваемых в рамках реализации федеральных целевых программ и инвестиционных проектов;

• содействие развитию малого предпринимательства и самозанятости безработных граждан».

Таким образом, федеральный центр определил политику регионов в сфере содействия занятости. Основная цель региональных программ – предотвращение роста открытой безработицы – была достигнута, хотя произошло это в том числе за счет поддержки существования неэффективных предприятий, что в долгосрочной перспективе лишь снизит конкурентоспособность российской экономики.

По информации Правительства РФ, «практически все субъекты РФ заявили о своем участии в федеральной программе оказания государственной поддержки малому и среднему предпринимательству». Однако независимые исследования[6] показывают, что проблемы развития малого предпринимательства связаны в первую очередь с административными барьерами, а не с недостатком финансовых средств. А поскольку мероприятия по содействию развитию малого предпринимательства в основном включали выделение начинающим предпринимателям грантов на создание собственного бизнеса, а не упрощение процедур лицензирования, сложно судить об эффективности данных мер.

Продолжали оказывать влияние на политику регионов в сфере финансирования расходов и федеральные целевые программы, начавшие действовать еще до кризиса, такие как «Модернизация транспортной системы России (2002–2010 годы)», «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007–2011 годы)», «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006–2010 годы и на период до 2012 года» и др. Выделение федеральных средств стимулировало регионы тратить собственные деньги в соответствии с направлениями расходов, заданными центральным правительством.

4. Анализ налоговой политики субъектов РФ в 2009 году

Российская налоговая система сильно централизована, что нехарактерно для федеративного государства. Установление ставок и баз налогообложения регулируется федеральным законодательством. Сбор налогов осуществляется территориальными отделениями (инспекциями) Федеральной налоговой службы РФ. Таким образом, органы власти субъектов Федерации не имеют формальных рычагов влияния на уровень собираемости налогов, поступающих в региональный бюджет. Однако в отношении некоторых налогов региональные органы власти могут использовать такие инструменты, как установление налоговой ставки и определение налогооблагаемой базы.

Возможности субъектов Федерации по изменению налоговой базы и налоговой ставки ограничены федеральным законодательством, что накладывает существенные ограничения на формирование региональной налоговой политики. Инструменты налоговой политики включают в себя возможность установления ставок налогообложения по региональным налогам (налог на имущество организаций, транспортный налог, налог на игорный бизнес[7]) в пределах ограничений, установленных федеральным законодательством, право снижать региональную ставку по налогу на прибыль и устанавливать дифференцированные ставки для организаций, перешедших на упрощенную систему налогообложения, а также право предоставлять льготы по региональным налогам, федеральным налогам и специальным налоговым режимам, зачисляемым в региональный бюджет.

Инструменты налоговой политики позволяют создавать льготный режим налогообложения для достижения следующих целей:

• поддержка определенных отраслей народного хозяйства (например, сельского хозяйства);

• привлечение предприятий на свою территорию за счет снижения налогового бремени по сравнению с другими регионами;

• стимулирование предприятий к определенным действиям за счет установления дополнительных условий предоставления льгот (например, обложение по пониженной ставке объема прибыли, направленной на вложения в основные фонды);

• поддержка определенных категорий населения за счет снижения налогов, взимаемых с физических лиц.

Еще одной целью снижения (или обнуления) налоговых ставок является сокращение встречных финансовых потоков (например, за счет освобождения от уплаты налога на имущество региональных бюджетных учреждений и организаций).

Также следует отметить, что, хотя Налоговый кодекс РФ требует предоставлять льготы для «отдельных категорий налогоплательщиков», формулировка категорий в законодательстве некоторых субъектов Федерации позволяет предположить, что льгота направлена на одно конкретное предприятие (обычно один из крупных налогоплательщиков региона).

Существенное изменение регионального налогового законодательства связано с изменением федерального законодательства. С 1 января 2009 г. субъектам РФ предоставлено право устанавливать ставки «упрощенного» налога в зависимости от категорий налогоплательщиков для организаций, которые используют объект налогообложения «доходы минус расходы», в пределах федеральных ограничений. Кроме того, была увеличена региональная часть ставки по налогу на прибыль организаций.

Ниже будут рассмотрены изменения, внесенные в налоговое законодательство субъектов Федерации в 2009 г. и распространяющиеся на правоотношения, возникшие с 1 января 2009 г., по основным налогам, на поступления по которым регионы могут оказывать влияние при помощи предоставления льгот или снижения ставок.

4.1. Налог на прибыль организаций

Налог на прибыль организаций является федеральным налогом, однако органы власти субъектов Федерации имеют право регулировать налоговые ставки по налогу на прибыль в части, зачисляемой в региональный бюджет. Согласно ст. 284 Налогового кодекса РФ в бюджеты субъектов РФ зачисляется сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 18 %, которая может быть понижена для отдельных категорий налогоплательщиков на основании законов субъектов РФ, при этом ставка не может быть установлена ниже 13,5 %.

Анализ налогового законодательства субъектов Федерации позволяет выделить основные виды льгот по налогу на прибыль:

• льготы, направленные на государственную поддержку инвестиционной и инновационной деятельности на территории региона;

• льготы, имеющие социальную направленность и связанные с решением социальных задач (например, пониженная ставка для общественных организаций инвалидов или для предприятий, осуществляющих капитальные вложения в объекты социальной сферы и ЖКХ);

• льготы, направленные на поддержку определенных отраслей народного хозяйства (наиболее распространена поддержка сельского хозяйства и рыболовства).

Кроме того, предоставляются льготы бюджетным учреждениям, в том числе учрежденным другими уровнями власти (например, предприятиям и организациям Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний Министерства юстиции РФ).

Наибольший объем льгот традиционно приходится на такие регионы, как Республика Мордовия, Астраханская область, Агинский Бурятский автономный округ, Республика Алтай, Республика Дагестан.

Дифференциация ставок в налоговом законодательстве регионов не слишком велика. Обычно используется максимальная (18 %) или пониженная ставка (например, 16,5 %) для всех организаций и выделяются категории налогоплательщиков, уплачивающие налог по минимальной ставке (13,5 или 14 %). Некоторые регионы дифференцируют ставку для организаций, реализующих инвестиционные проекты на территории региона, в зависимости от года реализации проекта (Брянская область), объема инвестиций (Волгоградская область, Курганская область, Республика Марий Эл), приоритетности проекта (Ямало-Ненецкий автономный округ).

На протяжении 2009 г. в налоговое законодательство субъектов РФ вносились изменения, действие которых распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2009 г. Среди изменений, внесенных в законодательство, можно выделить следующие направления предоставления льгот:

• расширение (дополнение) списка льготных категорий налогоплательщиков;

• введение пониженной ставки для всех (или для большей части) категорий налогоплательщиков.

Ряд регионов расширил перечень налогоплательщиков, прибыль которых облагается по минимальной ставке 13,5 %.

Так, Мурманская область добавила к существовавшему ранее перечню малые предприятия, работающие в отраслях ЖКХ и в сфере эксплуатации дорожных сооружений. Краснодарский край включил в список организации, основной вид деятельности которых – производство цемента на территории Краснодарского края (в пределах срока окупаемости реализуемого ими инвестиционного проекта, но не более пяти лет), причем вряд ли на территории края множество таких организаций.

Нижегородская область снизила ставку для организаций, осуществивших финансовое пожертвование на проведение спортивных мероприятий области или спортивным командам Нижегородской области, на процент (округленный до двух знаков после запятой), равный соотношению суммы оказанного финансового пожертвования к сумме налоговой базы для исчисления указанного налога (не более чем на 4,5 % и не более чем на 330 млн руб.).

Еврейская автономная область понизила ставку по налогу до 16,5 %, что можно рассматривать как стремление привлечь на свою территорию предприятия.

Республика Адыгея ввела пониженную ставку 16 % для большей части отраслей экономики.

Республика Татарстан в 2009 г. ввела льготы для организаций, у которых за соответствующий отчетный период не менее 70 % дохода составил доход от осуществления деятельности в области обрабатывающих производств, научных исследований, опытно-конструкторских разработок и не менее 10 % дохода составил доход от осуществления деятельности по выполнению и (или) обеспечению государственного оборонного заказа.

Республика Марий Эл установила снижение ставки на три года, следующих за годом осуществления инвестиций, для организаций, ведущих инвестиционную деятельность на территории республики, в зависимости от объема инвестиций.

Для инвесторов, зарегистрированных на территории Московской области, при вводе в эксплуатацию объекта недвижимости стоимостью не менее 500 млн руб. в 2009 г. были предоставлены налоговые льготы в виде снижения ставки налога на прибыль на 4 пункта (не более чем на 2,2 % общего объема капитальных вложений в объект недвижимости) при условии направления высвобожденных средств на развитие организаций. Также была предоставлена льгота для организаций, зарегистрированных на территории Московской области и имеющих нематериальные активы. Ставка налога на прибыль организаций в этом случае была снижена в размере 20 % фактической стоимости нематериальных активов, принятых к учету в налоговом периоде (но не более чем на 4 пункта), при условии направления высвобожденных средств на развитие организаций.

Единственным регионом, увеличившим в 2009 г. ставку налога на прибыль организаций с 13,5 до 14 % для льготных категорий налогоплательщиков, явилась Тюменская область. Однако следует отметить, что ряд регионов уже сделали это до 2009 г. Так, 14 % является минимальной ставкой для льготных категорий налогоплательщиков в Амурской, Белгородской, Кировской, Липецкой, Оренбургской и Челябинской областях, а также в Забайкальском крае.

4.2. Упрощенная система налогообложения

С 2009 г. субъекты РФ могут устанавливать дифференцированные ставки в пределах от 5 до 15 % в зависимости от категорий налогоплательщиков в отношении организаций, использующих в качестве базы налогообложения принцип «доходы минус расходы». В результате 46 регионов в 2009 г. приняли нормативные акты, устанавливающие пониженные налоговые ставки.

Часть регионов установили пониженную ставку для всех категорий налогоплательщиков (например, Ямало-Ненецкий автономный округ, Липецкая и Тюменская области, Ставропольский край – 5 %, Республика Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Саха, Камчатский край, Оренбургская и Псковская области – 10 %, Чувашская Республика – 12 %).

Однако большинство регионов дифференцируют категории плательщиков по виду экономической деятельности, при этом может указываться доля доходов от такой деятельности в общем объеме поступлений. Например, в Вологодской области до 5 % снижена ставка для организаций, которые за отчетный период получили не менее 70 % дохода от строительной деятельности или обрабатывающего производства. В Кировской области для разных категорий налогоплательщиков применяются ставки налога в размере 9—12 %.

В Ростовской области упрощенная система налогообложения стала инструментом поддержки малого бизнеса: ставка 10 % была установлена для субъектов малого предпринимательства. Другие регионы не выделяли субъектов малого предпринимательства в качестве льготных категорий, однако фактически именно малые предприятия могут использовать возможность перехода на упрощенный режим.

Необходимо отметить, что введение льготных ставок для организаций, работающих по упрощенной системе налогообложения, может служить эффективным механизмом поддержки малого бизнеса и, следовательно, мерой по обеспечению занятости населения в регионах с высоким уровнем безработицы. В то же время для регионов, не испытывающих подобных проблем, снижение ставок в первую очередь приведет к потере доходов бюджета, в то время как эффект от развития малых предприятий может быть незначителен.

4.3. Налог на имущество организаций

Налог на имущество организаций является региональным налогом. Органы власти субъектов РФ могут устанавливать налоговую ставку в пределах, установленных Налоговым кодексом РФ. В соответствии со ст. 380 Кодекса налоговые ставки устанавливаются законами субъектов РФ и не могут превышать 2,2 % стоимости имущества, признаваемого объектом налогообложения. При этом допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий налогоплательщиков и (или) имущества, признаваемого объектом налогообложения. Минимальная ставка не установлена, поэтому региональная политика может предусматривать полное освобождение от уплаты налогов, т. е. нулевую налоговую ставку.

Субъекты Федерации по-разному используют данный налоговый инструмент. В ряде субъектов РФ для всех видов имущества и категорий налогоплательщиков устанавливается предельная налоговая ставка 2,2 % (например, в Алтайском крае, Новосибирской области). В других субъектах РФ, наоборот, пониженная ставка распространяется практически на все виды имущества и категории налогоплательщиков (2 % в Республике Дагестан, Коми-Пермяцком автономном округе и Ивановской области, 1,1 % в Астраханской области, 1 % в Республике Карелия).

Некоторые регионы дифференцируют ставки налога на имущество организаций для разных категорий налогоплательщиков, другие вводят ставку 2,2 % для одних категорий налогоплательщиков и нулевую ставку для других. Например, в Астраханской области одновременно налог взимается по четырем различным ставкам для разных категорий налогоплательщиков; кроме того, для отдельных категорий налогоплательщиков установленная ставка может снижаться на 50 или 90 %. Существуют также три вида ставок, действующих для приобретенного (вновь созданного) и (или) введенного в эксплуатацию в текущем налоговом периоде имущества, учитываемого на балансе в качестве основных средств, и есть виды имущества, полностью освобожденные от налогов.

Также по особым ставкам облагается имущество на территории особых экономических зон: например в Республике Татарстан на территории особой экономической зоны Елабуга все имущество облагается по ставке 1,1 %.

В большинстве субъектов РФ по нулевой ставке (или пониженной) облагается имущество предприятий, производящих сельскохозяйственную продукцию или задействованных в сельскохозяйственном цикле. Обычно освобождаются от обложения налогом на имущество автомобильные дороги, имущество бюджетных организаций, имущество религиозных организаций. Многие регионы предоставляют налоговые льготы в виде пониженной налоговой ставки предприятиям, осуществляющим инвестиции в экономику субъекта Федерации (например, Краснодарский край, Калужская область, Республика Мордовия и многие другие).

Можно выделить несколько групп налоговых льгот по налогу на имущество организаций:

• льготы, направляемые на поддержку инвестиционной деятельности на территории региона (например, освобождение от налога на имущество капитальных вложений в собственные производственные фонды для организаций различных отраслей; освобождение от налога на имущество организаций, созданных для реализации инвестиционных проектов, включенных в региональную инвестиционную программу);

• льготы на поддержку определенных отраслей народного хозяйства (наиболее распространенный вариант – сельское хозяйство, рыболовство, легкая промышленность);

• льготы, предоставляемые в целях обеспечения социальной защиты определенных категорий населения (инвалидов, ветеранов войны, граждан, пострадавших от радиации, пенсионеров).

Кроме того, в целях сокращения встречных финансовых потоков от уплаты налогов освобождаются региональные бюджетные учреждения. Как сокращение финансовых потоков можно рассматривать и льготы муниципальным учреждениям и органам власти, в случае если все муниципальные бюджеты получают дотации из регионального бюджета. А вот предоставление льгот федеральным учреждениям можно объяснить инертностью региональных органов власти, поскольку Министерство финансов РФ предусматривает средства на уплату налога на имущество федеральными учреждениями.

Льготы по налогу на имущество организаций могут предоставляться в виде освобождения от налогообложения отдельных видов имущества (например, основных средств, созданных и (или) приобретенных за счет капитальных вложений организаций в собственные производственные фонды) и отдельных категорий налогоплательщиков (в частности, освобождаются бюджетные учреждения и организации; организации, созданные органами исполнительной государственной власти области и органами местного самоуправления для реализации целевых программ; организации народных художественных промыслов; организации, занятые в сельском хозяйстве и рыболовстве; жилищностроительные, дачно-строительные и гаражные кооперативы, садоводческие товарищества; общественные объединения, ассоциации, осуществляющие свою деятельность за счет целевых взносов).

Несколько субъектов Федерации освободили в 2009 г. от налога имущество аэропортов, аэродромов и аэровокзалов. Так, органы власти г. Москвы в дополнение к существовавшим ранее льготам по налогу на имущество (всего 21 пункт) добавили льготы по налогу на имущество, входящее в состав аэродромов и аэровокзалов, причем указанное имущество может сдаваться организацией в аренду, что не лишает ее права на получение льготы по налогу. Имущество аэропортов также было освобождено от уплаты налогов на Чукотке, в Магаданской, Липецкой, Мурманской, Нижегородской областях.

Ивановская область в 2009 г. решила дополнительно поддержать организации, производящие детское питание и диетические пищевые продукты, а также организации, производящие пиво и солод.

Тюменская область в 2009 г. предоставила льготы для организаций, производящих пиво и слабоалкогольную продукцию в объеме не менее 30 млн л в год, в том числе для тех, чьи производственные мощности находятся в стадии строительства и (или) ввода в эксплуатацию, осуществляющих расходы на развитие собственного производства и (или) реализацию инвестиционных проектов в Тюменской области и сохраняющих среднесписочную численность работников (без внешних совместителей и работников, выполняющих работы по договорам гражданско-правового характера) на уровне не ниже значения данного показателя за 2008 г.

Мурманская область ввела льготы для малых предприятий, осуществляющих деятельность в отраслях сельского хозяйства и рыболовства, для обрабатывающих производств, организаций, работающих в сфере образования, здравоохранения и предоставления социальных услуг.

Марий Эл с 2009 г. предоставляет льготы организациям, осуществляющим инвестиционные проекты на территории Республики.

К льготным категориям в г. Санкт-Петербурге в 2009 г. добавились гаражно-строительные кооперативы.

4.4. Транспортный налог

Транспортный налог относится к региональным налогам. Согласно ст. 361 Налогового кодекса РФ налоговые ставки по транспортному налогу устанавливаются законами субъектов РФ в зависимости от мощности двигателя или от валовой вместимости транспортных средств, категории транспортных средств, в расчете на одну лошадиную силу мощности двигателя транспортного средства, одну регистровую тонну транспортного средства или единицу транспортного средства. Базовые налоговые ставки устанавливаются Налоговым кодексом РФ. Они могут быть увеличены или уменьшены законами субъектов РФ, но не более чем в пять раз. При этом допускается установление дифференцированных налоговых ставок в отношении каждой категории транспортных средств, а также с учетом срока полезного использования транспортных средств.

Ставки транспортного налога сильно дифференцированы по различным субъектам Федерации. При этом есть ряд субъектов Федерации, где установлены ставки ниже базовых (Республика Дагестан и Чеченская Республика – для транспортных средств объемом двигателя до 100 л, Тульская область – для транспортных средств объемом двигателя меньше 40 л). На минимальном уровне (5 руб. за 1 л. с.) установлены ставки для транспортных средств объемом двигателя до 100 л в Камчатском крае, Магаданской, Омской областях, Чукотском и Ненецком автономных округах, Республиках Ингушетия, Тыва, Хакасия.

Налог на транспортные средства с большим объемом двигателя можно рассматривать как налог на роскошь, и многие субъекты Федерации устанавливают высокие ставки для автомобилей. Максимальный размер ставки (150 руб. за 1 л. с.) установлен в 26 субъектах Федерации, причем в Ханты-Мансийском автономном округе – только для юридических лиц (для физических лиц ставка составляет 90 руб.), а в Новосибирской области – с учетом количества лет, прошедших с года выпуска транспортного средства (для автомобилей до пяти лет).

В то же время некоторые регионы устанавливают максимальные ставки для легковых автомобилей с объемом двигателя свыше 250 л. с. ниже базовых (Чеченская Республика – 8 руб. за 1 л. с., Республика Дагестан – 10 руб., Республика Ингушетия – 20 руб.). На базовом уровне (30 руб. за 1 л. с.) установлены ставки в Магаданской области, Чукотском автономном округе, Республике Саха.

В Приморском крае ставка дифференцирована в зависимости от возраста автомобиля. Аналогичный подход применяется и в Новосибирской области.

Льготы по транспортному налогу предоставляются как в виде снижения ставки налога для отдельных категорий налогоплательщиков (например, пенсионеры или инвалиды могут уплачивать налог по пониженной ставке; организациями может уплачиваться налог по ставке 50 % за пожарную и специальную автомобильную технику, используемую для тушения пожаров), так и в виде полного освобождения от налогообложения отдельных категорий налогоплательщиков. Освобождение от транспортного налога может быть направлено на поддержку инвестиционных проектов (например, освобождаются организации, созданные в результате реализации инвестиционного проекта, включенного в региональную инвестиционную программу), на поддержку предприятий в определенных отраслях (например, сельскохозяйственные предприятия и индивидуальные предприниматели, предприятия лесозаготовительной и деревообрабатывающей промышленности) и обеспечение социальной защиты населения (например, освобождаются от уплаты налога участники Великой Отечественной войны, герои СССР и России, граждане, пострадавшие от радиации, инвалиды и общественные организации инвалидов).

В 2009 г. менялась политика некоторых субъектов Федерации и в отношении этого налога. Так, в налоговое законодательство Амурской области внесены изменения, согласно которым исключено условие о признании пенсионеров, получающих трудовую пенсию по старости, и инвалидов I и II групп малоимущими для освобождения от уплаты транспортного налога. В Камчатском крае в 2009 г. в три раза увеличены налоговые ставки на автобусы, на грузовые автомобили с мощностью двигателя от 150 до 200 л. с., на водные транспортные средства с мощностью двигателя свыше 100 л. с. В Кировской области в перечень лиц, уплачивающих налог в размере 50 % от установленной ставки, добавлен один из родителей (усыновителей) многодетной семьи, имеющей на конец налогового периода в своем составе пять и более детей в возрасте до 18 лет и среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума на душу населения, установленной в Кировской области, а для родителей (усыновителей) семьи, имеющей на конец налогового периода в своем составе трех или четырех детей в возрасте до 18 лет и среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума на душу населения, установлена ставка 75 %.

4.5. Использование инструментов налоговой политики в 2009 году

Анализ налогового законодательства показывает, что региональные органы власти не рассматривают инструменты налоговой политики как прямое средство повышения доходов бюджета в период кризиса. Тем не менее косвенным образом налоговая политика используется для привлечения налогоплательщика на территорию за счет снижения налогового бремени (Еврейская автономная область) и, следовательно, для возможного увеличения доходов в будущем. Также продолжается налоговая поддержка инвестиционных проектов, реализуемых на территории регионов, и расходов, направленных на модернизацию предприятий, что способствует увеличению доходов в будущем.

В период кризиса инструменты налоговой политики в первую очередь используются региональными органами власти как средство поддержки предприятий. При этом условием получения налоговых льгот может являться требование сохранения численности работающих (Тюменская область).

Авторы не имеют достаточно данных для проведения оценки эффективности политики поддержки предприятий с помощью налоговых льгот, однако следует отметить, что предоставление льгот предприятиям может способствовать консервации проблем, вызванных неэффективным управлением, поэтому каждый раз при принятии решений об использовании этого инструмента необходимо проводить анализ издержек и выгод такого шага.

Анализ региональной практики показывает, что регионы не всегда оценивают последствия предоставления налоговых льгот, хотя те субъекты Федерации, которые принимали участие в программе реформирования региональных финансов, утвердили нормативные документы, требующие проводить оценку эффективности предоставления налоговых льгот. Однако методики оценки эффективности обычно не представлены в законодательстве, что приводит к непрозрачности таких оценок.

46 регионов воспользовались в 2009 г. возможностью снижать ставки по упрощенной системе налогообложения. При этом среди регионов, использовавших данный инструмент, есть как регионы с развитым нефтегазовым сектором и металлургией, испытавшие серьезные проблемы с безработицей в результате экономического кризиса, так и регионы со слабой собственной экономической базой, для которых данная мера может привести в первую очередь к снижению и без того низких налоговых доходов.

Упрощенный налоговый режим ориентирован в первую очередь на малый бизнес. Учитывая, что именно малый бизнес может способствовать обеспечению занятости работников, высвобождающихся в результате сокращения численности сотрудников крупных предприятий, снижение ставок можно рекомендовать регионам, испытывающим проблемы в связи с высоким уровнем безработицы. Однако оценить последствия данной меры можно будет лишь спустя некоторое время, когда будут доступны данные Федеральной налоговой службы по оценке потерь бюджетов от предоставления налоговых льгот.

5. Анализ расходов бюджетов субъектов РФ в 2009 году

Наступление финансового кризиса повлекло за собой снижение налоговых доходов региональных бюджетов и потребовало пересмотра объемов финансирования расходных обязательств. Однако для органов власти субъектов РФ необходимость сокращения расходов стала очевидна не сразу Ориентируясь на параметры «докризисного» федерального бюджета на 2009–2011 гг., многие регионы утвердили завышенные параметры как по доходам, так и по расходам. В результате вслед за сокращением поступления доходов по основным источникам (в первую очередь по налогу на прибыль) законы о бюджетах субъектов РФ подверглись существенной корректировке в 1 квартале 2009 г.

В течение года экономическая ситуация стабилизировалась, кроме того, регионам была предоставлена значительная финансовая поддержка из федерального бюджета. Благодаря этому с необходимостью существенно сокращать расходы бюджетов столкнулись не все регионы, а некоторые регионы даже смогли увеличить свои расходы по сравнению с запланированными ранее.

В данном разделе для оценки динамики и структуры фактических расходов в 2009 г. использованы предварительные отчеты об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ, поскольку возможность делегирования исполнения расходных обязательств местным бюджетам делает несопоставимой структуру расходов различных субъектов Федерации при рассмотрении только регионального уровня бюджетной системы. В то же время для оценки качества планирования бюджета и политики сокращения расходов использовалась информация из законов о бюджете субъектов РФ на 2008 и 2009 гг. (в случае составления трехлетнего бюджета – за соответствующий период).

5.1. Влияние кризиса на законы о бюджете

Бюджетный процесс в субъектах РФ начался задолго до того, как стало очевидным, что мировой финансовый кризис всерьез затронет и Россию. Своего рода ориентиром для регионов стало принятие 24 ноября 2009 г. федерального бюджета на 2009–2011 гг. в «докризисном» варианте, даже при том что уже через месяц в него были внесены существенные поправки, а по итогам I квартала 2009 г. он подвергся значительной переработке. В 2009 г. регионы также столкнулись с необходимостью внесения поправок в свои бюджеты вслед за изменением экономической ситуации и политики федеральных органов власти.

Мониторинг поправок, вносимых в законы о бюджете, показал, что в среднем в 2008 г. субъекты РФ вносили по 5–6 поправок в региональный закон о бюджете, в 2009 г. эта цифра несколько выше – в среднем 6–7 поправок. Однако важно не только количество новых редакций закона о бюджете, но и отклонение параметров бюджета в последней версии закона о бюджете от первоначальной редакции.

Сравнение первоначальных редакций законов о бюджете на 2009 г. с последними редакциями законов о бюджете на 2008 г. показывает суммарный прирост планируемых расходов на 4 %, но при этом повышение расходов по сравнению с 2008 г. наблюдалось у 58 регионов, причем у 18 из них оно превысило 20 %.

Корректировка законов о бюджете в 2009 г. привела к снижению изначально планируемого объема расходов региональных бюджетов на 4 %. Наибольшему сокращению (на 29 % от первоначальной версии) подвергся бюджет Ханты-Мансийского автономного округа. Другие регионы, активно оптимизировавшие свои расходы, в среднем снизили показатели на 10–15 %, причем по состоянию на октябрь 2009 г. снижение расходов по сравнению с первоначальной версией закона о бюджете было даже больше, 15–20 %, но к концу года за счет финансовой помощи из федерального бюджета некоторым регионам удалось увеличить показатели расходов бюджета. При этом в 59 регионах из 83 планируемые на 2009 г. расходы не сократились, а увеличились, что связано в первую очередь с поступлением дополнительных трансфертов из федерального бюджета в 2009 г.

Изменения структуры региональных бюджетов в 2009 г. отражают меры, принятые региональными властями для корректировки бюджетной политики в связи с кризисом. Основной тенденцией стало сокращение расходов по всем направлениям, за исключением социальной политики и межбюджетных трансфертов (более подробно межбюджетные трансферты рассматриваются в разд. 6), причем агрегированные данные не показывают значительного перераспределения средств региональных бюджетов по функциональному назначению. Около половины расходов региональных бюджетов приходится на пять основных разделов: «Общегосударственные вопросы», «Национальная экономика», «ЖКХ», «Образование» и «Здравоохранение». Сокращение запланированных расходов по каждой из этих статей составило от 1 до 31 % (лидерами при этом оказались «Охрана окружающей среды» (-31 %), «Общегосударственные вопросы» (-19 %) и «ЖКХ» (-18 %) (рис. 5.1)).