Помоги проекту - поделись книгой:
Анна Очкина
Отобрать нельзя оптимизировать
Россия, в отличие от ряда европейских стран, не заявляет прямо о введении мер жёсткой экономии, но вся социально-экономическая политика российского государства сегодня это политика сокращения социально эффективных расходов. И социальные последствия такого сокращения не смягчаются, а в стратегическом плане даже усиливаются его идеологическим и организационным оформлением. Чтобы понять, что на самом деле происходит с государственными расходами в России, нужно проанализировать три особенности российской модели экономии расходов в социальной сфере.
Особенность первая. Идеология сокращения социальных расходов в России строится вокруг идей «оптимизации» и «повышения эффективности» отраслей социального сектора. Государство заявляет о необходимости радикального улучшения образования, здравоохранения, сфер культуры и ЖКХ. Такие заявления сопровождаются жёсткой критикой работы этих отраслей, часто вполне справедливой и оправданной в деталях. Однако в целом критика социальной сферы, оставшейся в наследство от Советского Союза, направлена не на её реальные недостатки, а на базовые характеристики, которые позволяли образованию и здравоохранению, а также другим сферам в советское время достигать успехов. Речь идёт не просто об успехах в решении тактических задач, а о тех принципах, которые позволяли системам образования, здравоохранения, культуры и другим отраслям социальной сферы в советский период продуктивно работать на главную стратегическую цель — создание и развитие мощного социокультурного и интеллектуального потенциала страны.
Сегодня же именно эти базовые характеристики разрушаются правительственными реформами социальной сферы. Это принципы всеобщности и доступности, единства стандартов, принципы связи с общей концепцией развития страны и стратегической ориентированности развития социальных отраслей. Реализация подобных требований предполагала единство управления и освобождение социальных секторов от любых рыночных элементов.
Современная же концепция развития социальной сферы в России ровно противоположная. Она подразумевает максимальное включение рыночных механизмов в управление системой образования, здравоохранения и прочих отраслей социальной сферы. Социальные права подменяются «социальными услугами», всё большую часть которых граждане должны получать на рыночных основаниях. Государство же гарантирует строго определённый набор таких услуг. Такой подход, де, обеспечивает эффективность социальных расходов, а при этом социальная сфера становится более ориентированной на индивидуальные потребности граждан, которые получают свободу приобретения необходимых лично им «социальных услуг» сверх «государственного пакета». Нужно заметить, что такая риторика находит порой отклик и поддержку у граждан, которые умудряются одновременно радоваться возросшей «свободе потребления» в сфере здравоохранения, образования и сетовать на резкое снижение качества работы этих секторов.
При этом вся социальная политика строится таким образом, что социальные расходы лишаются своей стратегической ориентированности, они связываются только с конкретными целями «удовлетворения потребностей», отсюда и идеология сокращения расходов как попытка «оптимизировать» и «рационализировать» потребление «социальных услуг». Государство согласно удовлетворять некоторый приемлемый, «рациональный» набор социальных потребностей, но не собирается финансировать социальную сферу в целях развития общества, приращения его интеллектуального, культурного и нравственного потенциала.
Для господствующей концепции социальной политики в современной России вообще характерно понимание социальной сферы только как сферы услуг (не важно — бытовых, косметических, медицинских или образовательных), как сферы реализации исключительно индивидуальных интересов. Не раз приходилось слышать от руководителей разного уровня противопоставления «социального бюджета» «бюджету развития». Это не просто идеология, это совершенно определённый курс на конструирование новых отношений общества и государства. Отношений, в которых априори все вложения в людей признаются только расходами, а не вложениями, нагрузкой на экономику, а не средствами её развития. Таким образом, взят курс не просто на сокращение социальных расходов, а на радикальное ограничение ответственности государства перед гражданами.
Особенность вторая, напрямую связанная с первой. В России уже второе десятилетие идут реформы социальной сферы, которые не ограничиваются её коммерциализацией. В ходе этих реформ уничтожаются часто сами объекты и целые структуры социальной сферы, а также изменяется правовая база функционирования учреждений образования, здравоохранения, культуры и социальной защиты. В результате этих правовых изменений учреждения социальной сферы становятся гораздо больше зависимыми от федеральных и региональных властей, поскольку безусловное финансирование подменяется «финансированием в рамках госзаказа», опосредуется обязательным выполнением различных бюрократических правил. Таким образом, реформы социальной сферы организационно закрепляют сокращение социальных прав граждан и ограничение ответственности государства за развитие и воспроизводство общества.
Назовём основные и наиболее опасные, на наш взгляд, элементы проводимой реформы за пределами коммерциализации и расширения платных секторов, в наибольшей степени обеспечивающих сокращение структурной основы социальной ответственности государства и социально эффективных расходов.
Прежде всего, это введение принципа возмездности в отношениях государства и учреждений социальной сферы. Государство уже не рассматривает школы, больницы, музеи и т.п. как структуры, необходимые для реализации общей системы социальных целей, для решения общезначимых социальных задач. Размеры и форма финансирования теперь определяется не целями развития общества как единого целого, а задачей оказания учреждениями социальной сферы определённого набора «социальных услуг» в рамках «государственного заказа». Поскольку деятельность учреждений социальной сферы измерить сложно или порой невозможно, под выполнением государственного заказа понимается выполнение всего-навсего формальных требований.
Такие отношения предполагают постоянные доказательства учреждениями образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты и т.п. своего соответствия этим формальным требованиям. Доказать это можно, только постоянно производя отчёты по всё вновь и вновь вводимым формам. Фактические государство сегодня всё больше «освобождает» школы, университеты, больницы, музеи и центры социальной защиты от своего финансирования, одновременно всё больше формализуя их деятельность, ограничивая её формальными бюрократическими рамками. Учреждения социальной сферы получают свободу зарабатывать деньги (зачастую призрачную в сложившихся социально-экономических условиях), но оказываются жёстко ограниченными в реализации творческого, индивидуализированного подхода, необходимого для успешного осуществления их основной деятельности. Таким образом подрывается основа функционирования социальной сферы как сферы производства и воспроизводства социально-культурных основ общества. Кроме того, бюрократическая атака создаёт хаос управления, который затрудняет решение даже самых простых повседневных задач.
Одновременно качество работы всех учреждений реально ухудшается, что даёт повод для новой критики. При отсутствии альтернативной программы развития социальной сферы, точнее, при отсутствии консолидации общества вокруг такой альтернативы, критика работы учреждений образования, здравоохранения, культуры и т.п. провоцирует только новые правительственные реформы, ещё более разрушительные. Качество работы падает ещё больше и ещё быстрее, общество по-прежнему не может проявить достаточной настойчивости и солидарности для продвижения своих интересов, реформы продолжаются, оправдываемые «необходимостью повышения качества работы».
Кроме того, одним из важнейших направлений реформ является оптимизация учреждений социальной сферы, предполагающая их укрупнение. Оптимизацией также называется прямое уничтожение «неэффективных» школ, больниц, университетов, музеев и библиотек. Первое следствие пресловутой оптимизации — появление плохо управляемых университетов, школ, больниц, руководители и работники которых должны тратить львиную долю усилий только на то, чтобы приспособиться к новым условиям работы и новым параметрам управления. Однако оптимизация и реорганизация сегодня — ключевые процессы реформы. По замыслу реформаторов, они вообще никогда не должны заканчиваться, есть даже показатель «эффективности работы» для бюджетных учреждений — масштаб проведённой реорганизации. Под «инновационный» шумок, разумеется, проводятся сокращения штатов.
Есть и более серьёзное следствие эпидемии укрупнений и оптимизаций: лишение доступа к медицинской и социальной помощи, образованию и культуре жителей отдельных населённых пунктов. Это происходит тогда, когда закрываются, например, небольшие больницы и поликлиники в сёлах или посёлках, признанные «неэффективными» из-за небольшого числа пациентов. Вместо них создаётся большой медицинский центр, до которого жителям оставшихся без медпомощи посёлков и сёл нужно ещё добираться. При этом расходы на транспорт не предусмотрены ни в бюджете населённых пунктов, ни в бюджете нового медицинского центра. И это не частные случаи, а типовая модель современной российской «оптимизации», на деле — структурного разрушения социальной сферы.
Третья особенность сокращения социальных расходов в современной России в том, что оно происходит гораздо медленнее снижения их подлинной социальной отдачи. В ходе реформ растут расходы на создание системы бюрократического контроля, на разработку правового и документального обеспечения новой системы управления. Процессы оптимизации без учёта конкретных социальных потребности и состояния инфраструктуры региона приводят к тому, что созданные крупные учреждения оказываются недогружёнными при том, что для значительной части граждан затрудняется доступ к медицинской помощи, образованию, культуре и т.п.
Сокращая структурную основу социальных прав, государство вкладывает немалые средства в организационно-управленческое и правовое обеспечение такого сокращения, что превращает социальные расходы государства по сути в антисоциальные. Кроме того, проводимые реформы сокращают доступ граждан к социальным благам, что ведёт к углублению социального не-18 равенства, к сокращению каналов социальной мобильности.
Таким образом, то, что происходит в России, значительно масштабнее, чем просто сокращение социальных расходов. И даже значительно серьёзнее, чем демонтаж социального государства. В современной России сегодня происходит перенаправление государственных расходов с целей развития общества на цели обеспечения условий его деградации.
Руслан Костюк
Тема, вынесенная в название данного доклада, крайне объёмна и многомерна. История международной социал-демократии в XX -начале XXI вв. такова, что примеры использования «жёсткой экономики» («строгой экономии») со стороны этого движения мы можем найти на самых разных исторических этапах и в абсолютно различных географических зонах — в Германии 1920-х гг., послевоенной Австралии, Латинской Америке 1970-х и 1980-х, на предреволюционном Ближнем Востоке, наконец, уже в начале нашего столетия в странах Южной Европы. Ни в одном научном докладе невозможно проанализировать данный феномен всеохватывающим образом, поэтому в своём докладе на данной конференции я попытаюсь рассмотреть несколько примеров — французский (в определённой исторической ретроспективе) и южноевропейские, применительно к 2000-м гг.
Но прежде всего несколько общих замечаний. На мой взгляд, обращение социал-демократии к механизмам «строгой экономии» не является случайным. Тем более, что это обращение начинает происходить ещё до того времени, когда социал-либеральное направление начинает доминировать в международном социал-реформистском движении. Уже довольно давно социал-демократия, реализуя свою социальную и экономическую политику, отказалась от радикальных реформ, способных привести к качественному разрыву с несправедливым обществом. Но в последние десятилетия социалисты всё больше и чаще отказываются даже от мягких социальных преобразований. Хуже того, прибегая к механизмам жёсткой экономики, они зачастую идут на контрреформы, которые объективно нередко ухудшают материальное положение трудовых слоёв.
Применительно к Франции в первый раз к «строгой экономии» социалисты переходят весной 1983 г. Это произошло в первую очередь в силу решения Ф. Миттерана оставить франк в Европейской валютной системе и перейти к «паузе» в осуществлении национализаций, начатых в 1981 г. после избрания Миттерана президентом Республики. Во имя таких целей, как сокращение инфляции и бюджетного дефицита, запускается «план Ж. Делора», который в итоге приведёт к существенным социальным сокращениям, закрытию металлургических предприятий, либерализации аудиовизуального сектора, частичной денационализации госпредприятий уже при правительстве Л. Фабиуса (1984-1986 гг.). Поворот к «жёсткой экономике» не привёл к снижению безработицы; наоборот, в середине 1980-х гг. она выросла во Франции до 2,5 млн человек.
В конце 1980-х гг., уже во второй президентский септенат Ф. Миттерана, в частности в период правительства М. Рокара, французские социалисты уже концептуально в основе социальной и экономической политики руководствовались элементами «жёсткой экономики». Исходя из принципа «ни-ни» (ни национализация, ни приватизация), правительство соцпартии согласилось на либеральную по сути реформу Общей сельскохозяйственной политики, институционализации. критикуемого слева всеобщего социального вклада, раздел единой монополии РТТ на почту и «Франс Телеком». Именно в этот период времени начинаются болезненные процессы делокализации французских предприятий.
Если говорить о действующем французском правительстве, то политика господ Ф. Олланда и Ж.-М. Эйро с середины 2012 г. носит преимущественно социально-либеральный характер. Это в период предвыборной кампании 2012 . Ф. Олланд постоянно заявлял о том, что «строгость — не приговор», но конкретные действия властей (отказ от серьёзной модификации пенсионной реформы, приведшей к повышению срока выхода на пенсию 20 для большинства работников до 62 лет, отказ от «эконалога» и налога на финансовые транзакции, повышение обложения владельцев банковских счетов, повышение НДС до уровня в 20%, недавно одобренный Олландом «Пакт ответственности», предусматривающий налоговые льготы для частных предпринимателей и т. д.), наоборот, демонстрируют тот факт, что французское левоцентристское правительство готово проводить внутреннюю политику в рамках «жёсткой» парадигмы.
К сожалению, именно таким путём шли и уже ушедшие в историю социалистические правительства в странах Южной Европы на рубеже 2000-х и 2010-х гг., подготовив почву для прихода к власти правоцентристов в 2011 г. Я имею в виду примеры Испании, Португалии и Греции. В лицо поднимавшемуся глобальному финансовому кризису и его последствиям политика левого центра с странах европейского Юга носила откровенно социал-либеральный характер и одновременно была на редкость неэффективной.
В общем и целом действия кабинетов X. Л. Родригеса Сапатеро (Испания), Ж. Сократеша (Португалия) и Г. Папандреу (Греция) были довольно похожи. В условиях финансовых проблем и вызова рецессии эти страны в 2009-2011 гг. поднимали налоги, желая ослабить проблему бюджетного дефицита, и прибегали к «мерам строгости», бьющим в особенности по интересам трудящегося населения. При этом и Афины, и Мадрид, и Лиссабон обращались со схожими просьбами к МВФ и европейским финансовым организациям. Но, заключая соглашения с ними, левоцентристские правительства были готовы отказаться от финансового и экономического суверенитета, принять все условия ультралиберальных меморандумов, диктуемых МВФ и еврократией.
На мой взгляд, можно выделить несколько общих моментов, характеризующих парадигму «социал-демократия и жёсткая экономика», даже если каждый случай сам по себе является самостоятельным и несёт в себе оригинальные черты.
Во-первых, как правило, за осуществление «мер строгости» внутри социал-реформистских правительств, отвечают представители правосоциалистической, если не открыто социал-либеральной тенденции. Во-вторых, и в прошлом (возьмём случай с Францией в 1983 г.), и сегодня воздействие на переход к «строгой экономии» со стороны социал-реформизма оказывает внешний (прежде всего европейский) фактор. Во многом реализация данной политики обуславливается лидерами социал-демократии как действия, направленные на подтверждение европейских обязательств и европейского выбора. Далее, конкретные последствия перехода к такой политике также вполне близки друг к другу. Обычно речь идёт о масштабном сокращении социальных расходов, жертвами чего выступают работники общественного сектора, пенсионеры, а также такие сферы, как социальная политика, здравоохранение и образование. Меры строгости ведут и к либерализации, к неолиберальной модернизации производственной базы, что означает на практике открытие пути для дальнейшей приватизации общественных служб и к «флексибизации» рынка труда. Как правило, все эти действия не способны поставить заслон ни росту массовой безработицы, ни падению покупательной способности основной части населения, ни быстрому росту дефицита бюджета.
Наоборот, французский, испанский, греческий и португальский примеры показывают, что значительная часть традиционного левого электората отворачивается от социалистический партий, проводящих политику «жёсткой экономии», что стоит этим партиям поражения на очередных всеобщих выборах. Но урок, увы, всякий раз не идёт впрок. И мы всякий раз видим, что социал-демократы в Западной Европе вновь и вновь наступают на одни и те же грабли, вновь прибегая к механизмам анитисоциальной политики...
Алексей Симоянов
«Выработка бюджета есть искусство равномерного распределения разочарований» (М.Станс). Эта фраза экс-главы Бюджетного бюро США хорошо характеризует специфику публичного управления экономикой и государственными расходами, когда ограниченные ресурсы вступают в противоречия с безгранично растущими запросами и потребностями граждан. Огромное количество индивидов, социальных групп, классов, отраслей экономики, сфер общественной жизни требуют регулярной финансовой помощи. Рабочие, пенсионеры, безработные, домохозяйки, крестьяне, учителя, военные, люмпены, государственные чиновники, крупные промышленники и банкиры — все так или иначе становятся в очередь за государственными денежными вливаниями. Однако высказанное Морисом Стансом предположение о равномерном распределении разочарований вызывает большой скепсис, так как зачастую на чаше весов оказываются разные по масштабу интересы. Понятное дело, кому икра недостаточно крупная, а кому хлеб слишком чёрствый. Спорный вопрос кто больше разочарован — крупный банкир, недополучивший миллиард обещанных финансовых дотаций, или работяга, выброшенный с работы по сокращению штата, перед которым закрылось окошко выдачи пособий по безработице? Тем не менее, в реальном мире последнее происходит гораздо чаще первого. Не афишируемое классовое неравенство лучше всего проявляется в бюджетной политике, закрывающей глаза на нужды бедных и щедро осыпающей деньгами богатых и приближённых.
Подобная иллюстрация всё сильнее укореняется в России, где социальная сфера оказалась в положении бедной родственницы у финансового сектора, распределяющего денежные потоки. «Социальщики» оказались в положении повара, пытающегося накормить страждущих, однако по мере роста числа едоков объёмы отпускаемой на кухню продукции сокращаются. Распределение в условиях хронического дефицита порождает болезненные метаморфозы в социальной политике — система социального обеспечения начинает местами принудительно, местами самопроизвольно меняться, теряя заданную изначально систему целеполагания.
Рецепт реформы социальной сферы: оптимизация, коммерциализация, секвестр
Чем примечателен путь России в проведении социальной политики? Я бы выделил следующее противоречие — социальный популизм, сочетаемый с неолиберальным реформизмом. С одной стороны, рост бюджетных поступлений от экспорта энергоносителей и минерального сырья позволил стране в начале 2000-ых уйти от социальной катастрофы 90ых, начать реально выполнять социальные обязательства перед населением. Улучшился общий социальный климат в стране. Этому во многом способствовало массовое низовое движение, например, волна протестов против монетизации льгот 2005 года, что вызвало беспокойство политического руководства страны и заставило сделать ряд оргвыводов в части увеличения расходов на поддержание материального положения и политической лояльности некоторых бедных слоёв населения. С другой стороны, масштабы перераспределения доходов от природной ренты оказались крайне небольшими, государство не пошло дальше гарантии лишь самых первостепенных потребностей социально незащищённых слоёв населения — своевременная выплата пенсии, некоторая индексация, обеспечение комфортных условий льготным, привилегированным категориям населения (ветераны войны, ветераны труда).
В итоге социальная политика в России представляет собой причудливый сплав из остатков советских нормативов социального обеспечения, программ реформирования социальной сфере, принятых в духе западной парадигмы представления социальной политики, а также специфики нормотворчества 1990ых-2000ых гг. (ФЗ-122 «о монетизации льгот» и ФЗ-83 «о новом порядке финансирования бюджетный учреждений»), Отказаться от советского наследия социального государства невозможно в силу привычки населения к определённым гарантированным статьям социального обеспечения (всеобщность государственной пенсионной системы, выплата декретных пособий, работа молочных кухонь, гарантированность образования, бесплатность медицинской помощи и пр.). Вместе с тем, декларативная приверженность западно-европейской модели развития не позволяет отказаться от идеи социального государства как общепризнанной концепции цивилизованного развитого общества. Парадоксальным образом к началу 2000ых риторика социального популизма и идеологическая приверженность концепции социального государства и лозунгу социальной справедливости оказалась вписана в неписанную программу путинской команды, что регулярно использовалось последними в ходе электоральных кампаний. Лозунг социальной заботы о населении стал легитимирующим кредо политического режима.
Однако весь этот комплексный запрос на социальную политику оказался перечёркнут сначала в 90ые, когда систематический дефицит бюджета в первую очередь ударил по социальной сфере, которая стала основной статьёй урезания расходов, а позднее и в 2000ые. Рост государственных расходов бюджета не привёл к прямому и пропорциональному увеличению социальных расходов. Более того, для либерально-рыночного блока в правительстве, возглавляемого многолетним путинским министром финансов Алексеем Кудриным, рост финансовых потоков в казну стал проблемой. Кудринская бюджетная политика вылилась в долгосрочное сдерживание денежной массы от социальной сферы, реального производства, общественного сектора. При этом помимо прямой стерилизации ликвидности в западных финансовых структурах, правительство интенсивно перераспределяло доходы, урезая статьи на образование, медицину, науку, сельское хозяйство, развитие регионов и пр. и увеличивая на содержание государственного аппарата, силовые структуры, преференции крупному бизнесу, пропагандистские проекты вроде масштабных строек и мероприятий (олимпиада, спартакиада, саммит 24 во Владивостоке, ЧМ по футболу). Социальная политика всё больше оставалась красивым лозунгом, нежели конкретной программой государственного управления.
При этом, сокращение финансирования социалки маркировалось уже ставшим апофеозным термином «оптимизация», хотя порой по факту это был прямой секвестр. Его суть в том, что государство вовсе не заявляло официально об отказе от социальных обязательств или сокращении социальных фондов. Отнюдь, любой официальный отчёт всегда был призван показывать положительную динамику цифр. Вопрос лишь в том, что помимо общих объёмов финансирования, кардинально менялась структура расходов. Основным источником жизни для социальной сферы должно было стать не государство, а бизнес и рядовой гражданин. Лозунгом для работы социалки стало увеличение эффективности, трактуемой именно в рыночной коммерческой интерпретации. Эффективность как прибыльность, денежная извлекалось, окупаемость. Критерий предоставления качественной помощи человеку либо оказался задвинут глубоко на задний план, либо вовсе исчез из официальной повестки дня. Под рассуждения о приближении социальной сферы к рыночным критериям эффективности, проводилась политика её разрушения и встраивания в фасад рыночно-неолиберальной экономики. Социальная сфера оказалась под ударом полной коммерциализации и ползучей приватизации. Социальная помощь перестала быть правом и стала услугой, которая пока ещё предоставляется под государственным патронажем, хотя уже не гарантирована всем.
Краеугольным камнем экономической, а вследствие этого и социальной политики правительства оказался растущий бюджетный регионализм и дисперсия социальных обязательств. Начиная с территориально-административной и налоговой реформ начала 2000ых, политика Центра шла исключительно по линии концентрации финансовых потоков в федеральном бюджете под контролем Правительства РФ. Параллельно шёл процесс перекладывания социальных функций и полномочий в регионы, на уровень областей/республик и в муниципалитеты (за исключением Москвы). В итоге, к концу 2000-ых диспропорции политики доходов-расходов привели к ожидаемым результатам: подавляющая часть регионов оказалась в критической зависимости от федеральных дотаций, качество и объём социальной помощи населению начали резко сокращаться. Эта очередная манипуляция добилась сразу двух целей: вместе с сокращением социальных расходов правительство отвело от себя ответственность перед населением.
Барьеры социальной помощи
Итогом многолетнего недофинансирования и неолиберального реформизма системы социального обеспечения стало формирование специфического механизма взаимоотношений социальных органов и населения. Официальный социальный популизм правящей элиты вводил неписаный мораторий на сокращение социальных гарантий — граждане не должны слышать прямой отказ в своих требованиях. С другой стороны, предоставить реальную помощь всем нуждающимся слоям населения социальный сектор не может просто в силу отсутствия соответствующего объёма ресурсов, заложенных бюджетным планированием. Логичным выходом для системы оказалось выстраивание искусственных барьеров для населения, отсекающих различные слои общества от реального социального обеспечения, когда без масштабного сокращения социальных гарантий объём реальной помощи нуждающимся можно было снижать и девальвировать. Подобную практику можно охарактеризовать термином «порча социальной политики», по исторической аналогии с «порчей монет» французским королём Филиппом IV Красивым в XIII-XIV вв., проводившим эмиссию казны путём примеси бронзы в золото. Чем-то подобным вынуждены заниматься и региональные власти в части своих социальных обязательств.
Механизмов подобной «порчи социальной политики» огромное множество, чему способствует запутанное многоуровневое законодательство, множество акторов социальной политики, размытость функций и полномочий государственных органов. Даже старожилы работы в госорганах или профессиональные эксперты едва ли смогут перечислить их всех, однако опыт эмпирических исследований позволяет выделить основные из них.
1. Проблема зависимости регионов от субвенций федерального бюджетного финансирования
Как уже было отмечено, основная черта российской социальной политики — дисперсия административных полномочий и финансовых ресурсов между центром и регионами. Данная ситуация закреплена Федеральным законом от 6 октября 1999 года «184-ФЗ «Об общих принципах законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов российской Федерации» ст. 13-26 — разграничение социальных функций в пользу регионов и Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ. - ст.31, п.1 «Основным источником финансирования государственного сектора системы социального обслуживания граждан пожилого 26 возраста и инвалидов являются бюджеты субъектов Российской Федерации».1 Важно помнить, что из 83 субъектов федерации год назад дотационными являлись 73 (регионы доноры — Татарстан, Москва, Санкт-Петербург, Московская, Ленинградская, Сахалинская, Тюменская области, Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа)2, то есть обеспечить выполнение социальных обязательств большинство регионов не могли в принципе. 2014 год стал ещё более негативным, так как дотационными стали уже все регионы страны. В наиболее бедных регионах величина долга становится критической.3 Подобное положение порождает нормативные коллизии и конфликтные ситуаций при реализации норм социальной поддержки отдельных категорий граждан.
Так, остропроблемная ситуация сложилась с
7 статья конституции РФ — «Россия — социальное государство»;
39 статья конституции РФ — «гарантия государственного обеспечения по возрасту, болезни, инвалидности»;
№ 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 г. ст.5 — адресность и доступность, ст.6 — госстандарт качества госуслуг; ст.26 — ответственность должностных лиц за непредставление услуги;
№ 178-ФЗ от 17 июля 1999 года. «О государственной социальной помощи» — право на путёвку; п.2 ст.6 — периодом предоставления социальной услуги является календарный год;
№ 181-ФЗ от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» — гарантия реабилитации (ст.10), компенсация стоимости путёвки в случае, если невозможно предоставить услугу (ст.11);
Закон РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС".
Плюс к этому имеется решение Верховного суда от 04.05.2012 (по делу № 84-ВПР 12-1), признающее неправомочным отказ гражданам от предоставления государственной социальной услуги в виде выделения путёвок на лечение. Однако на деле две статьи конституции и 4 федеральных закона, решение Верховного суда перечёркиваются одним постановлением правительства региона, где прописана маленькая строчка «.. .санаторно-курортные путёвки выдаются по мере выделения бюджетных ассигнований федерального бюджета». Таким образом, отсутствие финансирования фактически отменяет право гражданина на гос. услугу. Добавлю, что в реальности это крайней распространённая и проблемная ситуация.
Ещё одна подобная проблема связана с
Похожая проблема в части меры
Ещё более сложная ситуация в сфере 4.
2. Проблема зависимости муниципальных образований от региональных субвенций
Больший масштаб проблема недофинансирования социальных расходов приобретёт на муниципальном уровне. В общенациональном масштабе из 30000 муниципальных образований только несколько десятков имеют профицит бюджета, а основным источником денежных поступлений для муниципалитетов являются субвенции региональных бюджетов, которые также живут на субвенции сверху. Получается до-тационность и недофинансирован-ность, возведённая в квадратную степень. В тоге целая группа полномочий, спущенных на муниципальный уровень, провисают из-за отсутствия фондов. Проблем можно привести несколько, все они регламентированы Федеральным законом № 131-ФЗ от 16 октября 2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Например, согласно указанному закону и подзаконным актам регионов и муниципальных образований, полномочия по
В этом же перечне проблема
Так же остро стоит проблема качественного
3. Проблема дефицита земельных ресурсов
Проблема связана с исполнением известной инициативы президента Дмитрия Медведев о бесплатном выделения земли многодетным семьям, оформленной в виде Федерального закона «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства» и Земельный кодекс Российской Федерации»5. Согласно этому закону, а также региональным подзаконным актам, вопрос передачи земли многодетным семьям регулируется муниципальными органами власти, которые ответственны за выделение участков. Данная норма сталкивается с тотальным дефицитом земли в муниципальных образованиях: в городских округах её нет в принципе, в иных случаях она, как правило, частная или не подлежащая жилой застройке. Следствием стало образование очередей и многолетнее ожидание выделения земельных участков. Социальный конфликт усиливается тем обстоятельством, что дефицит земли для социальных нужд сочетается с активной частной застройкой муниципальных земельный фондов. Получается, что для элитного жилья земля есть, для малоимущих её нет.
4. Проблема нехватки социального жилья
Подобный антагонизм имеет место так же в животрепещущем вопросе получения жилья очередниками. Общий объём жилищного строительства сам по себе не способен покрыть нужд социально незащищённых категорий граждан. Однако ещё хуже ситуация выглядит в разрезе строительства социального жилья (пример — из 2,5 млн. м.2 жилья, построенного в 2013 г. в Москве, только 700 тыс. относятся к категории «социальное», ежегодно льготным жильём обеспечивается только 2-3% москвичей)6. Как и в вышеприведённых случаях, обеспечение льготным жильём малоимущих граждан отнесено к компетенции муниципальных органов власти, на основании 131-ФЗ о местном самоуправлении. При этом Жилищный кодекс регулирует лишь общие принципы очерёдности (ст.57) и постановки нуждающихся граждан на учёт (ст.49). В остальном в действие вступают муниципальные нормы и указы глав муниципальных образований. Следствие этого — крайне завышенные требования при постановке на учёт (пример — решением Подольского городского совета депутатов №37/4 от 19.07.2005 установлена норма для нуждающейся семьи в 8 м.2 на человека; для справки: норматив для мест лишения свободы — 7 м.2 на человека). Причём ответственные чиновники нередко третируют нуждающихся в жилье граждан с двух сторон: уменьшая норму для нуждающейся семьи и, как в прецедентах с жителями московских общежитий, приписывая к жилой части квадратные метры территорий общего пользования, коридоров, лестниц, чтобы на бумаге очередники выходили за норматив и лишались права на улучшение жилищных условий (вопреки ст. 15,16, 62 Жилищного кодекса РФ о том, что жилым считается только изолированное помещение).
5. Низкий размер детских пособий
Общий недостаток отечественной социальной политики это низкий объём материальной помощи населению. Даже там, где помощь оказывается, она явно недостаточна для потребностей граждан. Классический пример — поддержка детства и материнства. Нормативная база этого направления социальной политики была заложена ещё в 90ые — Федеральный закон № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» от 19.05.1995, однако ресурсное обеспечение в течение долгих лет не претерпело радикальных изменений. В рамках общего процесса с 2005 г. полномочия оказались переданы субъектам федерации.
Государственное пособие на детей выплачивается до 1,5 лет и имеет следующий объём:789
| Наименование пособия | Величина пособия в 2013 г. |
| Единовременное пособие женщинам, вставшим на учёт в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности (ст. 10 Закона №81-ФЗ) | 490,79 руб. |
| Единовременное пособие при рождении ребёнка (ст. 12 Закона №81-ФЗ) | 13 087,61 руб. |
| Минимальный размер ежемесячного пособия по уходу за первым ребёнком до достижения полутора лет (ст. 15 Закона №81 -ФЗ) | 2453,93 руб. |
| Минимальный размер ежемесячного пособия по уходу за вторым ребёнком и последующими до достижения . полутора лет (ст. 15 Закона №81-ФЗ) | 4907,85 руб. |
Пособие малоимущей семье на ребёнка до 3 лет — 2162 руб.; от 3 лет — 1082 руб.
Пособия матерям-одиночкам на ребёнка до 3 лет — 4325 руб.; от 3 лет — 2162 руб.
На детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, либо в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, когда взыскание алиментов невозможно, а также на детей военнослужащих, проходящих службу по призыву: до трёх лет — 2973 рубля; от трёх лет и старше — 1622 рубля
Размер ежемесячного пособия детям-инвалидам составляет 7901 рубль
Государственное пособие на ребёнка после 1,5 лет — 50 рублей. (Указ Президента РФ от 30.05.1994 № 1110 «О размере компенсационных выплат отдельным категориям граждан»),
6. Низкие объёмы единовременной материальной помощи
Аналогичная ситуация в сфере адресной материальной помощи населению. Под такой формулировкой имеется в виду одномоментная денежная выплата малоимущему гражданину ил и семье. Малоимущим гражданам, находящимся в трудной 32
жизненной ситуации, материальная помощь в виде денежной выплаты оказывается в следующих размерах: малоимущему одиноко проживающему гражданину — до 8,0 тыс. рублей;
- малоимущей семье — до 5,0 тыс. рублей на каждого члена семьи. В случае имущественных потерь, вызванных чрезвычайными ситуациями (стихийными бедствиями (пожары, наводнения) или техногенными авариями, военными действиями и т.п.), материальная помощь в виде денежной выплаты оказывается в следующих размерах:
- одиноко проживающему гражданину — до 15,0 тыс. рублей;
- семье — до 10,0 тыс. рублей на каждого члена семьи.
Как видно, объём материальной помощи крайне незначителен, фактически не покрывает потребностей большинства нуждающихся.
7. Заниженный размер прожиточного минимума
Ключевым звеном проблем в социальной политике можно назвать абсолютную неадекватность социальной статистики, разрабатываемой статистическими органами для оценки социальных явлений. Анализ данной проблемы уже приводился в моей статье «Общество всеобщего статистического благоденствия» — http://rabkor.ru/analysis/2013/07/03/workless. Суть проблемы в том, что в основе признания гражданина малоимущим лежит получение им дохода ниже прожиточного минимума, который, в свою очередь, рассчитан исходя из стоимости минимальной потребительской корзины. В России уже долгие годы величина товаров в этой потребительской корзине держится на абсолютно заниженном уровне. Так, рассчитанная сумма потребления на человека в день составляет всего 226 рублей. Физиологическая ценность подобного потребления держится на уровне физического выживания, фактически голода — 2600 ккал в день. Рассчитанная по принципу сильнейшего недоедания корзина лежит в основе всей государственной социальной политики — от неё отсчитываются получатели коммунальных субсидий, повышенные детские денежные пособия, санаторные путёвки. Абсурдность такого метода исчисления бедности показывает, например, тот кейс, что официальный уровень бедности в России равен уровню бедности в Германии (13,4% на 13%). Хотя общий уровень бедности в ФРГ значительно ниже, а немецкие бедные могли бы быть отнесены к категории обеспеченного населения в России (по доходам и потреблению), чисто статистически Росстат ставит нас на одну строчку. Подобный метод расчёта бедности, по границе физического выживания, используется ООН для развивающихся стран Африки, Азии и Латинской Америки, тогда как для европейских и развитых стран давно используется метод вычисления долевых расходов семьи на питание, транспорт и ЖКУ. Рассчитанная подобный образом шкала бедности в России покажет уровень бедности в диапазоне 60-70% населения. Заниженный объём бедности, а фактически нищеты, искусственно занижает базу возможных получателей государственной социальной помощи.
8. «Ловушка прожиточного минимума»
Важный момент, связанный с занижением помощи населению, основанной на соответствующем исчислении прожиточного минимума, является ситуация с расчётом доходов населения, которую можно условно назвать «ловушка прожиточного минимума». Согласно федеральному закону № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» от 17.07.1999, с 1 января 2010 регионы осуществляют доплаты к трудовой пенсии с целью доведения её до уровня прожиточного минимума (определяется регионами). Социальная доплата составляет денежную величину, которая доводит общие доходы пенсионеров (или работающих граждан), куда включены трудовая пенсия, з/п, субсидии за оплату ЖКУ, денежный эквивалент проезда на общ. транспорте до уровня прожиточного минимума. Таким образом, при увеличении пенсий (что регулярно
анонсируется властью), допустим, на 200 руб., величина социальной доплаты уменьшается на те же 200 руб., и общий доход пенсионера остаётся неизменным. Подобная мера создаёт видимость роста пенсий за счёт денежного перераспределения, хотя на самом деле общие доходы пенсионеров буквально замораживаются на уровне прожиточного минимума. При этом, в случае с пенсионерами продолжение осуществления трудовой деятельности влечёт прекращение выплаты социальной доплаты.
9. Проблема бюрократизация социальной сферы
На самом деле бюрократизация является логичной составляющей любой государственной деятельности, социальная не является исключением. Это общее место для любой страны. Однако Россия, как всегда, имеет свою специфику, связанную усложнением и запутанностью структуры управления. В таких условиях система работает в логике вечного согласования решений со всеми акторами, подстраховки на случай непредвиденных ситуаций, безличного характера ответственности и децентрализации руководства. Функции социального обеспечения априори размыты между различными отраслями управления, что усугубляется барьерами коммуникации, несогласованности и неслаженности. Корпоративные 34 структуры с трудом идут на контакт друг с другом, отдают приоритет ведомственным интересам перед общими. Следствием этого устоявшегося механизма отношений является неэффективность, бюрократизм, формализм и волокита в принятии решений.
Получение каждой меры социальной поддержки требует соблюдения большого количества процедур и формальностей. Так, медицинская справка для получения санаторно-курортной путёвки должна обновляться каждые пол года, что составляет большие сложности для граждан. Органы соцзащиты требуют справки из Пенсионного фонда с абсурдным содержанием — о не отказе от лечения.
В общем, для получения земли многодетной семьёй требуется 6 справок и документов, для получения социального жилья — 12 справок10, на получение единовременной материальной помощи — 11 справок11, на получение пособий для ребёнка — 10 справок (см. приказ Минздравсоцразвития от 23 декабря 2009 г. № 1012н), для присвоения звания «Ветеран труда» — 7 справок12 и т.д.
Поделиться книгой: