Государственное стратегическое управление

• повышение исполнительской дисциплины в связи с введением критериев оценки деятельности участников процесса государственного стратегического планирования.

Проект закона «О государственном стратегическом планировании», который фактически уже устанавливает действующую на данный момент систему государственного планирования в России, хотя и имеет определенные недостатки, тем не менее обеспечивает функционирование данной системы. Разрабатываются документы стратегического планирования: долго– и среднесрочные прогнозы социально-экономического развития, концепция долгосрочного развития, основные направления деятельности Правительства и проекты по их реализации, целевые комплексные программы и многие другие. Однако в отношении определения, структурирования ключевого понятия «государственное стратегическое управление» подобной определенности нет. Элементы государственного стратегического управления присутствуют в разрозненном виде; понятия «стратегическое управление» и «стратегическое планирование» часто заменяются друг другом; не действует на должном уровне система управления по результатам.

Существование неопределенности при использовании понятий «стратегическое управление» и «стратегическое планирование» обусловлено отсутствием однозначных подходов к этому процессу и в научной среде не только для федерального, но и регионального уровней управления.

Наш анализ показывает, что, во-первых, в ряде исследований понятие «стратегическое управление» для региона практически отождествляется со «стратегическим планированием»57. Во-вторых, что касается термина «стратегическое региональное управление», то в специальной учебной литературе и научных изданиях либо отсутствуют его определения (при этом рассматривается состав компонентов системы стратегического управления, дается определение стратегии региона58, средств стратегического управления59 и т. п.), либо имеется его неоднозначное толкование.

Как уже отмечалось, разработанный понятийный аппарат стратегического менеджмента был заимствован большей частью и использован с некоторыми коррективами и распространен на стратегическое региональное управление. Укажем, что разработка этой современной теории стратегического управления происходит на базе формируемой системы территориального стратегического планирования, а также теории стратегического планирования, в контексте регионального60 и территориального стратегического управления61.

Стратегический менеджмент как процесс (в отличие от стратегического планирования) включает целеполагание, реализацию стратегии, оценку и контроль. Причем осуществление стратегии – это ключевая часть стратегического управления, так как при отсутствии механизмов реализации и требуемых ресурсов стратегический план лишь отражает желание жителей изменить состояние города. Укажем, что отличия стратегического менеджмента от стратегического планирования помимо их связи с процессом реализации стратегии определяются еще несколькими важными факторами62. Среди них выделим главные:

• информационное обеспечение – в современных условиях менеджмента увеличивается мера неопределенности внешней среды при одновременном ослаблении сигналов о ее изменениях и, следовательно, уменьшается информационное наполнение системы управления. Это ведет к развитию более чувствительных систем информационного наблюдения за внешней средой;

• появление стратегических угроз, которые вынуждают принимать стратегические решения вне циклов планирования, то есть стратегический менеджмент характеризуется быстрой реакцией на изменения внешней среды внутри плановых периодов. Для выявления таких угроз создаются специальные системы сбора и анализа информации, обеспечивающие принятие стратегических решений в реальном масштабе времени;

• реакция стратегического менеджмента на внешние изменения имеет двойственный характер: долгосрочный и оперативный одновременно. Долгосрочная реакция закладывается в стратегические планы и программы, а оперативная – реализуется вне планового цикла в реальном режиме времени;

• в стратегическом менеджменте внешняя среда не рассматривается как нечто данное и неизменное, к чему фирма должна адаптироваться. Рассматриваются способы стратегии изменения внешнего окружения;

• стратегический менеджмент включает элементы всех предшествующих систем управления, то есть предполагает составление бюджетов, использование экстраполяции для оценки относительно стабильных факторов, применение элементов стратегического планирования, а также усовершенствования, необходимые для адаптации стратегических решений, осуществляемых в реальном масштабе времени.

Таким образом, требуется более точное определение содержания понятия «государственное стратегическое управление», его соотнесение с понятиями «государственное стратегическое планирование», «управление по результатам» и многими другими, а также приведение системы государственного управления в соответствие с актуальными положениями современных теорий социально-экономического развития, концепций государственного управления и парадигмой государственного менеджмента.

Рассмотрев особенности существующей системы государственного стратегического управления в Российской Федерации, особенности доминирования отдельных составляющих стратегического управления, можно сделать вывод, что процесс формирования системы не завершен.

На основе сравнения периодов становления теории государственного стратегического управления и теории стратегического управления фирмами можно сделать вывод о перспективных направлениях развития теории, методологии и практики государственного стратегического управления.

Исследователи эволюции стратегического управления выделяют четыре этапа его формирования63.

Этап 1 (1900–1950) – сметно-бюджетный подход к планированию и контролю (базовое финансовое планирование). Предпринимается с целью добиться более полного оперативного контроля, чтобы уложиться в годовой бюджет. Существование систем планирования, которые были основаны на составлении ежегодных финансовых смет и бюджетов по статьям расходов на различные цели. Их главная задача состояла в управлении издержками. В этот период развития хозяйственных отношений осуществление финансового планирования считалось достаточным условием для эффективного функционирования экономических субъектов. В развитии методологии стратегического менеджмента этот этап называют «управлением на основе контроля над исполнением». При этом возможная реакция организаций на изменения определялась после совершения событий, то есть осуществлялось фактически «управление по отклонениям». Данный подход используется в настоящее время для осуществления финансового планирования в организациях.

Этап 2 (1950–1970) – долгосрочное планирование (планирование на основе прогнозов: экстраполяция, планирование от достигнутого. Это попытка более эффективного планирования, чтобы добиться роста, стараясь для этого спрогнозировать перспективное развитие, не ограничиваясь лишь следующим годом, то есть переход к долгосрочному планированию. В связи с ускорением темпов экономического развития и рыночного соперничества компании больше не могли полагаться на формирование бюджета как на систему подготовки к решению будущих конкурентных проблем. Чтобы повысить конкурентоспособность в новых условиях, они постепенно перешли к долгосрочному планированию, которое быстро доказало свою полезность и было принято большинством крупных и значительным числом средних фирм. На данном этапе методология процесса управления базировалась на основе экстраполяции выявленных тенденций на долговременную перспективу в условиях предсказуемого развития внешней среды.

Подход широко использовался в условиях централизованного планирования экономики, а в настоящее время применяется для долгосрочного определения тенденций развития в условиях предсказуемого внешнего окружения, ненасыщенных рынков.

Этап 3 (1970–1980) – стратегическое планирование (внешне ориентированное планирование). Отражает стремление более ответственно подходить к обслуживаемым рынкам и благодаря стратегическому мышлению повысить конкурентоспособность. По мере нарастания кризисных явлений (энергетический кризис 1970 года) и ужесточения конкуренции прогнозы на основе экстраполяции перестали соответствовать реалиям динамично меняющейся внешней среды. Финансовое и долгосрочное планирование интегрировалось в стратегическое, назначение которого заключалось в определении будущей рыночной ситуации, с тем чтобы компания могла адекватно отреагировать на ее изменения. Новый метод получил название «управление на основе предвидения изменений».

В 1970–1990 годах западные фирмы переходят от стратегического планирования к стратегическому менеджменту, который также называют рыночным, подчеркивая при этом внешнюю ориентацию управления организацией. Такой подход к управлению позволяет хозяйствующим субъектам перейти от реактивной формы управления (принятия управленческих решений как реакции на возникшие проблемы) к проактивной форме (управлению на основе анализа и прогнозов). Это позволяет не только успешно реагировать на изменения внешней среды, но иногда даже создавать их (влиять на них в нужном для фирмы направлении).

Этап 4 (с 1990 года) – стратегический менеджмент. Это попытка добиться конкурентного преимущества еще при разработке стратегии, учитывая вопросы ее реализации, оценки и контроля. Компания General Electric, будучи в числе пионеров стратегического планирования, перешла с этапа стратегического планирования на этап стратегического менеджмента в 1980-е годы. К 1990-м годам большинство корпораций всего мира также начали переход к стратегическому менеджменту.

Методологический принцип современного стратегического управления заключается в построении стратегии не от прошлого к настоящему, а от будущего через прошлое к настоящему и определяется как управление «на основе гибких экстренных решений».

Возникновение методологии стратегического управления в настоящее время принято рассматривать как реакцию хозяйствующих субъектов на усложнение внешних условий ведения бизнеса и необходимость обеспечения конкурентоспособности.

«Согласно мнению П. Друкера, стратегическое планирование – это управление по планам, а стратегический менеджмент – управление по результатам»64.

Проводя аналогию с эволюцией теории стратегического управления фирмами, можно сделать вывод, что государственное стратегическое управление в Российской Федерации на федеральном и региональном

уровнях находится на 3-м этапе – этапе стратегического планирования. Процессы глобализации, рост конкуренции между странами, регионами в ближайшее десятилетие обусловит необходимость перехода к полноценному процессу стратегического управления. Страны, которые реализуют в полной мере стратегический подход и переориентируют государственные управленческие структуры, нормативно-правовую базу на реализацию всех процессов стратегического управления, включая процессы стратегического анализа, формулирования стратегии, реализации стратегии, оценку и контроль, будут обладать существенными конкурентными преимуществами.

Совершенствование стратегического планирования и создание системы стратегического управления, которая в настоящее время начала формироваться в Российской Федерации, будет способствовать преодолению ряда указанных выше недостатков в государственном управлении и внедрению в практику государственного управления ряда методов и инструментов стратегического менеджмента, доказавших свою эффективность при управлении компаниями.

2.7. Роль государственного стратегического управления в реализации концепций модернизации российской экономики

Следует отметить, что во всех теориях признается необходимость существенного влияния государства на процессы развития, но системы, методы и формы стратегического государственного планирования как важнейшего инструментария этого воздействия не разработаны и не предлагаются. Реализация крупных преобразований неустойчивой экономики в устойчивую и экологически сбалансированную без стратегических государственных планов, проектов и целевых программ и эффективного механизма их реализации невозможна.

К настоящему времени разработано много концепций модернизации российской экономики и отдельных социально-экономических процессов. Такими разработками активно занимаются коллективы ученых ведущих научно-исследовательских организаций и вузов России, международные организации, консалтинговые фирмы, фонды.

Профессор экономического факультета СПбГУ В. Т. Рязанов предложил в качестве целей стратегии экономической глобализации РФ следующее65:

• сохранение многообразия культур и форм хозяйствования;

• защиту социальных ценностей и социально-экономических приоритетов в развитии мирового сообщества и стран от нарастающего тоталитаризма рынка как необходимых предпосылок перехода к более справедливому и экологически безопасному мировому устройству;

• поддержку введения налога на финансовые спекуляции (налог Тобина) и использование его в качестве источника формирования «Международного фонда развития»;

• введение международного контроля за перемещением прибыли, полученной иностранным капиталом в развивающихся странах;

• разработку Международной программы облегчения доступа продукции и услуг, создаваемых в «третьем мире» на мировые рынки и рынки развитых стран;

• проведение реорганизации мировой валютной системы, основанной на постепенном введении по-настоящему мировой резервной валюты.

Следует отметить, что социальные аспекты экономики в настоящее время являются одними из наиболее важных, но при этом наиболее сложно реализуемых из-за необходимости крупных финансовых затрат.

Проблемы государственного регулирования пытались также решить в «Концепции промышленной политики Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП)»66.

Данная концепция, как показывает ее анализ, не содержит конкретных механизмов государственного стратегического планирования, а скорее является идеологической. Она акцентирует внимание на интегрированных бизнес-группах на базе уже существующих крупных корпораций. Интегрированные бизнес-группы (ИБГ) образуются на основе стратегических альянсов энергетического и сырьевого секторов экономики, которые могут успешно войти в процессы глобализации. Ключевым принципом является признание крупного бизнеса в качестве важнейшего субъекта повышения конкурентоспособности страны как основы национальной промышленной политики.

Принципы промышленной политики предусматривают67:

• системность промышленной политики: проблемы – ценности и критерии – меры и решения – механизм реализации – обратная связь;

• рефлексивность промышленной политики, то есть целенаправленность управленческого ответа на реальные вызовы и проблемы;

• отказ от преобладания в решениях проблем промышленной политики нагрузки на бюджет, вскрытие всех возможных ресурсов;

• постоянный диалог в режиме прямой и обратной связи между властью и бизнесом;

• промышленную политику как постоянную активную управленческую (цели, ресурсы, механизмы, субъекты и объекты) деятельность государственной власти;

• сдерживание инфляционных процессов;

• активный межотраслевой и межсекторальный перелив капиталов на основе баланса интересов развития взаимодействующих отраслей и секторов;

• баланс текущих и стратегических приоритетов;

• государство и бизнес в хозяйственной деятельности равноправны;

• рачительное сохранение существующих промышленных комплексов, использование имеющихся в России преимуществ в отдельных отраслях.

Предусматривается прямое и косвенное государственное регулирование. Прямым регулированием считаются государственный заказ, налоговая политика, реформирование естественных монополий, федеральные целевые программы реструктуризации, таможенная политика, кредитование экспорта и организация лизинга дорогостоящей наукоемкой продукции, валютная политика. Косвенными методами считаются развитие банковской и страховой системы, переход к накопительной пенсионной системе, формирование благоприятного инвестиционного климата, развитие производственной инфраструктуры.

Преобладание методов прямого воздействия считается нецелесообразным, несмотря на положительный опыт Китая в этой сфере. Доминирует ориентация на либеральную промышленную политику с преобладанием методов косвенного регулирования.

Е. Н. Потапова и С. А. Толкачев, анализируя эту концепцию государственного регулирования, пришли к следующим выводам68.

1. Концепция выражает интересы крупного бизнеса, в связи с чем государственная промышленная политика ассоциируется с политикой «отраслевого лоббирования».

2. Не выдерживает элементарной критики предлагаемый РСПП инструментарий. Политическая поддержка инновационных приоритетов бизнес-сообщества, аккумулирование огромных финансовых ресурсов в «руках» ИБГ (проводников промышленной политики) с целью внедрения научно-технических новшеств игнорируют давно известную из мировой практики закономерность: крупный бизнес уступает в инновационной активности мелким фирмам-инноваторам, которые осуществляют основные прорывные нововведения.

3. Несмотря на недостатки, можно выделить и некоторые положительные стороны рассматриваемой концепции. Речь в данном случае идет о федеральных целевых программах реструктуризации, предложенных как один из прямых методов реализации концепции ПП в России. К примеру, РСПП настаивает на программной реструктуризации оборонно-промышленного комплекса с сохранением в том же объеме производства вооружений и военной техники. Мировая и отечественная практика знает много примеров результативного решения задач промышленной политики с помощью внедрения целевых программ, которые позволяют установить конкретные цели, ресурсы, исполнителей механизмов, отчетности и контроля за их реализацией.

Концепция группы ученых институтов Отделения экономики Российской академии наук, возглавляемая академиком Д. С. Львовым, ориентируется на следующие приоритеты:

• отставание в экономическом отношении России от развитых стран Европы можно преодолеть только за счет опережающего роста производства в обрабатывающих отраслях промышленности, и в частности в строительстве. При этом огромную роль играет предложенный набор инструментов ПП, и его рациональное сочетание с политикой макроэкономического регулирования;

• одним из главных направлений новой промышленной политики должна стать связка военно-промышленного и добывающего комплексов;

• необходимо резко повысить ассигнования на фундаментальную науку и научно-технические разработки, обеспечить поддержку промышленности в освоении новых поколений техники. С 1992 по 2004 год США увеличили расходы на науку на 21 %, а Россия – снизила в 8 раз;

• нынешняя промышленная политика увеличивает отставание России от передовых стран Запада. Нужна новая промышленная политика, делающая ставку на развитие технологической и производственной базы нашего оборонного комплекса, его реструктуризацию в направлении удовлетворения нужд гражданских отраслей и конечного непроизводственного потребления.

Е. Н. Потапова и С. А. Толкачев сделали следующие выводы по реализации данной политики.

Во-первых, реализацию промышленной политики первоначально необходимо осуществлять в три этапа. Первый этап знаменуется завершением налоговой реформы, далее следует реформирование сопряженных с налоговой системой банковской и бюджетной систем. Второй этап должен привести к модернизации изношенного производственного аппарата страны. И заключительным, третьим этапом становятся природо-восстановительные мероприятия и программы развития высоких технологий.

Во-вторых, первоочередное бюджетное финансирование науки и образования, настойчиво предлагаемое анализируемой концепцией, со ссылками на соответствующие расходы в западных странах, безусловно является социально значимым, однако эти отрасли не существуют сами по себе: вложения в них дадут отдачу только в том случае, если российские научные разработки в образовательные услуги будут востребованы все тем же бизнесом69.

Очевидное решение – это стимулирование спроса на новые технологии и инновации со стороны национальных компаний посредством различных инструментов и механизмов, уменьшающих риски их применения. Опыт других стран показывает, что весьма эффективными здесь оказываются государственные программы, которые представляют венчурное финансирование (или софинансирование) под инновационные проекты, предлагаемые малым и средним бизнесом. Известные зарубежные аналоги – программа SBIR, действующая в США с начала 1980-х годов и во многом обеспечившая технологический рывок в 1990-е годы, программа поддержки реализуемых на базе университетов инновационных технологических проектов в Израиле, программы Фонда Чили.

Важным представляется положение концепции академика Д. С. Львова о вредности наращивания экспорта наукоемкой продукции отечественными, преимущественно оборонными, компаниями. Парадокс этой ситуации заключается в том, что «внешняя торговля наукоемкой продукцией и прежде всего – продукцией наших оборонных заводов в период трансформации экономической системы превратилась из мощного рычага подъема экономики в средство выживания производящих эту продукцию предприятий, извлечения средств не для развития, а для сохранения кадрового и производственного потенциала»70. Чрезмерная экспортная ориентация отдельных наукоемких производств при продолжающейся стагнации подавляющей части других производителей, составлявших единое технологическое пространство, ведет к сужению внутреннего рынка наукоемкой продукции и к прекращению генерирования новых технологий в ближайшей перспективе. Мы также ранее отмечали, что подобное «очаговое» развитие наукоемких экспортных производств отечественного ОПК грозит им интеграцией на невыгодных условиях в мировую систему технологической кооперации в роли субпоставщиков невысокого уровня добавленной стоимости крупнейших западных ТНК. Ученый справедливо отмечал, что в результате подобной антипромышленной политики «интеллектуальная рента из главного источника долгосрочного развития российской экономики превращается в дополнительный ресурс научно-технического развития стран-импортеров наукоемкой продукции России»71.

В целом, как видно, данная концепция содержит ряд полезных предложений, однако в ней нет инновационных решений, системы стратегического планирования и механизмов реализации стратегии. Это означает, что ее следует радикально изменить.

Торгово-промышленная палата РФ также предложила концепцию «Государственная промышленная политика России: проблемы формирования и реализации»72.

Промышленную политику предложено формировать по следующим направлениям.

1. Инновационная политика, способствующая взаимодействию предпринимательских и научно-инновационных структур, формированию инновационных мотиваций хозяйственной деятельности, установлению государственных ориентиров и стимулов к инновационной модели развития.

2. Структурная политика, стимулирующая межсекторный, межотраслевой и межрегиональный «перелив» капитала для финансового обеспечения модификации отраслевой и территориальной структуры промышленности в соответствии с целями промышленной политики. Наряду с производственной отраслевой составляющей структурная политика включает проблему размещения промышленности (территориальный аспект).

3. Инвестиционная политика, обеспечивающая и стимулирующая капиталовложения в развитие производства и производственной инфраструктуры.

В качестве решений предложены следующие варианты. Решения лежат главным образом в следующих областях:

• создание условий, стимулирующих рост и целевое использование собственных средств предприятий;

• увеличение роли государственных механизмов инвестирования, вскрытие национально доступных ресурсов73.

Имея своей задачей перелив капитала из сырьевых в наукоемкие отрасли, необходимо:

• создание дифференцированных (по норме передела) налоговых и иных экономических условий, мотивирующих поведение капитала и стимулирующих использование собственных средств;

• создание ссудного фонда промышленности как государственного инвестиционно-кредитного инструмента, аккумулирование и целевое использование его средств.

Результативности промышленной политики должна содействовать дебюрократизация экономики и государственного управления.

В этой связи целесообразно следующее.

1. Реализовать меры по повышению роли негосударственных организаций, через которые предпринимательство осуществляет саморегулирование своей деятельности. Особое значение приобретают меры по установлению и развитию правовых основ деятельности саморегулируемых организаций, включая торгово-промышленные палаты, расширению сферы корпоративного регулирования, выработке кодексов деловой этики, обеспечению взаимной информационной прозрачности бизнеса и власти.

2. Реализовать пакет неотложных мер по дебюрократизации управления экономикой и защите предпринимательской деятельности. Определяющее значение здесь имеет улучшение административно-правового регулирования предпринимательской деятельности. Справедливой критике подвергаются существующие разрешительная и контрольно-надзорная системы. Крайне неудовлетворительным является положение в сфере защиты интеллектуальной собственности и борьбы с контрафактной продукцией.

3. Передать некоторые полномочия от государства объединениям и организациям предпринимателей, разгрузить государство от избыточных функций.

4. Активизировать подготовку и сертифицирование госслужащих всех уровней, в том числе с учетом требований международных стандартов.

Исследователи Е. Н. Потапова и С. А. Толкачев пишут: «…оценивая концепцию Торгово-промышленной палаты, мы приходим к выводу об ее излишней компромиссности в плане соотношения сил государства и бизнеса. Смысл ее сводится к тому, чтобы разделить функции определения и достижения целей промышленного развития между бизнесом и государством и лишить последнее возможности оперативно отстаивать свои интересы. Но дело в том, что расстановка социальных сил в стране не есть нечто застывшее – она претерпевает изменения, которые позволяют меньше думать о компромиссе и намечать более кардинальные меры. В качестве программы действий компромиссный вариант ГПП предлагает ничего не менять и оставить все как есть в области системных отношений»74.

Из недавних концепций модернизации экономики одной из заслуживающих внимания является сформулированная В. М. Полтеровичем «Система интерактивного управления ростом». Она включает обоснование таких мер стратегического регулирования, как:

• заимствование западных технологий, но не всегда передовых;

• увеличение абсорбционной способности страны;

• сбалансированная политика открытости России;

• самоограничение элиты и меры налоговой политики;

• создание и поддержка проектов, а не фирм: система интерактивного управления ростом.

Создание «системы интерактивного управления ростом» (СИУР) включает три компонента75:

• национальную инновационную систему;

• координацию экономической политики;

• интерактивное планирование.

В соответствии с концепцией автора СИУР – это система институтов, обеспечивающих взаимодействие между государством, бизнесом и обществом с целью осуществления широкомасштабных проектов модернизации производства и развития территорий.

Интерактивное планирование, одна из основных составляющих концепции, основано на следующих четырех базовых принципах76.

Во-первых, планы развития формируются на основе проектов модернизации секторов и регионов, разрабатываемых в процессе диалога федеральных и региональных администраций, ассоциаций бизнеса и представителей гражданского общества.