Государственное стратегическое управление

Экономические средства воздействия на хозяйственные процессы предполагают использование:

• средств финансовой (бюджетной, налоговой) политики;

• средств денежно-кредитной политики;

• прогнозирование, планирование, программирование экономики;

• социальных и внешнеэкономических регуляторов. Таким образом, методы государственного регулирования экономики можно разделить на три группы.

1. Прямые административные методы:

✓ принятие законодательных актов, нормативных документов, положений;

✓ управление государственной собственностью, предприятиями государственного сектора;

✓ государственный заказ;

✓ государственные инвестиции, субсидии, кредиты;

✓ лицензирование, стандартизация, сертификация;

✓ квотирование;

✓ применение санкций;

✓ охрана окружающей среды и др.

2. Прямые экономические методы:

✓ формирование и использование бюджета;

✓ формирование налоговой политики;

✓ формирование амортизационной политики;

✓ установление минимальной заработной платы;

✓ регулирование цен на некоторые виды товаров и услуг;

✓ антимонопольная политика, защита конкуренции и др.

3. Косвенные экономические методы:

✓ государственное прогнозирование;

✓ индикативное планирование;

✓ целевое программирование;

✓ регулирование налоговой системы;

✓ денежно-кредитные инструменты;

✓ валютные рычаги;

✓ социальная политика;

✓ внешнеэкономические формы воздействия и др.

Для каждого метода можно использовать альтернативу, возможен их выбор, замена одного другим. Правильно сочетая и используя различные методы, государство может эффективно решать экономические и социальные задачи. Основным условием является: не противопоставлять методы государственного регулирования, а использовать их либо комплексно, либо избирательно. Каждый метод имеет свои сильные и слабые стороны, которые определяют границы его применения; в различных условиях один и тот же метод может быть реализован с помощью разнообразных инструментов.

В условиях совершенствования системы государственного управления, перехода к эффективному государству, при реализации концепции стратегического государственного управления система методов дополняется и обогащается прогрессивными методами, заимствованными и адаптированными из общего и стратегического менеджмента. Эти методы рассмотрены в разделе 3.2.

Как уже было отмечено ранее, особенности процесса государственного стратегического управления сильно зависят от модели государственного управления, от особенностей объекта управления и многих других факторов.

Ранее мы подробно рассмотрели процесс государственного стратегического управления. В наиболее обобщенном виде он может быть представлен в виде следующих этапов:

• определение приоритетов, целей, задач государственного управления;

• обоснование потребности, необходимости в государственном вмешательстве;

• выбор форм и методов государственного управления;

• определение необходимых ресурсов;

• разработка прогнозов, планов, проектов реализации предполагаемых мероприятий.

Каждый этап можно охарактеризовать системой социально-экономических показателей. Под показателем понимается количественно-качественная характеристика социально-экономических явлений и процессов в обществе, мера, придающая им качественную и количественную определенность.

К системе показателей, используемых в процессе государственного управления, предъявляется ряд требований:

• единство и обязательность показателей для данного уровня управления;

• показатели должны обладать способностью агрегироваться и де-загрегироваться, быть сопоставимыми;

• показатели должны быть определенными, измеряемыми;

• система показателей должна обеспечивать комплексную характеристику всех аспектов функционирования планируемых объектов;

• система показателей должна быть гибкой, адаптивной, способной отражать все изменения в состоянии объекта;

• показатели должны содержать указания на конкретных исполнителей, то есть быть адресными;

• показатели должны ориентировать соответствующие объекты управления на рост продуктивности, результативности и эффективности;

• число показателей должно быть по возможности оптимальным.

Показатели, образующие данную систему, делятся на: конечные и промежуточные; натуральные и стоимостные; количественные и качественные; объемные и сетевые; абсолютные и относительные; утверждаемые, расчетные и информационные (справочные). Помимо использования показателей непосредственно в процессе государственного управления необходимо также отметить роль системы показателей при оценке эффективности государственного управления. Их можно разделить на две основные группы:

• показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов;

• показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих.

Более подробно система показателей эффективности деятельности государственных органов и служащих будет рассмотрена в главе 5, посвященной оценке эффективности государственного управления.

2.6. Подходы к формированию системы государственного стратегического управления в Российской Федерации

Государственное стратегическое управление представляет собой научно обоснованное, сбалансированное, многоцелевое воздействие руководителей государства, аппарата государственного управления, политических и общественных организаций на социально-экономическую среду государства, обеспечивающее долгосрочный, устойчивый и инновационный рост экономики и качества жизни, обеспечение безопасности личности и государства, предупреждение чрезвычайных ситуаций52.

Исходя из этого основными задачами государственного стратегического управления являются:

• защита прав личности;

• эффективная и конкурентоспособная экономика;

• рост качества жизни;

• социальный прогресс общества;

• безопасность государства и регионов;

• предупреждение чрезвычайных ситуаций и многое другое.

Министерство экономического развития РФ определяет формирование эффективно функционирующей системы государственного стратегического управления как важнейший фактор обеспечения конкурентоспособности российской экономики в современных условиях.

Согласно современной концепции Минэкономразвития, система государственного стратегического управления в России позволяет53:

• формировать долгосрочные приоритеты деятельности государства в области социально-экономического развития, позволяющие частным компаниям снизить риски, в том числе при принятии долгосрочных инвестиционных решений;

• развертывать долгосрочные решения (со сроком реализации 7 и более лет) в комплекс средне– и краткосрочных задач, согласованных между собой;

• балансировать планируемые действия, требующие значительных организационных и ресурсных затрат (проекты в энергетике, транспорте, демографии, национальной безопасности, в сфере развития человеческого потенциала);

• ориентировать субъекты Российской Федерации и муниципальные образования на деятельность в соответствии с поставленными долгосрочными целями;

• увязывать принимаемые в процессе государственного стратегического управления решения с бюджетными ограничениями, определяемыми как на среднесрочную, так и на долгосрочную перспективу;

• проводить мониторинг реализации принимаемых решений.

Однако следует отметить противоречивость и взаимную неопределенность трактовок Министерством понятий «государственное стратегическое управление» и «государственное стратегическое планирование». В частности, основными задачами, которые призвано решать Министерство экономического развития при осуществлении стратегического планирования, названы:

• формирование системы стратегического управления;

• разработка и мониторинг реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации;

• мониторинг проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации.

Но в то же время справедливо отмечается, что формирование си стемы государственного стратегического управления позволит изменить подход к среднесрочному прогнозированию, увязать его с прогнозированием долгосрочных тенденций развития, обеспечить координацию разработки, реализации долгосрочных стратегий и программ развития Российской Федерации в целом, а также отдельных регионов и секторов экономики, их взаимную увязку по целям, срокам и мероприятиям.

Кроме того, данная система предполагает развитие механизмов «управления по результатам», обеспечивающих четкую взаимосвязь между результатами деятельности органов государственной власти и бюджетными средствами, выделенными на их достижение.

В настоящий момент разработан и находится в стадии утверждения проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании». Основной идеей этого проекта является создание правовой основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации, позволяющей решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны.

Отмечается, что в последнее время необходимость формирования системы стратегического планирования значительно повысилась в силу того, что решения в оборонной, социальной, технологической и экономической сферах приобретают долгосрочный стратегический характер.

Целями создания системы стратегического планирования являются54:

• определение оптимальной траектории перехода от текущего состояния социально-экономического развития к желаемому состоянию;

• концентрация разнокачественных (финансовых, организационных, информационных, кадровых) ресурсов для достижения запланированных целей;

• консолидация усилий всех субъектов экономики (государства, корпораций, структур гражданского общества) для достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации.

Выделим основные функции формируемой системы государственного стратегического планирования55. К ним следует отнести:

• определение внутренних и внешних условий и тенденций социально-экономического развития, а также выявление возможностей и ограничений социально-экономического развития;

• определение целей социально-экономического развития Российской Федерации и приоритетов социально-экономической политики;

• выбор путей и способов достижения целей, обеспечивающих наибольшую эффективность использования имеющихся ресурсов;

• формирование комплексов мероприятий, обеспечивающих достижение целей социально-экономического развития в соответствующих сферах социально-экономического развития;

• определение необходимых ресурсов для достижения целей и задач социально-экономического развития;

• координация планируемых действий по достижению целей социально-экономического развития между федеральным и региональным уровнями государственной власти, бизнесом и обществом;

• осуществление стратегического контроля;

• научно-техническое, информационное и кадровое обеспечение государственного стратегического планирования социально-экономического развития.

Предметом правового регулирования законопроекта являются общественные отношения в сфере планирования, прогнозирования и стратегического контроля социально-экономического развития Российской Федерации, составляющие целостную систему государственного стратегического планирования. Законопроект регламентирует и обеспечивает прозрачность процедур разработки, рассмотрения и утверждения документов стратегического планирования.

Участниками регулируемых данным законопроектом отношений являются Президент Российской Федерации, Совет безопасности Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В законопроекте закреплены полномочия всех участников государственного стратегического планирования в процессе государственного стратегического планирования социально-экономического развития в Российской Федерации.

Последствиями принятия законопроекта станут56:

• создание условий для достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации в соответствии с долгосрочными и среднесрочными приоритетами государственной политики;

• повышение эффективности использования имеющихся ресурсов в рамках достижения целей;

• увеличение прозрачности и эффективности деятельности органов государственной власти;