Государственное стратегическое управление

Однако ретроспективный анализ этих трендов показал, что на протяжении последнего десятилетия они очень сильно разошлись с реальными процессами развития. Почти все глобальные кризисы последних лет оказались вне их сферы. К числу наиболее значимых кризисов следует отнести следующие:

• глобальные изменения климата и усиление стратегической роли государств в регулировании экологической среды;

• рост чрезвычайных природных и техногенных ситуаций в мире, ряд которых оказали глобальное воздействие на мировую экологию и экономику (разлив нефти в Мексиканском заливе в 2010 году, авария на атомной станции на острове Фукусима в 2010-м, извержение вулкана в Исландии и ряд других);

• рост бюрократии и коррупции во всех странах мира (особенно на Ближнем Востоке и в Африке), подавление демократии в ряде регионов, что привело к скачкообразному росту политической нестабильности и кризисам, охватившим весь Ближний Восток;

• финансовая неустойчивость и глобальный экономический финансовый кризис 2008–2009 годов, а также продолжающаяся стагнация социально-экономических процессов в ряде стран мира;

• сокращение пакетов социальных льгот и гарантий в большинстве стран мира, в том числе в ЕС (рост пенсионного возраста, уменьшение социальных выплат и поддержки уязвимых слоев населения и др.), вызвавшее крупные волнения;

• массовая миграция населения, которая в ряде случаев приобрела характер «социальных цунами», как это сегодня происходит с Италией, Тунисом, Египтом, когда в страны с более высоким уровнем жизни, но и высоким уровнем безработицы устремились волны не обеспеченных рабочими местами мигрантов.

Почему ни один из указанных кризисов не был включен в тренды развития государственного управления, а просчеты глобального прогнозирования повторяются и сегодня во многих прогнозах и стратегиях, в том числе в стратегии «ЕС–2020»? Ведь все эти процессы являются приоритетными объектами стратегического государственного регулирования.

Это происходит вследствие ряда причин.

1. Глобальные тренды строились (и сегодня строятся) экстраполя-ционным методом продолжения структурных и количественных тенденций прошлых лет в будущее, без учета качественных изменений и содержат большей частью вторичные по своей значимости для стратегического развития факторы.

2. Не учитываются объективные законы развития. В том числе закон перехода количественных изменений в качественные. В качестве примера можно привести длительное накопление возмущения населения коррумпированными режимами на Ближнем Востоке, которое превратилось в социальный взрыв и ликвидацию этих режимов, не прогнозируемых специалистами ранее.

3. Для анализа трендов применяется методология PEST-анализа, которой совершенно недостаточно для стратегического анализа факторов-угроз и государственного управления противодействия им.

4. Не применяется сценарный подход, учитывающий возможные кризисы развития.

5. Нет анализа положительных и отрицательных результатов глобальных трендов и оценки их последствий. Так, например, развитие мегакорпораций представляет собой крайне противоречивый процесс. Какую политику государство должно выработать по отношению к безудержному росту мегакорпораций? Обоснованного ответа на этот и многие другие вопросы нет.

Сегодня государственное стратегическое управления стоит перед указанными выше глобальными вызовами, и основные тренды его развития должны приобрести совершенно другой вид.

Для перехода стран к устойчивому и прогрессивному развитию предлагаются следующие тренды, которые должны поддерживаться и развиваться в государственном стратегическом управлении (табл. 13).

В 2010 году странами ЕС была принята Стратегия «Европа–2020», которая показала существенное изменение принятых приоритетов и трендов развития государственного стратегического управления по сравнению с прошлыми периодами. На передний план выдвинут ряд направлений развития ЕС43:

• «умный рост»: развитие экономики, основанное на знаниях и инновациях;

• устойчивый рост: эффективность ресурсов, более экологичная и более конкурентоспособная экономика;

• «включающий в себя рост»: стимулирование экономики с высокой занятостью, обеспечивающей социальный прогресс и территориальную сплоченность.

В Стратегии предложены уровни достижения ЕС к 2020 году наиболее важных целей:

• рост занятости и борьба с бедностью (предусматривает сокращение количества бедного населения на 25 %, то есть на 20 млн человек);

• на развитие науки и исследований, образования направляется 3 % от валового национального продукта;

• защита окружающей среды обеспечивается 30 %-ным сокращением выбросов.

Эти приоритеты направлены на достижение в будущем нового уровня развитии экономики и общества ЕС. Но насколько они соответствуют сегодняшним реалиям? Так, согласно последним данным специалисты-футурологи уже в ближайшее время с 2012 года прогнозируют возможные глобальные геофизические изменения, ухудшение климата, дефицит продовольствия и воды, конфликты между странами (в том числе между странами, владеющими ядерным оружием)44.

Проблема Стратегии «Европа–2020» заключается в том, что хотя в ней рассмотрены три сценария развития, но по существу речь идет всего лишь об одной ветви сценариев – развития в бескризисной среде. В Стратегии не рассматривается ни один из глобальных факторов-угроз, который может привести к структурным изменениям условий развития. Также следует отметить, что уровень безработицы в Стратегии планируется сохранить на довольно высоком уровне (25 % трудоспособного населения), при этом без учета новых быстрорастущих волн мигрантов, которые его существенно увеличат.

Таблица 13

Новые позитивные глобальные тренды развития государственного стратегического управления

Нет в Стратегии и защиты от техногенных аварий и катастроф. В то же время бюрократизированный и неэффективный государственный контроль развития атомной энергетики Японии привел к глобальной катастрофе. Сегодня мир получил второй Чернобыль, уровень опасности аварии на атомной станции Фукусима повышен до 7 (высший уровень). Это означает, что экология планеты и мировое сообщество в течение многих лет будут подвержены крайне опасному действию последствий радиационного загрязнения окружающей среды. Таких атомных станций в мире много, и решение этой проблемы должно было найти свое место в стратегии развития, однако этого не произошло. Между тем экология планеты крайне уязвима. В то же время сокращение атомных станций по оценкам ряда специалистов ведет к росту стоимости энергии, что может создать предпосылки второй волны кризиса. Но для населения его выживание и защита от угрозы генных мутаций гораздо важнее, что показали недавние массовые выступления в Германии, требующие закрытия атомных станций.

В России учеными предложен перевод АЭС на безопасные ториевые станции. Модернизация одной станции оценивается в 100 млн долл. с одновременным увеличением мощности в два раза45. Почему до сих пор эта инновация не реализована и не проверена в качестве пилотного проекта на какой-либо атомной станции РФ или за рубежом?

Можно исписать горы бумаг для создания множества «процедур», «механизмов», но не решить главную проблему, обеспечивающую прогресс, государственную поддержку и инициирование запуска инновационных пилотных проектов, решающих ключевые проблемы развития. Бизнес неохотно идет на такие проекты, вот почему именно в этой сфере вместо бездумного расходования средств на множество второстепенных направлений государство может и должно обеспечивать поддержку инноваций.

Главные проблемы Стратегии «Европа–2020» в том, что она не содержит конкретных стратегических инновационных идей и путей решения поставленных проблем, не учитывает сильное влияние глобальных факторов угроз, не предусматривает дебюрократизацию государственного аппарата.

Переход к новому качеству государственного управления во всех странах мира, в том числе в Германии и в России, крайне необходим, иначе дестабилизация, хаос, гибель многих тысяч людей станут действительностью. Но для этого следует учитывать возможные сценарии развития, разрабатывать стратегии, способные нейтрализовать глобальные угрозы и обеспечить господдержку инноваций в наиболее важных, а не второстепенных сферах.

Реализация и государственная поддержка позитивных глобальных трендов развития государственного стратегического управления являются главным путем к устойчивому, безопасному и эффективному развитию стран и регионов.

2.5. Методология стратегического государственного управления

Государственное стратегическое управление базируется на широком использовании разнообразных методов, основывается на определенных принципах. Цели достижения высокой конкурентоспособности и эффективности предъявляют требования к совершенствованию используемых методов и инструментов, адекватному их соотнесению с внешними и внутренними условиями развития государства. Таким образом, необходимо рассмотреть элементы методологии государственного стратегического управления и раскрыть их содержание.

Методология – учение о научном методе познания, принципы и способы организации теоретической и практической деятельности.

Методология любой науки представляет собой органическое единство общеметодологических, философских методов, общенаучных подходов и методов исследования, междисциплинарных и частнонаучных методов46.

Методология государственного стратегического управления (в узком смысле) – совокупность важнейших теоретических принципов и методов, используемых в процессе государственного стратегического управления.

В широкой трактовке методологию государственного стратегического управления можно определить как органическое единство: системы методов государственного стратегического управления; специфических методологических принципов; этапов процесса государственного стратегического управления; системы показателей, используемых в процессе государственного управления.

Руководящие правила, положения и нормы управления формируют принципы управления. «Принципы управления определяют требования к системе, структуре, организации и процессу управления»47.

Принцип — объективная категория науки, выступающая в качестве отправного основополагающего понятия, которая выражает совокупное действие ряда законов развития рассматриваемого объекта, определяет задачи, направление и характер развития объекта.

Практически в каждом отдельном источнике, в том числе и в официальных материалах органов исполнительной власти России, можно встретить свою предлагаемую систему принципов. Поэтому приведение и анализ существующих подходов представляется нецелесообразным, и следует выделить наиболее важные, по мнению авторов, принципы государственного стратегического управления.

1. Принцип целостности и учета по возможности всех элементов и факторов системы государственного управления.

2. Принцип гибкости и адаптивности с учетом сохранения стабильной структуры и принципов управления.

3. Принцип приоритетности отдельных социально-экономических подсистем и элементов с учетом специфики отраслей, регионов, предприятий.

4. Принцип стратегической ориентированности на главные цели социально-экономического развития страны.

5. Принцип обеспеченности материальными и другими ресурсами и эффективности их использования для обеспечения государственного управления.

6. Принцип активного управления, то есть прогнозирование возможных изменений систем и среды с целью оказания упреждающих воздействий для обеспечения стабильного и адекватного функционирования государства, регионов, отраслей.

7. Принцип синергии, то есть обеспечения эффекта от взаимодействия различных государственных и негосударственных структур и конечного результата деятельности государства.

8. Принцип единства экономики и политики.

9. Принцип единства централизма и самостоятельности.

10. Принцип научной обоснованности и эффективности.

11. Принцип сочетания общих и локальных интересов при приоритете интересов более высокого ранга.

Особо следует отметить принцип научной обоснованности и эффективности, который означает следующие требования:

• изучение действия всей системы законов развития общества, определяющих содержание и направление движения его отдельных элементов и сфер деятельности;

• изучение и практическое использование достижений современной науки и техники;

• ориентация организаций на своевременное техническое перевооружение, реконструкцию и обновление производства;

• повышение достоверности планово-учетной информации;

• обеспечение комплексного использования всех элементов методологии стратегического управления.

Может быть выделен также и ряд других принципов государственного управления – новых принципов, связанных с внедрением стратегически-ориентированного подхода: оперативный учет изменений внешней среды, обязательность использования сценарного метода прогнозирования, выявление и учет существующих стратегических рисков и др.

Механизм государственного воздействия на экономику при проведении экономической политики включает систему разнообразных методов. Под методом управления понимается способ осуществления управленческого воздействия, в результате которого достигаются цели управления, совокупность приемов или операций практического или теоретического освоения действительности48.

Каждый метод управления включает в себя содержание, направленность и организационную форму. Кроме того, каждому методу соответствует определенный набор инструментов, с помощью которых он реализуется.

Методы и инструменты государственного регулирования не являются постоянными и неизменными. Возникновение и эволюция методов и инструментов государственного регулирования предопределяются потребностями технологического развития и экономического роста, изменениями проводимой экономической и социальной политики, воздействием групп специальных интересов, уровнем развития таких отраслей науки, как экономика, право, управление, психология, социология, математика и др.

В литературе встречается множество различных подходов к классификации методов государственного регулирования. Например, все методы объединяют в пять групп:

• косвенные методы финансового и денежно-кредитного регулирования;

• прямое государственное финансовое регулирование;

• методы регулирования материальных потоков и производственной деятельности, заказы на поставки продукции и выполнение работ для государственных нужд, квотирование и лицензирование;

• государственное предпринимательство;

• программно-целевой метод планирования и управления49.

По мнению авторов учебного пособия «Государственное регулирование экономики»50, методы государственного регулирования следует делить на пять основных групп: правовые, административные, экономические, прямые, косвенные. При этом в зависимости от ветвей власти авторы выделяют методы законодательные, исполнительные и судебные.

По мнению Г. В. Атаманчука, достаточно разделить методы государственного регулирования всего на две группы:

• методы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления;

• методы обеспечения реализации целей и функций государственного регулирования51.

Еще одна классификация заключается в выделении общих, частных и специальных методов. К общим методам относят совокупность методов познания, системный метод, теорию общественного воспроизводства и др. Частные методы включают в себя статистические методы, экономико-математические и др. К специальным методам относят балансовый метод, программно-целевой и нормативный.

Согласно разделяемому в данной работе подходу, можно выделить (в зависимости от выбранного критерия) методы:

• прямого и косвенного воздействия государства на социально-экономические процессы;

• административного и экономического воздействия государства на социально-экономические процессы.

Кроме того, поскольку государственное регулирование экономики образует определенную иерархическую систему, в которой на высшем государственном уровне осуществляется разделение функций между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, методы государственного регулирования экономики, в зависимости от ветвей власти, разделяются на три большие группы: судебные, законодательные и исполнительные.

По степени непосредственного воздействия на процесс принятия субъектами управленческих решений методы государственного регулирования экономики делятся на прямые и косвенные.

Метод прямого воздействия реализуется средствами административного и экономического влияния.

Косвенный метод регулирования реализуется только экономическими средствами.

Прямые методы оказывают непосредственное воздействие на деятельность хозяйствующих субъектов, они вынуждают их принимать решения, основанные не на самостоятельном экономическом выборе, а на предписании государства.

Методы косвенного воздействия не оказывают прямого действия на субъект хозяйствования и на принимаемые им решения, предполагают использование инструментов и методов воздействия государства на частное предпринимательство. Государство не прямо вмешивается в процесс принятия решения экономическими субъектами, а кос венно принуждает их к принятию необходимого для государства решения.

Преимущество косвенных методов состоит в том, что они не нарушают рыночную ситуацию, а недостатком является определенный временной лаг, возникающий между моментами принятия государством мер, реакции на них экономики и реальными изменениями в хозяйственных результатах.

По организационно-институциональному критерию различают административные и экономические методы государственного регулирования экономики.

Административные методы базируются на системе государственной власти. Совокупность административных методов охватывает регулирующие действия, связанные с обеспечением правовой инфраструктуры, и имеет целью создание правовых условий, базируются на силе и авторитете государственной власти. Для каждой сферы экономики степень их применения различна.

Административные методы подразделяются на следующие группы:

• меры запрета;

• меры разрешения;

• меры принуждения.

Функциями административного метода являются: обеспечение стабильной юридической обстановки для деловой жизни; защита конкурентной среды; гарантия прав собственности и свободы принятия экономических решений.

Экономические методы представляют собой меры государственного воздействия, с помощью которых создаются определенные условия, направляющие развитие рыночных процессов в нужное государству русло, предполагают воздействие на характер рыночных связей и расширение рыночного поля через влияние на совокупный спрос, совокупное предложение, степень концентрации капитала.