Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Не случайно, анализируя эволюцию монархий в ХХ веке, английский ученый В. Богданор отмечает, что «в период между двумя мировыми войнами многие демократии, базировавшиеся на абстрактной логике республиканизма, не вызывавшей особых эмоций у населения, рухнули словно карточные домики перед лицом экономической депрессии и политического экстремизма», в то время как, например, Великобритания и скандинавские монархии «сохранили практически полный иммунитет к фашизму и коммунизму» [119] . Именно конституционные монархии, по мнению В. Богданора, стали в ХХ веке символом стабильности. Но ценой подобной стабильности и сохранения монархии как политического института стали фактическая трансформация ее роли в государственном механизме, отказ монарха от реального участия в политике и самостоятельного осуществления большинства своих прерогатив.

Наиболее распространенной разновидностью монархической формы правления в зарубежных странах является парламентарная монархия, в которой глава государства обычно не обладает реальными самостоятельными полномочиями по управлению страной и действует согласно совету правительства, возглавляемого премьер-министром и образующегося на парламентской основе. Полномочия монарха носят преимущественно представительский, церемониальный характер. Правительство ответственно только перед парламентом (его нижней палатой), хотя обычно формально назначается монархом с учетом результатов парламентских выборов (такого права, однако, лишен шведский монарх). Все исходящие от главы государства акты приобретают в парламентарной монархии юридическую силу, как правило, лишь в случае их контрассигнации премьер-министром или соответствующим министром, несущими за них ответственность.

Несмотря на отсутствие у главы парламентарной монархии реальных властных полномочий, в силу общего престижа данного института монарх зачастую оказывает определенное влияние на политический процесс в качестве своеобразного арбитра. Его влияние может возрастать в случае, когда ни одна политическая партия не располагает парламентским большинством и у монарха появляется определенная свобода при формировании правительства. Так, в 1957 и 1963 годах победившая на парламентских выборах в Великобритании консервативная партия не смогла выдвинуть согласованную кандидатуру на пост премьер-министра. В сложившейся ситуации решающее слово оказалось за королевой Елизаветой II, которая в 1957 году поддержала кандидатуру Г. Макмиллана, а в 1963-м – А. Дугласа-Хьюма.

Роль монарха может оказаться достаточно весомой и в условиях, выходящих за конституционные рамки, причем монарх способен стать важным фактором, стабилизирующим функционирование системы демократических институтов. Так, в 1981 году попытки государственных переворотов были предприняты в Испании и в Таиланде. Их неудача во многом была обусловлена категорическим отказом монархов обоих государств поддержать заговорщиков.

Наиболее же распространенной формой правления, ассоциируемой с демократией, является республика. Причем общая тенденция развития зарубежных стран свидетельствует о переходе от монархии к республике. Так, после Второй мировой войны монархическая форма правления сменилась республиканской в Болгарии, Италии, Румынии, а позднее – в Ливии, Греции, Эфиопии, Афганистане, Иране. Республиками стали и целый ряд бывших британских колоний – Индия, Мальта, Шри-Ланка и др. Своеобразным исключением из общего правила было восстановление монархии в Испании, завершившееся после смерти генерала Франко.

Республиканская форма правления предполагает, что единственным источником власти является народ, и характеризуется выборностью главы государства, именуемого обычно президентом (в ряде республик функционировал или функционирует коллегиальный глава государства). Президент избирается на определенный срок из числа лиц, отвечающих соответствующим квалификациям (цензам), установленным в законодательстве (гражданство данной страны, проживание на ее территории в течение определенного времени, обладание полным объемом гражданских и политических прав, достижение определенного возраста и т. п.).

В настоящее время в мире функционируют три основные разновидности республиканской формы правления: президентская республика, парламентарная республика и смешанная (полупрезидентская) республика. В президентской республике (США, Венесуэла, Коста-Рика, Мексика и др.) президент обычно избирается независимо от парламента: путем либо прямых (страны Латинской Америки), либо косвенных выборов (США, Индонезия). Исключение составляет Египет, где кандидатуру президента на всеобщий референдум может предложить только парламент. Президент в президентской республике обладает широкими самостоятельными полномочиями. Он является не только главой государства, но зачастую и главой правительства, главнокомандующим вооруженными силами, осуществляет назначения на различные посты в государстве. Правительство же в президентской республике формируется внепарламентским путем. Его члены назначаются и освобождаются от должности президентом по своему усмотрению (в США требуется согласие Сената), и правительство, таким образом, фактически формируется партией, победившей на президентских выборах. При этом в своей практической деятельности правительство проводит политический курс президента.

Президентской республике присуща жесткая система разделения властей. Правительство в таких странах представляет собой совещательный орган при президенте, не играя реальной самостоятельной роли. Министры здесь несут политическую ответственность не перед парламентом, а перед президентом и обычно не могут быть уволены в отставку лишь по инициативе законодателей. В некоторых странах Латинской Америки (Венесуэла, Уругвай, Колумбия, Эквадор) парламент вправе выразить недоверие отдельным министрам (за которым, однако, не следует их автоматическое смещение). Парламент в президентской республике, как правило, не может быть распущен президентом.

Классическую модель президентской республики представляют собой США. Американские политологи считают, что современная демократия должна опираться на взаимоотношения между различными органами и на вытекающие из этих взаимоотношений ограничения. Ведь «опираться лишь на одного человека, который действует как единственный представитель демократии, очень рискованно, поскольку этот единственный человек станет полноправным сувереном – хозяином, который властвует над всем обществом» [120] . Поэтому в условиях весьма жесткого разделения властей эффективность осуществления ряда конституционных полномочий американского президента во многом зависит от способности главы государства добиться поддержки своих мероприятий со стороны парламента – конгресса.

Составной частью, своеобразным стержнем американской демократии, таким образом, является так называемая система сдержек и противовесов, предполагающая сочетание самостоятельного функционирования ветвей власти с их взаимозависимостью и взаимным контролем. Так, президент и Верховный суд США действуют на основе законов, принимаемых конгрессом. В то же время глава американского государства имеет право отлагательного вето на подобные законы, а Верховный суд США может признавать акты конгресса и президента противоречащими Конституции. Президент производит назначения членов Верховного суда США, которые утверждаются верхней палатой конгресса – сенатом. При этом президент может быть отстранен от должности конгрессом в случае совершения им какого-либо тяжкого преступления.

В президентских республиках стран третьего мира государственный механизм обычно функционировал несколько иначе, поскольку парламент длительное время не являлся реальным ограничителем полномочий президента. В руках главы государства, бывшего во многих африканских странах лидером правящей, а зачастую и единственно легально действовавшей партии, концентрировалась огромная власть, позволявшая ему практически единолично решать многие вопросы государственного управления. В качестве фактически несменяемого и единственного носителя исполнительной власти президент не был обязан следовать советам какого бы то ни было органа или должностного лица. Не случайно применительно к подобным монократическим республикам получил распространение термин «президентские монархии» [121] .

Сильная президентская власть характерна и для стран Латинской Америки, где, несмотря на конституционное закрепление принципа разделения властей, а также принципа ротации (ограничивающего возможность неоднократного переизбрания на пост главы государства одного и того же лица), президент традиционно занимал доминирующее положение в государственном механизме. Последнему, в частности, способствовали значительная степень персонализации власти в странах региона, широкое использование заложенных в конституции чрезвычайных механизмов, слабость политических партий и невысокая эффективность деятельности законодательных и судебных органов.

Ситуация в странах третьего мира начала несколько меняться (по крайней мере, внешне, при неизменности авторитарного механизма мобилизации масс) на рубеже 80–90-х годов ХХ века в русле общих процессов демократизации. В африканских государствах были проведены конституционные реформы, предусматривавшие некоторое ограничение сильной президентской власти посредством введения многопартийной системы, принципа разделения властей, ограничения срока пребывания одного и того же лица на президентском посту, определенного расширения полномочий парламента, его контрольных функций по отношению к исполнительной власти. Аналогичным образом и в ряде стран Латинской Америки в ходе принятия новых или изменения действующих конституций произошло некоторое перераспределение властных функций между отдельными элементами государственного механизма.

Несмотря на стремление отдельных стран модифицировать и приспособить к своим условиям модель «классической» президентской республики, последняя все-таки остается в основном сугубо американским феноменом, для жизнеспособности которого необходим целый ряд условий (достаточно высокий уровень политической культуры, национального консенсуса относительно базовых демократических ценностей, тщательно разработанная и сбалансированная система сдержек и противовесов и т. д.). Как подчеркивает В. Остром, для успешного функционирования политического механизма, основанного на использовании одной ветви власти для сдерживания другой, одних лишь структурных механизмов недостаточно. Данные механизмы «должны сочетаться с привычками ума и души, на основе которых формируются новые способы и пути решения проблем, преодоления трудностей и урегулирования конфликтов» [122] .

Президентская модель обладает рядом существенных достоинств и недостатков, причем последние зачастую превалируют при ее трансплантации на иную, не американскую почву. Указанная модель создает условия для достаточно стабильного функционирования политической системы, и в этом, как ни парадоксально, и ее сила, и слабость. Главу президентской республики нельзя уволить в отставку по политическим мотивам, да и судьба правительства здесь напрямую не зависит от изменений в соотношении сил между различными партиями в парламенте. Президентская модель проста и рациональна, поскольку для нее характерно единство исполнительной власти, концентрирующейся в руках президента. Кроме того, президентская республика формально создает возможности для достаточно эффективного контроля парламента за исполнительной властью вследствие неспособности главы государства распустить парламент.

Поскольку в условиях президентской республики обе ветви власти (законодательная и исполнительная) в значительной степени отделены друг от друга и, имея фиксированный мандат, могут самостоятельно существовать в течение всего срока своих конституционных полномочий, поиск точек соприкосновения между ними, каких-либо компромиссных решений может быть весьма затруднен. Тем более что «классическая» президентская модель, по существу, не имеет механизма разрешения противоречий между данными ветвями власти. Отсутствие у парламента полномочий на смещение по политическим мотивам главы исполнительной власти, а у президента – на роспуск парламента делает обе ветви власти фактически не способными разрешить политический конфликт, базирующийся на взаимном противостоянии. Особенно затяжным и острым подобный конфликт может быть в условиях еще несформировавшейся демократии, о чем, в частности, свидетельствует неудачная попытка в начале 1990-х внедрить в России модель, близкую к «классической» президентской.

Статистика свидетельствует о том, что в президентских республиках военные перевороты происходят чаще, чем в странах с парламентарными формами правления. Это во многом объясняется тем, что в парламентарных государствах всегда имеется ряд конституционных средств воздействия на ситуацию, прежде чем правительственный кризис перерастет в кризис всего режима. Ведь в парламентарных государствах правительство вообще не может быть сформировано, если оно не пользуется хотя бы минимальной поддержкой со стороны парламента, что само по себе уже гарантирует определенную степень согласованности и гармонии в деятельности государственного механизма. В президентских республиках такая гармония совсем не обязательна (особенно когда президент и парламентское большинство принадлежат к разным политическим партиям). Здесь практически невозможно конституционными методами отстранить от власти непопулярного президента, не имеющего поддержки ни в парламенте, ни в стране в целом, если только он не допустил какого-либо грубого нарушения конституции.

Парламентарная республика функционирует в значительной степени так же, как и парламентарная монархия. Вместо наследственного монарха здесь имеется президент, который чаще всего избирается либо парламентом (Чехия, Греция), либо более широкой коллегией, включающей наряду с членами парламента депутатов законодательных органов субъектов федерации (Индия, Германия) или же региональных представительных органов (Италия). Порядок выборов президента, однако, не является решающим критерием, поскольку в парламентарной республике возможны и выборы главы государства непосредственно населением (Австрия, Ирландия).

Главный признак парламентарной республики состоит в формировании правительства на парламентской основе (партией или блоком партий, победивших на парламентских выборах) и в политической ответственности правительства перед парламентом. Формально правительство назначается президентом, который, однако, не свободен в таком выборе, поскольку обязан назначить главой правительства лицо, пользующееся доверием парламента. Полномочия главы государства, за исключением сугубо церемониальных, представительских, в парламентарной республике обычно осуществляются с согласия и по инициативе правительства. Как и в парламентарных монархиях, в большинстве парламентарных республик предусматривается институт контрассигнатуры актов главы государства соответствующими министрами.

В то же время президент в парламентарной республике совсем не обязательно должен рассматриваться как исключительно номинальный глава государства. Президент принимает на себя обязательство защищать и охранять конституцию, которой он обязан руководствоваться в критический момент и которая может дать ему основание в определенной ситуации противопоставить себя правительству в общенациональных интересах. Глава государства в парламентарных республиках зачастую играет роль своеобразного резервного инструмента политической системы, активизирующегося в условиях кризиса и нестабильности. Резервные потенции данного института могут придавать определенную гибкость государственному механизму, расширять возможности политического маневра. В условиях, когда правительство утрачивает поддержку парламентского большинства или же его деятельность парализуется борьбой различных группировок, роль главы государства в политической жизни зачастую возрастает, а круг вопросов, где президент действует по своему усмотрению, расширяется. Президент оказывается тем сильнее и самостоятельнее, чем слабее положение премьер-министра и его поддержка со стороны парламента.

Исполнительная власть в парламентарных республиках, таким образом, функционирует в несколько иных условиях, чем в президентских, и одним из возможных недостатков может быть ее нестабильность при отсутствии устойчивого парламентского большинства. Правительство здесь зависит от доверия со стороны парламента, и любое более или менее значимое изменение соотношения сил в парламенте может сказаться на составе правительства (особенно в странах с коалиционными, многопартийными кабинетами).

Для целого ряда стран характерно стремление преодолеть недостатки «классических» форм правления и синтезировать их позитивные черты, сделав государственный механизм более гибким и стабильным. Решение вышеуказанных задач все чаще осуществляется в рамках так называемых «смешанных» моделей. Среди них выделяются полупрезидентские республики (Франция, Португалия и др.), определенным прообразом которых стала Веймарская республика в Германии (1919–1933).

Полупрезидентская модель характеризуется сильной президентской властью, осуществляемой в условиях несколько меньшей степени разделения властей, чем в президентской республике. Президент здесь может при определенных обстоятельствах распустить парламент, а последний вправе выразить вотум недоверия правительству. Избираемый непосредственно населением и наделяемый довольно широкими властными полномочиями, глава государства в полупрезидентской республике необязательно является единоличным носителем исполнительной власти, а зачастую делит эти полномочия с премьер-министром, возглавляющим правительство. Правительство назначается президентом, но нуждается в доверии парламента и поэтому формируется с учетом результатов парламентских выборов.

Реальный объем полномочий главы государства в полупрезидентской республике во многом зависит от расстановки партийно-политических сил на внутриполитической арене, порой определяющей как бы различные «прочтения» конституции (более близкое к парламентарной или, наоборот, к президентской модели). Это позволяет приспосабливать ее нормы к различным обстоятельствам, не производя каких-либо принципиальных изменений в системе демократических институтов.

Широкое распространение смешанных форм правления, близких к полупрезидентским, находит свое выражение в некоторых новейших конституциях (Украина, Казахстан, Кыргызстан, отдельные франкоязычные страны Африки и др.). Сложившаяся в этих странах форма правления, однако, не всегда предусматривает характерное для «классической» полупрезидентской модели формирование правительства с учетом результатов парламентских выборов, то есть победившей на них партией (блоком партий).

Вследствие своего дуализма механизм исполнительной власти в полупрезидентских республиках обычно сложнее, чем в республиках президентских. Успешное разрешение возможного конфликта между исполнительной и законодательной ветвями власти в рамках действующей системы политических институтов здесь, однако, более вероятно, поскольку глава государства вправе разрубить узел подобных противоречий путем роспуска парламента, а последний при определенной ситуации способен добиваться отставки правительства или, по крайней мере, отдельных министров.

8. 3. Демократия как форма государственного устройства

Функционирование демократической системы обеспечивается разделением властей не только по горизонтали (на три ветви), но и по вертикали, что предполагает децентрализацию публичной власти и ее определенную территориальную организацию. Современная демократия в конечном счете «опирается на множество разнообразных сообществ, которые функционируют как самоуправляющиеся коллективы и полагаются на поддержку и помощь действующих одновременно и частично совпадающих механизмов правления» [123] .

Практически ни одной страной современного мира невозможно управлять только из центра. Как отмечал французский ученый А. де Токвиль, анализируя особенности американской демократии, «центральная власть, какой бы просвещенной и искушенной она ни представлялась, не в состоянии одна охватить все частности жизни великого народа. Она не может это сделать потому, что подобная задача превосходит все пределы человеческих возможностей. Когда такая власть стремится лишь своими силами создать и привести в действие бесчисленное множество различных общественных механизмов, она должна либо довольствоваться весьма неполными результатами, либо ее усилия будут просто тщетны» [124] . Централизация придает внешнюю упорядоченность делам общества и обеспечивает возможность достигнуть определенного единообразия проявлений человеческой активности. Когда же «возникает необходимость привести в движение глубинные силы общества или же резко ускорить его развитие, централизованная власть незамедлительно теряет свою силу» [125] . В случае объединения индивидуальных сил с общественными, как это происходит в рамках локальных коллективов, порой удается добиться того, чего «самая сконцентрированная и самая деятельная власть была бы не в состоянии сделать» [126] .

В современном государстве различают две основные формы территориальной организации публичной власти: унитарную и федеративную. Унитарными обычно являются относительно небольшие государства, состоящие не из государственных образований, обладающих определенной политической самостоятельностью, а из административно-территориальных единиц, правовой статус которых определяется центральной властью.

Унитарное государство в настоящее время является наиболее распространенной формой государственного устройства. В унитарном государстве имеется лишь одна – общенациональная – конституция, нормы которой применяются на территории всей страны без каких-либо ограничений, а также существует только общенациональное гражданство, и никакие административно-территориальные единицы не могут иметь собственного гражданства. Для унитарного государства характерна единая система высших государственных органов (глава государства, парламент, правительство). Юрисдикция этих органов распространяется на всю территорию страны, которая подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью. В этих единицах (департамент, область, округ, район, город и др.) обычно образуются свои представительные и исполнительные органы, которые функционируют в соответствии с общенациональным законодательством и обязаны применять законодательные и иные нормативные акты, принимаемые центральными органами государственной власти.

Неотъемлемым атрибутом демократической государственности является местное самоуправление (местное управление). Местные власти в демократическом государстве обладают собственной легитимностью и самостоятельностью. Легитимность местных органов определяется тем, что они формируются непосредственно населением или при его участии и отражают локальные интересы и специфику. Самостоятельность же местных властей заключается в наличии у них собственных ресурсов: финансовых (налоги, взимаемые в пользу местных сообществ, займы, иные денежные поступления), материальных (муниципальная собственность) и людских (штат служащих), – а также юридических полномочий (например, возможность, действуя в качестве юридического лица, выступать в суде истцом или ответчиком, заключать договоры, приобретать и отчуждать собственность).

Местное самоуправление является необходимым демократическим противовесом центральной власти, способствующим своей легитимной деятельностью ограничению возможного произвола с ее стороны. Подобная роль местного самоуправления в демократическом государстве чрезвычайно важна с учетом усложнения общественной жизни, расширения функций современного государства, некоторого увеличения удельного веса политико-административных структур в механизмах общественной регуляции, что чревато «сверхконцентрацией публично-властных прерогатив на самом пике государственной пирамиды...» [127] .

Как свидетельствует зарубежный опыт, передача определенных властных полномочий местным органам позволяет избежать излишней концентрации власти на центральном уровне, перегрузки центрального правительства сугубо местными делами. Кроме того, местное самоуправление предоставляет населению дополнительные возможности участия в политическом процессе. Благодаря ему механизм управления современным государством приобретает как бы более «человеческое» лицо, и это способствует преодолению отчуждения личности от государства, сближению последнего с гражданским обществом. Местные органы в большей степени приближены к населению, чем центральные. Их деятельность непосредственно затрагивает многие насущные проблемы населения и зачастую представляется ему более понятной, чем деятельность центральных властей. Интервал между принимаемыми решениями и их исполнением на местном уровне короче, чем на национальном, и результаты зачастую более ощутимы для местных жителей. Муниципальные выборы, как правило, проводятся чаще общенациональных, что дает населению дополнительную возможность воспользоваться своими политическими правами и выразить отношение к тем или иным проблемам. Здесь, правда, возможна некоторая «перегрузка» избирателя, которая способна породить у него апатию к слишком частым выборам.

Местное самоуправление дает возможность интегрировать в процесс управления локальные элиты, вводит деятельность последних в конструктивное, конституционное русло, приобщая их к реализации общенационального политического курса на местах. Партийный состав местных советов может значительно отличаться от состава парламента и правительства, и это, расширяя общий спектр политических сил в стране, дает своеобразную компенсацию тем партиям, социальным и этническим группам, которые не представлены на центральном уровне.

Местное самоуправление является важным средством приобщения населения к современным демократическим ценностям. Оно воспитывает чувство ответственности и гражданственности и призвано играть для демократии, независимости «ту же роль, что и начальные школы для науки» [128] . Как отмечает В. Остром, от знаний и умений, приобретаемых людьми в малых политических сообществах, во многом зависит их способность функционировать в рамках больших сообществ. Поэтому «хорошей основой для понимания противоречивого характера политических взаимоотношений, а также овладения искусством урегулировать свои отношения с другими людьми в конфликтной ситуации может стать опыт участия в управлении на местном уровне» [129] .

Обладая относительной самостоятельностью, местные власти зачастую имеют больше возможностей для экспериментов и нововведений, чем центральное правительство. Местные органы, функционируя в разной среде и в неодинаковых обстоятельствах, ведут поиск своих собственных путей решения тех или иных проблем. Центральные власти проводят эксперименты, как правило, в общенациональном масштабе, и издержки возможных неудач могут быть достаточно велики. В рамках же местных сообществ масштаб экспериментов значительно меньше и издержки соответственно тоже меньше. Одни нововведения местных властей могут оказаться неудачными либо применимыми лишь на ограниченной территории, другие же могут быть более успешными и использоваться как в определенных территориальных единицах, так и в общенациональном масштабе.

В контексте вышесказанного заслуживает внимания проводящийся в ряде скандинавских демократий эксперимент по созданию так называемых свободных коммун. Начало данному эксперименту было положено в Швеции в 1984 году, затем он был продолжен в Дании (1985) и в Норвегии (1986). Статус свободной коммуны обычно предоставляется местным сообществам с одобрения парламента сроком на шесть лет. Местные власти, таким образом, получают право в интересах своих сообществ «отклоняться от организационных, процедурных и политических стандартов, устанавливаемых центральным правительством, и вести поиск альтернативных путей оказания услуг населению» [130] . Указанный эксперимент также предполагает более гибкое использование муниципалитетами правительственных дотаций, ослабление контроля центральных властей над местными органами и расширение их сотрудничества. В то же время свободные коммуны обязаны выполнять ряд основополагающих требований и гарантий, закрепляемых в законе.

В случае успеха тех или иных инициатив свободных коммун их опыт может быть распространен на другие местные сообщества путем внесения соответствующих изменений в общенациональные законы. Так, например, в Швеции закон устанавливал для всех школьников обязательную пятидневную учебную неделю. Власти одной из сельских коммун, однако, обнаружили, что дорога до школы отнимает у учеников слишком много времени, вследствие чего они переутомляются. Данная коммуна добилась прав свободной коммуны и ввела у себя четырехдневную учебную неделю, увеличив при этом продолжительность занятий. Проведенный эксперимент был признан успешным, и теперь уже всем коммунам страны предоставлено право выбора между четырех– и пятидневной учебной неделей.

Правда, даже в демократических государствах у местного самоуправления есть не только сторонники, но и противники. Последние, в частности, отмечают, что предоставление услуг населению местными органами ведет к усилению общего регионального и социального неравенства. Стандарты местных услуг (особенно социальных и общеобразовательных) в отдельных территориальных единицах могут значительно отличаться в зависимости от финансовых возможностей местных властей и тех приоритетов, которые они устанавливают. Подчеркивается также, что многие территориальные единицы слишком малы и их органы фактически не способны оказывать услуги населению надлежащим образом, не имея для этого ни адекватной финансовой базы, ни квалифицированного персонала. Из подобных соображений порой делается вывод, что в условиях развитой системы современных коммуникаций центральные власти вполне могут самостоятельно решать многие местные проблемы. Отдельные минусы, однако, вряд ли могут перевесить все те плюсы, которые дает местное самоуправление для развития демократии и вовлечения масс в политический процесс.

Современная политическая наука зачастую рассматривает местное самоуправление сквозь призму таких понятий, как децентрализация и деконцентрация, что позволяет уйти от некоторого юридического идеализма, связанного с понятием «самоуправление», перевести теоретическую мысль в практическую плоскость. В самом общем виде различие между двумя вышеуказанными понятиями заключается в том, что деконцентрация представляет собой передачу полномочий назначаемым из центра чиновникам, а также дробление властей одного уровня, в то время как децентрализация – это передача центром отдельных властных полномочий местным органам.

Наиболее детально данные понятия разработаны во французской литературе. Так, известный специалист по вопросам управления Ж. Ведель под деконцентрацией понимает «организационную технику, которая состоит в передаче важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во главе различных административных округов или государственных служб» [131] . Децентрализация же заключается в передаче прав на принятие решений органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и зачастую избираются непосредственно населением.

Обоснование необходимости децентрализации французскими административистами носит двоякий характер. Во-первых, «децентрализация, передавая непосредственно в руки заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства демократического характера», причем «демократизм гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном». Во-вторых, «децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление» [132] . Для эффективной децентрализации обычно необходимо наделение местных сообществ (во французском праве – территориальных коллективов) четко определенной компетенцией и адекватными средствами решения вопросов, входящих в данную компетенцию, предоставление им возможности формировать свои органы управления, ограничение контроля за деятельностью местных органов со стороны центральных властей.

Деконцентрация и децентрализация имеют ряд общих признаков, являясь двумя различными видами перемещения властных полномочий из центра на места. В то же время между ними есть и существенные различия. Деконцентрация – «это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку она сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти и ее представителей» [133] . Деконцентрация является только способом организации властвования внутри государства. В ее рамках все действующие лица подчинены одному и тому же субъекту – государству. Реформы по деконцентрации имеют обычно «управленческий, а не политический смысл: в географическом отношении аппарат управления приближается к гражданам, но сами они никакой властью не наделяются» [134] . При децентрализации же происходит непосредственное отчуждение полномочий государства как юридического лица в пользу иного юридического лица, коим является местный управленческий коллектив.

Как свидетельствует опыт зарубежных стран, демократизм политической системы отнюдь не обязательно прямо пропорционален децентрализации власти (хотя взаимосвязь демократии и децентрализации не вызывает сомнений). В современном государстве децентрализация властных полномочий зачастую определяется «не столько теми или иными демократическими принципами, сколько соображениями административного характера» [135] . Вполне возможна ситуация, когда отдельные принципы демократии (конституционализм, равенство, участие и т. п.) будут лучше обеспечены в рамках централизованного государства. Местные ценности могут не совпадать с общедемократическими, тем более что «требования большей автономии на местах порой диктуются совсем не демократическими импульсами» [136] . Не случайно в странах третьего мира, а также на постсоветском пространстве основополагающие демократические принципы порой наиболее вопиющим образом нарушаются именно на местах.

Чрезмерная децентрализация и абсолютная самостоятельность мест отнюдь не являются благом. Ведь «полностью автономное местное управление препятствует согласованности общенациональных усилий, создает возможность для всякого рода злоупотреблений, ведет к дроблению администрации, что отрицательно сказывается на ее эффективности» [137] . Весьма поучителен приведенный французским административистом Р. Драго исторический факт: в 1845 году из всех стран Европы именно Англия, весьма децентрализованное в то время государство, в наибольшей степени ощутила последствия эпидемии холеры, так как не смогла организовать борьбу с этим бедствием в общенациональном масштабе [138] .

В отличие от унитарного государства, включающего в свой состав административно-территориальные единицы, федерация состоит из политико-территориальных единиц, которые обладают определенной юридической и политической самостоятельностью. Эти единицы могут иметь разные наименования: штаты (США, Индия, Бразилия, Нигерия, Мексика, Австралия, Венесуэла, Малайзия), земли (Германия, Австрия), провинции (Канада, Аргентина, Пакистан), кантоны (Швейцария), эмираты (ОАЭ). Федеративная форма государственного устройства более сложна и многолика, чем унитарная форма. Федерацию обычно составляют государственные образования с собственным административно-территориальным устройством, собственной организацией власти и компетенцией. Чаще всего федерации создаются по территориальному принципу (США, ФРГ, Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, ОАЭ и др.). Цель такой федерации заключается в рациональной организации публичной власти путем ее децентрализации с учетом исторических, экономических, географических факторов.

По национально-территориальному принципу строились федерации социалистических государств (СФРЮ, ЧССР). Субъекты федерации в этих странах образовывались на территориях компактного проживания тех или иных этнических групп. В настоящее время по такому принципу строятся Бельгия, хорватско-боснийская (мусульманская) федерация в составе Боснии и Герцеговины. Возможно и сочетание территориального и национально-территориального принципов, как, например, в Канаде, Индии, Пакистане. В состав канадской федерации, например, входят 9 англоязычных провинций, франкоязычный Квебек и территория Нунавут (населенная преимущественно эскимосами).

Субъекты современной федерации не являются государствами в собственном смысле слова, так как они не обладают действительным суверенитетом, то есть верховенством на своей территории, независимостью в области как внутренних, так и внешних отношений. Правда, конституционное право отдельных стран (Мексика, Швейцария) может закреплять за субъектами федерации ту или иную степень суверенитета. На практике, однако, данный суверенитет носит в значительной степени формальный и ограниченный характер. Сфера действия федерального права распространяется на всю территорию федерации, и ее субъекты не могут препятствовать его применению. Кроме того, у субъектов федерации отсутствуют собственные вооруженные силы и валюта. Субъекты практически всех современных федераций не обладают правом сецессии (выхода).

В современных федерациях могут действовать как общефедеральные конституция и законы, так и конституции и законы субъектов федерации (США, ФРГ, Канада, Австрия, Мексика, Бразилия). При этом обеспечивается верховенство федеральной конституции и законов. Нет своих конституций у субъектов федерации Индии (за исключением штата Джамму и Кашмир), Пакистана, Малайзии, Нигерии, Канады, Венесуэлы. Наряду с федеральным гражданством в большинстве федераций существует и гражданство субъектов федерации, то есть в одном государстве имеют место два уровня гражданства. Нет собственного гражданства у субъектов федерации в Канаде, Индии, Пакистане, Малайзии, Венесуэле.

Для федеративных государств характерна двухпалатная структура парламента (за исключением Танзании, Коморских островов). Нижняя палата рассматривается как орган общенационального представительства, в то время как верхняя палата обычно формируется из представителей субъектов федерации и призвана выражать их интересы. В одних странах соблюдается равное представительство субъектов федерации в верхней палате (США – по 2, Бразилия – по 3, Мексика – по 4, Австралия – по 6). В других субъекты федерации представлены в верхней палате в зависимости от численности населения (от 1 до 34 в Индии, от 4 до 24 в Канаде).

В федеративных государствах функционируют две системы высших государственных органов – федерации и ее субъектов, что делает необходимым размежевание компетенции между ними. При этом система высших органов власти субъектов федерации зачастую строится по образцу системы высших органов власти соответствующей федерации.

Законодательные органы субъектов федерации могут быть как однопалатными, так и двухпалатными. В ряде стран (Австрия, Швейцария, Бразилия, Мексика, Венесуэла) однопалатными являются легислатуры всех субъектов федерации. В Канаде и ФРГ двухпалатными являются законодательные органы лишь одного субъекта федерации: франкоязычной провинции Квебек и земли Бавария соответственно. В США, наоборот, однопалатная легислатура существует только в штате Небраска. Аналогичным образом и в Австралии законодательные собрания всех штатов, кроме Квинсленда, имеют двухпалатную структуру. В Индии же двухпалатные легислатуры функционируют в 6 штатах из 28.

Органы исполнительной власти субъектов федерации обычно образуются согласно стандартам, присущим форме правления соответствующего государства. Так, в США система органов власти субъектов федерации строится в соответствии с президентской формой правления. Высшим должностным лицом штата здесь является губернатор, избираемый в подавляющем большинстве штатов прямыми выборами на срок от двух до четырех лет. Отношения губернатора с законодательным собранием штата в принципе такие же, как и отношения президента с Конгрессом США. Во многом аналогичным образом строится система высших органов власти штатов в Бразилии, Мексике, Венесуэле, где непосредственно населением избираются не только члены легислатур субъектов федерации, но и губернаторы и где правительство в своей деятельности не зависит от доверия со стороны легислатуры.

В субъектах федераций с парламентарными формами правления (Австралия, Канада, Индия и др.) правительство формируется партией (блоком партий), победившей на выборах в законодательное собрание, перед которым оно несет ответственность. Из рядов такой партии (блока партий) выдвигается кандидатура премьер-министра (главного министра), руководящего деятельностью местного правительства. Кроме того, в ряде парламентарных стран имеется должностное лицо, выполняющее на уровне субъекта федерации функции «главы государства» (например, губернатор в штатах Индии, лейтенант-губернатор в провинциях Канады, наследственные султаны в девяти штатах Малайзии и губернаторы – в четырех). В землях Австрии и ФРГ аналогичное главе государства должностное лицо отсутствует и соответствующие функции чаще всего возлагаются на главу правительства данного субъекта федерации.

В кантонах и полукантонах Швейцарии прямыми выборами избирается как местный парламент, так и не зависящий от парламента правительственный орган. В малых кантонах и полукантонах функционирует ежегодно созываемый сход местных жителей (ландсгемайнде), на котором в торжественной обстановке решаются многие важные вопросы местной жизни, включая выборы правительства соответствующего субъекта федерации и его главы.

Важнейшим элементом механизма публичной власти, вертикального разделения властей в федеративном государстве является местное самоуправление. Оно, с одной стороны, в определенной степени зависимо от властей субъектов федерации и общенациональных властей, а с другой – имеет свои особенности в качестве децентрализованного и организационно обособленного элемента политической системы (значительная вовлеченность населения в решение вопросов местного значения, относительно частое использование форм непосредственной демократии, меньшая, чем на уровне центра и субъектов федерации, степень разделения властей и т. п.).

В странах с федеративным государственным устройством местное самоуправление может регламентироваться на федеральном уровне достаточно подробно (Австрия, Бразилия, Мексика), а может и весьма лаконично (Германия). Ряд стран англосаксонского права оставляют правовую регламентацию местного самоуправления исключительно на усмотрение субъектов федерации (Австралия, Канада, США). Представляется, что совсем не вмешиваться в вопросы правового регулирования местного самоуправления могу т себе позволить лишь центральные власти достаточно благополучных федераций с высоким уровнем развития экономики, развитой политической культурой и сложившимся в обществе консенсусом относительно основных демократических ценностей, включая неотъемлемое право населения на местное самоуправление. Иначе последнее может быть отдано на откуп региональным элитам (зачастую куда менее демократичным и гораздо более эгоистичным, чем центральные власти), стремящимся интегрировать местные органы в свой властный механизм, заставить их функционировать по правилам, не всегда совместимым с канонами демократии.

В данном отношении показателен опыт индийской федерации, в субъектах которой местные выборы проводились крайне нерегулярно, поскольку вопросы, связанные с местным самоуправлением, здесь были переданы в ведение штатов. В середине 80-х годов ХХ века здесь не функционировало большинство муниципальных советов, управление которыми было передано государственным чиновникам. В крупнейшем же индийском штате Уттар-Прадеш муниципальные выборы вообще не проводились с середины 70-х годов до 1989 года. С середины 60-х годов выборы в органы сельского самоуправления (панчаяты) во многих штатах Индии проводились с интервалом в 10–15, а иногда и 20 лет [139] .

В 1989 году федеральное правительство попыталось добиться принятия конституционных поправок, устанавливавших единые принципы организации и деятельности местного самоуправления в индийских штатах. Данные поправки были, однако, отклонены верхней палатой национального парламента, в которой правящая партия не располагала большинством. Представленные в палате субъекты федерации расценили эту попытку как покушение на права штатов со стороны центра. Несмотря на сопротивление отдельных региональных элит, в 1992 году все-таки удалось принять 73-ю и 74-ю поправки к Конституции, придавшие полноценный конституционный статус панчаятам и муниципалитетам соответственно. Главным из закрепленных указанными поправками принципов является регулярное проведение прямых выборов в местные представительные органы по территориальным округам (каждые пять лет). В случае же досрочного роспуска местного представительного органа новые выборы должны состояться в течение шести месяцев с момента роспуска.

Местное самоуправление в демократическом федеративном государстве не только регулируется и контролируется вышестоящими властями, но и сотрудничает с ними, участвует в различных совместных программах, будучи значимым элементом внутрифедеративных отношений. В американской литературе, например, проводится мысль о том, что, хотя местное самоуправление и не имеет общенационального конституционного статуса и регулируется исключительно штатами, оно играло и играет важную роль в функционировании «кооперативного федерализма», являясь де-факто самостоятельным субъектом межправительственного сотрудничества внутри федерации. По мнению Р. К. Мартина, американский федерализм начиная с 30-х годов ХХ века из «двустороннего» постепенно превратился в «трехсторонний», характеризующийся партнерскими отношениями между федеральным центром, штатами и муниципальным управлением, расширением прямых контактов федеральных и местных властей [140] . В США, как и в большинстве иных демократических государств, местное самоуправление как группа давления в настоящее время хорошо организовано в национальном масштабе. Достаточно большим политическим весом обладают ассоциации графств, муниципалитетов, мэров и т. п., имеющие свои представительства в Вашингтоне. Кроме того, местное самоуправление оказывает влияние на федеративные отношения через партийный механизм, а также через лиц, представляющих интересы местных органов во властных структурах на федеральном уровне и в легислатурах штатов. Сотрудничество между федеральными властями и местным самоуправлением в США обычно более активно развивалось в период пребывания на посту президента представителей демократической партии. Последние традиционно стремились к укреплению своей электоральной базы посредством расширения государственного вмешательства в социальную сферу, реализации различных федеральных программ городского развития (достаточно вспомнить крупные социальные инициативы президентских администраций 60-х годов ХХ века, получившие названия «Великое общество» и «Война с бедностью»). Президенты-республиканцы, как правило, наоборот, пытались в большей степени опереться на чисто рыночные механизмы экономического и социального регулирования, сократить федеральное финансирование социальных программ (включая программы городского развития). В данном отношении показателен курс администрации Р. Рейгана на «новый федерализм», в рамках которого была существенно сокращена финансовая поддержка штатов и местных органов при общем увеличении объемов помощи частному сектору.

Весьма тесное сотрудничество федерации, ее субъектов и местного самоуправления характерно для германского «кооперативного» федерализма. Этому, в частности, способствуют интеграционная деятельность общенациональных политических партий, функционирующих на различных уровнях административно-территориального деления; относительно компактные размеры территории и достаточно высокая плотность населения; развитая система коммуникаций; провозглашение на конституционном уровне социального государства, предполагающего совместную деятельность различных властей в целях выравнивания уровня жизни и финансовых возможностей отдельных территорий.

Местные власти играют важную роль в реализации на местах политики правительства соответствующего субъекта федерации. Подобные отношения в демократическом государстве строятся не только как отношения подчинения, но и как отношения сотрудничества, в рамках которых местные органы обладают собственным политическим потенциалом. Власти субъектов федерации не могут не учитывать политические настроения в местных сообществах, поскольку от поддержки на местах во многом зависят результаты выборов в различные властные структуры субъектов федерации. Кроме того, будучи хорошо знакомыми с положением дел в соответствующих территориальных единицах, органы местного самоуправления зачастую способны более эффективно, чем правительства субъектов федерации, решать отдельные локальные проблемы, реагировать на непредвиденные ситуации. В качестве многоцелевых органов местные советы обеспечивают горизонтальную интеграцию и координацию различных служб субъектов федерации, функционирующих на низовом уровне, трансформируя их деятельность в единый курс и обеспечивая тем самым комплексный подход к решению проблем.

Политическая практика свидетельствует о том, что местное самоуправление (в сотрудничестве с федеральными властями) служит определенной преградой центробежным тенденциям в политической системе современного федеративного государства. Не случайно, например, в США местные сообщества, по свидетельству американских политологов, зачастую успешно используют общефедеральное право для защиты своих инициатив от посягательства со стороны властей штатов [141] . Федеральные власти, выступая в роли защитника и гаранта прав местного самоуправления, несколько ограничивают возможный произвол в данной области со стороны субъектов федерации. Это может находить выражение как в общефедеральном законодательстве, гарантирующем соблюдение на местах определенных демократических процедур, так и в различных программах по поддержке местных властей.

8. 4. Демократия как политический режим

Демократия как политический (государственный) режим предполагает обеспечение участия граждан в управлении государственными делами и наделение их широким кругом прав и свобод. При этом принадлежность власти народу обычно закрепляется непосредственно на конституционном уровне. В данном отношении показателен пункт 2 статьи 1 Конституции Греции 1975 года, в котором говорится, что «фундаментом государственного строя является народный суверенитет», а также пункт 3 статьи 1 указанной Конституции, провозглашающий, что «вся власть исходит от народа, существует для народа и нации и осуществляется путем, определяемым Конституцией» [142] .

Власть в демократическом государстве, таким образом, имеет своим источником волю народа. Поэтому любая попытка узурпации власти (от кого бы она ни исходила) и ее незаконного удержания является антиконституционной. Действие любого государственного органа должно быть основано на четко выраженной воле народа, которая может проявляться как непосредственно (через формы прямой демократии), так и опосредованно (например, через контроль за исполнительной властью со стороны избираемых населением представительных органов).

Политический режим является наиболее подвижным, динамичным элементом понятия «форма государства», и в этом плане он представляет собой конкретную характеристику, повседневную практику функционирования современного государства и его политической системы. Именно в политическом режиме как обобщенной характеристике методов осуществления государственной власти находит свое выражение действительное состояние демократии в той или иной стране. Демократический политический режим обычно характеризуется следующими основными признаками:

• возможностью самостоятельного участия граждан в принятии политических решений посредством форм прямой и непрямой демократии;

• широким закреплением и реальной гарантированностью прав и свобод личности;

• политическим плюрализмом; возможностью смены власти посредством регулярно проводимых свободных и состязательных выборов;

• свободой пропаганды любой идеологии, не призывающей к насильственному свержению существующего конституционного строя, не нарушающей общественной морали и не посягающей на конституционные права граждан;

• связанностью государственной власти правом и подчиненностью праву ее органов;

• функциональной автономностью различных ветвей власти и использованием системы сдержек и противовесов в процессе их взаимодействия.

Характерный для демократического режима политический плюрализм предполагает многопартийность и легальное функционирование оппозиционных политических партий. Право на объединение может подлежать лишь таким ограничениям, которые необходимы в демократическом обществе и установлены законом в интересах государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод граждан. При этом демократический политический режим не совместим с ограниченной многопартийностью, практиковавшейся в условиях стран третьего мира. Так, возможность создания только двух партий была предусмотрена Конституцией Нигерии 1989 года, только три партии до 2000 года разрешало законодательство Индонезии. Ограниченная многопартийность также практиковалась законодательством Сенегала и ряда иных государств.

Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что партии играют важнейшую роль в функционировании современного государства. Именно партии служат главным орудием овладения государственной властью и последующего ее удержания, поскольку они являются таким элементом политической системы, который в наилучшей степени приспособлен к организации и проведению выборов. В демократических странах, говоря словами индийского политолога Р. Лала, «весь избирательный процесс строится вокруг партийной системы. Политические партии издают предвыборные манифесты, выдвигают кандидатов, выделяют специальных уполномоченных для оказания им помощи при проведении избирательной кампании, призывают избирателей голосовать за конкретных кандидатов, организуют массовые митинги и шествия в целях повышения уровня сознательности широких масс» [143] .

Важнейшей функцией политических партий является участие в формировании и деятельности органов государственной власти и управления. Партийный состав парламента зачастую играет решающее значение для определения всей содержательной стороны его деятельности. От партий обычно зависят судьбы правительств, образующихся на парламентской основе. В парламентарных государствах состав правительства определяется партией (блоком партий), располагающей большинством в парламенте, а лидер победившей на выборах политической партии обычно занимает пост премьер-министра. Возможные меж– и внутрипартийные разногласия, в свою очередь, могут привести к отставке правительства.

Партии призваны выполнять и протекционистскую функцию по отношению к политической системе в целом. Партийная система играет роль своеобразного «амортизатора», способного предохранять институты власти от резких потрясений. Партии могут направлять массовое недовольство отдельными кризисными явлениями в русло выборов, а также против отдельных политических деятелей, отводя угрозу от политической системы в целом (для этого порой достаточно смены правительства и передачи власти в руки оппозиции).

Будучи важнейшим средством определения настроения граждан, партии осуществляют и коммуникативную функцию, то есть способствуют установлению и поддержанию контактов между государством и обществом в целом, расширению социальной опоры существующей власти. Политические партии в демократическом государстве служат важным каналом, по которому граждане могут выражать свои требования, оказывать определенное давление на деятельность государственных органов. Партийная система, таким образом, способствует расширению социальной опоры действующей политической системы, предотвращению разрыва между гражданским обществом и государством. С коммуникативной функцией тесно связана функция социальной мобилизации, заключающаяся в приобщении к политической жизни новых социальных групп, направлении по партийному руслу их политической активности, выработки у масс определенных стереотипов политического поведения и приобщении их к демократическим ценностям.

Партии осуществляют и функцию согласования различных социальных интересов, заключающуюся в приведении этих интересов в возможных пределах к единому знаменателю и выработке консенсуса по тем или иным проблемам. Каждая крупная партия в современном государстве стремится выработать такой политический курс, который отражал бы не только согласованные интересы непосредственно ориентирующихся на нее слоев, но и более широкие общенациональные интересы, без чего сложно добиться успеха на внутриполитической арене. Партии выполняют и функцию рекрутирования политических лидеров. Именно в рамках партийной системы идет подготовка кадров, выдвигающихся на руководящие посты в государстве, имеющих опыт работы с массами.

Политические партии участвуют в разработке стратегии национального развития, внутренней и внешней политики государств. Правящая партия через правительство, свою парламентскую фракцию, а также высшие партийные органы принимает непосредственное участие в выработке и претворении в жизнь различных политических решений. Оппозиционные партии выступают с альтернативными концепциями, и их мнение в демократическом государстве не может в той или иной мере не учитываться правящей партией и правительством. В случае же прихода оппозиции к власти ее программа становится правительственной.

Демократический политический режим характеризуется и определенным соотношением методов осуществления государственной власти. В демократическом государстве наряду с методами либерализма, дозволения, охраны и стимулирования используется и принуждение, а иногда – насилие (например, применительно к группировкам, призывающим к насильственному свержению существующего конституционного строя, при разгоне несанкционированных демонстраций и т. п.). При этом методы принуждения применяются на основе и в рамках закона, который соответствует общедемократическим ценностям. Главными, однако, остаются демократические методы осуществления власти, что и определяет основное отличие демократии от иных разновидностей политического режима.

В ряде демократических государств со сложным этническим составом населения (так называемых «сообщественных» демократиях) важнейшим методом (принципом) осуществления государственной власти является метод консенсуса. Данный принцип предполагает, что любое правительственное решение, способное затронуть интересы каких-либо этнических групп, принимается лишь после того, как представители данных этнических групп в парламенте и правительстве недвусмысленно выразят свое согласие с ним. Реализация принципа консенсуса обычно облегчается пропорциональной избирательной системой, гарантирующей пропорциональное представительство в парламенте различных этнических групп. Представители этнических групп входят и в состав коалиционных правительств. Более того, члены правительства, представляющие определенную этническую субкультуру, порой вправе накладывать вето на некоторые политические шаги.

Зарубежный опыт свидетельствует о том, что метод консенсуса может успешно работать лишь при наличии определенных условий (высокая степень терпимости в обществе, умение улаживать конфликты мирным, компромиссным путем, согласие относительно основных целей и ценностей, приверженность демократическим процедурам, наличие у различных этнических групп общенационального самосознания и т. п.). Там, где такие условия отсутствуют, консенсусная система может рухну ть под напором острых межэтнических и межкультурных противоречий (как, например, в Ливане).

Анализ современных политических режимов обычно базируется на концепции либеральной демократии, в рамках которой главный акцент делается на политической демократии и политической свободе. Данная концепция подразумевает первичное (по отношению к государству) существование отдельно взятых индивидов, которые вправе самостоятельно распоряжаться своей изначальной свободой, в том числе и идти на ее определенные ограничения. Государство возникает и функционирует в результате волеизъявления таких индивидов, которые остаются независимыми в своих действиях и убеждениях и самостоятельно, без какого-либо внешнего давления, формулируют мотивы своего поведения. Задача государственной власти при демократическом режиме «состоит в том, чтобы согласовывать принцип индивидуальной свободы со свободой всего народа, выступающего в лице государства в качестве единого коллектива» [144] .

В рамках концепции либеральной демократии выделяется теория плюралистической демократии, согласно которой «различные социальные, профессиональные, возрастные и иные группы давления (заинтересованные группы) обладают определенной долей политической власти и осуществляют давление на центры государственной власти, в результате чего она принимает решения в интересах всего общества, играет роль арбитра и примирителя конфликтующих интересов» [145] . Сторонники этой теории (например, Р. Даль) убеждены, что в современном государстве практически не существует деления на властвующие и подвластные социальные слои.

Другой влиятельной теорией является теория консенсусной («сообщественной») демократии, наиболее известным представителем которой является А. Лейпхарт. Согласно данной теории, в современных демократических государствах достигну то согласие по принципиальным вопросам общественного развития. Разногласия же по частным вопросам, особенно в многосоставных сообществах, решаются путем консенсуса и взаимных уступок. Подобные компромиссы предполагают некоторое перераспределение общественных богатств и политической власти в пользу менее обеспеченных слоев, которое осуществляется прежде всего самой государственной властью.

А. Лейпхарт выделяет четыре характерных элемента (признака) «сообщественной» демократии (получившей распространение в таких странах, как Швейцария, Бельгия, Индия, ЮАР и др.): осуществление власти большой коалицией политических лидеров всех значимых сегментов многосоставного сообщества; взаимное вето (так называемое правило «совпадающего большинства»), выступающее как дополнительная гарантия жизненно важных интересов меньшинства; пропорциональность как главный принцип политического представительства, распределения постов в государственном аппарате и средств государственного бюджета; высокая степень автономности каждого сегмента в управлении своими внутренними делами [146] .

Важнейшей чертой «сообщественной» демократии, таким образом, является сотрудничество политических лидеров всех основных сегментов многосоставного общества в рамках большой коалиции, управляющей страной. Данный принцип контрастирует с той системой демократии, для которой характерно разделение политической элиты на правительство, опирающееся только на парламентское большинство, и на влиятельную оппозицию. Наиболее ярким примером последнего типа А. Лейпхарт считает демократию в Великобритании, именуя модель «правительство против оппозиции» британской [147] . Правда, и в Великобритании в первой половине ХХ века имели место случаи формирования так называемого «правительства национального единства». Так, в состав подобного правительства, функционировавшего в период Второй мировой войны, входили представители консервативной, лейбористской и либеральной партий.

Перспектива участия в правительстве большой коалиции в многосоставных демократиях «служит мощным стимулом как для отказа от радикализма, так и для поиска компромисса, поскольку в таком случае сводится к минимуму риск быть обманутым другими партиями или собственным необоснованным оптимизмом по поводу их готовности к примирению» [148] . Таким образом, партии, не вполне доверяющие друг другу, находясь у власти, получают определенную гарантию политической безопасности.

Взаимное вето в совокупности с другими тремя элементами «сообщественной» демократии знаменует собой отклонение от принципа «правления большинства» и является своеобразным «негативным» правлением меньшинства. Только такое вето дает каждому сегменту полную гарантию политической безопасности. Взаимное вето может быть как неформальной договоренностью (Швейцария), так и официально оформленным правилом, которое может быть даже закреплено конституционной нормой (Бельгия).

Принцип пропорциональности является методом, с помощью которого между различными сегментами многосоставного общества распределяются государственные посты, а также финансовые ресурсы в форме правительственных субсидий. В этом смысле данный принцип противоположен принципу «победитель получает все», характерному для правления большинства. Будучи достаточно нейтральным способом распределения, принцип пропорциональности устраняет из процесса принятия решений многие проблемы, потенциально способные расколоть коалицию. Все сегменты оказывают воздействие на выработку решений прямо пропорционально их численности.

Автономия сегментов представляет собой «самоуправление меньшинства в сфере своих исключительных интересов» [149] . Если по вопросам общего характера сегменты принимают решения пропорционально своему влиянию, то по другим вопросам право принятия и исполнения решений может быть предоставлено отдельным сегментам. При этом автономия сегментов переносится и на институты гражданского общества, чем неизбежно усиливается его многосоставность.

В предисловии к русскоязычному изданию своей книги «Демократия в многосоставных сообществах: сравнительное исследование» А. Лейпхарт в качестве двух основных признаков данной формы демократии выделяет большую коалицию и автономию сегментов, поскольку именно они максимизируют влияние каждого сегмента в процессе принятия решений. Причем осуществляется это двумя путями: путем участия наряду с другими сегментами в принятии решений по общим вопросам, а также путем утверждения исключительного права принимать решения по проблемам, для которых общего согласия не требуется. Пропорциональность и право вето являются вспомогательными признаками, усиливающими действие главных. Кроме того, за время, прошедшее с момента первого издания книги, А. Лейпхарт пришел к выводу, что «право меньшинства на вето оказывается наиболее действенным тогда, когда оно ограничено вопросами культурных, религиозных и лингвистических (языковых) прав и автономии и имеет неформальный и гибкий характер, но не является (как на Кипре) всеобъемлющим и не закрепляется в конституции» [150] .

А. Лейпхарт признает, что некоторые черты «сообщественной» демократии могут стать причиной ее неэффективности и неспособности быстро принимать нужные решения. В рамках большой коалиции, представляющей весь спектр многосоставного общества, процесс принятия решений зачастую идет весьма медленно. При этом указанный процесс может быть вообще парализован взаимным вето. Практика же использования принципа пропорциональности при приеме на государственную службу может означать, что принадлежность к определенной группе становится важнее личных качеств кандидата, а это чревато снижением эффективности работы государственного аппарата. Автономия же сегментов «в буквальном смысле стоит дорого: она требует увеличения числа звеньев государственного и управленческого аппарата, равно как и создания самостоятельных структур управления для каждого сегмента, что значительно удорожает сообщественную демократию как форму организации власти» [151] .

Существуют и различные концепции «управляемой (направляемой) демократии», которые в большей степени соответствуют полудемократическим, авторитарным режимам, чем собственно либеральной демократии. В странах Востока в наиболее развернутом виде концепция «направляемой демократии» была в свое время сформулирована в Индонезии, где она связана с именем харизматического национального лидера и первого президента страны Сукарно, свергнутого в результате государственного переворота в середине 60-х годов ХХ века [152] . Основными положениями указанной концепции были следующие:

• усиление прерогатив исполнительной власти в условиях кризиса парламентаризма и плюралистической демократии в Индонезии;

• ограничение роли политических партий;

• введение категории «функциональных групп» населения (призванной заменить категорию «класс») как общностей людей, «связанных сферой деятельности или каким-либо другим признаком, но всегда безотносительно к их имущественному положению, к месту в системе общественных отношений» [153] ;

• закрепление особой роли армии в политической жизни Индонезии;