Помоги проекту - поделись книгой:
• идеализация самобытности индонезийской нации и акцент на сохранение антиимпериалистического национального единства (что предполагало замораживание необходимых социальных преобразований, чтобы не нарушать единства в условиях «внешней угрозы»).
Выборность депутатов на неопределенное время была заменена принципом назначаемости, а роль представительных органов в условиях «направляемой демократии» фактически сведена к поддержке законодательных и политических инициатив исполнительной власти и президента как ее главы. При этом был создан ряд политических институтов, формально не предусмотренных Конституцией и призванных усилить влияние главы государства на отдельные сферы жизни страны. Широкие конституционные полномочия главы государства, таким образом, дополнялись некоторыми внеконституционными прерогативами, призванными усилить его политическое влияние.
Если режим «направляемой демократии» первоначально и сохранял определенные черты либеральной демократии, то по мере его развития и консолидации наблюдался «переход к более организованным тоталитарным и антидемократическим методам, формам и механизмам власти» [154] , что в конечном счете предопределило его историческую несостоятельность. Государственная власть в рамках режима «направляемой демократии» так и не смогла выдвинуть цельной и обоснованной стратегии развития Индонезии. Попытки же «предотвратить обострение классовых антагонизмов в стране путем известной консервации социальных отношений должны были привести и привели в действительности к деформации развития Индонезии» [155] .
Применительно же к соседним с Индонезией Филиппинам использовался термин «олигархическая демократия». Реальная власть здесь в постколониальный период (1946–1972) была фактически поделена между мощными региональными кланами, которые соперничали друг с другом при поддержке со стороны верхушки бюрократии, землевладельцев, а также частного капитала. Подобный симбиоз, опиравшийся к тому же на структуры иерархических отношений, основанных на принципах патернализма и клиентелизма, позволял местным олигархическим кланам решающим образом влиять на государственную политику, подчиняя механизмы функционирования демократических институтов своим групповым интересам. Впоследствии олигархическая демократия трансформировалась в авторитарный режим Ф. Маркоса, на смену которому во второй половине 80-х годов ХХ века пришел режим «новой демократии» с характерным для него курсом на восстановление институтов либеральной демократии и возобновление демократического процесса. В филиппинских условиях, однако, подобный курс постоянно «деформировался и лишался содержательного смысла под давлением сохраняющегося стереотипа зависимости государственной политики от контроля традиционной олигархии, представляющей интересы экономической и бюрократической элиты» [156] .
В западных государствах подобные концепции во многом основываются на теории правящих элит, зародившейся еще на рубеже XIX–XX веков (итальянские политологи В. Парето и Г. Моска). Согласно данной теории, в любом обществе существует просвещенное правящее меньшинство (так называемая элита), которое действует самостоятельно. Опираясь на административный ресурс и различные политические технологии, правящая элита избегает какого-либо действенного контроля со стороны большинства, несмотря на наличие демократических процедур, которые должны были бы обеспечивать подобный контроль. Правящее меньшинство отличается высоким уровнем понимания стоящих перед страной задач, и в итоге именно оно действует в общенациональных интересах, на пользу не всегда правильно понимающему свои интересы большинству. Таким образом, считается, что большинство народа просто недостаточно компетентно для того, чтобы принимать реальное и действенное участие в управлении государством. Поэтому народу лучше устраниться от власти и предоставить это непростое дело тем, кто умнее и мудрее, – немногочисленной правящей элите.
Как отмечает Р. Даль, идея передачи власти специалистам, лучше других знающих, какими путями можно достичь всеобщего блага, всегда являлась сильной соперницей идеи демократии. Ведь «защитники этой идеи нападают на демократию там, где ее позиции кажутся наиболее уязвимыми, – они просто не признают за обычными людьми способность править собой» [157] . Р. Даль, условно называя такую систему «политической опекой», отмечает, что ее преимущества достаточно убедительно доказываются с помощью аналогий, особенно таких, где речь идет об опыте и компетентности. Например, врач превосходит других познаниями о болезнях и здоровье, пилот знает, как безопасно доставить нас по назначению. Вполне логично поэтому предположить, что существуют люди, «лучше нас с вами разбирающиеся в том, какие решения следует принять, чтобы государство было здорово, какие пути избрать, чтобы правительство не сбилось с курса и достигло своей цели – всеобщего блага» [158] .
Какими бы, однако, убедительными ни представлялись указанные доводы, аргументация в пользу «политической опеки» видится Р. Далю некорректной в силу того, что делегировать право принимать определенные второстепенные решения специалистам отнюдь не то же самое, что уступать им право окончательного контроля за наиболее важными решениями. Врач может лучше распознать болезнь, поставить диагноз и предписать определенное лечение. При этом за индивидом сохраняется право разумного выбора – следовать этим медицинским рекомендациям или нет. Нечто подобное, по мнению Р. Даля, происходит и в управлении государством, которое требует гораздо большего, чем узкоспециальные познания. Все важные решения, касающиеся политического курса (как личные, так и коллегиальные), нуждаются в морально-этической оценке. Для управления государством одних только знаний недостаточно. Требуется также «неподкупность, умение и решимость твердо противостоять бесчисленным соблазнам и искушениям власти, постоянная и беззаветная преданность общественному благу, а не своекорыстным (личным и узкогрупповым) интересам» [159] . Р. Даль убежден, что «никто из граждан, достигших совершеннолетия, не может в такой степени превосходить других своей компетентностью в вопросах государственного управления, чтобы ему можно было вверить полную и окончательную власть над правительством страны» [160] .
Зарубежная практика свидетельствует о том, что «если конституционные нормы содержат самые демократические положения, а политическая практика попирает эти нормы, то политический режим вступает в противоречие с демократической формой государства и в определенный момент углубление этого противоречия грозит разрушить ее» [161] . Приводимых в пользу «управляемой демократии» аргументов зачастую не хватало, и там, где не срабатывала аргументация, неизбежно использовалось принуждение со всеми вытекающими из этого последствиями и модификациями правящего режима.
С учетом вышесказанного весьма нелегко однозначно определить суть политического режима в ряде стран третьего мира, использующих демократические формы организации государственной власти, ведущих поиск синтеза традиционного и современного в рамках процесса ее модернизации. Ведь мотивация политического поведения здесь продолжает определяться такими «общими для Востока культурными признаками, как преимущественная ориентация на сильную власть, харизматического лидера, высокая степень персонализации политических отношений, преобладание разнообразных форм патерналистских и патронажно-клиентельных связей практически на всех уровнях общественной структуры, доминирование коллективистско-корпоративистких форм массового сознания (в отличие от западного индивидуализма), предпочтение консенсусных решений и избегание конфликтных ситуаций» [162] .
Вполне поэтому закономерно, что представительная система, парламентарная демократия, привившись на современном Востоке, породила отдельные, весьма специфические формы. Некоторыми проявлениями такой адаптации опять же являются «доминантные партии, личностные ориентации, стремление к консенсусу, иерархичность, приверженность харизматическим лидерам» [163] .
Для обозначения будущего демократической модели в странах третьего мира, а также в целом ряде государств на постсоветском пространстве в западной политологии все чаще используется термин «нелиберальная демократия» (illiberal democracy) [164] . Подобная модель предполагает сочетание отдельных авторитарных методов управления с формально функционирующей системой демократических институтов, которые в итоге наполняются несколько иным, не вполне традиционным с точки зрения западных канонов демократии содержанием. При нелиберальной демократии право обычно не является должным ограничителем прерогатив центральной власти, система разделения властей носит несбалансированный характер, суды не являются полностью независимыми, а граждане не способны в полной мере осуществить целый ряд своих конституционных прав.
Правительства в странах нелиберальной демократии зачастую формируются самим президентом из числа лично преданных ему лиц, а не из лидеров правящей партии, как это принято на Западе. В рамках же самой исполнительной власти обычно отсутствует какая-либо внутренняя система сдержек и противовесов при абсолютном доминировании воли главы государства. Когда же «точка зрения президента по тем или иным вопросам расходится с позицией парламента или даже судов, президент обращается непосредственно к народу, минуя тем самым тоскливую стадию переговоров и создания коалиций»
Рассмотренный в данном разделе материал позволяет сделать вывод о том, что основным фактором, определяющим особенности политического режима той или иной страны, является характер государственной власти. Демократическая власть, опирающаяся на волю народа, имеет своим следствием демократический режим. Такой режим предполагает организационно-правовое разделение властей и ролевую автономию различных ветвей государственной власти, состязательность, поиски компромисса и консенсуса в деятельности государственных органов.
Власть же, защищающая интересы лишь определенного класса, социального слоя, клана, национальной или этнической группы, в итоге ведет к установлению диктаторского режима. Такой режим обычно базируется на принципе единства государственной власти, означающем «сосредоточение всей полноты власти в руках Советов (на деле – партийной номенклатуры), фюрера (дуче, каудильо), президента, провозглашаемого пожизненным, абсолютного монарха, низведение парламента до роли статиста, ликвидацию независимого суда» [166] . Провозглашение политических свобод при таком режиме является формальным (если оно вообще есть), а граждане рассматриваются просто как лишенные какой-либо реальной самостоятельности винтики в политической системе.
8. 5. Институты непосредственной демократии в зарубежных странах
Следствием расширения числа стран, использующих демократические методы управления, является закрепление в конституционном праве значительного числа государств институтов непосредственной демократии (выборов, референдума, народной правотворческой инициативы). Если выборы, которые были предусмотрены еще в первых конституциях, стали привычной практикой для большинства государств, то иные формы непосредственной демократии применяются отнюдь не везде. При этом даже законодательное закрепление институтов непосредственной демократии отнюдь не гарантирует обязательного их использования, хотя «сам факт включения тех или иных форм непосредственной демократии в число конституционных институтов может указывать на изменение приоритетов данного государства в отношении роли граждан в принятии важнейших решений» [167] . Как показывает практика, реальное влияние институтов непосредственной демократии на механизм публичной власти во многом зависит от политического режима соответствующей страны, поскольку в государствах с авторитарными и тоталитарными режимами эти институты носят фиктивный характер.
Важнейшим институтом непосредственной демократии являются выборы. Они легитимируют власть, и через выборы народ определяет своих представителей и наделяет их мандатом на осуществление своих суверенных прав. Введение всеобщего голосования в свое время в значительной степени «изменило способы политических действий», поскольку «народ стал постоянным актером на политической сцене, тогда как ранее он довольствовался случайным участием в политической жизни в периоды нестабильности» [168] .
В зависимости от способа волеизъявления избирателей выборы могут быть прямыми и косвенными. Наиболее распространенным и формально самым демократичным типом голосования являются прямые выборы, предусматривающие возможность непосредственного выражения избирателями своего отношения к выдвину тым кандидатам. Практически всегда прямыми выборами избираются члены нижней палаты парламента, однопалатного парламента (аналогичная система характерна и для законодательных собраний субъектов Российской Федерации), представительные органы местного самоуправления. В отдельных странах прямыми выборами избираются президенты (Австрия, Франция, Мексика, Польша), верхние палаты парламента (Бразилия, США), губернаторы (США), мэры городов (Япония, многие города США и Канады). В Израиле прямыми выборами избирается премьер-министр.
Непрямые же выборы предусматривают наличие между кандидатами и избирателями некого промежуточного звена, опосредующего волю последних. При определенных обстоятельствах (в случае обеспечения ими более взвешенного, профессионального подхода) непрямые выборы могут быть более целесообразными, чем прямые. Различаются две разновидности непрямых выборов: косвенные и многостепенные (многоступенчатые).
Косвенные выборы проводятся специально создаваемой коллегией либо каким-либо постоянно действующим органом. Так, в отдельных странах выборы президента осуществляются либо избираемыми населением выборщиками, либо избирательной коллегией с участием субъектов федерации или административно-территориальных единиц с широкой автономией. В первом случае выборы по существу мало чем отличаются от прямых. Так, в США (а ранее в Финляндии и Аргентине) выборщики, ассоциируемые с тем или иным кандидатом на пост главы государства, избираются непосредственно гражданами страны, и с учетом конкретного состава коллегии выборщиков результаты президентских выборов обычно бывают известны уже заранее.
Каждый американский штат выбирает число выборщиков, равное числу его представителей в палатах конгресса (кроме того, трех выборщиков посылает федеральный округ Колумбия). Общий состав коллегии, таким образом, насчитывает 538 человек. Выборы неизменно происходят каждый високосный год в первый вторник после первого понедельника ноября. Применяемая при голосовании мажоритарная система относительного большинства позволяет победившей партии получить все мандаты выборщиков от данного штата. Имели поэтому место случаи, когда партия, не собравшая большинства голосов по стране в целом, получала большинство мест в коллегии выборщиков. Так, на чрезвычайно напряженных президентских выборах 2000 года с несколько затянувшимся финалом (вследствие проблем с достоверным определением воли избирателей в штате Флорида) республиканская партия получила незначительное большинство в коллегии выборщиков (271 против 267), что обеспечило избрание на пост президента Дж. Буша-младшего. При этом кандидат от демократической партии А. Гор получил почти на 340 тыс. голосов рядовых избирателей больше, чем Дж. Буш-младший.
В полном составе коллегия выборщиков никогда не собирается, поскольку выборщики голосуют, находясь в столицах своих штатов. Они обычно отдают свои голоса кандидату той партии, по списку которой они были избраны (хотя имели место и исключения из общего правила). Голосование выборщиков происходит в первый понедельник после второй среды декабря каждого високосного года. Списки с результатами голосования подписываются в штате, опечатываются и затем направляются в сенат, где в начале января следующего года официально провозглашаются итоги выборов. Затем 20 января в Вашингтоне происходит инаугурация, то есть принесение президентом присяги на Библии и его вступление в должность.
Если ни один кандидат не соберет требуемого для победы абсолютного большинства голосов членов коллегии выборщиков, то, согласно принятой в 1804 году XII поправке к Конституции, президент избирается нижней палатой конгресса – палатой представителей. Последняя должна сделать выбор между тремя кандидатами, получившими наибольшее число голосов выборщиков. В условиях двухпартийной системы вопрос об избрании главы государства обычно всегда решался самой коллегией выборщиков. Предусматриваемая же XII поправкой процедура была применена в 1824 году, когда палата представителей избрала президентом Дж. Адамса.
Избрание президента специальной избирательной коллегией с участием субъектов федерации практикуется в некоторых (преимущественно парламентарных) странах с федеративной формой государственного устройства. Так, в Германии президент избирается Федеральным собранием, состоящим из членов бундестага (палаты федерального парламента, избираемой населением) и представителей земель, избираемых законодательными органами субъектов федерации. В первом или втором туре голосования избранным считается кандидат, получивший абсолютное большинство голосов членов Федерального собрания. В третьем туре достаточно относительного большинства голосов.
Аналогичная система избрания главы государства функционирует в Индии. Здесь в состав коллегии выборщиков входят члены обеих палат союзного парламента, а также представители законодательных собраний штатов. Как и в Германии, в Индии количество членов коллегии выборщиков от субъектов федерации должно соответствовать количеству членов от союзного парламента. Подобный способ избрания главы государства подчеркивает, с одной стороны, значение президента как гаранта национального единства и защитника интересов субъектов федерации, а с другой – его второстепенную роль в государственном механизме, производную от иных институтов. Не случайно одно из главных соображений, побудивших создателей Конституции Индии 1950 года принять данную систему, заключалось в том, что «при системе ответственного правительства, введенного Конституцией, реальной властью наделяется правительство. Поэтому было бы неправильно избирать президента путем прямых выборов, в которых бы участвовало все население страны <...>» [169] .
Иные принципы лежат в основе формирования избирательной коллегии в таком децентрализованном унитарном государстве, как Италия. В ее состав наряду с членами обеих палат парламента (945 человек, избираемых населением, а также определенное число пожизненных сенаторов) входят представители крупнейших административно-территориальных единиц страны – областей. Участие последних в выборах президента, однако, носит в основном символический характер, поскольку они составляют явное меньшинство в избирательной коллегии (58 человек). Включение соответствующей нормы в Конституцию «было вызвано стремлением Учредительного собрания показать, что президент республики не является лицом, избранным только парламентом и ему обязанным своей властью» [170] .
Для избрания главы итальянского государства в первых трех турах необходимо квалифицированное большинство в 2/3 голосов, а в последующих турах – абсолютное большинство. Данная система не всегда является эффективной, поскольку порой из-за большого количества кандидатов и партийной раздробленности для выявления победителя требуется достаточно много туров (в 1971 году, например, потребовалось 23 тура, а в 1992 году – 16). Разрабатываемые в последнее время проекты конституционной реформы предусматривают избрание главы итальянского государства уже не специальной коллегией, а всеобщим голосованием, что обусловлено возможной корректировкой формы правления.
Избрание главы государства коллегией выборщиков первоначально предусматривалось и Конституцией Франции 1958 года (по такой процедуре в 1958 году на пост главы французского государства был избран генерал Ш. де Голль). В состав коллегии выборщиков входили депутаты национального парламента, а также представители местных органов самоуправления регионального и коммунального уровней. Коллегия избиралась по довольно сложной процедуре, и в ней численно преобладали представители мелких коммун, главным образом сельских. В 1962 году по инициативе Ш. де Голля в Конституцию была внесена поправка, которая ввела прямые выборы президента всеобщим голосованием.
Примером же косвенных выборов посредством постоянно действующего органа является избрание президента парламентом, характерное для большинства парламентарных республик (Греция, Израиль, Латвия, Турция, Чехия). В таком случае власть президента считается как бы производной от парламента, что теоретически не должно давать возможности главе государства противопоставить себя данному представительному учреждению. Для победы в первом туре таких выборов обычно требуется квалифицированное или абсолютное большинство голосов, в то время как в последующих турах требования обычно снижаются. Так, в Турции для победы на президентских выборах в первом туре требуется набрать 2/3 голосов парламентариев, во втором и третьем турах достаточно абсолютного большинства, а в четвертый тур выходят два кандидата, набравшие относительное большинство голосов.
При многостепенных выборах низовые представительные органы избираются непосредственно гражданами, а затем уже эти органы избирают депутатов в вышестоящие представительные органы, и так вплоть до парламента. Данная достаточно громоздкая и не всегда эффективная система использовалась в таких странах, как Куба, Ангола, Мозамбик, Пакистан, Непал. В настоящее время она применяется в Китае, хотя и здесь намечено ее реформирование.
Косвенные выборы, таким образом, представляют собой определенное сито, через которое производится отбор кандидатов в выборные органы. Чем больше ступеней имеют такие выборы, тем больше может искажаться воля избирателей. В то же время косвенные выборы способствуют отсеиванию несерьезных, случайных кандидатов.
Выборы являются таким конституционно-правовым институтом, в отношении которого разработаны единые международные стандарты. Одним из таких стандартов является проведение выборов на альтернативной основе, когда на одно место баллотируется не менее двух кандидатов, а политические партии и кандидаты могут на равных основаниях участвовать в избирательных кампаниях. При этом выборы в демократическом государстве должны быть свободными (исключающими давление на волю избирателей и гарантирующими соблюдение тайны голосования), честными (исключающими возможность махинаций на выборах и фальсификации их результатов) и периодическими (проводимыми в установленные законодательством сроки).
В конституциях большинства демократических стран специально оговаривается законодательная регламентация института выборов, вплоть до установления особых требований применительно к форме или процедуре принятия соответствующего акта. В Испании, например, порядок всеобщих выборов должен регламентироваться органическим законом (статья 81 Конституции 1978 года) [171] , а в Италии в соответствии со статьей 72 Конституции 1947 года в отношении законопроектов по избирательным вопросам запрещено применять сокращенную процедуру рассмотрения в парламенте [172] . В конституционном же праве Португалии предусмотрено, что новый избирательный закон или поправки к действующему закону должны быть приняты не позднее чем за пять месяцев до выборов, в противном случае они будут действовать только в отношении последующих выборов.
Одной из тенденций современного законодательства по выборам является расширение избирательного корпуса и ограничение возможности дискриминации при предоставлении избирательных прав. Так, в ряде государств в последнее время был снижен возрастной ценз активного избирательного права до 18 лет (Исландия, Швейцария и др.). Ранее же (до начала 70-х годов ХХ века) в большинстве европейских стран он составлял 19–21 год.
В ряде стран (ФРГ, Исландия, Швейцария) при формировании высших органов государства избирательный корпус был расширен за счет граждан, проживающих за рубежом (в Швейцарии данная проблема решается путем голосования по почте, в Италии – путем создания соответствующих избирательных округов). В целом ряде европейских государств иностранным гражданам, проживающим на территории страны в течение определенного срока и уплачивающим налоги, предоставлено право голосовать на выборах в местные органы власти (Испания, Финляндия и др.). Весьма показательна резолюция Европарламента 1988 года, предоставившая гражданам государств – членов Европейского союза (ЕС) голосовать на выборах в Европарламент и в местные органы власти в стране проживания в рамках ЕС.
Все более значимой на выборах становится роль политических партий, вокруг которых, как уже отмечалось, строится весь избирательный процесс. Эта связь находит отражение в современном законодательстве по выборам, которое полностью ориентировано на политические партии как главный субъект избирательного процесса. Лишь в немногих странах (Великобритания, а также некоторые иные страны – члены Содружества) законодательство продолжает игнорировать политические партии, адресуя свои положения отдельным кандидатам, формально выступающим в качестве частных лиц. При этом практика проведения избирательных кампаний в указанных странах свидетельствует о партийном характере выборов.
Характерной чертой современного законодательства по выборам является закрепление во все большем числе стран монополии политических партий на участие в избирательном процессе, и в первую очередь в такой его важнейшей стадии, как выдвижение кандидатов. Подобная ситуация типична для стран, где применяется пропорциональная избирательная система, то есть выборы проводятся исключительно по партийным спискам (Австрия, Португалия, Швеция и др.), а также для отдельных стран со смешанной избирательной системой (Мексика, Гвинея). Однако и в тех странах, где допускается выдвижение независимых кандидатов непосредственно избирателями, определенными преимуществами наделяются политические партии. Так, закон ФРГ о выборах в бундестаг для регистрации независимых кандидатов в мажоритарных округах требует подписей 200 избирателей. Применительно же к кандидатам, выдвигаемым политическими партиями, представленными в бундестаге, никакого сбора подписей не требуется. Аналогичный подход характерен и для болгарского законодательства, только здесь независимые кандидаты должны собрать уже не менее 2000 подписей избирателей по соответствующему мажоритарному округу.
В ряде стран определенные льготы предоставляются партиям национальных меньшинств. Так, в Польше положения закона о заградительных барьерах для политических партий и их коалиций не применяются к зарегистрированным организациям национальных меньшинств. В ФРГ и Дании на партии национальных меньшинств не распространяется требование сбора установленного числа подписей избирателей при выдвижении кандидатов в избирательных округах [173] .
В подавляющем большинстве стран законодательство не признает субъектами избирательного процесса общественные объединения неполитического характера. Считается, что включение неполитических общественных объединений в избирательный процесс ведет как к политизации самих этих объединений, призванных выполнять совершенно иные задачи, так и к излишней политизации всего общества. С учетом же того, что общественные объединения выражают и защищают преимущественно групповые, корпоративные интересы, придание им статуса субъектов избирательного процесса на практике будет означать «введение корпоративного принципа формирования представительных учреждений» [174] .
В ряде стран участие партий в выборах рассматривается не только как их право, но и как обязанность, являясь необходимым условием статуса политической партии. В Германии, например, объединение утрачивает статус партии, если оно в течение шести лет не участвует в парламентских выборах (в бундестаг) или же в выборах в какой-либо из ландтагов (законодательных органов германских земель). В Венгрии суд констатирует ликвидацию партии, если она не выставляла своих кандидатов на двух парламентских выборах подряд. Подобные положения направлены на содействие таким партиям, которые добиваются завоевания государственной власти исключительно путем участия в демократических и свободных выборах и действуют в рамках конституции и законов.
Институту выборов может принадлежать решающая роль в переходе отдельных государств к демократическому политическому режиму. Неслучайно во многих странах (Бразилия, Аргентина, страны Восточной Европы, некоторые африканские государства) именно выборы положили конец военным и авторитарным режимам. В том случае, когда проведение выборов на многопартийной основе является одним из первых шагов в направлении демократизации правящего режима, могут разрабатываться весьма подробные кодексы поведения на выборах, которые подписываются всеми политическими партиями и кандидатами, собирающимися принимать участие в выборах. Подобный кодекс был, в частности, предусмотрен в качестве приложения к Акту о выборах Национального собрания и провинциальных легислатур ЮАР 1993 года.
Важное значение с точки зрения как демократии, так и эффективности государственной власти имеет срок полномочий выборного органа. Короткий срок полномочий позволяет точнее отражать в составе выборного органа сиюминутные настроения и предпочтения избирателей. Он дает возможность электорату осуществлять достаточно строгий контроль за деятельностью своих избранников с помощью права голоса. При этом, однако, выборные лица зачастую не успевают в полной мере войти в курс дела, надлежащим образом проявить себя, выполнить все намеченные мероприятия. Кроме того, частые выборы являются ощутимой нагрузкой на соответствующие бюджеты и налогоплательщиков. Да и сами избираемые органы накануне выборов порой склонны в конъюнктурных целях санкционировать не вполне продуманные расходы, на которые они, возможно, не пошли бы в иных обстоятельствах.
Как показывает практика, небольшие сроки полномочий предпочтительны в периоды бурных общественных преобразований, когда настроения избирателей носят переменчивый характер, соотношение политических сил меняется достаточно часто, а партийная система еще не вполне развита. Не случайно, например, в ряде посттоталитарных стран срок полномочий первых парламентов, избранных после падения правящих режимов, не превышал нескольких лет. Более длительный срок деятельности выборных органов экономичнее с финансовой точки зрения и позволяет их членам не думать постоянно о своем переизбрании, хотя в то же время утрачиваются некоторые достоинства демократического характера и снижается общий динамизм политического процесса.
Применительно к выборам высшего должностного лица государства в странах современного мира все чаще применяется институт ротации. Так, во многих странах одно и то же лицо может быть избрано на пост президента либо не более чем на два срока (США, ФРГ, Польша, Хорватия), либо не более чем на два срока подряд (Португалия, Чехия, Азербайджан). В Никарагуа, согласно принятым в 1995 году поправкам к Конституции 1987 года, одно и то же лицо не может находиться на посту президента более двух сроков, которые, однако, не должны идти подряд. В таких странах, как Мексика, Боливия, Эквадор, Республика Корея, повторное избрание на должность президента вообще невозможно.
Первоначальный текст американской Конституции 1787 года не содержал никаких запретов на переизбрание главы государства. Тем не менее, начиная с Дж. Вашингтона, установился обычай, согласно которому одно и то же лицо не может занимать пост президента более двух сроков. Данный обычай, однако, был нарушен Ф. Рузвельтом, избиравшимся на пост главы государства четыре раза подряд (впервые – в 1932 году). В результате в 1951 году была принята XXII поправка к Конституции, согласно разделу 1 которой «ни одно лицо не может быть избрано на должность Президента более чем два раза, и ни одно лицо, если оно занимало должность Президента либо исполняло обязанности Президента в течение более двух лет, замещая лицо, избранное Президентом, не может быть избрано на должность Президента более одного раза» [175] . Максимальный срок, в течение которого одно и то же лицо может находиться на посту главы американского государства, таким образом, при определенных обстоятельствах может составить 10 лет.
Закрепляемый многими конституциями принцип ротации имеет определенный демократический потенциал, поскольку он служит своеобразным противовесом всевластию президента, противодействующим трансформации конституционного правления главы государства в режим личной диктатуры. Однако вряд ли стоит абсолютизировать его позитивное значение. Как отмечает германский юрист К. фон Бойме, даже наилучшие намерения законодателя зачастую имеют весьма плачевные последствия. В качестве примера он приводит Чили конца 60-х – начала 70-х годов ХХ века, где невозможность переизбрать на очередной срок сильного и популярного президента Э. Фрея в конечном итоге способствовала приходу к власти такого достаточно слабого (по сравнению с Э. Фреем) политика, как С. Альенде, и последующему коллапсу всей политической системы [176] .
Распространенное во многих странах ограничение срока полномочий главы государства двумя мандатами, как свидетельствует, например, американский опыт, неизбежно приводит к снижению эффективности деятельности президента в последние два года второго срока (когда президент становится так называемой «хромой уткой» – lame duck). Как отмечается в американской литературе, пресса в это время все больше концентрирует внимание на новых кандидатах на данный пост, лидеры же зарубежных государств, как правило, откладывают проведение наиболее важных переговоров до тех пор, пока новый президент не вступит в должность [177] .
Ограничение срока полномочий президента двумя мандатами тем не менее представляется более приемлемым вариантом, чем запрещение всякого переизбрания одного и того же лица на данный пост или же возможность неограниченного переизбрания. Запрещение переизбрания – излишняя нагрузка на политическую систему, далеко не всегда способную генерировать лидеров общенационального масштаба на постоянной основе. Возможность же переизбирать одно и то же лицо неограниченное число раз создает благоприятные условия для усиления авторитарных тенденций в политической системе, о чем свидетельствует опыт ряда государств третьего мира.
В демократических странах обычно отсутствует некогда характерный для законодательства социалистических государств институт отзыва выборных лиц. Считается, что этот институт не должен подменять собой институт выборов. Кроме того, в рамках представительной демократии депутат представляет всю нацию в целом, а не какой-либо отдельный избирательный округ. В данном отношении показательна статья 27 Конституции Франции 1958 года, в которой подчеркивается, что «любой императивный мандат недействителен» [178] . Профессионализация политической жизни, однако, вводит своеобразный императив при переизбрании, поэтому современный парламентарий «становится обязанным постоянно прислушиваться к своим избирателям и добавить к своим обязанностям законодателя обязанности стимулировать и защищать свой избирательный округ, а также выполнять роль административного и социального помощника своих избирателей» [179] .
В отдельных демократических странах институт отзыва встречается на местном и региональном уровнях (Япония, США). Так, в США отзыв выборных должностных лиц предусмотрен в законодательстве 15 штатов (первым штатом, включившим данный институт в свою конституцию, был Орегон в 1857 году), а также федерального округа Колумбия. Институт отзыва применяется в США, однако нечасто. Это объясняется как процедурными трудностями (необходимость сбора подписей в короткий срок и в нотариально удостоверенной форме), так и тем, что в случае отклонения избирателями предложения об отзыве на его инициаторов возлагается возмещение расходов по проведению соответствующего голосования [180] . В Австрии предусмотрен институт досрочного отзыва президента страны путем народного голосования, которое может быть проведено по решению, принимаемому на совместном заседании палат парламента. На практике, однако, указанный институт пока не применялся.
Важным средством прямой демократии является референдум, который в отличие от выборов придает юридическую силу не мандату какого-либо лица, а решению какого-либо вопроса. Он не является таким универсальным институтом, как выборы, поскольку существуют развитые демократические страны, в которых он практически вообще не применяется (Германия, Нидерланды, Люксембург, Исландия), либо используется крайне редко (Бельгия, некоторые страны англосаксонского права).
Законодательством различных стран закреплены разные подходы к использованию референдума. В одних странах применение указанного института возможно на всех уровнях территориальной организации публичной власти, то есть на центральном, региональном и местном (Италия, Швейцария), в других – только на региональном и местном уровнях (США, Канада). Наиболее разработанной теория и практика проведения референдума считается в Швейцарии, где он является неотъемлемым атрибутом повседневной политической жизни, важнейшим инструментом решения общегосударственных вопросов.
Законодательство демократических стран обычно устанавливает определенные пределы допустимости использования института референдума. На референдум, как правило, не выносятся вопросы чрезвычайного или безотлагательного характера, вопросы, требующие специальных знаний, а также вопросы, ответ на которые заранее известен (например, такие вопросы популистского характера, как повышение заработной платы, сокращение продолжительности рабочего дня, снижение налогов и т. п.). Не могут выноситься на референдум и вопросы бюджета, амнистии, предоставления гражданства, убежища, кадровые вопросы, вопросы о мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения. Зачастую референдум не может проводиться в условиях чрезвычайного или военного положения, а также в течение определенного срока после их отмены. Повторный референдум по одному и тому же вопросу может состояться лишь через определенный интервал времени. Например, в Италии в случае, если предложение об отмене закона было на референдуме отклонено, повторный референдум по этому вопросу возможен не ранее чем через пять лет.
В современной политической литературе выделяются различные виды референдумов. Важнейшим из них считается конституционный референдум, предполагающий вынесение на всенародное одобрение проектов новой конституции или предложений по внесению изменений в действующий основной закон. В отношении законопроектов или действующих законов проводится законодательный референдум. Примечательно, что если в большинстве стран такой референдум используется для принятия закона, то в Италии в соответствии со статьей 75 Конституции 1947 года допускается референдум лишь для решения вопроса о полной или частичной отмене закона или акта, имеющего силу закона (так называемый «отменяющий референдум»).
В последние годы получили широкое распространение референдумы по международно-правовым вопросам. Путем референдума, например, решались вопросы о вступлении в ЕЭС. Во Франции, Дании, Ирландии на референдум выносился Маастрихтский договор. В настоящее время в восточноевропейских странах проводятся референдумы о вступлении в Европейский союз. Так, в июне 2003 года подобный референдум состоялся в Чехии. В нем приняли участие 55% избирателей, из которых 77% высказались за вступление в Европейский союз [181] .
Одной же из первых европейских стран, которая внесла в свое законодательство положение о референдуме по международно-правовым вопросам, является Швейцария. В этой стране в обязательном порядке на референдум выносятся вопросы о присоединении к организациям коллективной безопасности и наднациональным сообществам. По инициативе 50 тыс. избирателей, или восьми кантонов, голосование проводится в отношении международно-правовых договоров, которые являются бессрочными и нерасторжимыми, предусматривают вступление в международную организацию, вводят многостороннюю унификацию права.
Иногда референдум рассматривается в качестве обязательного средства разрешения разногласий между органами власти. В Швейцарии, например, если один из советов (палат) Федерального собрания (парламента) вынесет постановление об общем пересмотре Конституции, а другой совет с этим не согласится, вопрос о необходимости (но не о содержании) пересмотра выносится на референдум.
С точки зрения юридической силы решения, принятого путем референдума, различают консультативный и решающий референдумы. Первый (характерный, в частности, для скандинавской модели демократии) используется в целях выявления общественного мнения, и для государственных органов его решения не носят обязательного характера. В то же время в демократическом государстве консультативный референдум имеет определенную морально обязывающую силу, поскольку власти здесь не могут не считаться с мнением избирателей, пусть даже формально выраженным в неимперативной форме. В данном отношении показателен консультативный референдум, проведенный в 1972 году в Норвегии по вопросу о вступлении в Общий рынок. Более половины участвовавших в голосовании избирателей высказалось против, и правительство, несмотря на свое положительное отношение к такому вступлению, от него все же воздержалось. Консультативные референдумы неоднократно проводились и в Швеции (по вопросам использования ядерной энергии, запрета спиртных напитков и т. п.).
Референдум имеет определенные преимущества перед представительной демократией, при которой волю народа выражают и облекают в законы и иные акты избранные населением представители. Референдум позволяет гражданам выразить свою волю непосредственно, почувствовать личную ответственность за то, что происходит в стране. Принятое путем референдума решение обычно имеет высокую степень легитимности, поскольку считается решением народа. Утвержденные на референдуме акты формально не имеют приоритета перед иными актами той же формы, хотя иногда конституционная доктрина зарубежных государств встает на позицию их большей юридической силы.
Значение института референдума как средства непосредственной демократии в то же время не сто́ит переоценивать, поскольку принятые путем референдума решения носят преимущественно политический характер, хоть и облечены в определенную юридическую форму. Выносимые на референдум вопросы не всегда бывают доступны для всесторонней оценки со стороны избирателей. Кроме того, практика показывает, что референдум «может быть использован как противовес представительной демократии или как средство обойти парламент и принять государственное решение вопреки ему» [182] . Нередко референдум использовался в условиях авторитарного режима для легитимации правящей элиты и манипулирования населением.
Еще одним институтом непосредственной демократии является народная правотворческая (законодательная) инициатива, в настоящее время предусмотренная на центральном уровне в таких государствах, как Австрия, Италия, Испания, Швейцария, а на региональном – в Швейцарии, США и некоторых других странах. Указанный институт означает предоставление установленному числу избирателей (например, в Испании – 500 тыс., в Австрии – 100 тыс., в Швейцарии – 50 тыс., в Бразилии – 1% от общего числа избирателей) права вносить проект закона на рассмотрение законодательного органа. При этом возможны определенные ограничения правотворческой инициативы в таких областях, как международные отношения, финансы и налогообложение, амнистия и помилование.
Осуществление народной инициативы начинается с представления проекта законодательного акта в соответствующий законодательный орган и сбора в течение установленного срока (как правило, не более шести месяцев) подписей избирателей. В некоторых странах (Бразилия, Румыния) поддерживающие проект закона избиратели должны представлять различные районы страны. Это сделано для того, чтобы постановка вопроса имела общегосударственный, а не местный характер. Внесенный в законодательный орган законопроект проходит все стадии законодательного процесса и может быть отклонен или изменен законодательным органом.
Народная правотворческая инициатива имеет сходство с некоторыми иными правовыми институтами. Однако если, например, «коллективная петиция, поданная гражданами, не влечет обязанности государственного органа в обязательном порядке рассмотреть предложение, сформулированное в виде статей закона, и принять по нему решение, то законодательная инициатива это, безусловно, предполагает» [183] . Народная правотворческая инициатива позволяет инициировать обсуждение проектов законов, пользующихся популярностью среди избирателей, но не получивших поддержку в законодательном органе. Как показывает практика, эффективность института народной правотворческой инициативы весьма относительна, и народная инициатива не так уж часто реализуется в виде принятых законов.
Нельзя не упомянуть и такую форму непосредственной демократии, как общие собрания жителей небольших поселений (сходы), характерную, в частности, для отдельных стран англосаксонского права. Так, в США управление в сельской местности осуществляется в основном графствами. В одних штатах это управление обеспечивается ими практически полностью, в других – графства делятся на тауны и тауншипы, представляющие собой некую «реликтовую» форму непосредственного самоуправления народа.
Тауны функционируют в шести штатах Новой Англии, расположенных на северо-востоке страны (Вермонт, Коннектикут, Массачусетс, Мэн, Нью-Гэмпшир и Род-Айленд), где в свое время и зародилась данная форма местного самоуправления. Они обычно управляются на основе решений собраний взрослых жителей. Собрания чаще всего проводятся ежегодно (обычно в марте), хотя при необходимости могут созываться и чрезвычайные собрания вне общего графика. На них избирается совет в составе трех–пяти человек (впрочем, количество его членов может доходить и до девяти). Действуя в качестве своеобразного исполнительного комитета, данный совет осуществляет общий политический курс, одобренный на собрании, разрабатывает бюджет тауна, выдает различные лицензии, заключает контракты, поддерживает собственность тауна в надлежащем состоянии, организует проведение общих собраний и выборов. На собраниях также утверждается бюджет тауна, избираются отдельные должностные лица (клерк, казначей, констебль, сборщик налогов, дорожный комиссионер и др.).
Тауншипы получили распространение в таких штатах, как Нью-Йорк, Миннесота, Пенсильвания, Иллинойс, Индиана, Канзас, Мичиган, Огайо и др. Организация тауншипов во многом напоминает организацию таунов Новой Англии, однако их полномочия носят более ограниченный характер. В тауншипах отдельных штатов (Висконсин, Иллинойс, Мичиган, Нью-Джерси и др.) также периодически проводятся собрания местных жителей, поскольку это непосредственно предписывается их законодательством. Полномочия этих собраний, однако, у́же (многие функции тауншипов были вообще переданы соответствующим графствам), а посещаемость – еще ниже, чем в Новой Англии (порой на таких собраниях присутствуют лишь местные должностные лица, которые принимают решения от имени всего тауншипа).
По мнению большинства американских исследователей, подобная форма управления в большей или меньшей степени подходит для сообществ с невысоким уровнем развития коммуникаций, функционирующих на основе достаточно архаичных социальных связей. Определенный упадок этой формы организации местной жизни в современной Америке выражается, в частности, в передаче ряда традиционных полномочий таунов / тауншипов графствам и в хронической неспособности жителей некоторых из них заполнить ряд вакансий на выборные должности.
8. 6. Тенденции и проблемы развития зарубежной демократии
Итак, демократия открывает перед гражданами широкие возможности, которых они лишены при иных политических режимах. Граждане демократического государства «надежно защищены от деспотических правителей, они обладают фундаментальными политическими правами, и, кроме того, им предоставлен широкий спектр свобод, они получают способы защищать и отстаивать свои личные интересы, вводя их в число приоритетных, они могут принимать участие в выработке законов, в соответствии с которыми буду т жить, диапазон их моральной автономии достаточно широк, они имеют необыкновенные возможности для развития личности» [184] .
Опыт эволюции зарубежных демократий в сфере государственного строительства в конце ХХ – начале ХХI века свидетельствует о тенденции к некоторому отходу от прежних схем организации государственной власти, определенном ослаблении жесткости в разделении властей. Создаются формы правления, сочетающие черты президенциализма и парламентаризма, способные в зависимости от конкретной политической ситуации эволюционировать в сторону той или иной «классической» модели. При этом, как правило, не меняется текст конституции и сохраняется возможность обратного движения при ином соотношении политических сил.
В настоящее время вряд ли можно говорить об усилении исполнительной власти как о глобальной тенденции развития политических систем стран современного мира, которая достаточно отчетливо прослеживалась несколько десятилетий назад. Современные политические механизмы предполагают все большее взаимодействие основных институтов при осуществлении ими своих полномочий, нацеливают законодательную и исполнительную ветви власти на сотрудничество, поиск взаимных компромиссов. Кроме того, в отдельных странах наблюдается тенденция к усилению роли парламента в политической жизни, расширению его контрольных полномочий за деятельностью правительства (Ирландия, Португалия, Польша, Бразилия и др.). В целом ряде стран (Швеция, Норвегия, Дания, Великобритания, Польша и др.) введен институт специальных уполномоченных парламента по контролю за администрацией – омбудсменов. Имеет место и институциализация такого способа контроля, как парламентское расследование.
Новые качества приобретают и контрольные функции Конгресса США, что стало особенно заметно в последнее десятилетие ХХ века с ростом числа различных подкомитетов конгресса. Последние, внеся на первых порах определенную путаницу и беспорядок в работу конгресса, способствовали тем не менее большей подконтрольности президента высшему законодательному органу.
В то же время имеет место и характерная для ряда посттоталитарных государств тенденция к усилению иерархических начал в государственном механизме, его отстраиванию вокруг исполнительной власти при сохранении внешне весьма демократичных конституционных норм. Данная тенденция в российской прессе была определена как построение своеобразной «управляемой демократии». Сопровождающая ее реструктуризация основывается на использовании современных политический технологий, административного ресурса в условиях недостаточно развитой экономики, слабых политических партий и определенного дефицита единой политической воли.
Указанная модель отражает одно из противоречий современной демократии: столкновение принципа представительства, максимального участия граждан с необходимостью обеспечения эффективности и управляемости. Зарубежный опыт свидетельствует о том, что, «чем меньше демократическая единица, тем выше потенциал участия граждан в управлении и тем ниже степень необходимости делегирования властных полномочий представителям граждан. Чем единица крупнее, тем шире ее возможности эффективно решать проблемы, представляющие важность для граждан, тем острее становится необходимость делегирования полномочий их представителям» [185] .
Политическая стабильность в условиях демократии требует консенсуса, согласия различных слоев населения относительно базовых демократических ценностей, соблюдения определенных правил политической игры. Демократия по своей природе является институциализированным соревнованием политических сил за завоевание и удержание власти, которое в условиях отсутствия навыков политической игры зачастую перерастает в конфликт. Отсюда стремление правящих элит посттоталитарных государств к институциализации элементов управляемости в рамках формируемой ими политической системы. Происходит столкновение идеалов демократии и жестких императивов современности. При этом порой обнаруживается вторичная ценность свободы по сравнению с равенством и справедливостью. Так, свобода порой приносится в жертву ускоренной модернизации. Инициаторы модернизации, однако, «не желают понять, что, ограничивая свободу граждан, загоняя вглубь неизбежные и сопутствующие модернизации конфликты», они «подкладывают мину замедленного действия под будущее благополучие» [186] .
Современная демократия зачастую «предстает перед нами как техника управления, как рутинная процедура, обязанная ежедневно отвечать на запросы общества», за которыми «демократическая теория, увы, не поспевает из-за своего неизбежного формализма» [187] . Это особо наглядно проявляется на примере выборов вследствие явного конфликта между нормами избирательного права и реальными проблемами избирательной кампании – финансированием выборов в обход установленных правил, манипулированием сознанием избирателей с использованием средств массовой информации, «грязных» избирательных технологий и т. п.
На выборы приходит все меньше избирателей, и при этом растет роль денег в определении конечного победителя. Так, в составленной по поручению швейцарской Хельсинской группы брошюре, излагающей на примере Швейцарии модель правового демократического государства, отмечается следующее: «Убеждение, что в Швейцарии правит народ, мало соответствует действительности, ибо правом принимать участие в выборах и голосованиях пользуется небольшая, постоянно убывающая часть населения, имеющая право голоса. В промежутках между двумя мировыми войнами нормальным было участие в голосованиях 70–80 процентов населения, сейчас же участие ниже 40 процентов становится правилом; даже в выборах парламента участвует не более половины населения, обладающего правом голоса. <...> Из 6, 8 млн. населения страны приблизительно 4, 5 млн. имеет право голоса и избирательное право (за исключением иностранцев, несовершеннолетней молодежи и т. д.). Участие в голосовании 40 процентов населения означает, что только 13 процентов, или 20 процентов голосующих, принимают политические решения» [188] .
Подобное положение дел авторы объясняют ростом благосостояния людей и отсутствием острых кризисов. В такой ситуации граждане склонны ограничиваться личной сферой, в то время как различные политические проблемы отступают на второй план. Приводится, однако, и иная причина – у трата политическими партиями своего былого значения. Партии не в состоянии должным образом ориентировать избирателя в политической сфере. В современной Швейцарии «количество подлежащих голосованию деловых проблем и мероприятий федерации, кантона или общины, равно как и сложность проблем политических, из-за которых граждане, имеющие право голоса, призываются к урнам, сильно возросли. <...> В современном промышленном обществе часто только специалисты в состоянии оценить значение и последствия принятых решений по обсуждаемой проблеме. Поэтому избиратель спрашивает себя: а какую ценность имеет его личное участие в голосовании?» [189]
Существует и проблема подверженности представительных органов, которые, собственно, и составляют институциональную основу современной демократии, олигархическим тенденциям. Причем данные тенденции во многом определяются «биологическими ограничителями, действующими в отношении всех людей: никто не в состоянии слушать и понимать более одного выступающего в одно и то же время» [190] . На практике это означает, что деятельность едва ли не любого собрания обычно зависит от прерогатив руководства в составлении повестки дня, записи выступающих, ведении заседаний. По мере увеличения числа членов такого собрания организованное обсуждение тех или иных проблем, в рамках которого был бы слышен голос рядового члена собрания, становится все более затруднительным. Показательно, что в британской палате общин «дебаты проходят в основном между лицами, занимающими руководящие позиции в двух крупнейших партиях», а рядовые парламентарии при этом «составляют группы поддержки, подбадривая выступающих». Правила же, дающие каждому члену палаты представителей США возможность участвовать в дебатах лишь в течение установленного числа минут, «означают, что согласованные и последовательные дебаты в ней едва ли возможны» [191] .
Неоднозначную оценку зачастую получает и роль местного самоуправления в современном государстве. Становление и развитие «государства всеобщего благосостояния», резкое расширение набора предоставляемых гражданам услуг оказало двойственное влияние на функционирование данного демократического института. С одной стороны, повысилась роль местных органов в предоставлении услуг населению, в реализации правительственной политики на местах, что, в свою очередь, стимулировало заинтересованность государства в эффективности местного самоуправления. С другой стороны, усилились централизация налоговой системы, контроль центра за деятельностью местного самоуправления. Доходы местных органов чаще всего недостаточны для покрытия их расходов. Не случайно французский исследователь И. Мени отмечает, что «за некоторыми исключениями местная автономия в области финансов является иллюзией в современном мире» [192] .
В странах современного мира, таким образом, наблюдается противоречие между щедрой конституционно-правовой риторикой относительно местной автономии и демократического управления, порождающей немалые ожидания со стороны населения, и скудностью реальных ресурсов местных властей, далеко не всегда способных удовлетворить эти ожидания. Поскольку расходы местных органов не соответствуют их реальным финансовым возможностям, наблюдается своеобразный «вертикальный дисбаланс» [193] , то есть создается ситуация, когда успех деятельности местных властей зависит не столько от них самих, столько от размера получаемых от центра субсидий. Ведь государству «достаточно отказать в выделении необходимых средств, чтобы помешать управленческому подразделению на местах эффективно осуществлять свою деятельность» [194] . В данном отношении показательно сравнение положения французских департаментов и коммун с той ситуацией, в которой бы «оказался индивид, теоретически совершеннолетний и обладающий правоспособностью и дееспособностью, но который может существовать лишь благодаря материальной помощи родителей» [195] .
Резкая активизация роли государства в области местных финансов в итоге «привела к полному коллапсу традиционного баланса между государственным контролем и местной автономией в экономической сфере» [196] , поставив местные органы в зависимое положение от центральных властей. Произошла, говоря словами английского исследователя Д. Е. Эшфорда, «национализация центральным правительством всей социальной политики» [197] , ранее отданной на откуп местным благотворительным и религиозным организациям.
Постепенно происходила и определенная переоценка традиционных ценностей местной автономии и муниципальных свобод. Главный акцент стал смещаться с вопросов свободы и невмешательства со стороны центральных властей в сторону иных, более заземленных ценностей, таких, как рациональность, эффективность, экономия. Местное самоуправление рассматривалось уже не столько как общедемократическая цель, сколько как средство решения локальных проблем, реализации интересов местных сообществ, осуществления на местах общегосударственного политического курса. Местное самоуправление, таким образом, стало «больше элементом правовой риторики, чем реальности» [198] . Управление посредством муниципальных органов практически перестало трактоваться как действительное местное самоуправление. Последнему же термину начало придаваться преимущественно прикладное значение, и под местным самоуправлением стали понимать лишь некое политико-правовое качество местных учреждений.
В результате усиления правового регулирования, обязывающего местные власти решать конкретные вопросы, а в ряде случаев и предписывающего способы решения этих вопросов, муниципальные органы все больше интегрируются в государственный механизм. Многие прерогативы местных властей из их прав превратились, по существу, в их обязанности, выполняемые под контролем центральных органов. Не случайно германский исследователь Р. Граверт, характеризуя современные реалии, отмечает, что, «чем полнее втягиваются местные территориальные единицы в осуществление конституционно-правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать единым для всей страны принципам государственной политики» [199] . Р. Граверт убежден, что в современной Германии (как и в других странах) судьба местных органов во многом зависит от поддержки со стороны государства. Неразрывно связанные с налоговой и финансовой государственной системой, «они скорее являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами, и возможность что-либо предпринять на местном уровне больше зависит от общей ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств» [200] .
Практика современной демократии показывает, что она так и не смогла решить проблем отсталости, бедности, коррупции в развивающихся странах, а в западных государствах – остановить распад социальных связей и углубляющееся социальное расслоение общества, нарождающийся индивидуализм, политическое отчуждение. Основой либеральной демократии традиционно являлись представительная демократия, государство всеобщего благосостояния, а также средний класс, служивший ее опорой. В современном мире «представительная демократия все больше становится дорогостоящим ритуалом, государство отдает все больше сфер социального обеспечения на откуп частным компаниям, а средний класс расколот на „новых богатых“ и „новых бедных“, лишая демократию социальной базы» [201] .
Даже применительно к странам западной демократии зарубежные исследователи отмечают «углубляющуюся пропасть между теми, кто несет ответственность за принятие решений, и рядовыми гражданами, являющимися источником их легитимности» [202] . По мнению И. Мени, данный процесс происходит на фоне все большего разрыва между «формально все еще действующими механизмами классической демократии и реальным механизмом современных политических систем» [203] . Реализация решений, принимаемых избранниками народа, зачастую превращается в сложный и запутанный процесс, в котором во всей «красе» проявляет себя бюрократия, ибо расширение функций и задач современного государства в должной мере не сопровождается так называемой «административной демократией».
Теневой стороной современной демократии, призванной содействовать расширению влияния граждан на деятельность государственных органов, является возникновение такого недемократического процесса, как «торг между политической и бюрократической элитами» [204] . Подобное в принципе и должно происходить, но только в установленных демократическими институтами и процедурами рамках. Поскольку, однако, такие рамки порой не совсем четко очерчены, а участие народа в управлении и контроль за правительством не всегда действенны, политическая и бюрократическая элиты получают широкие возможности действовать по своему усмотрению.
Как свидетельствует зарубежный опыт, проблема современной демократии состоит прежде всего в необходимости переосмысления традиционных либеральных принципов с позиций сегодняшнего дня, с точки зрения обеспечения эффективности государства, демократической политики, поддержания определенного баланса между политической и социальной демократиями. При этом незыблемым остается тезис о преимуществе демократии перед авторитаризмом и тоталитаризмом. Именно демократические страны в современном мире являются наиболее процветающими. В них действует рыночная экономика, а образование способствует научно-техническому прогрессу и экономическому подъему. Кроме того, в демократических странах «строже соблюдаются законы, суды более независимы, имущественные права лучше защищены, договорные обязательства выполняются неукоснительно, вмешательство в экономический процесс со стороны правительства или политиканов, которые действовали бы по своему произволу, маловероятны» [205] .
Правда, тесная связь между демократией и рыночным капитализмом «выявляет некий парадокс: рыночно-капиталистическая экономика неизбежно порождает неравенство в доступе граждан к политическим ресурсам» [206] . Экономическое неравенство граждан в итоге приводит к неравенству политическому, поскольку отдельные граждане приобретают большее влияние на решения, действия и политический курс правительства. Это определяет некую напряженность между демократией и рыночной экономикой, притом что именно рыночная экономика и обычно свойственный ей экономический рост создают благоприятные условия для развития демократических институтов.
На основании зарубежного опыта может быть сделан вывод о том, что развитие системы демократических институтов вполне по силам Российской Федерации, тем более что в Конституции 1993 года (при всех ее недостатках) заложен значительный демократический потенциал. Для этого необходимо не только формальное провозглашение, но и действенная реализация прав и свобод граждан, укрепление механизмов их судебной защиты; институциализация партнерских отношений между гражданами и государством и дебюрократизация всей общественной и политической жизни; обучение граждан нормам демократии и превращение их в полноправный субъект политических отношений; создание действенных механизмов ответственности выборных должностных лиц перед населением.
Глава 9 Народовластие в эпоху глобализации
9. 1. Народовластие в контексте духовного опыта российского зарубежья
Термин «народовластие» имеет много значений и может выполнять различные функции. В самом нейтральном смысле слово «народовластие» является просто синонимом термина «демократия». В этом значении к народовластию относятся все панегирики или, напротив, инвективы, так или иначе ассоциируемые с демократией. Мыслители русского зарубежья в силу неоднозначности демократических экспериментов в добольшевистской России были склонны ставить под сомнение
Наше первое принципиальное возражение связано с тем, что формальный, или процедурный, аспект демократии, который демонизируется нашим философом, в глазах любого юриста является неоспоримым преимуществом демократии по сравнению с любыми другими режимами. Здесь Бердяев допускает сразу две неточности. Первая из них заключается в том, что он «уличает» демократию в отсутствии «позитивной онтологии», то есть какой бы то ни было содержательной программы улучшения качества жизни людей и т. п. На это можно возразить, что принцип равенства вполне допускает свою качественную конкретизацию, а именно как принцип равенства
Вторая неточность Бердяева проистекает от серьезной логической ошибки. Так, по непонятным причинам он сначала молчаливо отождествляет принцип «народной воли» и принцип
Второе принципиальное возражение вызывает бердяевский стиль построения текста в виде совокупности дискуссионных аналогий. Например, в одной-единственной фразе Бердяев сводит демократию к волюнтаризму, а волюнтаризм – к крайнему индивидуализму («хочу, чтобы было то, чего захочу»). На это можно возразить, что воля отдельного индивида в рамках демократии отнюдь не столь репрезентативна, как хочет показать философ неравенства. Народовластие, или – в бердяевской терминологии – верховенство «народной воли», может быть конкретизировано лишь как принцип большинства. Однако социологический закон гласит, что большинство может достичь согласия лишь по определенному минимуму вопросов, за пределом этого минимума большинство неизбежно распадается на соперничающие группы.
Таким образом, демократический консенсус (мы не берем пока в расчет возможность его фальсификации) предполагает определенный баланс
Теперь мы можем по достоинству оценить диалектику принципа большинства: в той части, в которой консенсус большинства невозможен или нецелесообразен, принцип большинства как бы переходит в «спящий режим». За рамками минимального консенсуса большинство существует лишь потенциально и неизбежно предстает как «конфедерация меньшинств», отстаивающих свои корпоративные интересы, не подлежащие политическому торгу. Так, отдельно взятый российский пенсионер как представитель большинства в принципе согласен голосовать за программу экономического роста России. Однако этот же пенсионер будет голосовать против любой такой программы, если в ней недостаточно учтены интересы пенсионеров как социальной группы. Если таких пенсионеров достаточно много, то данная программа не наберет должного количества голосов, то есть не станет программой, поддержанной большинством населения. В этом отрицательном смысле, то есть когда принцип большинства наталкивается на границы своего применения, демократия защищает индивидов уже не в качестве носителей весьма абстрактной воли большинства, а в качестве представителей более конкретных корпоративных интересов. Другими словами, демократический режим поддерживает возможность индивида идентифицировать себя с той или иной социальной группой и защищать интересы этой группы против интересов любых других социальных групп. Как видим, философия неравенства необязательно должна быть бердяевской. Она вполне может развиваться и на демократической основе.
Более взвешенным, чем Н. А. Бердяев, критиком
Как видим, в исходных тезисах Ильина о демократии нет ничего оригинального. Более того, он практически воспроизводит известную мысль Аристотеля о том, что наилучшей формой или типом государственного устройства следует признать
Поделиться книгой: