Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Выборы в системе российского народовластия занимают особое место. Как мы уже отмечали, действующая Конституция Российской Федерации установила, что свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа. Именно посредством выборов формируются и легитимируются органы публичной власти. Тем самым выборы обеспечивают народу возможность осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Обязательное периодическое и свободное проведение выборов позволяет народу сохранять свой суверенитет и верховенство, а также контролировать деятельность всей системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Для уяснения сути выборов необходимо прежде всего отметить, что выборы представляют собой растянутую по времени избирательную кампанию, совокупность этапов избирательных действий и процедур, регламентированных законодательными и иными нормативными правовыми актами. При этом принципиальное отличие выборов от прямого назначения высокопоставленных чиновников исполнительной власти состоит в том, что выборы должны проводиться публично и открыто, без какого-либо принуждения и административного давления на избирателей со стороны государственных органов. То есть выборы должны быть свободными прежде всего от вмешательства собственного государства. Это аксиома демократии.

Во всех демократических государствах принцип свободных выборов является ключевым. В политической системе таких стран важнейшая роль отводится избирательным органам, выполняющим фактически функции четвертой независимой ветви власти. Они призваны пресекать незаконное использование административного и медийного ресурса в первую очередь правящими партиями и государственными служащими. Избирательные органы, к примеру, имеют право отстранять руководителей СМИ за нарушение принципов равенства при освещении выборов, выносить предупреждение высшим государственным чиновникам, налагать крупные денежные штрафы на политические партии за нецелевое использование избирательных фондов в ходе выборов. Представить себе, что такое может случиться в нашей стране, довольно трудно. И вовсе не потому, что у нас перевелись профессионалы или просто смелые люди. Наша реальность такова, что рычаги управления демократией находятся не в избирательных комиссиях, а в руках тех самых чиновников, которым пока еще надлежит избираться. Иначе чем можно объяснить тот факт, что до сих пор ни один российский правовой акт не дает определения свободных выборов и не защищает их от давления исполнительной власти. Наоборот, подлинным бедствием наших избирательных кампаний стало постоянное и грубое вмешательство органов исполнительной власти в процесс проведения выборов, мощная поддержка государственными телевизионными каналами кандидатов исключительно от «партии власти».

Еще одной национальной чертой российских выборов стал кардинальный пересмотр правил их проведения в канун каждой федеральной избирательной кампании, причем обязательно в угоду интересам партии-фаворита. Уже в 1994–1995 годах страна получила новые избирательные законы, вполне соответствующие принципам республиканского демократического устройства. В 1997–1999 годах они еще раз были подвергнуты системной доработке с согласия всех политических партий и в результате приобрели согласованный и завершенный вид. Однако уже в 2000 году Центризбирком вновь взялся за масштабную реформу законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах. Как показало дальнейшее развитие событий, под этим понималась элементарная ревизия большинства гарантийных норм, позволявших гражданам и партиям быть главными субъектами избирательных процедур. Причем стремление к ревизии наблюдалось как со стороны Центризбиркома, так и крупных депутатских фракций Государственной Думы. Зачастую идеи и предложения, поступавшие от этих сторон, оказывались диаметрально противоположными. Примирить их интересы взялась Администрация Президента. Однако ее участие в законодательном процессе также имело собственный интерес в сфере партийного строительства. Итогом героических усилий чиновников стало существенное сужение гарантий многопартийности, усложнение процедуры регистрации новых партий, усиление вмешательства органов исполнительной власти в выборные процедуры.

Сегодня даже для неспециалиста очевидно, что кризис большинства политических партий стал явлением рукотворным. Его авторы вольно или невольно вернули все на круги своя. Народ в очередной раз оказался отстраненным от власти. Полноправными хозяевами страны стали бюрократы и их партия. Между тем, согласно действующей Конституции Российской Федерации, различные политические партии, организации и движения, участвуя в ходе выборов в процессе открытого и свободного выражения политической воли народа, призваны способствовать осуществлению его суверенитета как непосредственно, так и через деятельность органов государственной власти и местного самоуправления. При этом верховенство принципа народного суверенитета предполагается не только на период подготовки и проведения выборов, но и во всей текущей работе партийных и беспартийных депутатов в представительных учреждениях. Только такой подход гарантирует подконтрольность народной воле не только выборных, но и назначаемых правительственных чиновников, обеспечивает равные правовые возможности различным политическим объединениям для участия в политической жизни страны, оставляет общественности публичные формы контроля за партиями и выборами. Однако в принятом по инициативе Президента Российской Федерации законе о политических партиях оказалась закреплена прежняя советская концепция вождизма, в соответствии с которой партия, по аналогии с КПСС, призвана прежде всего «влиять на формирование политической воли народа», то есть выступать мобилизующей и направляющей силой общества, что, как известно из нашей истории, приводит к манипулированию волей народа, к искажению принципа народного суверенитета. Подобный подход несопоставим с многопартийностью в принципе, так как не предусматривает действенной публично-правовой ответственности парламентских партий перед обществом и избирателями по итогам выборов.

Как следствие, уже думские выборы 1999 года обнажили явный кризис политической системы, подстроенной исключительно под интересы партий-монополистов. Выборное законодательство оказалось перегружено различного рода «минами-ловушками», направленными на прореживание мелких и средних политических партий с тем, чтобы не допустить их участия в выборах. Тем самым вопрос о круге партий – участников выборов был фактически выведен из-под общественной оценки избирателей и передан на усмотрение чиновников федеральной и региональной исполнительной власти. Однако тогда, несмотря на все эти ухищрения, добиться от избирателей существенной поддержки очередной «партии исполнительной власти» не удалось. Голоса избирателей оказались распределены между шестью избирательными объединениями, собравшими в свою поддержку более 80% голосов избирателей, принявших участие в выборах.

Следующие выборы депутатов Государственной Думы в 2003 году показали еще более возросшую мощь административного и государственного медийного ресурса, брошенного на поддержку «партии исполнительной власти», получившей задачу завоевать большинство мандатов, необходимых для принятия конституционных законов. Голоса избирателей на этот раз оказались распределены между четырьмя объединениями, что составило суммарную представительность всего на уровне 70% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Этот показатель с учетом достаточно низкой явки избирателей, зафиксированной на у ровне 55%, показал предельно низкий коэффициент эффективности избирательной кампании. Внешне это выразилось не только в провале на выборах партии «Яблоко» и СПС, поглощении их голосов партиями-победителями, но и в «пропаже» 30% голосов избирателей, принявших участие в выборах и не представленных в парламенте. Однако и в ходе этих парламентских выборов у партии «Единая Россия» вновь не оказалось даже простого большинства мандатов. Вместе с тем путем включения в свои ряды депутатов, избранных в Государственную Думу при поддержке других партий, благодаря существующим пробелам в законодательстве и регламенте Государственной Думы она смогла добиться того, что ей не удалось получить по итогам выборов.

Согласно официальным данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в состав нижней палаты парламента было избрано 223 депутата, представляющих партию «Единая Россия», 52 – КПРФ, 36 – ЛДПР и 37 – избирательный блок «Родина». Кроме того, своих кандидатов по одномандатным округам смогли провести в парламент партии и блоки, не преодолевшие пятипроцентный барьер: «Народная партия Российской Федерации» (17), Яблоко (4), СПС (3), «Партия Возрождения России – Российская партия ЖИЗНИ» (3), «Аграрная партия России» (2), «Новый курс – автомобильная Россия» (1), «Развитие предпринимательства» (1), «Великая Россия – Евразийский союз» (1). 67 депутатов было избрано в качестве независимых на основе самовыдвижения и без поддержки политических партий.

Именно многие из представителей этих партий оказались поглощены фракцией «Единая Россия». Произошло это не только вопреки итогам голосования избирателей, но и публично объявленной ранее принадлежности этих депутатов к другим партиям. В результате названной партией была сформирована фракция в количестве более 300 депутатов, что составило более двух третей от общего числа депутатов нижней палаты федерального парламента. Количественный и персональный состав этой фракции стал существенно отличаться от официальных результатов голосования избирателей, зафиксированных в протоколе ЦИК России. Между тем правовая особенность этого документа такова, что сразу после его опубликования он вступает в законную силу и не подлежит ни утверждению, ни тем более пересмотру Государственной Думой. Протокол Центризбиркома фиксирует результаты прямого волеизъявления избирателей на весь срок полномочий Государственной Думы и имеет обязательный характер для всех государственных органов, должностных лиц, партий, общественных организаций и граждан. Однако для партии «Единая Россия» этот документ почему-то оказался необязательным. И фактически, и юридически эта партия проигнорировала результаты волеизъявления избирателей, сформировав фракцию вопреки суверенитету народа, выраженному по итогам общенациональных выборов.

Вместе с тем смысл и содержание статей Конституции Российской Федерации о народовластии и многопартийности состоит в том, что представительная демократия не допускает монополии на власть, подавления прав оппозиции и парламентского меньшинства. Поэтому, даже при получении одним избирательным объединением или блоком абсолютного большинства голосов, ему не могут быть переданы все депутатские мандаты по федеральному округу, так как это противоречило бы принципу многопартийности выборов в условиях демократии. В федеральных законах о выборах до последнего времени даже действовала норма, в соответствии с которой в случае, если пятипроцентный барьер преодолели менее трех избирательных объединений (блоков) либо за них было подано 50% или менее голосов избирателей, к участию в распределении депутатских мандатов допускаются объединения, получившие менее 5% голосов избирателей. Тем самым законодатель страховался не только от возможного получения в ходе выборов одной политической партией всего пакета мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, но и предусмотрел антимонопольные механизмы, гарантирующие создание в Государственной Думе нескольких фракций и депутатских групп с тем, чтобы представительный характер этого органа был достаточно широким и в нем могла действовать парламентская оппозиция. Этой же цели служил механизм избрания половины депутатов по одномандатным округам. Все это позволяло на протяжении десяти последних лет блокировать именно с помощью смешанной избирательной системы появление в Государственной Думе фракции-монополиста. Еще раз подчеркнем: не удалось этого сделать законным путем и в 2003 году. Партии «Единая Россия», в общей сложности получившей всего 223 мандата (то есть менее половины от их общего количества), пришлось рекрутировать в свой состав депутатов, прошедших в Государственную Думу при поддержке совсем других политических партий, пропагандировавших иные программы и цели. Тем самым она не только осознанно изменила официальные итоги выборов, но и исказила представительный характер Государственной Думы в целом. Подобная деятельность представляет собой особый состав правонарушения, прямо запрещенный Конституцией Российской Федерации и квалифицируемый ею как незаконное присвоение власти. Произошло это вследствие грубого игнорирования положений Конституции о народовластии. Дело в том, что депутат не может произвольно отказаться в своей парламентской деятельности от той политической линии, которая была им заявлена на многопартийных выборах, так как это ставит под сомнение не только принцип многопартийности, но и народного суверенитета, а также конкретные результаты волеизъявления граждан. Под независимым статусом депутата или свободным депутатским мандатом надо понимать свободу депутата прежде всего от различных форм группового, корпоративного давления избирателей, а также от излишнего партийного и регионального чиновничьего администрирования. Однако отсюда вовсе не следует, что депутат независим от политической воли избравшего его народа или что он может игнорировать волю народа и действовать в ущерб народному суверенитету. В случае с «Единой Россией» это, собственно, и случилось. Партия превратно истолковала положение Конституции Российской Федерации о многопартийности и народовластии, исказила представительную природу парламента, установив в регламенте правила о том, что депутат полностью независим от выдвинувшей его партии и может свободно перейти в другую партийную фракцию. Однако подобная трактовка ставит под вопрос не только сам принцип многопартийности, но и вообще функциональную возможность любой партии представлять политические интересы граждан в представительных органах государственной власти. Речь по большому счету идет о грубом нарушении одной партией антимонопольных правил политической жизни всей страны, имеющей республиканскую форму правления. При таком истолковании Конституции у других партий вообще пропадает практический смысл в политической деятельности, так как они теряют возможность альтернативно представлять интересы своих избирателей и реализовывать их в парламенте через деятельность выдвинутых и поддержанных ею депутатов, объединяющихся по итогам выборов в самостоятельную партийную фракцию или депутатскую группу. Ведь основное предназначение парламентской партии – это официальное посредничество между избирателем и государством с тем, чтобы по итогам периодических выборов выражать волю граждан через принятие законов. Именно для этих целей в Конституции установлены общенациональный и свободный статус депутата, который призван учитывать в своей деятельности волю всех граждан и не поддаваться давлению партийного, местного начальства, слепо голосуя в соответствии с их прихотями. И если депутат считает, что его партия или фракция перестали выражать политическую волю народа, он может выйти из партии или фракции и при этом сохранить свой депутатский мандат в независимом статусе.

Здесь принципиально важно понять, что так называемый свободный депутатский мандат вовсе не отрицает взаимосвязи между депутатами и избирателями. Наоборот, он ее фиксирует, закрепляет в финальных итогах выборов, придавая ей публично-правовой характер. Поэтому запрет для депутатов, выдвинутых и поддержанных на выборах политическими партиями, переходить во фракцию, созданную на основе другой партии, нельзя интерпретировать как элемент конструкции императивного мандата, что предполагается сделать в новом законе о статусе депутата Государственной Думы.

С учетом сказанного важно сделать вывод о том, что свободный правовой статус депутатов, согласно действующей Конституции Российской Федерации, предполагает прежде всего реализацию политической воли народа, выраженной путем свободного голосования за депутатов как сторонников различных партийно-политических позиций и без какого-либо вмешательства государственных органов. Этот вывод для переходного состояния российской политической системы принципиален. Задача выработки четкого процедурного механизма реализации суверенитета народа на выборах и сохранения их результатов в ходе текущей парламентской деятельности представляется чрезвычайно актуальной. Сегодня очевидно, что мощное административное и медийное давление исполнительной власти на выборные процедуры уже привело к монополизации всей политической жизни в стране. Нижняя палата российского парламента фактически перестала выполнять свои многопартийные представительные функции. В ней оказалась искусственно создана парламентская «партия власти», фактически являющаяся продолжением исполнительной вертикали власти как по списочному составу, так и по форме работы. В отличие от общепринятого статуса правящей парламентской партии, формируемой в рамках демократических выборных процедур, наша отечественная «партия власти» стала таковой не потому, что сформировала исполнительную власть, честно победив на свободных выборах, а потому что образовалась исключительно в опоре на административный и государственный медийный ресурс, игнорируя свободное волеизъявление граждан. В результате подобной манипуляции как в парламенте, так и в рамках российской политической системы в целом возможности работы оппозиции оказались полностью заблокированы.

Предпринятая с помощью регламента перекройка партийного состава Государственной Думы оказалась лишь завершающим аккордом в длинной цепи законодательных решений, обеспечивших «Единой России» монопольные позиции не только в нижней палате российского парламента, но и в целом в политической системе страны. Как мы уже говорили, речь идет о целом блоке поправок в избирательные законы, а также о принятии специального закона о политических партиях. Подчеркнем, что все эти законы были приняты по инициативе и при поддержке Президента Российской Федерации, без одобрения которого это было бы просто невозможно.

Вседозволенность в избирательном правотворчестве была перенесена и в правоприменительную практику. Возвращаясь к последним парламентским выборам, отметим, что они лишь формально соответствовали закону, но в ряде случаев проходили без соблюдения элементарных рамок приличия. Так, массовый характер приобрела практика, когда кандидаты включались в состав федерального списка кандидатов лишь временно на период выборов, а сразу после голосования отказывались от депутатского мандата. В составе федерального списка кандидатов от партии «Единая Россия» таким образом поступили 37 кандидатов, то есть практически треть из всех избранных по общефедеральному округу. Уже сам масштаб этой акции заставлял дать ей оценку со стороны правоприменительных органов. Ведь закон о выборах депутатов однозначно обязывает и партии, выдвигающие кандидатов на съездах, и самих кандидатов предоставлять достоверную информацию о них. Предоставление кандидатами недостоверных сведений о себе является основанием для отказа в регистрации, отмены их регистрации и даже отмены результатов голосования по соответствующему избирательному округу в случае, если подобные нарушения были допущены избранным кандидатом и не позволяют выявить действительную волю избирателей.

Однако эти требования закона и возможные негативные последствия были проигнорированы многими кандидатами (преимущественно главами субъектов Российской Федерации, федеральными министрами), которые утверждались в составе федерального списка кандидатов на съезде партии «Единая Россия» лишь на период выборов, так как сразу после голосования они отказались от депутатского мандата. Даже единичный факт применения тем или иным кандидатом подобного приема для введения в заблуждение избирателей предполагал детальное выяснение причин отказа народного избранника от работы в представительном органе. В случае же столь массового отказа требовалось установление не только реальных причин изменения каждым кандидатом своего первоначального решения, но и всех обстоятельств массового включения подобных кандидатов в партийные списки на соответствующих партийных съездах. Ведь не для кого не было секретом, что кандидаты-губернаторы и не собираются работать в представительном органе власти, а значит, и их выдвижение съездом и регистрация Центризбиркомом были фиктивными. За это нарушение в обязательном порядке должно было последовать лишение партии незаконно полученных депутатских мандатов и обязательное перераспределение этих мандатов между другими избирательными объединениями и, что не менее важно, пересмотр объема ее государственного финансирования по итогам выборов. Ведь партии получают право на финансирование из средств федерального бюджета при наличии существенной поддержки избирателей по результатам выборов (не менее 3% голосов по федеральному округу или избрание более 12 депутатов по одномандатным округам). Количественно объем финансирования прямо зависит от числа голосов избирателей, отданных партийному списку.

В рассматриваемом нами контексте особого внимания заслуживает и вопрос о полной утрате отдельными партиями своего парламентского статуса по итогам парламентских выборов 2003 года и незаконности получения ими государственной финансовой поддержки. Так, по итогам выборов депутатов Государственной Думы, помимо четырех объединений, преодолевших пятипроцентный барьер, право на получение государственного финансирования получили еще 6 политических партий: «Народная партия Российской Федерации», «Яблоко», СПС, «Аграрная партия России» и партии, входящие в избирательный блок «Российская партия пенсионеров и Партия социальной справедливости». Однако сразу после выборов многие из депутатов вопреки волеизъявлению избирателей приняли решение о массовом переходе во фракцию, сформированную совсем другой партией (например, практически все избранные от «Народной партии Российской Федерации» и СПС депутаты перешли во фракцию «Единой России»). Мы уже отмечали, что это противоречит принципу народного суверенитета, так как нарушает права значительного числа избирателей на представительство их интересов в парламенте по итогам выборов. Когда все депутаты одной партии в массовом порядке переходят в другую фракцию, это де-юре означает утрату этой партией своего парламентского статуса, так как она прекращает выполнять свои представительские функции в повседневной работе парламента. Ведь партии получают материальную поддержку по итогам выборов, прежде всего, для того, чтобы определенная часть граждан имела возможность отстаивать свои интересы через своих представителей в постоянно действующих органах власти. Переход избранных от партии депутатов в другую фракцию означает отказ или уклонение этой партией от предусмотренной законом обязанности выполнения представительских функций в принципе. Таким образом, она досрочно теряет свой парламентский статус. В отношении таких партий должно проводиться расследование на предмет соответствия всей их деятельности требованиям закона о партиях, в том числе проверка численности, соблюдения устава, внутрипартийной демократии. Ибо вполне может оказаться, что эти партии создавались искусственно и всего лишь выполняли функции партий-двойников или партий-сателлитов.

Реализация политическими партиями конституционного статуса, а также продекларированное равноправие партий в избирательной кампании нивелируется наличием в законодательстве еще целого ряда откровенно ограничительных норм. Так, уже давно появилась норма о том, что регистрация кандидатов, списков кандидатов может осуществляется без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога, если по результатам предыдущих выборов депутатов Государственной Думы федеральные списки кандидатов, выдвинутые этими политическими партиями, были допущены к распределению депутатских мандатов. Тем самым искусственно установлены преференции для одних партий и осложнено участие в избирательных кампаниях для других. Это заранее создает неравные условия для их участия в выборах. На наш взгляд, достаточных правовых оснований для освобождения парламентских партий от сбора подписей и внесения избирательного залога нет. Что же касается утверждений о том, что партии, прошедшие один раз в нижнюю палату парламента, уже доказали, что они обладают достаточной поддержкой избирателей, то опыт проводимых в России парламентских выборов как раз говорит об обратном. Однократное и даже многократное вхождение той или иной партии в Государственную Думу отнюдь не является гарантией ее поддержки населением на следующих выборах. Тому есть примеры.

Еще одним распространенным нарушением принципа равноправия партий перед законом при проведении выборов стало законодательно установленное неравенство условий их доступа к средствам массовой информации. Между тем соблюдение принципа равенства условий проведения избирательной кампании касается не только самих участников выборов. Он распространяется и на государство, обязанностью которого является предоставление избирательным объединениям и избирательным блокам бесплатного эфира и печатной площади в равном объеме. Здесь, на наш взгляд, и кроется основная причина того, что этот принцип систематически не выполняется. Главным его нарушителем являются не партии или кандидаты, а само государство в лице исполнительной власти, которая в каждую избирательную кампанию выставляет на выборы свою партию, оказывая исключительно ей помощь и поддержку медийным ресурсом.

Проведенный независимыми отечественными и зарубежными экспертами анализ телепрограмм общероссийских организаций телевещания в период избирательной кампании 2003 года показал, что информационное обеспечение выборов проводилось с грубыми нарушениями вышеупомянутых положений избирательного законодательства. Это выражалось в преимущественном освещении в средствах массовой информации деятельности одной политической партии и выдвинутых ею кандидатов. Информация о деятельности других партий распространялась в кратно меньшем объеме. Так, почти треть всего эфирного времени, посвященного в период избирательной кампании политическим партиям и избирательным блокам, была использована федеральными телеканалами для информирования избирателей о партии «Единая Россия». Преимущество по объему распространенной информации у данной партии по сравнению с другими партиями, преодолевшими пятипроцентный барьер, составило от 1, 5 до 3, 5 раза. А сравнение с другими участниками вообще говорит о десятикратном преимуществе. Между тем государственные телеканалы, финансируемые за счет налогоплательщиков и не имеющие, согласно своему правовому статусу, права отдавать приоритет ни одной политической партии или идеологии, откровенно отдавали предпочтение партии «Единая Россия». Ей было предоставлено почти 40% эфирного времени информационных программ. Таким образом, одна партия на безвозмездной основе получила такой объем эфирного времени, на оплату которого потребовалось бы несколько установленных законом предельных размеров избирательного фонда. Подобное освещение избирательной кампании со стороны государственных каналов не могло не вызвать обоснованных протестов других участников выборов, международных и отечественных наблюдателей. Однако никаких актов судебного, прокурорского реагирования на эти существенные нарушения не последовало. Об отсутствии должной реакции специального правоприменительного органа – Центризбиркома – говорить просто не приходится.

Другим примером явно необоснованных ограничений принципа равных возможностей участников выборов являются положения федерального законодательства, согласно которому политическая партия, избирательный блок, набравшие менее 2% голосов по федеральному избирательному округу, обязаны возместить в полном объеме государственным организациям телерадиовещания и редакциям периодических печатных изданий стоимость предоставленных бесплатных эфирного времени и печатной площади. Введение в избирательное законодательство подобной нормы перечеркивает саму природу предоставления политическим партиям безвозмездных государственных гарантий соблюдения равных условий участия в выборах. Даже по форме норма закона о «возмещении стоимости бесплатного эфирного времени» содержит внутреннее противоречие. Получается, что на стадии предвыборной агитации законом создается лишь видимость равной процедуры реализации субъектами избирательного процесса своего пассивного избирательного права. Государство всего лишь декларирует предоставление им бесплатных и равных условий получения эфира, а после проведения голосования «задним числом» применяет в отношении них поистине разорительные санкции.

Приведенные примеры уже установленных непосредственно в законодательстве заведомо неравных условий участия в выборах свидетельствуют о корпоративном сговоре высших чиновников исполнительной власти с представляющими их же в парламенте определенными политическими партиями. Итогом этого сговора стала фактическая отмена положений Конституции о многопартийности, народовластии, суверенитете народа и разделении властей. Введение в избирательное законодательство такого значительного числа явно дискриминационных норм отбросило развитие российского избирательного законодательства на уровень сословно-представительной монархии. Выборы в России фактически перестали отвечать даже принципам всеобщего и равного избирательного права. Потеряла свой общественный, независимый статус и система избирательных комиссий. Не будет преувеличением сказать, что институт выборов в нашей стране превратился в институт наделения полномочиями не только губернаторов, но и делегирования депутатского статуса. По крайней мере, путь к этому открыт в связи с полным переходом на избрание депутатов Государственной Думы исключительно по партийным спискам. При такой системе избиратели отстраняются не только от выдвижения кандидатов, но и от участия в агитации и контроле за выборами. Пассивное избирательное право фактически перестает принадлежать гражданам страны, оно полностью узурпируется властной бюрократией.

Возможность полной утраты российскими гражданами пассивного избирательного права имеет под собой очень веские основания. Дело в том, что еще в первом варианте перехода на пропорциональную систему была предусмотрена хоть какая-то возможность самовыдвижения граждан. Теперь же в статье проекта федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы, официально внесенного в декабре 2004 года Президентом Российской Федерации и будто в насмешку названного «Реализация пассивного избирательного права граждан», установлен порядок, в соответствии с которым гражданин вправе обратиться в региональное отделение политической партии с просьбой выдвинуть его кандидатом на выборах. Более изощренного издевательства разработчиков закона над конституционными правами граждан управлять своей страной посредством выборов придумать трудно. Более ста миллионов беспартийных граждан России попадают в унизительную ситуацию. Они почему-то должны в качестве просителей идти в партком, договариваться о поручительстве, брать на себя какие-то партийные обязательства. Очевидно, на это все и рассчитано: местные партийные функционеры получат своего очередного сторонника, а гражданин испытает глубокое разочарование от присутствия на партийном собрании, которое формально рассмотрит его кандидатуру и, скорее всего, откажет в выдвижении. Такая бессмысленная процедура реализации пассивного избирательного права граждан не имеет ничего общего с положениями статьи 19 Конституции Российской Федерации, гарантирующей равенство граждан вне зависимости от их принадлежности к любым общественным объединениям, в том числе и партиям.

В данном предложении Президента Российской Федерации – а именно он является инициатором нового избирательного закона – нет ничего странного. Оно всего лишь является продолжением его же концепции закона о политических партиях, закрепившей, как мы уже отмечали, конструкцию вождистской партии, способной лишь мобилизовывать массы на поддержку своего лидера. Что же касается самостоятельного участия граждан в политике, в том числе посредством самовыдвижения, то это не укладывалось ни в прежнюю кулуарную практику формирования парткомами состава Советов, ни в нынешнюю президентскую. Последняя предполагает столь же закрытое делегирование в состав законодательных органов власти только кандидатов, прошедших согласование в Администрации Президента Российской Федерации либо в аппарате полпреда или губернатора, который к этому времени уже должен будет сдать экзамен на личную лояльность нынешнему главе государства.

Фактически президентские предложения по переводу российской избирательной системы исключительно на пропорциональные рельсы означают перевод политической системы на однопартийную узкоколейку, поскольку следующая инициатива Президента Российской Федерации предусматривает, что российская Государственная Дума может стать лишь двухпартийной. Об этом предположении стоит сказать особо. Оно означает не только откровенный возврат к однопартийности, но и существенно ослабляет представительный характер Государственной Думы, которая по сравнению с Советом Федерации пока еще сохраняет хоть какие-то признаки легитимности.

Для любого профессионала очевидно, что переход на новую избирательную систему, в том числе и пропорциональную, должен привести хотя бы к повышению представительного характера избираемого органа. Однако такая задача даже не ставится. Наоборот, в проекте нового федерального закона о выборах депутатов Госдумы так называемый «коэффициент представительности» фиксируется всего лишь на уровне 60%. Тем самым предлагаемая пропорциональная система будет автоматически оставлять за стенами нижней палаты парламента 40% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Стоило ли ради подобного расточительного отношения к голосам избирателей вообще затевать эту реформу? К тому же надо учесть, что стабильно в парламентских выборах не принимает участие порядка 40–45% граждан. Однако эта проблема авторов очередной реформы избирательной системы попросту не волнует. Их не интересуют вопросы развития многопартийности в России, они откровенно уничтожают Государственную Думу как самостоятельную палату федерального парламента. Ибо вводить пропорциональную систему при одновременном сохранении 7% барьера и запрещении блокирования партий – это жест отчаяния людей, стремящихся любым путем сохранить собственное пребывание у власти, и ничего больше.

На наш взгляд, нынешний системный кризис российской политической системы и избирательного законодательства может быть преодолен только путем расширения базовых конституционных принципов и правил проведения выборов. При этом речь пока не идет о внесении изменений в действующую Конституцию. Полагаем, что многие нынешние проблемы могут быть решены путем принятия специального конституционного закона «О гарантиях народовластия» или «О гарантиях избирательных прав граждан». Этим законом могут быть восполнены не только пробелы конституционного регулирования в области избирательного права, но и созданы дополнительные гарантии развития многопартийности, народовластия.

Дело в том, что особенностью Конституции Российской Федерации 1993 года по сравнению с ранее действовавшими основными законами страны является отсутствие специальной главы об избирательной системе. В самой Конституции регламентируется весьма ограниченный объем вопросов избирательного права. Даже принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании закреплены только в отношении выборов Президента Российской Федерации. Между тем в современной практике конституционного законодательства, помимо этих традиционных принципов, есть целый набор новых правил и принципов, позволяющих гражданам в гораздо большем объеме реализовывать свои права на управление страной и противодействовать административному произволу государства.

Сразу после принятия Конституции федеральному законодателю необходимо было искать нетрадиционные решения в построении новой системы российского избирательного законодательства. Отвергнув прежние однопартийные унитаристские подходы к построению системы законодательства о выборах как несоответствующие республиканской и федеративной Конституции, законодатель встал на путь целевой его систематизации на федеральном и региональном уровнях.

Впервые она была проведена Центризбиркомом России при разработке и принятии Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (1994). Здесь были определены общие для всех выборов в Российской Федерации принципы избирательного права и установлены гарантии реализации избирательных прав гражданами. Этот закон отвечал конституционному принципу федерализма, так как опирался на закрепленное в Конституции разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, в соответствии с которым регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относится к ведению Российской Федерации (пункт «в» статьи 71 Конституции).

Необходимость федерального законодательного закрепления именно основных гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации подсказала и практика выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации, когда наряду с позитивными тенденциями в организации выборов региональных органов государственной власти стали проявляться и такие их отрицательные черты, как административное вмешательство в выборы местной исполнительной власти.

При этом подчеркнем, что регулирование избирательных прав граждан в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» носило исключительно рамочный характер. В отличие от всех ранее известных российских избирательных законов данный закон не регулировал исчерпывающим образом процедуру выборов в определенный орган государственной власти или местного самоуправления. По этому закону невозможно было проводить выборы каждого уровня в отсутствие соответствующего федерального закона либо закона (иного нормативного правового акта) субъекта Российской Федерации, подробным образом регулирующего все вопросы избирательной системы и избирательного процесса, применяемых на данных выборах. В то же время рамочный характер федерального закона, его обращенность в ряде случаев к законодателю ни в коей мере не снижали его свойства как акта прямого действия. Этот закон содержал правовой механизм защиты избирательных прав граждан: в случае нарушений граждане могли обратиться за защитой своих прав в суд или избирательную комиссию, которая могла разрешать мелкие административные коллизии.

Примером другого рода стало принятие Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» 26 ноября 1996 года, внесенного группой депутатов Государственной Думы при поддержке Администрации Президента Российской Федерации и обусловленного тем, что к 1996 году во многих субъектах Федерации не были избраны органы местного самоуправления. Основной причиной послужило то, что там не были приняты законы о муниципальных выборах, хотя это следует из Конституции и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В результате оказалось нарушенным конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

При наличии ряда позитивных моментов, связанных с принятием указанного закона, следует заметить, что им не учитывался принцип разделения полномочий при совместном с региональным законодателем регулировании упомянутых вопросов. Фактически этот закон вторгся в компетенцию субъектов Федерации по регулированию порядка проведения муниципальных выборов, оправданием чему не может служить его временный характер. Несмотря на то что он уже утратил свою актуальность, история с его разработкой и принятием показывает, что российской исполнительной ветви власти были традиционно присущи методы унитаристского правового регулирования политических отношений.

Допуская возможность возникновения в то время критических, неординарных ситуаций, требующих непосредственного вмешательства федеральных властей в регулирование правоотношений, относящихся к ведению субъектов Федерации (пример – назначение референдума Чеченской Республики указом Президента России при отсутствии собственной нормативной базы), полагаем, что форма такого вмешательства не должна была вызывать сомнения в легитимности принимаемых решений. В связи с этим уже на тот период времени в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» предлагалось внести изменения, допускающие возможность применения федеральной властью разового регулирования в экстренных ситуациях, но только путем принятия соответствующих федеральных законов.

Следует отметить, что принятие Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» стало толчком к принципиально новому подходу к развитию российского избирательного законодательства. На первом этапе после принятия Конституции России регулирование выборов в субъектах Российской Федерации со стороны федерального законодателя носило преимущественно рамочный характер и в федеральных законах по общему правилу не определялось содержание конкретных избирательных процедур. После принятия упомянутого закона весьма отчетливо стала набирать силу тенденция к переносу центра тяжести в регулировании выборов в субъектах Федерации от законодателя субъекта к федеральному законодателю. Впоследствии это частично проявилось при принятии Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции 1997 и 1999 годов). Этими законами уже устанавливалось достаточно подробное регулирование многих избирательных процедур, опирающееся на организационно-правовой механизм. Основу последнего составляла система избирательных комиссий тогда еще двойного подчинения. Одновременно в сферу федерального регулирования были введены референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум.

Новая редакция этого федерального закона по сравнению со своей базовой конструкцией в значительной мере утратила рамочный характер. В ряде случаев при регулировании тех или иных аспектов избирательного процесса законодатель субъекта Российской Федерации оказался лишен возможности творчески развивать нормы федерального закона и поэтому вынужден был лишь воспроизводить их. В то же время ряд норм данного закона, в равной мере обращенных к законодательным органам как Российской Федерации, так и ее субъектов, все-таки позволял им учитывать специфику проведения выборов и референдумов в субъектах Федерации и особенно на местном уровне.

В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» была предусмотрена и его более высокая юридическая сила по отношению к иным законам, регулирующим выборы. Это касалось как других федеральных законов, так и законов субъектов Российской Федерации. Таким образом, фактически данный закон стал играть роль квазиконституционного федерального закона. Федеральные законы о выборах и, в частности, «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации», должны соответствовать этому федеральному закону.

Однако Конституция Российской Федерации не предусматривает ситуаций, в которых один федеральный закон имеет большую юридическую силу по отношению к другому федеральному закону. Что касается приоритетности норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в отношении норм законов субъектов Российской Федерации, то данным положением федерального закона игнорируются положения частей 4 и 6 статьи 76 Конституции России. Согласно им, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по вопросам вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.

Общим итогом десятилетнего периода развития федерального избирательного законодательства стало преимущественно количественное накопление массива нормативного материала. Причем в последние годы это происходило в ущерб конституционному разделению полномочий Федерации и ее субъектов. На деле практически все права субъектов Российской Федерации на самостоятельное регулирование избирательных процедур были сведены к установлению неких дополнительных гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющих гарантии, закрепленные федеральным законом. Практика доказала бесплодность этой конструкции в условиях, когда практически все вопросы избирательного права решены на федеральном уровне.

В настоящее время федеральное законодательство, регулирующее основы порядка осуществления народовластия в России, включает Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также Федеральные законы «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации» и «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации „Выборы“». Кроме того, на рассмотрении нижней палаты парламента находятся законопроект «О выборах депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства первого созыва от Российской Федерации», а также законопроект «О формировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», предусматривающий применение избирательных процедур при формировании Совета Федерации. Как показывает анализ, в новом законодательстве получили дальнейшее развитие тенденции к усилению регулирования федеральным законодательством региональных и местных выборов. Последней новеллой стало обязательное избрание не менее половины состава регионального законодательного органа (или одной из его палат) по партийным спискам и отказ от всенародного избрания глав регионов.

Целесообразность придания императивного характера норме об избрании по пропорциональной системе половины каждого регионального парламента является решением достаточно спорным и до сих пор широко обсуждавшимся в обществе. Подробно процедура применения смешанной избирательной системы на выборах в субъектах Российской Федерации Федеральным законом «Об основных гарантиях…» не регламентирована, им устанавливаются лишь следующие общие принципы использования пропорциональной составляющей процедуры избрания законодательного органа:

...

Законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться необходимый для допуска к пропорциональному распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов.

При этом минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Представляется, что при включении положения об обязательном использовании в регионах смешанной избирательной системы федеральному законодателю необходимо было предложить несколько моделей ее применения, поскольку пропорциональное распределение мандатов – достаточно сложная задача. Существует множество способов такого распределения. В итоге подавляющее большинство регионов выбирало тот же способ, какой избрал федеральный законодатель для выборов депутатов Государственной Думы.

В то же время возникают опасения не только относительно манипулирования правилами пропорционального распределения мандатов, но и по поводу способности некоторых регионов разработать совершенную и эффективную процедуру в условиях образовавшегося правового вакуума на федеральном уровне, поскольку стопроцентная экстраполяция федерального регулирования (по примеру выборов депутатов Государственной Думы) на выборы в субъектах Российской Федерации не всегда возможна по причине наличия уникальных местных условий и особенностей правовых систем.

Однако если с внедрением в практику выборов региональных парламентов пропорциональной составляющей можно спорить о целесообразности этого решения, то с последним законодательным новшеством – отказом от всенародных выборов высших должностных лиц – дела обстоят намного плачевнее. Прежде всего, этими нормами нарушается право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, закрепленное в части 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации. Данный аргумент, однако, не безупречен, поскольку в Конституции не уточняется, какие именно органы государственной власти граждане имеют право избирать. Даже в отношении депутатов Государственной Думы в Конституции отсутствует указание на обязательность их всенародного избрания. Исходя из этого неясно, где заканчиваются пределы расширительного толкования названной статьи Конституции Российской Федерации. Ведь органы государственной власти – это и суды, и правительство, и министерства и т. д.

В части 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации закреплено более общее право – право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Управление делами государства – более широкое понятие, выходящее за рамки права избирать своих представителей в органы власти. Это и право граждан влиять на государственную политику, проводимую избранными органами и депутатами в течение срока их легислатуры, как непосредственно, путем прямого волеизъявления на референдуме, так и посредством участия в отправлении правосудия, использования форм гражданского контроля и воздействия на принимаемые органами власти решения. Это также право досрочного прекращения полномочий своих представителей во власти.

Введением института назначаемости глав регионов федеральные власти ликвидировали большое количество возможностей и форм влияния граждан на своих представителей во власти. По сути, теперь главы регионов и не являются представителями народа. Складывается система посреднического представительства, когда руководитель субъекта Федерации, от которого в большой степени зависит проводимая региональными властями политика, назначается избранными народом органами власти. В состав России входят 89 субъектов Российской Федерации, и сомнительно, что президент при выборе соответствующей кандидатуры сможет адекватно отразить интересы большинства избирателей каждого из регионов. Это подтверждается и принятой процедурой выбора кандидатов, в которой граждане лишены какого-либо влияния на определение кандидатур, представляемых президенту.

До внесения изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в нем содержались нормы, позволяющие субъектам Федерации закреплять в своем законодательстве возможность отзыва высшего должностного лица. В настоящее время такие нормы есть во многих региональных конституциях, уставах. Там, где процедура отзыва не была предусмотрена, граждане могли инициировать вопрос о досрочном прекращении полномочий главы региона через своих представителей в законодательном органе путем выражения ими недоверия руководителю субъекта Российской Федерации.

Теперь граждане лишены обеих возможностей, что существенно ущемляет их право на управление делами государства и нарушает принцип народовластия (статья 3 Конституции Российской Федерации), в соответствии с которым народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Согласно части 2 статьи 55 Конституции, в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Очевидно, что непосредственное осуществление власти народом означает не только возможность избрания им своих представителей в органы власти, но и возможность влиять после выборов на принимаемые ими решения.

В части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации говорится, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Из этого вытекает, что, помимо референдума и свободных выборов, должны быть и другие формы выражения непосредственной власти народа. Эти формы заключаются в возможности влияния граждан на текущую деятельность представителей власти. Они должны быть сконструированы таким образом, чтобы ставить должностное лицо в зависимость от воли народа, который он представляет.

До настоящего времени эта зависимость, то есть возможность граждан влиять на глав субъектов Российской Федерации при несогласии с проводимой ими политикой, выражалась в следующих формах:

• глава региона мог быть не избран на очередных выборах;

• глава региона мог быть отозван избирателями;

• избиратели через своих представителей в региональном парламенте могли выразить недоверие главе региона.

Теперь высшее должностное лицо субъекта Федерации назначается Президентом Российской Федерации и может быть освобождено от должности только по его же решению. Следовательно, руководитель региона зависит только от президента и никоим образом – от жителей этого региона. Стимулом в его работе в таком случае является не работа на благо граждан, а стремление угодить президенту и сохранить тем самым свой пост. Таким образом, народ Российской Федерации лишается одной из главнейших форм непосредственного осуществления своей власти, поскольку его власть присваивается отдельными государственными органами, что недопустимо в соответствии с частью 4 статьи 3 Конституции Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина могу т быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Лишение граждан Российской Федерации права на избрание глав регионов ни одной из перечисленных конституционно значимых целей оправдать невозможно, разве что предположить, что в целях защиты интересов действующего Президента Российской Федерации миллионы граждан были ограничены в своих правах.

Обратимся к другим, менее кардинальным, но не менее значимым изменениям в избирательном законодательстве. В Федеральном законе «Об основных гарантиях…» было предложено новое содержание понятия «избирательное объединение». При проведении федеральных и региональных выборов избирательными объединениями признаются только политические партии и их региональные отделения, а при проведении выборов в органы местного самоуправления также и иные общественные объединения, созданные и зарегистрированные в форме общественной организации либо общественного движения. Соответственно из закона было исключено требование о не менее чем годичном сроке регистрации для участия в выборах посредством выдвижения кандидатов применительно к политическим партиям.

Право общественных объединений на участие в избирательных кампаниях различного уровня претерпело за последнее время несколько эволюционных изменений. В течение двух лет со дня вступления в силу Федерального закона «О политических партиях», то есть с июля 2001 года по июль 2003 года, избирательными объединениями наряду с политическими партиями признавались и общероссийские политические общественные объединения, созданные и зарегистрированные в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях». После завершения двухлетнего переходного периода, то есть после 14 июля 2003 года, общественные объединения оставались полноправными участниками выборов исключительно на уровне местного самоуправления. На федеральном и региональном уровнях они могли участвовать в избирательной кампании только в блоке с политическими партиями. Однако после принятия очередных поправок в Федеральный закон «Об основных гарантиях…» в июне 2003 года этот эволюционный процесс был нарушен новым решением федерального законодателя, полностью исключившим общественные объединения из избирательного процесса на выборах органов государственной власти. По сути, такой шаг можно расценить как стремление к созданию тепличных условий существования находящихся у власти политических партий и перестраховку от проявления малейших признаков конкуренции со стороны новых политических сил. В русле этой же идеологии следует рассматривать и новеллу, согласно которой запрещается создание избирательных блоков.

Этим шагом законодатели попытались пресечь в принципе любую возможность для создания широкой коалиции оппозиционных сил. Таким образом, единственным путем для консолидации политических объединений остается лишь декларирование ими поддержки одного участника избирательной кампании, доводимое до сведения избирателей во время предвыборной агитации. Возможностей для официального оформления предвыборной коалиции законом в настоящее время не предоставлено, что крайне затрудняет структурирование политической системы.

В новом законодательстве продолжается целенаправленная работа по выстраиванию вертикали избирательных комиссий. В период избирательных кампаний 1999–2001 годов особенно остро проявилась проблема зависимости избирательных комиссий от региональных и местных властей. В связи с этим законодателями была проведена корректировка порядка формирования избирательных комиссий в регионах, в соответствии с которым при формировании избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований соответственно Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательным комиссиям субъектов Федерации предоставлено приоритетное право на назначение двух членов нижестоящей комиссии, а также ее председателя. Формирование иных избирательных комиссий (окружных, территориальных, участковых) в полном составе осуществляется вышестоящими комиссиями.

Профессиональная независимость избирательных комиссий при исполнении своих полномочий от органов государственной власти и органов местного самоуправления является одним из главных принципов деятельности комиссий. Как показывает практика, во многих регионах довольно часто этот принцип не соблюдался. Проблема влияния органов власти на избирательные комиссии в субъектах Федерации действительно существует. Однако очевидно, что новый порядок формирования избирательных комиссий не дает реальных гарантий реализации их независимости. Произошло всего лишь перераспределение удельного влияния на избирательные комиссии от региональных органов власти к федеральным.

Принятие новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» потребовало внесения изменений во все законы о выборах и референдуме – как федеральные, так и региональные. При этом объем необходимых изменений таков, что практически во всех случаях проще будет принять новую редакцию закона. Огромная работа была проделана и региональными законодателями, особенно в связи с тем, что для подавляющего большинства регионов выборы по пропорциональной системе – абсолютная новинка.

Рамочный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», несмотря на свое название, сегодня уже не содержит четкой системы регулирования базовых принципов избирательного права (всеобщее, равное, прямое избирательное право, принципы представительного характера избираемых органов, условий приобретения легитимности, ответственности должностных лиц и др.). Многие из этих принципов даже не обозначены. Как следствие, в данном законе и в других законах о выборах (как федеральных, так и региональных) постоянно обнаруживаются нормы, нарушающие избирательные права граждан. Начиная с 1998 года федеральные законы о выборах семь раз были предметом рассмотрения Конституционного Суда. И каждый раз хотя бы одна норма признавалась несоответствующей Конституции Российской Федерации в части принципов, вытекающих из ее разделов, посвященных правам и свободам граждан.

Существенным недостатком законодательства о выборах в целом можно считать отсутствие четкого описания допустимых в России избирательных систем с точки зрения принципа народовластия, закрепленного в статье 3 Конституции Российской Федерации. Этот вопрос приобретает особую актуальность в связи с введением в регионах смешанной избирательной системы. Так же не урегулированными в федеральном законодательстве остаются основополагающие вопросы, касающиеся отзыва депутатов и выборных должностных лиц и связанные самым тесным образом с избирательным законодательством и правами граждан на участие в управлении делами государства.

Постоянные изменения правил проведения выборов объясняются в первую очередь необходимостью ответа на вызов широко распространившихся в последние годы политических технологий, направленных на манипулирование волеизъявлением избирателей. Еще одной причиной обновления избирательного законодательства стало принятие Федерального закона «О политических партиях», в соответствие с положениями которого требовалось приводить законы о выборах.

Закон о политических партиях установил двухлетний переходный период, закончившийся 14 июля 2003 года, в течение которого политические и общественные объединения, для того чтобы не утратить права участвовать в выборах, должны были преобразоваться в политические партии. После завершения этого периода избирательное законодательство и законодательство о партиях не должны противоречить друг другу, а, напротив, способствовать привлечению партий к участию в избирательных кампаниях.

В последнее время в ходе проведения избирательных кампаний в России расширилось использование методов, нарушающих федеральное и региональное законодательство и не соответствующих устоявшимся представлениям об этике политической борьбы в цивилизованном обществе. Распространение подобных методов приводит к подрыву доверия населения к процедуре выборов, вызывает разочарование в возможности демократическим путем повлиять на осуществление власти и в конечном счете подрывает стабильность в государстве. «Грязные технологии» становятся одним из значимых механизмов проникновения во власть представителей криминальных структур. Основным видом применяемых в избирательных кампаниях «грязных» избирательных технологий является административный ресурс – наиболее действенное орудие влияния на результаты выборов по сравнению с другими избирательными технологиями.

В новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» его разработчики попытались поставить заслон на пути использования действующими должностными лицами, участвующими в избирательной кампании, своего должностного положения. С этой целью были закреплены различные санкции за указанное нарушение, а также обязанность зарегистрированных кандидатов, замещающих государственные должности категории «А» либо выборные муниципальные должности, уходить в отпуск на время избирательной кампании.

Представляется, что данное направление совершенствования законодательства является верным, но в то же время недостаточным. Как показывает практика, использование должностным лицом своего служебного положения выражается не в его непосредственных действиях, а в действиях подчиненных ему структур и лиц, заинтересованных в его избрании. Последние же действуют по его приказу независимо от того, находится ли он при исполнении служебных обязанностей или в отпуске. Таким образом, действенной мерой по предотвращению использования административного ресурса было бы установление ответственности (дисциплинарной, административной, уголовной) за нарушение избирательного законодательства путем использования преимуществ должностного положения не только самим должностным лицом – кандидатом, но и уличенных в этом подчиненных ему лиц.

На сегодняшний день одним из наиболее серьезных и опасных последствий широкого распространения «грязных» избирательных технологий при проведении избирательных кампаний является дискредитация в глазах граждан идеи демократической системы организации органов власти, основанной на использовании институтов прямой демократии. Сложившаяся в России ситуация, связанная с низкой легитимностью избираемых органов и должностных лиц, требует выяснения глубинных причин этого явления. Их не удастся устранить столь простыми способами, как повышение обязательного порога явки или введение санкций для избирателей. Здесь необходим целый комплекс мер, направленных прежде всего на устранение выборного нигилизма, укоренившегося в сознании большинства граждан.

Как показывает анализ законодательства о выборах субъектов Российской Федерации (принятого до отказа от всенародного избрания глав регионов), для региональных законодательных органов устанавливается, как правило, более низкий порог явки, чем для выборов глав субъектов Федерации. Аналогичная ситуация сложилась и на федеральном уровне: для избрания депутатов Государственной Думы достаточно, чтобы на избирательные участки пришло 25% избирателей, в то время как на президентских выборах этот порог составляет 50%. На чем основываются такие нормы? Прежде всего на опыте. Как показывает практика, показатели явки на выборах в представительные органы значительно ниже аналогичных показателей при избрании глав исполнительной власти.

Однако парламентарии, руководствуясь накопленным опытом, вместо того чтобы искоренить причины низкой явки, подгоняют под нее законодательно закрепленный порог. Граждане крайне пассивно идут на выборы представительного органа, потому что часто не понимают его значения в системе органов государственной власти. Результаты его работы могут оценить лишь наиболее сведущие люди, в сознании же простого обывателя существует только один представитель власти, от которого напрямую зависят условия его жизни, – губернатор.

Таким образом, для повышения легитимности избираемых в России законодательных органов необходимо не снижать обязательный порог явки на выборах, а уделить внимание большей гласности в их работе, популяризации их деятельности среди населения. А работу по привлечению интереса граждан к функционированию представительного органа и, следовательно, повышению явки избирателей на очередных выборах следует начинать уже на следующий день после проведения первого организационного заседания представительного органа нового созыва.

На основании вышеизложенного можно сделать следующий вывод: нужны системные и желательно конституционные поправки в действующее законодательство, позволяющие повысить легитимность избираемых в России органов и должностных лиц путем привлечения граждан к активному участию в управлении делами государства. Это будет способствовать реализации в полной мере закрепленного в Конституции Российской Федерации принципа народовластия.

Из Конституции Российской Федерации следует, что участие в выборах – право, а не обязанность гражданина. Поэтому при законодательном стимулировании активности избирателей недопустимо использование административных рычагов воздействия на наиболее несознательных из них. Однако это не исключает применения мер стимулирующего или поощрительного характера для лиц, занимающих активную гражданскую позицию, особенно студентов, молодежи. Эффективными способами привлечения избирателей на участки могли бы стать закрепленные в законе льготы для граждан, постоянно участвующих в выборах, к примеру, в области услуг страхования, получения муниципальных кредитов и ссуд, регистрации собственности и т. п. Главное, чтобы эти льготы имели постоянный характер, а не устанавливались непосредственно перед выборами.

Полагаем, что обеспечение более активного участия граждан в выборах представителей в органы государственной власти и местного самоуправления позволит не только с большей точностью определять истинную волю избирателей, что будет служить повышению легитимности избираемых органов, но и максимально снизить эффективность применения незаконных избирательных технологий. Однако с помощью одних только выборов нам все равно не удастся создать полноценную демократическую модель общества. Граждане должны иметь возможность не только выбирать власть путем свободных и демократических выборов, но и иметь постоянный контакт с избранными представителями в период между выборами. И можно только приветствовать возрождение и закрепление в законодательстве практики наказов избирателей, регулярных встреч депутатов с избирателями, гласного обсуждения программ партий и кандидатов, а также других форм постоянного взаимодействия власти и граждан. При этом необязательно закреплять указанные положения на уровне федерального законодательства. Они могу т быть регламентированы на уровне законодательства субъекта Российской Федерации, включены в уставы муниципальных образований или политических партий.

Часть II Сравнительно-правовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

Глава 8 Зарубежный опыт демократии

8. 1. Основные принципы демократии и институциональное разнообразие ее форм

Основы современной демократии были заложены в XVIII веке, а ее истоки восходят к античности. Идеи о гражданском равенстве были развиты еще в Древней Греции Протагором, а впервые понятие «демократия» («демос» – народ, «кратос» – власть) было употреблено Фукидидом. Современная демократия является той институциональной матрицей, в рамках которой организуется управление обществом. При этом понятие «демократия» ассоциируется прежде всего с понятием «народовластие» и обозначает политический строй, основанный на признании народа источником власти. Ключевой признак демократии, согласно американскому политологу В. Острому, «по сути, заключается в том, что народ через процессы принятия конституционных решений контролирует разделение и распределение властных полномочий посредством конституционно-правовых механизмов» [105] . Демократия, таким образом, предполагает признание достоинства личности как субъекта, равного по своему статусу государству, осознание того, что государство, собственно, и создается для защиты интересов личности. Демократия означает признание власти индивидов и наложение соответствующих ограничений на правительственную власть.

Власть в обществе должна быть разделена и распределена на основе различных, зачастую противоположных и соперничающих, интересов. При этом каждый гражданин должен иметь возможность влиять на процесс управления, и никто не должен обладать неограниченными полномочиями. Конституция современного демократического государства, таким образом, «распределяет полномочия правления между различными структурами принятия решений, фиксируя объем этих полномочий и в то же время устанавливая ограничения на их осуществление, определяет условия прямого и косвенного участия граждан в осуществлении полномочий различных правящих структур» [106] .

В демократическом обществе индивиды фактически сами управляют собой, действуя самостоятельно либо вступая добровольно в союзы с другими людьми и не являясь при этом постоянным объектом опеки со стороны государства. Поскольку в демократическом обществе «власть исходит от отдельных граждан, которые устанавливают сроки и условия правления и знают, в чем состоит смысл правления, то, значит, они способны нести и основную ответственность за управление своими собственными делами, учитывая в то же время и интересы других людей» [107] .

Современная демократия трактуется и как политический процесс, и как принцип внутренней организации и деятельности политических и общественных организаций [108] . Кроме того, в западном обществе, например, демократия занимает особое место в качестве мировоззрения, а также политической и правовой ценности, чем, собственно, и объясняются глубинные истоки «демократического консенсуса» в западных странах. Как политическое мировоззрение, демократия представляет собой отражение в сознании граждан прежде всего идей свободы и равенства. Поскольку демократия формируется на базе общественных отношений, она находит свое теоретическое обоснование в идеях и представлениях о ней.

Всего несколько столетий назад демократия проявлялась в большей степени как идея и политическое мировоззрение, чем как реально существующая государственная форма. Демократия была скорее «предметом теоретических размышлений философов, чем реальной политической системой, которую люди должны были взять на вооружение и воплотить в жизнь. И даже в тех редких случаях, когда „демократия“ и „республика“ существовали на самом деле, бо́льшая часть взрослого населения была отстранена от участия в политической жизни» [109] .

Идеи и принципы демократии становятся той политической ценностью, на сохранение которой в демократическом государстве ориентированы образование, идеология, культура. Носителем и выразителем такой ценности «призвано быть и общественное мнение, являющееся относительно самостоятельным социальным феноменом по отношению к общественному сознанию в целом, а в условиях организованного гражданского общества – институтом демократии» [110] .

Демократия является также системой прав, ибо права представляют собой неотъемлемую часть демократических политических институтов. Именно права и их соблюдение «становятся важнейшим материалом, из которого созидается процесс демократического правления» [111] . Для реализации действующих в демократическом государстве норм необходимо обеспечивать соблюдение определенных прав граждан. Так, эффективное участие граждан в управлении государством предполагает наличие у них права на такое участие, а также права высказывать свои взгляды по самым разным вопросам общественной и политической жизни, права контролировать действия власти. При этом недостаточно только провозгласить права и зафиксировать их на бумаге. Они должны быть гарантированы и реально доступны для граждан. В противном случае демократические институты являются лишь своеобразным фасадом, прикрытием недемократической сущности правящего режима. Как отмечает В. Остром, «в демократических обществах граждане всегда должны знать о своих полномочиях в сфере управления. Если граждане не смогут заставить должностных лиц действовать в рамках фундаментального права, демократии не сохранят контроль над своими системами правления. Когда люди перестают устанавливать ограничения на осуществление правительственных прерогатив и более не заставляют должностных лиц нести ответственность перед фундаментальным правом, демократия прекращает свое существование и верх берет автократия» [112] .

В последнее время все больше исследователей трактуют демократию как политический процесс, определенную процедуру и элемент политической динамики. Так, известный специалист по проблемам демократии Р. Даль отмечает, что существуют по крайней мере пять критериев, которым должен соответствовать любой процесс выработки обязательных коллективных решений.

1. Эффективное участие. Каждый гражданин должен иметь равные и действенные возможности для изложения своих взглядов в ходе процесса выработки обязательных коллективных решений.

2. Равное голосование. К моменту, когда принимается решение, каждому гражданину должны быть предоставлены равные и реальные возможности для голосования, причем все голоса должны иметь одинаковую силу.

3. Понимание, основанное на информированности. В пределах разумного каждый гражданин должен получить равные и реальные возможности для ознакомления с политическими альтернативами и их вероятными последствиями.

4. Контроль за повесткой дня. Только народу должно принадлежать исключительное право принимать решения относительно того, какие вопросы и в каком порядке подлежат обсуждению. Таким образом, предусмотренные тремя предшествующими критериями демократические процедуры ими не исчерпываются. Политика всегда должна быть открыта для перемен, если таковых требуют граждане.

5. Участие совершеннолетних. Все члены общества или, по крайней мере, бо́льшая их часть, достигшая совершеннолетия, должны в полной мере обладать гражданскими правами, предусмотренными первыми четырьмя критериями [113] .

В течение последних десятилетий в мире произошли масштабные перемены, направленные на демократизацию общественной и политической жизни многих государств. С политической арены удалились некоторые политические режимы, альтернативные демократии. При этом, однако, демократия пока не одержала окончательной победы. Идеалы классической демократии остаются несовместимыми с общественным бытием значительной части населения Земли. По оценкам Р. Даля, «демократические правительства (причем степень их «демократичности» отнюдь не одинакова) находятся у власти менее чем в половине стран мира, и граждане этих стран составляют не более половины численности всех жителей Земли» [114] . Недемократические режимы продолжают функционировать в целом ряде стран третьего мира, а также в некоторых бывших республиках Советского Союза. В большинстве этих стран «сложились условия, не слишком благоприятные для демократии, а поэтому остается неясным, когда они смогут совершить переход к демократии, и смогут ли вообще» [115] .

В тех же странах, где все-таки проводятся определенные демократические преобразования, их плодами зачастую пользуются силы, отнюдь не являющиеся сторонниками демократии, в целях, весьма далеких от ее идеалов. В данном отношении показательна информация, поступающая в настоящее время из Пакистана, где фундаменталистским силам удается достаточно успешно использовать намечающиеся в стране демократические процессы. Так, например, вполне демократическим путем происходит весьма радикальная исламизация приграничных с Афганистаном районов. Здесь со всеми подобающими ссылками на волеизъявление народа воскресенье (согласно исламским правилам) перенесено на пятницу, запрещено совместное обучение мальчиков и девочек, женщинам предписано появляться на людях лишь в хиджабах, в борьбе против «распространения чуждой культуры и ослабления корней ислама» отключаются от эфира передачи центрального телевидения [116] .

Во многих государствах третьего мира продолжает иметь место расхождение между формально действующей системой политических институтов и реально функционирующим механизмом власти, что особо наглядно проявляется на местном и региональном уровнях. Подобное расхождение вытекает в первую очередь из традиционно сложившихся политических отношений, в системе которых центральное место занимает местный политический лидер, являющийся наиболее влиятельным собственником в соответствующем районе и способный к эффективной политической мобилизации населения, в той или иной степени зависимого от него. Не случайно, например, в индийской литературе отмечается, что в большинстве панчаятов (сельских органов самоуправления) «доминируют крупные помещики, ростовщики, торговцы и т. п., которые остались в наибольшем выигрыше от деятельности панчаятов» [117] . Во многом еще традиционное общество этих стран, оказывая весомое влияние на местные органы власти через господствующие в них локальные элиты, зачастую сводит деятельность этих органов к «обслуживанию групповых интересов, за которыми стоят религиозная община, этнос, каста, большая семья» [118] .

8. 2. Демократия как форма правления

Трактовка демократии в качестве народовластия предполагает ее рассмотрение как формы внутренней организации государства. Демократия, таким образом, оказывается тесно связанной с такими традиционными составляющими понятия «форма государства», как форма правления, форма государственного устройства и политический (государственный) режим. Демократия как форма правления характеризует организационное строение государственного механизма, основанное на разделении властей, взаимоотношения между представительными, исполнительными и судебными органами власти, способ связи между ветвями государственной власти и населением.

Демократической форме государства может соответствовать как республиканская, так и конституционно-монархическая форма правления. Сохранение внешне несколько архаичного института монархии в целом ряде зарубежных стран определяется историческими традициями того или иного государства, особенностями правосознания и культуры его населения. Так, в Великобритании монарх – исторически наиболее древний политический институт, персонифицирующий государство и являющийся его важным атрибутом. В странах Содружества одним из основных мотивов сохранения монархической формы правления является стремление поддерживать духовные, культурные связи с Великобританией. Монархия может играть немаловажную роль в поддержании стабильности и преемственности государственного развития. Она традиционно рассматривалась как институт, стоящий над борьбой различных политических сил и служащий гарантом соблюдения конституции, нужд и чаяний народа, символом национального единства.

Демократия и монархия, считавшиеся ранее практически несовместимыми, вполне удачно сосуществовали в ХХ веке. Зачастую именно парламентарные монархии оказывались наиболее стабильными демократическими государствами, в определенной степени, возможно, благодаря той эмоциональной взаимосвязи, которая существует между монархом и населением и которая далеко не всегда может быть установлена с таким гораздо более политизированным институтом, как президент.