Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

В связи с этим можно отметить интересную особенность. Парадоксальным явлением юридической практики является качественно более высокая доступность для гражданина нормативного массива, изданного на федеральном уровне, по сравнению с нормативным массивом, изданным на муниципальном уровне. Так, даже не будучи юристом, гражданин способен без труда найти нужный ему федеральный закон или подзаконный акт в одной из электронных справочных правовых систем или с помощью сети Интернет. Однако найти муниципальный правовой акт, изданный на той или иной территории, разыскать источник его опубликования порой чрезвычайно сложно даже опытному юристу-практику.

Безусловно, развитие форм демократического участия граждан в решении вопросов местного значения является и должно остаться важнейшим императивом муниципального права. Однако можно назвать юридическим романтизмом представления о том, что реальное российское местное самоуправление является самоорганизацией и самодеятельностью населения. Более того, не следует полагать, что соответствующие идеи муниципально-правовой теории можно будет воплотить в жизнь в исторически короткие сроки. К сожалению, для этого пока нет необходимых социальных и экономических предпосылок, что постоянно подтверждает практика.

Даже те правоведы, которые в 1990-е годы были склонны видеть в местном самоуправлении не просто форму децентрализации публичной власти, а более глубинную идею самоорганизации жителей, сегодня признают невозможность отождествления муниципальной власти и инициативного самоуправления граждан. Так, по мнению И. В. Выдрина, «научиться самоуправлению хотя бы на уровне подъезда жилого дома – непростая задача, а выдвигать повседневную деятельность людей в качестве решающего условия осуществления вопросов местного значения (по сути, местного самоуправления) совершенно нереально» [80] .

Идеи самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемого управления имеют глубокие корни в науке советского права. Ученым, пытавшимся найти резервы расширения реальной демократии в условиях советской системы государственного устройства, самоуправление представлялось в качестве системы социального управления, построенной на основе самоорганизации, самодеятельности и саморегулирования. Социальные общности при этом должны были самостоятельно образовывать и избирать им всецело подотчетные рабочие органы, а социальные нормы – создаваться путем прямого волеизъявления людей и играть роль их самообязательств. Этим достигалась бы наибольшая мера участия граждан в делах общества, слияние субъекта и объекта социального управления [81] .

Концепция превращения публичной власти в самоуправление граждан, согласуясь с идеологическими установками тех лет, официальной стратегией развития общенародного социалистического государства, одновременно выполняла немаловажную позитивную функцию – обосновывала необходимость более широкого использования демократических инструментов в социальном управлении. Наработки советской правовой науки нашли свое использование в период демократизации государственной и общественной жизни в конце 1980-х – начале 1990-х годов [82] . Однако по мере возрастания фактической роли права в механизмах организации и осуществления публичной власти его регулятивная функция обрела несомненный приоритет по отношению к идеологической, воспитательной функции. Основные требования, предъявляемые к правовой доктрине, стали заключаться не столько в том, чтобы она побуждала общество к демократизации, сколько в том, чтобы она соответствовала потребностям практики, реально достигнутому уровню экономического и социального развития общества.

Правовая природа местного самоуправления как фактически сложившегося сегодня в России социального института, несомненно, нуждается в более глубоком теоретическом осмыслении. Представляется, что догматические утверждения о якобы уже достигнутой повсеместной включенности населения в муниципальное управление, широком использовании на местном уровне форм непосредственной демократии, игнорирование данных, показывающих реальное положение дел, не будут способствовать наращиванию демократического потенциала местного самоуправления. Во-первых, самоуспокоенность будет создавать иллюзию благополучия на муниципальном уровне, мешать осознанию того, насколько еще хрупки и далеки от совершенства на практике демократические институты. Во-вторых (и главное!), рассуждения о том, что сегодняшнее российское местное самоуправление заключается в самоорганизации и самодеятельности населения, могут служить удобной ширмой для политики свертывания реальной демократии на местном уровне.

Увы, практика прошлых десятилетий показала, что под красивые речи об общенародном государстве, единстве правящей партии и народа, расцвете социалистической демократии проводилась политика, направленная на сохранение авторитарной системы власти и недемократического политического режима. Действительно, для чего была нужна многопартийность, если КПСС являлась партией всего народа? Для чего были нужны альтернативные выборы, если депутаты всех уровней и так являлись выразителями чаяний народа, а чиновники – его слугами? Для чего были нужны демократические парламентские процедуры, если деятельность Советов была высшей формой социального творчества масс? Требовался ли механизм разделения государственной власти, если эта власть была по определению властью самого народа? Не следует быстро забывать уроки прошлого, необходимо помнить, сколь опасно выдавать желаемое за действительное.

В настоящее время правовому понятию «местное самоуправление» в отечественной практике соответствует публичная власть низового в территориальном отношении (локального) уровня. Можно выделить три возможных варианта ее организации:

1) недемократический;

2) псевдодемократический (когда права граждан на участие в осуществлении власти продекларированы, но не наполнены реальным содержанием, а механизмы, обеспечивающие подконтрольность власти формирующему ее социальному коллективу, не реализуемы на практике);

3) демократический.

На наш взгляд, основная задача муниципально-правовой науки сегодня состоит в том, чтобы предложить правовые решения, обеспечивающие организацию муниципальной власти по демократическому варианту.

Еще античные мыслители, задумываясь над природой публичной власти, отмечали, что источник власти сам по себе не может служить гарантией ее демократического устройства, такие гарантии должен содержать закон. Сегодня в правовой системе Российской Федерации необходимо закрепить такие механизмы, которые обеспечат:

1) устойчивость и стабильность муниципальной власти;

2) ее эффективность (то есть способность качественно и своевременно исполнять социальные обязанности);

3) формирование этой власти путем свободного и осознанного волеизъявления населения;

4) максимально возможное совпадение интересов муниципальной власти и интересов большинства населения;

5) реальную подконтрольность муниципальной власти населению и невозможность злоупотребления этой властью в ущерб населению;

6) информационную открытость действий и решений муниципальной власти, понятность для населения их содержания.

На наш взгляд, теоретические суждения о том, что муниципальная власть неотделима от населения, по определению слита с ним воедино, а следовательно, нет надобности в указанных выше правовых механизмах, объективно служат оправданию недемократического или псевдодемократического вариантов организации этой власти. Развитие начал саморегуляции в устройстве муниципальной власти – длительный, постепенный и, безусловно, позитивный процесс. Однако в сегодняшней практике нельзя исходить из положения о совпадении объекта и субъекта осуществления муниципальной власти. Население муниципального образования и наделенные властными полномочиями должностные лица местного самоуправления – это разные субъекты общественных отношений. Увы, практика показывает, что их интересы могу т оказываться порой диаметрально противоположными. Безответственность, коррупция, беззаконие, равнодушие и чиновничья волокита – все это пока еще достаточно часто встречается на муниципальном уровне власти.

Для того чтобы изжить эти явления, как раз и необходимо подлинно демократическое устройство муниципальной власти, основанное на четкой и детальной законодательной регламентации, оптимальной системе сдержек и противовесов. Другое дело, что на уровне сельского поселения такая система может быть существенно проще системы сдержек и противовесов, используемой при организации государственной власти. Абсолютизация же самостоятельности местного самоуправления, неучет того, что сегодня оно заключается в деятельности властных органов и должностных лиц, а не самого населения, способны приводить к ошибкам даже при самом искреннем желании строить муниципально-правовые отношения по демократическим канонам.

Можно привести пример, который, на наш взгляд, будет наглядной иллюстрацией к сказанному. В 2002 году Конституционный Суд Российской Федерации в связи с жалобами граждан А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева рассматривал дело о конституционности законодательных актов, устанавливающих механизмы отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления. Во время заседания автору данных строк, являвшемуся участником процесса, судьями Конституционного Суда был задан вопрос: каким актом, по его мнению, должны быть установлены основания и порядок отзыва указанных лиц – законом субъекта Федерации или уставом муниципального образования? В своем ответе судьям автор попытался обосновать необходимость закрепления соответствующих норм исключительно в законе.

Существенные элементы института отзыва выборного должностного лица местного самоуправления следует относить к общим принципам организации местного самоуправления, которые, согласно Конституции России (пункт «н» части 1 статьи 72, часть 2 статьи 76), должны устанавливаться федеральными законами и законами субъектов Федерации. Закон должен закрепить на уровне демократических принципов основания и порядок отзыва указанных лиц с тем, чтобы обеспечить адекватные механизмы ответственности муниципальной власти перед населением и вместе с тем гарантировать стабильность этой власти. Поскольку Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не урегулировал соответствующие вопросы и отсылал в этой части к законам субъектов Федерации (пункт 5 статьи 18), то именно на региональных законодателях лежала обязанность установления указанных демократических принципов.

В вынесенном по данному делу постановлении Конституционного Суда от 2 апреля 2002 года была высказана иная позиция: «Законы субъектов Российской Федерации во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования» [83] . Так была решена проблема разграничения предметов регулирования законов субъектов Федерации и нормативных актов муниципальных образований: законодатель не должен мешать муниципальным образованиям самостоятельно определять в своих уставах, по каким основаниям и в каком порядке население сможет отозвать должностных лиц местного самоуправления.

Указанная правовая позиция Конституционного Суда, безусловно, привлекательна с точки зрения защиты самостоятельности местного самоуправления. Однако следует разобраться: от чьей же субъективной воли на практике зависело содержание устава муниципального образования? Не секрет, что в первую очередь – от воли главы муниципального образования, который, как правило, являлся спикером представительного органа местного самоуправления, отчасти – от воли депутатов, утверждавших голосованием проект устава, и практически не зависело от воли рядовых граждан, проживающих в муниципальном образовании. Правда, в одном муниципальном образовании из тысячи устав принимался непосредственно населением, но и там оно, как правило, имело лишь возможность отклонить устав как целостный документ, но не скорректировать его отдельные нормы.

На практике разработка проекта устава муниципального образования обычно осуществляется юристами местной администрации, в лучшем случае, на основе модельного устава или методических рекомендаций, разработанных в органах государственной власти субъекта Федерации. Когда глава муниципального образования, редактируя подготовленный по его поручению проект устава, станет решать, по каким основаниям и в каком порядке население будет иметь право его отозвать, о чьих интересах он подумает в первую очередь – своих или населения? Будет ли он заинтересован в установлении реально действующего, демократического механизма своей ответственности перед жителями муниципального образования? Защищаются ли права населения тем, что полномочия по установлению ответственности выборных лиц муниципальной власти принадлежат фактически самим этим лицам? Ответ на эти вопросы представляется очевидным.

Ограничение возможности законодателя установить демократический механизм отзыва населением выборных лиц местного самоуправления явно приводит к конфликту интересов населения и выборных лиц. Если бы в практике сегодняшнего российского местного самоуправления у населения имелись реальные, эффективные рычаги влияния на содержание муниципальных правовых актов, то самостоятельность местного правотворчества позволила бы населению, действуя в своих интересах, установить механизмы ответственности избранных им лиц. Отсутствие таких рычагов (на практике, а не на бумаге) или непонимание того, что население и персоны власти в действительности являются разными субъектами общественных отношений, создает объективную предпосылку для превалирования интересов власти над интересами населения.

Конечно, представительные органы некоторых муниципальных образований (особенно городов) при принятии уставов могли бы в соответствующих вопросах противопоставить свою волю воле главы муниципального образования. Однако и корпоративный интерес депутатов представительного органа заключается отнюдь не в том, чтобы у населения появилась реальная возможность привлечь их к ответственности за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Вывод о том, что законы субъектов Федерации не должны препятствовать муниципальному правотворчеству, сделан в постановлении Конституционного Суда на основании «права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (статьи 130 и 131 часть 1 Конституции Российской Федерации)» [84] . Однако данные нормы Конституции ничего не говорят об исключительности указанного права. Они говорят об исключительном праве населения осуществлять местное самоуправление, то есть решать вопросы местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью – непосредственно и через органы местного самоуправления, – а также определять структуру органов местного самоуправления. При этом, как уже указывалось, российская Конституция вменяет в обязанность законодателю регулировать вопросы организации местного самоуправления путем установления общих принципов.

Население муниципального образования (местное сообщество) в теории нередко рассматривается в качестве единственного или, во всяком случае, основного субъекта муниципальной власти [85] . Увы, это только мечта, но не реальность правовой действительности. Понятия «источник власти» и «субъект власти» сегодня нельзя считать тождественными. Отчуждение населения от власти пока одинаково характерно и для государственного, и для муниципального уровня. Более того, нередко данные социологии показывают, что степень доверия граждан представителям местной власти оказывается более низкой, чем властным институтам в целом.

Развитие российского законодательства о местном самоуправлении явно свидетельствует о все большей унификации публичной власти, а не о трансформации местной власти в самодеятельность населения. Не замечая этого, правовая теория рискует превратиться в схоластику. Как справедливо отмечает В. И. Васильев, «хотя в современном позитивном муниципальном праве – как российском, так и зарубежном – все отчетливее отражается близость местного самоуправления и государства, в доктрине продолжают получать поддержку идеи о местном самоуправлении как структуре гражданского общества, о местном сообществе как субъекте местного самоуправления и т. д.» [86] .

Расхождение желаемого и действительного еще будет отмечено нами при анализе конкретных институтов местного самоуправления. Не отрицая необходимости демократизации местной власти через вовлечение рядовых граждан в решение вопросов местного значения, следует тем не менее реалистично оценивать перспективы появления в России подлинного самоуправления. Время даст окончательную оценку, чего больше в местном самоуправлении – частного или публичного, самоорганизации населения или властного управления, ответит на вопрос, можно ли относить местное самоуправление к числу элементов гражданского общества. Сегодня на практике этим понятием обозначен институт местной власти. Строить и осуществлять эту власть необходимо в интересах населения на демократических правовых принципах. Развитие местного самоуправления, на наш взгляд, должно заключаться в отстаивании и соблюдении этих принципов, а не в построении искусственных теоретических конструкций, символизирующих «приближенность местного самоуправления к населению».

6. 3. Принцип самостоятельности местного самоуправления и проблемы его реализации

Статью 12 российской Конституции, закрепившую принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий и его организационной обособленности от государственной власти, на наш взгляд, нельзя считать исторической ошибкой. Следует согласиться с выводами группы экспертов о том, что она «препятствует широкому, не санкционированному законодательно применению механизмов административного воздействия органов (должностных лиц) государственной власти на органы (должностных лиц) местного самоуправления», «способствует переводу взаимоотношений между органами государственной и муниципальной власти с основы подчинения в первую очередь административным предписаниям вышестоящего начальника (что характерно для феодальной и советской систем власти) на более цивилизованную основу подчинения нормам законодательства» [87] .

Самостоятельность местного самоуправления означает не суверенитет местных социальных коллективов, а лишь относительную автономию муниципальной власти в общей системе публичной власти в Российской Федерации. Эта самостоятельность основывается на законодательном закреплении предметов ведения муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления, включении в бюджетную систему Российской Федерации в качестве самостоятельного уровня местных бюджетов, предоставлении органам местного самоуправления прав по установлению местных налогов и определению иных источников доходов местных бюджетов, наличии у органов местного самоуправления правотворческих полномочий и т. д.

Однако на практике реализация принципа самостоятельности местного самоуправления оказалась весьма противоречивой. С одной стороны, были закреплены существенные правовые гарантии этой самостоятельности. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции от 28 августа 1995 года, следуя логике Конституции, лишь рамочно урегулировал вопросы организации местного самоуправления, предоставил муниципальным образованиям возможность самостоятельно определить структуру органов местного самоуправления и порядок их деятельности, разрешил многообразие схем территориальной организации местного самоуправления в субъектах Федерации, продекларировал самостоятельность местных бюджетов. Правовые позиции, сформулированные в 1996–2002 годах в ряде актов Конституционного Суда России, запретили субъектам Федерации вмешиваться в формирование органов местного самоуправления, предопределять вопросы их организации и взаимодействия, ущемлять право населения на участие в выборе территорий осуществления местного самоуправления и т. д. Судебная защита прав местного самоуправления стала полноценным элементом юридической практики.

С другой стороны, органы местного самоуправления не получили обещанной им самостоятельности даже в тех вопросах, которые названы как имманентные местному самоуправлению самой Конституцией. Так, статья 132 Конституции России предусматривает право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы. Однако рамки закрепленных федеральным законодателем общих принципов налогообложения и сборов усекли более 90% этой самостоятельности, что не было признано противоречащим Конституции [88] . Или, к примеру, органы местного самоуправления до сих пор не получили продекларированного той же статьей Конституции права самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка, так называемая муниципальная милиция осталась де-юре и де-факто федеральной [89] . Одним словом, оказалось, что органы местного самоуправления решают большинство вопросов местного значения не самостоятельно, а в порой весьма узких рамках федеральных законов и подзаконных актов.

Встречается мнение, что в силу статьи 133 Конституции, запрещающей ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, даже федеральный законодатель не вправе ограничивать конституционные права местного самоуправления по основаниям, указанным в части 3 статьи 55 Конституции [90] . Вряд ли такое мнение бесспорно с доктринальных позиций, да и практика регламентации местного самоуправления федеральными законами явно не подтверждает его. При этом Конституционный Суд России, многократно признававший недопустимым ущемление прав местного самоуправления законами субъектов Федерации, ни разу не поправил в этой части федерального законодателя.

Крайняя недостаточность собственной финансовой базы муниципальных образований (обусловленная не столько чьей-то субъективной волей, сколько общим кризисным состоянием экономики страны, не обеспечивающим поступление в казну средств, адекватных задачам публичной власти) во многом снизила демократический потенциал российского местного самоуправления. Дотационные муниципальные образования оказались в кабальной зависимости от органов исполнительной власти субъектов Федерации. При этом конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления непредвиденно обернулся для него негативной стороной.

Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагал развитие его положений в законах субъектов Федерации, соответствующие отсылки были включены во многие его статьи. Однако создание регионального законодательства о местном самоуправлении оказалось сопряжено с вторжением в сферу муниципального правотворчества, нарушениями прав муниципальных образований. Защищая эти права, судебные инстанции ограничивали полномочия законодателей субъектов Федерации по регулированию организации местного самоуправления. Указанные полномочия оказались усеченными, если брать для сравнения развитые федеративные государства, имеющие полноценное местное самоуправление. Возник серьезный пробел в законодательной базе, задающей территориальные, компетенционные и организационные основы местного самоуправления. При этом неспособность многих муниципальных образований своими силами создать качественную правовую базу местного самоуправления приводила к бюрократизации местной власти, бесконтрольности чиновников, неэффективному использованию и без того скудных местных финансов.

В этих условиях должностные лица региональных органов государственной власти пытались по-своему выправить создавшийся перекос, найти альтернативные рычаги влияния на муниципальную власть. В результате многие вопросы организации местного самоуправления, которые не были решены в федеральном законодательстве и которые не дозволялось решать в региональном законодательстве, стали регулироваться циркулярными письмами и директивными указаниями органов исполнительной власти субъектов Федерации, обладающих фактическим контролем над доходами дотационных местных бюджетов. Происходила подмена нормативного регулирования местного самоуправления субъективным и, по сути, неправовым администрированием со стороны региональной исполнительной власти.

Поскольку законодательство не обеспечивало четкого разграничения предметов ведения и полномочий различных уровней публичной власти, то компетенция местного самоуправления оказалась размытой, должным образом не определенной. В части решения социальных задач, таких, как здравоохранение, образование, социальная защита населения и т. д., органы местного самоуправления вопреки закрепленным в Конституции России принципам оставались элементом единой вертикали государственных органов, занятых реализацией соответствующих функций. Зависимость органов и должностных лиц местного самоуправления не столько от воли и мнения населения, сколько от финансового диктата исполнительной власти субъекта Федерации во многом девальвировала то, во имя чего задумывалась самостоятельность российского местного самоуправления.

Согласно Европейской хартии местного самоуправления, органы местного самоуправления обладают свободой действий в пределах, установленных законом. В большинстве зарубежных стран с демократическим политическим режимом подробное законодательное регламентирование организации местного самоуправления рассматривается как необходимое условие существования этого института. Так, во Франции структура органов местного самоуправления, их компетенция, порядок формирования жестко заданы законом, что отнюдь не отрицает права населения на участие в самоуправлении. В Швеции, как и в России, коммунальные органы организационно обособлены от государства и самостоятельны. Однако коммунальный закон Швеции самым подробнейшим образом регулирует их структуру и порядок деятельности. Структура и принципы деятельности органов местного самоуправления Германии определяются законами земель, а не самими коммунами. Демократические принципы организации местной власти, закрепленные в законе, не отрицают, а напротив, гарантируют права населения на полноценное местное самоуправление.

Исключение сущностных вопросов организации российского местного самоуправления из сферы законодательной регламентации не способствовало совершенствованию этого социального института. Необходимость развития федерального законодательства о местном самоуправлении объективно назрела в первые годы XXI века. С позиций практики насущными стали задачи обеспечения подлинной финансовой и хозяйственной самостоятельности местного самоуправления одновременно с усилением роли законодательного регулирования процессов его институционализации и осуществления. При неразвитости форм непосредственной демократии и объективной сложности их использования в сложившихся экономических условиях только качественная законодательная база могла гарантировать эффективность местной власти и ее ответственность перед населением.

Фактически главным побудительным мотивом подготовки нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятого Государственной Думой в 2003 году, было разграничение компетенции различных у ровней публичной власти, упорядочение и унификация межбюджетных отношений. Однако авторы проекта закона, используя имеющиеся наработки науки муниципального права, попытались осуществить глубокую реформу всей системы российского местного самоуправления [91] . Была поставлена цель приблизить органы местного самоуправления к населению, обеспечив при этом их реальную способность эффективно хозяйствовать на своем уровне.

Результаты этой реформы покажет только время. Однако уже сейчас можно утверждать, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» открыл дорогу к новому пониманию конституционных основ российского местного самоуправления. Задан вектор от абсолютизации самостоятельности местного самоуправления и противопоставления различных конституционных норм к законодательному установлению гарантий эффективности местной публичной власти. Населению принадлежит право самостоятельно – непосредственно и через органы местного самоуправления – осуществлять местное самоуправление, то есть решать вопросы местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью и т. д. При этом общие вопросы территориальной, компетенционной и институциональной организации местного самоуправления должен решать закон, обеспечивающий баланс интересов государства и местных сообществ, гарантирующий демократические принципы организации местного самоуправления и защищающий права населения на достойную, эффективную и служащую его интересам местную власть.

Новая редакция базового федерального закона о местном самоуправлении уже не рамочно, а детально, через императивное обязывание решила многие сущностные вопросы организации местного самоуправления на всей территории России. Статья 10 Федерального закона от 6 октября 2003 года установила исчерпывающий перечень видов муниципальных образований, а статьи 11–13 определили четкие требования, в соответствии с которыми должны устанавливаться и изменяться их границы. Таким образом, субъектам Федерации, ранее устанавливавшим своими законами собственные модели территориальной организации местного самоуправления, осталась лишь функция определения границ конкретных муниципальных образований в унифицированной схеме, заданной федеральным законом.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года не только установил обязательность двухуровневой модели организации местного самоуправления во всех субъектах Федерации, кроме городов федерального значения, но и четко разграничил полномочия каждого у ровня местного самоуправления – социальные обязанности местной власти перед населением. Все иные полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными и региональными законами, должны относиться к отдельным государственным полномочиям, исполняемым органами местного самоуправления за счет субвенций из соответствующего государственного бюджета. Таким образом, решена застарелая проблема дополнения перечня вопросов местного значения отраслевым законодательством.

Важной идеей Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции от 6 октября 2003 года, направленной на повышение демократизма устройства местной власти, является возрастание роли представительного органа муниципального образования в общей структуре органов местного самоуправления. Федеральный закон в редакции от 28 августа 1995 года предполагал обязательность создания такого органа в каждом муниципальном образовании (за исключением отдельных небольших поселений, где его функции мог исполнять сход граждан) и устанавливал минимальный перечень его исключительных полномочий. Сохраняя эти гарантии представительной демократии, новая редакция федерального закона также установила дополнительные условия, обеспечивающие придание представительному органу присущей ему роли в системе местного самоуправления.

Определена минимально допустимая численность депутатов представительных органов муниципальных образований в зависимости от численности населения, что должно гарантировать представительный характер муниципальной власти. Организационно разделены представительный и исполнительный органы местного самоуправления: представительный орган должен иметь самостоятельное финансирование, в муниципальных образованиях с населением более 1000 человек не допускается совмещение должности главы местной администрации и председателя представительного органа. Эти новеллы должны способствовать превращению представительного органа из придатка местной администрации в самостоятельный, сильный субъект муниципальной власти, развитию его нормотворческих и контрольных функций.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года фактически определил унифицированную структуру органов местного самоуправления. В муниципальном образовании допускается существование иных органов и должностных лиц местного самоуправления, кроме представительного органа, местной администрации и главы муниципального образования. Очевидно, однако, что это не более как формальная юридическая дань требованиям Конституции, статья 131 (часть 1) которой относит установление структуры органов местного самоуправления к полномочиям населения, а не федерального законодателя и говорит об осуществлении местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций.

Фактически на усмотрение муниципальных образований оставлены лишь вопросы о необходимости создания контрольного органа, о целесообразности придания статуса самостоятельных органов местного самоуправления либо структурных подразделений местной администрации отраслевым, функциональным и иным исполнительным органам и о выборе способа замещения должности главы местной администрации. Более того, Федеральный закон от 6 октября 2003 года, регулируя вопросы организации и взаимодействия представительного органа муниципального образования и местной администрации, устанавливает комплекс элементов системы сдержек и противовесов, хотя статья 10 Конституции России не распространяет принцип разделения власти на уровень местного самоуправления.

Обязательное наличие представительного (выборного) органа местного самоуправления следует из части 2 статьи 130 Конституции, согласно которой местное самоуправление осуществляется гражданами через формы непосредственной демократии, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. При этом из Конституции России не следует обязательность включения в число других органов местного самоуправления исполнительно-распорядительного органа и главы муниципального образования. Согласно статьям 12 и 131 (часть 1) Конституции, определение конкретного состава других (невыборных) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления – прерогатива самих муниципальных образований.

Еще в ходе разработки проекта новой редакции федерального закона об организации местного самоуправления возникали споры по поводу того, как следует соотносить предлагаемые законодательные решения с конституционной моделью российского местного самоуправления. Следует ли рассматривать предложенные новеллы как развитие конституционных положений, определяющих статус местного самоуправления в системе народовластия, как качественно новые решения в рамках действующей конституционной модели или как скрытую ревизию норм российской Конституции?

Федеральный законодатель в силу пункта «в» статьи 71 и части 3 статьи 55 Конституции обладает широкими полномочиями по регулированию права граждан на осуществление местного самоуправления и ограничению этого права в конституционно значимых целях. Тем самым федеральный законодатель как бы получает возможность развивать конституционную модель местного самоуправления, интерпретировать принципы организации муниципальной власти, установленные Конституцией Российской Федерации. Такая точка зрения оправдывает коррекцию содержания конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в ходе развития федерального законодательства.

Однако возможна и иная точка зрения, основанная на соотнесении буквальных формулировок Конституции и закона. Как отмечает В. И. Васильев, «нельзя насиловать норму Конституции, коль скоро она не поддается „нужному“ пониманию. Когда же, несмотря ни на что, делается вывод, противоположный смыслу толкуемого правила, это роняет Основной Закон, какими бы юридическими ухищрениями его ни пытались поддержать» [92] .

Практическая реализация положений Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» потребует много лет. Реформа организации власти, как правило, сопровождается спорами, конфликтами интересов, научной полемикой. Очевидно, проблемы соответствия отдельных положений данного федерального закона Конституции Российской Федерации длительное время будут в сфере особого внимания ученых и практиков, явятся предметом дискуссий и неоднозначных оценок.

6. 4. О допустимости участия органов государственной власти в осуществлении местного самоуправления

Согласно Конституции Российской Федерации, местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12); местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (часть 1 статьи 130). Как было отмечено Конституционным Судом, из прямого предписания Конституции следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти [93] . Эта правовая позиция служила методологической основой для разрешения многих правовых коллизий в сфере местного самоуправления.

Безусловно, муниципальная власть не обладает суверенитетом, она самостоятельна в рамках законов и в пределах определенной законодателем компетенции. Европейская хартия местного самоуправления допускает в статье 8 существование административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в целях обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов, а также в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления [94] . Согласно статье 15 (часть 2) Конституции России, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию и законы. Для того чтобы обеспечить реализацию конституционных положений, а также защитить права граждан от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления, федеральный законодатель вправе предусмотреть адекватные меры ответственности, в том числе досрочное прекращение полномочий органов и выборных должностных лиц местного самоуправления [95] .

В целях обеспечения и защиты права населения на осуществление местного самоуправления федеральный законодатель может временно изменять установленное разделение полномочий по правовому регулированию организации и осуществления местного самоуправления. Федеральные законы могут содержать временные нормы, регулирующие те или иные правоотношения до реализации муниципальными образованиями своих правотворческих полномочий, что соответствует требованиям Конституции [96] .

Однако ни одно из приведенных выше положений не может оправдывать подмену органов местного самоуправления органами государственной власти или установление отношений подчиненности между указанными органами. Право граждан самостоятельно осуществлять местное самоуправление может ограничиваться федеральными законами только соразмерно указанным в части 3 статьи 55 Конституции России целям: защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. При этом передача органам государственной власти полномочий, имманентно присущих органам местного самоуправления, включение органов местного самоуправления в административную вертикаль государственной власти является нарушением конституционных прав местного самоуправления. Согласно сегодняшней российской конституционной доктрине, местное самоуправление не может осуществляться органами государственной власти. Увы, Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ряде своих норм исходит из обратного.

1) Согласно части 5 статьи 34 федерального закона, назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляются органами государственной власти субъекта Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования. При этом полномочия органов местного самоуправления по назначению и проведению местного референдума передаются органам государственной власти субъекта Федерации.

На первый взгляд федеральный закон устанавливает дополнительную гарантию прав жителей вновь образованного муниципального образования на участие в определении оптимальной структуры органов местного самоуправления. Однако будет ли реально защищать самостоятельность местного самоуправления и обеспечивать права граждан правовой механизм, предложенный федеральным законодателем?

Как известно, структура органов местного самоуправления должна закрепляться в уставе муниципального образования. Следовательно, референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования может рассматриваться исключительно как референдум, предрешающий содержание отдельных принципиальных положений устава муниципального образования перед его принятием.

После появления нового муниципального образования в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» должны пройти выборы представительного органа муниципального образования. Представительный орган муниципального образования первого созыва вправе вынести на местный референдум вопрос о структуре органов местного самоуправления. Причем такой референдум обязательно должен быть назначен, если в поддержку соответствующего требования собраны подписи граждан в порядке, установленном Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Таким образом, федеральным законодательством населению уже была предоставлена реальная возможность определить структуру органов местного самоуправления на референдуме.

Для чего же нужен «форсмажорный» механизм, предусматривающий передачу полномочий органов местного самоуправления по проведению местного референдума органам государственной власти субъекта Федерации? Для чего нужна невероятная спешка при организации и проведении такого референдума? Ведь согласно федеральному закону, подписи 3% от общей численности избирателей муниципального образования в поддержку требования о проведении такого референдума должны быть представлены в избирательную комиссию субъекта Федерации не позднее чем через один месяц после установления границ нового муниципального образования. Можно ли за месяц успеть выработать взвешенные предложения по структуре органов местного самоуправления и провести достаточно сложную электоральную процедуру по сбору подписей граждан в поддержку референдума, на который будут вынесены соответствующие предложения?

Почему нельзя определить оптимальную структуру органов местного самоуправления после формирования представительного органа муниципального образования первого созыва, в ходе разработки проекта устава муниципального образования и его всестороннего обсуждения? Что мешает органам местного самоуправления по своей инициативе или по требованию жителей, собравших необходимое число подписей, вынести при этом на местный референдум вопросы, связанные с отдельными принципиальными положениями устава муниципального образования? Федеральный закон вполне мог бы предусмотреть корректные решения, основанные на таком подходе.

Предложенный «форсмажорный» механизм проведения местного референдума о структуре органов местного самоуправления объективно умаляет значение устава муниципального образования – документа, регламентирующего устройство муниципальной власти, который должен приниматься в муниципальном образовании самостоятельно после глубокого и всестороннего обсуждения. Скоропалительный местный референдум, организованный и проведенный органами государственной власти субъекта Федерации, создаст условия для широкого использования «административного ресурса» и иных методик манипулирования инструментами непосредственной демократии, позволит навязать муниципальному образованию схемы, удобные для государственных должностных лиц субъекта Федерации.

Показательно, что пункт 6 той же статьи 34 Федерального закона определяет исчерпывающий перечень вопросов о структуре органов местного самоуправления, которые могут быть вынесены на указанный местный референдум:

а) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

б) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования – в соответствии с требованиями федерального закона.

Указанная норма вызывает многочисленные вопросы. Можно ли в течение одного месяца после установления границ нового муниципального образования, еще не начиная деятельность по решению вопросов местного значения, сформулировать продуманные предложения о перечне необходимых органов местного самоуправления и полномочиях главы муниципального образования? Или населению предложат утвердить решения, подготовленные региональными органами государственной власти? А почему на местный референдум не могут быть вынесены иные вопросы, например, в муниципальном районе – о порядке формирования представительного органа? Не потому ли, что население может принять «неверное» решение, предпочтя демократические выборы, а не бюрократическое делегирование депутатов от поселений? А главное, почему в том или ином муниципальном образовании нельзя самостоятельно определить вопросы, которые будут вынесены на всеобщее голосование? Зачем законодательно загонять в «прокрустово ложе» местные инициативы?

Рассмотренный механизм проведения органами государственной власти субъекта Федерации местного референдума о структуре органов местного самоуправления похож на суррогат, которым пытаются подменить реальную демократию на муниципальном уровне. Передача органам государственной власти субъектов Федерации полномочий по организации и проведению местного референдума, которые имманентны органам местного самоуправления, в данном случае не имеет ни правового, ни фактического оправдания.

Кроме того, уже первые шаги по реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года показали невозможность практической реализации положений части 5 статьи 34 ввиду их несогласованности с положениями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

2) Согласно части 3 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года, условия контракта для главы администрации муниципального района или городского округа утверждаются законами субъектов Федерации в части, касающейся осуществления переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Часть 5 той же статьи предусматривает, что одна треть членов конкурсной комиссии, рассматривающей кандидатуры на должность главы администрации муниципального района или городского округа, назначается органами государственной власти субъекта Федерации. В соответствии с пунктом 2 части 11 той же статьи контракт с главой местной администрации может быть расторгнут в судебном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта Федерации в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий.

Безусловно, адекватные механизмы ответственности главы местной администрации перед государством необходимы, и они установлены статьей 74 Федерального закона от 6 октября 2003 года. Однако вторжение органов государственной власти субъекта Федерации в процессы назначения и освобождения от должности глав местных администраций не согласуется с принципом самостоятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления должны обретать свои полномочия в результате волеизъявления населения муниципального образования, выраженного через формы непосредственной или представительной демократии, а не по воле органов государственной власти.

Правовые позиции, отрицающие возможность участия органов государственной власти субъектов Федерации в процедурах формирования органов местного самоуправления, избрания или назначения должностных лиц местного самоуправления, были сформулированы в ряде актов Конституционного Суда Российской Федерации, в частности, в постановлениях от 24 января 1997 года № 1-П по делу о проверке конституционности закона республики Удмуртия «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и от 15 января 1998 года № 3-П по делу о проверке конституционности ряда статей Конституции Республики Коми и закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми», а также в определениях от 11 июня 1999 года по запросу главы Республики Коми о проверке конституционности ряда статей закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми», от 8 октября 1999 года по жалобе гражданина М. И. Баранова на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 18 закона Республики Северная Осетия – Алания «О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия – Алания», от 2 ноября 2000 года по запросу Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики о проверке конституционности отдельных положений Конституции Кабардино-Балкарской Республики и закона республики «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике», от 15 мая 2001 года по жалобе гражданина Б. А. Ревазова на нарушение его конституционных прав статьями 1 и 2 закона Республики Северная Осетия – Алания «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Северная Осетия – Алания „О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия – Алания“» [97] и др.

Согласно правовым позициям Конституционного Суда, местное население вправе самостоятельно (непосредственно или через избранные им органы местного самоуправления), без вмешательства органов государственной власти и государственных должностных лиц формировать состав органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Указанные выше судебные решения были вынесены в связи с проверкой положений законов субъектов Федерации, при этом конституционность федерального закона, содержащего аналогичные положения, до настоящего времени Конституционным Судом не оценивалась. Однако вряд ли здесь будет правильным принцип «quod licet Jove, non licet bove» [98] , соблюдение Конституции должно предполагать единые высокие правовые стандарты. Иное обесценивает саму идею регулирования общественных отношений Основным Законом государства, который не может быть изменен законодателем в общем порядке и тем обеспечивает стабильность отправных принципов права.

Согласно части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, реализация органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий контролируется государством. Однако данная конституционная норма не может служить оправданием для вмешательства органов государственной власти субъектов Федерации в процессы назначения должностных лиц местного самоуправления и расторжения заключенных с ними трудовых договоров. Исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, не меняет правовой природы этих органов – самостоятельных в рамках своих полномочий и обособленных от органов государственной власти.

Вряд ли разумно оправдывать юридически сомнительные решения соображениями о целесообразности укрепления властной вертикали. Ресурс влияния региональной государственной власти на кадровый состав местного руководства, скорее всего, будет использоваться для подбора и расстановки кадров, более удобных для должностных лиц, а не лучше обеспечивающих исполнение переданных государственных полномочий. На практике это обесценит все то, во имя чего провозглашалось невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

3) В соответствии со статьей 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено уполномоченным органом государственной власти (федеральным или субъекта Федерации) в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. При этом федеральный закон не устанавливает оснований для отмены или приостановления действия органами государственной власти указанных муниципальных правовых актов. То есть органы государственной власти получают право отмены или приостановления действия указанных актов по своему усмотрению, исходя не только из задачи обеспечения законности, но и из соображений целесообразности.

Интересен тот факт, что часть 3 статьи 21 указанного Федерального закона предусматривает качественно иное правовое решение, согласно которому в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по их устранению, обязательные для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления; при этом указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке. Можно признать обоснованным такое решение, согласующееся с принципом подконтрольности государству осуществления полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Указанные предписания по своей природе будут правоприменительными актами, указывающими на допущенное органами местного самоуправления нарушение закона и обязательными для исполнения. При этом не будет исключаться возможность судебной проверки обоснованности этих предписаний, а отмена опротестованного муниципального правового акта будет возможна только в судебном порядке. Таким образом, регулирование, предусмотренное статьей 21 (часть 3) федерального закона, уже предоставляет органам государственной власти достаточные полномочия для осуществления административного контроля за реализацией органами местного самоуправления делегированных им полномочий, что согласуется со статьей 132 российской Конституции и статьей 8 Европейской хартии местного самоуправления.

Однако предоставление исполнительным органам государственной власти права во внесудебном порядке, по своему произвольному усмотрению отменять муниципальные правовые акты или приостанавливать их действие, на наш взгляд, нарушает статус местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти, организационно обособленного от государственной власти. Указанные положения статьи 48 Федерального закона умаляют принцип децентрализации публичной власти и включают органы местного самоуправления в качестве нижестоящих органов в единую вертикаль государственной власти. В какой-то степени мы возвращаемся к демократическому централизму, к советской модели с иерархическими отношениями по властной вертикали и двойным подчинением исполнительно-распорядительных органов.

4) Статья 75 Федерального закона от 6 октября 2003 года предусматривает возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Это возможно в трех случаях:

1) если в связи со стихийным бедствием или иной чрезвычайной ситуацией органы местного самоуправления отсутствуют и не могут быть сформированы;

2) если вследствие решений или действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых или бюджетных обязательств, превышающая предусмотренные пределы;

3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено установленное судом нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции или законов.

Как уже неоднократно отмечалось, Конституция Российской Федерации не предусматривает возможности временного возложения полномочий органов местного самоуправления на органы государственной власти субъектов Федерации. Представляется, что случай, когда в связи с чрезвычайной ситуацией органы местного самоуправления отсутствуют и не могут быть сформированы, должен быть урегулирован Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» в соответствии со статьей 56 Конституции России. В случаях совершения бюджетных правонарушений к органам местного самоуправления могут быть применены финансовые санкции, а также иные меры ответственности, предусмотренные законодательством, в том числе установленные статьями 72–74 Федерального закона от 6 октября 2003 года меры ответственности перед государством. Таким образом, отсутствуют основания для подмены органами государственной власти органов местного самоуправления (пусть даже временной и с рядом оговорок).

Методологически ошибочно применение гражданско-правовых методов регулирования в сфере конституционного и муниципального права. Санкции в конституционных и муниципальных правоотношениях не могут копировать механизмы банкротства субъектов предпринимательской деятельности. Ответственность за правонарушения должны нести виновные органы и должностные лица местного самоуправления. При этом население муниципального образования не должно лишаться конституционного права самостоятельно решать вопросы местного значения через органы местного самоуправления, а не органы государственной власти.

Представляется, что механизм временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления искажает демократические основы организации публичной власти. Он предполагает наделение властными полномочиями нелегитимных, временно назначаемых должностных лиц и тем самым вступает в противоречие с базовыми положениями о народовластии, закрепленными в статье 3 Конституции Российской Федерации.

Каким будет указанный механизм на практике, сказать пока нельзя. Он может оказаться неработающим, как уже давно предусмотренный федеральным законодательством механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством в форме прекращения их полномочий, то есть служить лишь номинальным средством острастки. А может оказаться орудием для расправы над непокорными муниципалитетами, способом умаления прав местного самоуправления в отдельных регионах. Причем зависеть это будет в значительной степени от содержания бюджетного и налогового законодательства, а также реальной финансовой политики государства по отношению к местному самоуправлению. Во всяком случае, вряд ли отход от принципов децентрализации публичной власти и формирования ее основных институтов исключительно по воле населения можно оценивать как направленный во благо населения.

Будут ли оспорены в Конституционном Суде отдельные положения Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» после их вступления в силу и какова вероятность их судебной дисквалификации, – это скорее вопросы практической политики, чем правовой теории. Ясно одно: всякое отступление от демократических принципов организации муниципальной власти, попытка обойти Конституцию, исказив дух и смысл ее норм, является той ложкой дегтя, которая портит целую бочку меда.

Фактически разработчики новой редакции федерального закона об организации местного самоуправления ставили задачу существенно скорректировать сегодняшнюю модель организации местного самоуправления в Российской Федерации, не внося при этом изменений в действующую Конституцию. И хотя число конкретных положений Федерального закона от 6 октября 2003 года, конституционность которых может быть поставлена под сомнение, не так уж велико, очевидно, что общий вектор развития отечественного местного самоуправления, заданный указанным федеральным законом, не совпадает с тем вектором, который пытались определить авторы соответствующих конституционных норм. Федеральный законодатель рассматривал Конституцию не как центральный стержень, а лишь как рамки, за которые в стремлении достигнуть желаемого выйти все же непозволительно.

За годы реализации конституционных принципов организации местного самоуправления объективно могла назреть необходимость коррекции их содержания. Не секрет, что законодательство – дитя не только права, но и политики. Цель, поставленная при реформировании правовых основ местного самоуправления, заключалась в том, чтобы, не меняя текста Конституции, дать иную интерпретацию ряда закрепленных в ней принципов. Отчасти удалось решить эту задачу юридически корректно, отчасти – нет. В ходе работы над проектом новой редакции базового закона об организации местного самоуправления правовой нигилизм явно соседствовал с осмотрительностью и научной объективностью.

Показателен пример попытки заложить в Федеральный закон от 6 октября 2003 года заведомо неконституционные положения, определяющие особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге. Предварительные варианты проекта данного закона, представлявшиеся на широкое обсуждение осенью 2002 года, предусматривали возможность выбора указанными субъектами Федерации модели организации местного самоуправления на их территориях. Ее суть – в осуществлении местного самоуправления общегородскими органами местного самоуправления в границах муниципальных образований, совпадающих с границами городов федерального значения. То есть предполагалась возможность создания общегородских государственно-муниципальных органов, одновременно обладающих как полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации, так и полномочиями органов местного самоуправления. В качестве юридической «зацепки» авторы пытались использовать механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Допускалась передача всех государственных полномочий соответствующего субъекта Федерации общегородским органам местного самоуправления с упразднением органов государственной власти города федерального значения.

Невозможность такого правового решения была изначально очевидна. Согласно Конституции, государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, а не органы местного самоуправления (часть 2 статьи 11). Органы местного самоуправления обособлены от органов государственной власти (статья 12). В то же время исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации входят в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (часть 2 статьи 77). Конституционным Судом было прямо указано на недопустимость передачи органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе [99] .

Тем не менее проект новой редакции закона об общих принципах организации местного самоуправления, официально внесенный 31 декабря 2002 года Президентом России в Государственную Думу и принятый 21 февраля 2003 года в первом чтении, допускал возможность слияния на территории Москвы и Санкт-Петербурга государственной власти и местного самоуправления. При этом предпринималась попытка за нечеткостью формулировок скрыть, что органам местного самоуправления будут переданы не отдельные полномочия субъекта Федерации, а фактически вся их совокупность. Апологетов такого решения не смущало даже то, что органы местного самоуправления в этом случае издавали бы законы и делегировали своих представителей в Совет Федерации. Правовой нигилизм не желал считаться с тем, что у двух уровней системы народовластия – регионального и муниципального, – согласно Конституции, качественно разные функции.

Указанный вариант особенного устройства государственной власти и местного самоуправления в городах федерального значения был исключен лишь при принятии законопроекта во втором чтении 11 июня 2003 года. Здравый смысл взял верх. Однако приведенный пример показывает, что уважение к букве и духу Конституции пока не стало фундаментальным принципом законотворчества. Право еще не возвысилось в должной мере над политической конъюнктурой. Вместе с тем следует в полной мере согласиться с мнением В. И. Васильева: «Вложить в конституционную норму другое содержание, чем то, которое она в себе несет, можно только одним легитимным путем – изменением текста этой нормы. Иной путь – не правовой» [100] .

6. 5. Формирование органов местного самоуправления

Согласно части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, Конституция классифицирует органы местного самоуправления в зависимости от порядка их формирования, разделяя их на выборные органы (формируемые путем выборов) и другие органы (формируемые иным путем, чем выборы). При этом приведенная конституционная норма признает обязательными использование механизма свободных выборов при осуществлении местного самоуправления и наличие выборного органа в структуре органов местного самоуправления. Этим обеспечивается роль свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (часть 3 статьи 3 Конституции).

Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении по делу, рассмотренному в связи с жалобой гражданина М. М. Салямова, образуемые путем свободных выборов органы народного представительства должны формироваться исключительно на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании [101] . Таким образом, выборными могут считаться только те органы местного самоуправления, которые избраны населением на принципах всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В определении Конституционного Суда от 26 сентября 1996 года № 92-О, вынесенном в связи с запросом Государственной Думы Ярославской области, подчеркивалось, что употребленные в законе понятия «органы местного самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления. Таким образом, путем свободных выборов могут не только формироваться коллегиальные органы местного самоуправления, но и избираться выборные должностные лица местного самоуправления, которые выступают на правах самостоятельного органа местного самоуправления, то есть имеют собственные полномочия, не являющиеся частью полномочий какого-либо другого органа местного самоуправления.

Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определял выборное должностное лицо местного самоуправления как должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное, согласно уставу муниципального образования, полномочиями по решению вопросов местного значения (статья 1). Федеральный закон от 6 октября 2003 года более строго определил данное понятие: согласно его статье 2, выборное должностное лицо местного самоуправления – это должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.

Таким образом, органы местного самоуправления (включая должностных лиц местного самоуправления, выступающих на правах самостоятельных органов) могут формироваться непосредственно населением (выборные органы) или опосредованно (другие органы). Очевидно, что формирование других (невыборных) органов является прерогативой выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Полномочия любых субъектов муниципальной власти должны быть напрямую либо опосредованно делегированы этим субъектам населением муниципального образования.

Согласно части 1 статьи 23 Федерального закона от 6 октября 2003 года, муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Федеральный закон от 28 августа 1995 года стоял на тех же позициях, предусматривая обязательное избрание населением депутатов представительного органа местного самоуправления, а также возможность избрания населением членов иных выборных органов местного самоуправления, главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления. На практике в муниципальных образованиях не проводились прямые выборы каких-либо иных коллегиальных органов, кроме представительного органа местного самоуправления. Думается, что и в обозримом будущем не появятся какие-либо «иные выборные органы местного самоуправления».

Практически не встречались и случаи избрания населением иных выборных должностных лиц местного самоуправления, кроме главы муниципального образования. Лишь в редких случаях предусматривалось проведение прямых выборов главы местной администрации, не являющегося, согласно уставу, главой муниципального образования, что допускалось Федеральным законом от 28 августа 1995 года. Однако Федеральный закон от 6 октября 2003 года (часть 2 статьи 37) запретил избрание населением главы местной администрации, если в соответствии с уставом муниципального образования это должностное лицо не является главой муниципального образования. Такой запрет призван не допустить возможности появления в муниципальном образовании двух самостоятельных центров власти и конфликта между ними.

Таким образом, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции от 6 октября 2003 года фактически предусматривает возможность избрания непосредственно населением на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании лишь депутатов представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования. Упоминание в законе «иных выборных органов местного самоуправления» и «иных выборных должностных лиц местного самоуправления» не более как формальная дань положениям Конституции. На деле предусмотренная федеральным законодателем жесткая институционализация местного самоуправления не оставляет реального места этим «иным» субъектам муниципальной власти.

Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции от 6 октября 2003 года в отличие от его редакции от 28 августа 1995 года допускает даже отход от принципа избрания непосредственно населением представительного органа муниципального образования. В соответствии с частью 4 статьи 35 закона 2003 года представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. То есть допускается, чтобы в муниципальном образовании районного уровня представительный орган формировался из представителей поселений, причем не на основе равного представительства жителей района, а в соответствии с равной нормой представительства от каждого поселения. Кроме того, по смыслу статей 36 (часть 2), 37 (часть 2) закона, если районный представительный орган формируется таким способом, то глава районной администрации должен назначаться представительным органом по контракту и не может избираться напрямую жителями района.

Механизм формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений не является свободными выборами. При таком варианте формирования представительного органа в муниципальном районе будет отсутствовать выборный орган местного самоуправления и не будет использоваться механизм свободных выборов при осуществлении местного самоуправления. Это не согласуется с положениями статей 3 (часть 3), 32 (часть 2) и 130 (часть 2) Конституции России.

Не согласуется с правовыми позициями, сформулированными Конституционным Судом, и неравное представительство населения в представительном органе муниципального района в случае его формирования из представителей поселений. Члены представительного органа муниципального района будут представлять разное число граждан в зависимости от численности жителей поселения. Тем самым не будет обеспечено справедливое народное представительство. Конституционным Судом особо отмечалась недопустимость неравного и искаженного с точки зрения конституционного содержания представительства граждан в представительном органе [102] .

Безусловно, данные аргументы были в поле зрения разработчиков Федерального закона от 6 октября 2003 года. Тем не менее они посчитали юридически допустимым рассматриваемый вариант формирования представительного органа муниципального района. Несложно представить контраргументы авторов соответствующих норм. Во-первых, жители районов в своих поселениях избирают на основе всеобщего равного и прямого избирательного права представительные органы поселений и (если это предусмотрено уставами поселений) глав поселений. Представительный орган муниципального района формируется исключительно из лиц, уже прошедших через прямые муниципальные выборы в поселениях. Таким образом, жители получают возможность реализовать свое избирательное право на уровне поселения. Механизм же формирования представительного органа муниципального района является двухступенчатым, то есть представляет собой косвенные выборы. Во-вторых, федеральный закон предоставляет муниципальным районам право самостоятельно выбрать и закрепить в своих уставах один из двух возможных вариантов формирования представительного органа: избирать депутатов на прямых выборах или делегировать их от поселений.

Увы, оба указанных контраргумента представляются юридически некорректными. Во-первых, в соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление заключается в решении вопросов местного значения. Эти вопросы решаются посредством форм прямого волеизъявления граждан, в том числе путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. По смыслу конституционных норм отнесение какого-либо вопроса к числу вопросов местного значения влечет необходимость обеспечить населению право решать его посредством прямой демократии, в том числе путем выборов, а также через выборный орган местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 года разграничивает вопросы поселенческого и районного уровней, его статьи 14 и 15 содержат перечни вопросов местного значения – поселения и муниципального района соответственно. Таким образом, если представительный орган муниципального района формируется путем делегирования депутатов от поселений, то население получает возможность решать путем выборов и через выборный орган местного самоуправления вопросы местного значения поселенческого уровня и лишается возможности решать путем выборов и через выборный орган местного самоуправления вопросы местного значения районного уровня. Это является прямым нарушением требований Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, лукавство положений Федерального закона от 6 октября 2003 года состоит в том, что муниципальному району может быть навязан способ формирования его представительного органа без прямых выборов. По смыслу части 5 статьи 35 закона, если инициатива о таком способе формирования поддержана двумя третями представительных органов поселений, то районный представительный орган будет формироваться именно так, даже если уставом района предусмотрено избрание депутатов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В указанном случае выборы не будут назначены в соответствии с уставом района, представительный орган района будет сформирован из представителей поселений и будет обязан в течение одного месяца со дня начала своей работы исключить из устава района нормы о прямых выборах депутатов.

Более того, в соответствии с переходными положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года (пункт 2 части 1 статьи 85) порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов должны определить органы государственной власти субъектов Федерации до 31 марта 2005 года. Таким образом, если эти органы установят, что в таких муниципальных районах не проводятся прямые выборы органов местного самоуправления, то у населения реально не окажется никаких рычагов для того, чтобы воспротивиться этому. Проведенный анализ приводит к выводу, что путем юридических ухищрений законодатель лишил реального содержания норму статьи 131 российской Конституции, гласящую, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно».

Механизм формирования органов местного самоуправления районного уровня без проведения прямых выборов явно не будет способствовать демократизации местной власти. Причем нечто подобное уже предлагалось так называемым временным Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденным президентским указом в октябре 1993 года. Однако такая модель не получила поддержки на практике и была отвергнута федеральным законодателем при принятии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции от 28 августа 1995 года.

Можно обратить внимание еще на одну деталь в механизме формирования представительного органа муниципального района. Согласно пункту 9 части 1 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года, на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. По логике этой нормы, в таких населенных пунктах (в маленьких деревнях, лесничествах, на хуторах, опытных станциях и т. п.) право населения на осуществление местного самоуправления может реализовываться путем участия в районном самоуправлении.

В случае проведения прямых выборов представительного органа муниципального района такой малочисленный населенный пункт войдет в состав какого-то избирательного округа, и с юридических позиций его жители будут представлены в органах районного самоуправления. В случае формирования представительного органа муниципального района путем делегирования депутатов от поселений жители малочисленных населенных пунктов, не имеющих статуса муниципального образования-поселения, лишаются права на участие в районном самоуправлении. Причем не видно никакого выхода из этой юридической ловушки, заложенной в федеральный закон. Наделять обособленный хутор статусом самостоятельного муниципального образования бессмысленно с практической стороны. Предоставлять его жителям (менее 100 человек) право непосредственно (на сходе) делегировать в районный представительный орган депутатов наравне с поселением, в котором численность населения может исчисляться десятками тысяч человек, – еще более несправедливо. Очевидно, отмеченная деталь показалась малозначительной разработчикам новой редакции федерального закона об организации российского местного самоуправления.

Порядок формирования представительного органа муниципального района путем делегирования депутатов от поселений противоречит не только принципам российской Конституции, но и положениям Европейской хартии местного самоуправления. Согласно пункту 2 статьи 3 Хартии, местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования [103] . Иных механизмов формирования органов народного представительства Европейская хартия местного самоуправления не предусматривает. На недопустимость подобного отступления от стандартов, установленных ратифицированной Россией Хартией, обращал внимание профессор В. И. Фадеев еще за год до принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года [104] .

В качестве определенной компенсации возможного отсутствия выборных органов на уровне районов иногда рассматривается то, что в соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года выборные органы местного самоуправления должны появиться там, где практика многих регионов не предусматривала их создания, – в сельских поселениях. Однако представляется, что повсеместное введение двухуровневой модели местного самоуправления будет сложным, неоднозначным процессом. Во многих регионах на такую модель не сориентирована существующая сегодня социальная инфраструктура, сложившиеся бюджетно-финансовые отношения, кадровый потенциал и т. д. Отсутствие у сельского самоуправления собственной материально-финансовой базы будет приводить к его полной зависимости от районной власти. Увы, внутрипоселенческая демократия не компенсирует в полной мере возможность отхода от демократических принципов формирования органов районного самоуправления.

Отход от принципа обязательности использования свободных выборов при формировании органов публичной власти отражает общую тенденцию к свертыванию реальной демократии в Российской Федерации. Доводы о сложности демократических процедур и возможных негативных политических последствиях их реализации лишь прикрывают цель создания централизованной системы публичной власти, не подконтрольной обществу.

Отказ от проведения прямых выборов глав региональной исполнительной власти подразумевает возможность ликвидации выборности и на уровне местного самоуправления. Для реализации таких планов будет достаточно внести в Федеральный закон от 6 октября 2003 года лишь совсем незначительные поправки. Может быть предусмотрено, что главой муниципального образования именуется исключительно спикер представительного органа, при этом прямые выборы главы местной администрации окажутся под запретом. Далее может быть усилен уже закрепленный в законе механизм влияния органов исполнительной власти субъектов Федерации на процесс назначения по контракту руководителей местных администраций. Формирование органов районного самоуправления без использования процедуры свободных выборов может быть закреплено в федеральном законодательстве в качестве единственно возможного варианта. В этом случае нельзя будет всерьез говорить уже не только о самоуправлении, но и об элементарных демократических правилах организации местной власти в Российской Федерации. Построение демократического правового государства с децентрализованной системой публичной власти будет в очередной раз отложено на неопределенный срок.

Законодательство, определяющее общие принципы организации местного самоуправления, несомненно, будет и дальше динамично развиваться. Хочется надеяться, что это будет плавный, научно обоснованный процесс совершенствования этого важнейшего социального института, направленный на усиление, а не ограничение демократических прав и свобод.

Глава 7 Выборы как основной инструмент народовластия