Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Во втором из вышеназванных постановлений эта позиция была развита. Федеральный Конституционный Суд указал, что в соответствии со статьей 72 (пункт «б» части 1) Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе избирательных прав, провозглашенных в статье 32 Конституции Российской Федерации, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом субъекты Российской Федерации, вводя конкретные избирательные процедуры, должны предусматривать и необходимые дополнительные гарантии избирательных прав исходя из особенностей этих процедур.

Однако в настоящее время положение дел таково, что субъекты Российской Федерации уже практически не могут предусматривать такие «необходимые дополнительные гарантии избирательных прав» в собственных законах. В результате неоднократных изменений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательное законодательство все больше и больше регулируется Федерацией. Совершенно справедливо отмечается, что в большинстве случаев при регулировании тех или иных аспектов избирательного процесса законодатель субъекта Федерации, будучи лишенным возможности творчески развивать нормы федерального закона, вынужден лишь воспроизводить их [62] . Поэтому федеральные государственные органы должны идти не по пути дальнейшей централизации избирательного законодательства, а организационно и методически помогать субъектам Российской Федерации. Оптимальным здесь представляется разработка модельных для субъектов Российской Федерации законов о выборах и референдумах. Тем более что положительный опыт такой работы уже имеется. Так, в период 1997–1998 годов Центральной избирательной комиссией Российской Федерации было подготовлено и направлено в субъекты Федерации девять таких модельных законов [63] .

Следует согласиться с мнением, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации полномочия субъектов Российской Федерации в сфере избирательного законодательства заключаются в следующем:

1) в защите избирательных прав граждан в соответствии с пунктом «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации. Данная защита осуществляется в рамках совместного с Российской Федерацией ведения;

2) в определении конкретной схемы организации избирательного процесса (система избирательных комиссий, установление компетенции этих комиссий), особенностей избирательной системы, установлении конкретных избирательных процедур. Указанные задачи решаются на основе и в соответствии с гарантиями избирательных прав граждан, закрепленных федеральными законами [64] .

Необходимо конечно же и своевременное приведение региональных законов в соответствие с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Это само по себе не так уж и просто, поскольку в данном случае приходится серьезно менять абсолютно все региональное избирательное законодательство. Полагаем, что более целесообразным является не внесение соответствующих изменений и дополнений в законы субъектов Федерации, а принятие новых редакций избирательных законов. В среднем в каждом субъекте Российской Федерации придется изменить от 6 до 9 законов. Сюда относятся законы о выборах депутатов законодательного органа, главы и депутатов местного самоуправления, а также законы об отзыве перечисленных лиц, о местном референдуме и референдуме субъекта Российской Федерации. Поэтому, по нашему мнению, наиболее рациональным будет принятие Избирательного кодекса субъекта Российской Федерации. Название конечно же условное, поскольку в него могут быть включены процедуры референдумов и отзыва выборных лиц. Цель принятия Избирательного кодекса субъекта Российской Федерации состоит в комплексном системном законодательном регулировании выборов и референдума. Кодификация же производится в интересах экономии правового материала, удобства пользования им при подготовке и проведении выборов. Избирательные кодексы приняты или готовятся к принятию в весьма значительном числе субъектов Российской Федерации (Алтайский край, Воронежская, Свердловская области и многие др.).

Практика проведения выборов показала, что процессуальные подходы к организации выборов разных уровней во многом совпадают, хотя и не лишены существенных особенностей. Это предполагает возможность объединения региональных актов в единый целостный документ. Большинство избирательных законов в субъектах Российской Федерации местами дословно повторяют друг друга. В Избирательном кодексе субъекта Российской Федерации возможно избежать повторения одинаковых положений при нормировании разных выборов, в то же время делая необходимый акцент на особенностях правового регулирования отдельных из них. Определенные недостатки в действующих Избирательных кодексах субъектов Российской Федерации (например, приходится раскрывать в одной статье многочисленные особенности исчисления сроков избирательных процедур в рамках разных выборов), хотя и создают определенные трудности для правоприменителя, не являются неисправимым недостатком. Итогом работы должно стать создание внутренне согласованного и непротиворечивого законопроекта, не имеющего законодательных пробелов, что создаст более простой в работе документ как для избирательных комиссий, так и для кандидатов и избирателей.

Следует отметить, что в последнее время изменения в федеральном законодательстве все более ограничивают народовластие в субъектах Российской Федерации. Ярким примером этого является отмена прямых выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) [65] . Более того, такие изменения в федеральном законодательстве ставят под сомнение стабильность конституционного законодательства субъектов Российской Федерации. Например, только в Тюменской области, помимо изменений Устава и Избирательного кодекса (закона) Тюменской области, потребуется изменение еще четырех областных законов и ряда нормативных правовых актов областных органов государственной власти.

Достаточно показательным примером является и требование федерального законодательства, обязывающее проводить выборы не менее половины депутатов регионального парламента по пропорциональной избирательной системе. Какие варианты оптимального формирования законодательного органа с учетом усиления роли партий могут быть в субъектах Российской Федерации? Некоторые субъекты Федерации решили, видимо, для сохранения имеющегося баланса интересов просто увеличить численность законодательного органа вдвое. Однако в субъектах Российской Федерации, где предусматриваются выборы в законодательный орган представителей коренных малочисленных народов (в первую очередь автономных округов), это связано с некоторыми трудностями. Такая ситуация будет еще и запутывать избирателей, когда им придется голосовать и за одномандатников, и за партийные списки, и за депутатов, выбираемых по единому многомандатному избирательному округу. Даже просто выбрать несколько депутатов по единому округу может быть не так и просто.

С такими проблемами столкнулись в Ханты-Мансийском автономном округе при выборах депутатов от коренных малочисленных народов Севера. Выборы этих депутатов проводились по мажоритарной системе по единому избирательному округу, которым является территория автономного округа. Как показала практика проведения таких выборов в конце 90-х годов XX века, посредством мажоритарной избирательной системы оказалось невозможным обеспечить представительство коренных малочисленных народов Севера в Думе Ханты-Мансийского автономного округа. Сыграло свою роль в том числе и голосование большого числа избирателей «против всех кандидатов».

В связи с большой протяженностью территории региона, неравномерным проживанием населения проведение избирательной кампании в рамках мажоритарной системы затруднено. Кандидаты в депутаты не могут в полной мере реализовать гарантируемое государством право на предвыборную агитацию. Кандидаты физически не могут побывать на всей территории региона, непосредственно встретиться со своими избирателями и ознакомить их со своей предвыборной программой. Для проведения полноценной предвыборной агитации и встреч кандидатов с избирателями в труднодоступных и удаленных районах требуются значительные финансовые средства. Поэтому кандидаты в депутаты остаются «неузнаваемыми» для избирателей. Результатом незнания избирателями кандидатов, отсутствия информации об их программах и является, как показывает практика проведения выборов, голосование значительного числа избирателей «против всех кандидатов». Неизбрание установленного числа депутатов ведет к необходимости проведения последующих довыборов.

Поэтому в данных условиях наиболее целесообразным было бы изменение системы выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представляющих коренные малочисленные народы. Наиболее оптимальным здесь является использование пропорциональной избирательной системы. Ее применение позволяет устранить недостатки, присущие мажоритарной системе. Кандидатам, объединенным в списки кандидатов, значительно легче проводить встречи с избирателями и знакомить их со своей предвыборной программой. Даже голосование большого числа избирателей «против всех кандидатов» не сможет негативно повлиять на проведение выборов. Соответственно минимизируется вероятность проведения повторных выборов, что ведет к значительной экономии финансовых средств, выделяемых из бюджета.

Однако здесь также возникает ряд проблем. Если, помимо депутатов-одномандатников, избираемых по мажоритарной системе, будут еще списки кандидатов от партий и списки кандидатов от коренных малочисленных народов, то это может значительно запутать и электорат, и избирательные комиссии. Конечно же возможно избрание представителей коренных малочисленных народов в рамках федерального требования об использовании смешанной избирательной системы в том случае, если после подведения итогов голосования в законодательный орган субъекта Российской Федерации часть депутатских мандатов остается нераспределенной. Соответственно при закреплении соответствующих положений в законах субъектов Российской Федерации эти мандаты могут быть переданы представителям коренных малочисленных народов. Однако нельзя исключать ситуацию, когда таких «свободных» мандатов может и не оказаться. Кроме того, это правило не будет распространяться на выборы органов местного самоуправления.

Также представляется возможным и вариант «конструктивного сотрудничества», то есть объединения обоих списков – от партий и коренных малочисленных народов – в один список. Иными словами, во все списки кандидатов от партий в обязательном порядке должны быть включены представители коренных малочисленных народов. Например, каждым третьим или четвертым в списке кандидатов от партии должен быть представитель коренных малочисленных народов. Среди преимуществ такого подхода – существенная экономия финансовых средств. Однако есть здесь и свои «подводные камни». В составе даже всех списков требуемое количество представителей коренных малочисленных народов может и не быть избрано. Положительно отреагируют ли на такое нововведение сами политические партии? Тем более что деятельность партий регулируется исключительно федеральным законодательством. Нельзя исключать, что это может вызвать и протесты со стороны федеральных органов из-за формального несоответствия федеральному избирательному законодательству.

Наиболее существенную помощь в действенном представительстве коренных малочисленных народом в органах власти могли бы оказать региональные политические партии, наиболее знакомые с их нуждами и интересами. Тем более что сами эти партии были бы заинтересованы в поддержке титульных наций. Однако в Федеральном законе «О политических партиях» фактически введен запрет на создание и деятельность региональных политических партий. Совершенно верным является мнение о том, что в данном случае есть основания говорить об ущемлении Конституцией Российской Федерации политической самоорганизации граждан на уровне субъектов Федерации и о неправомерном ограничении права граждан на объединение. И это является «вполне осознанной политикой в области партийного строительства, осуществляемой в рамках так называемой концепции „управляемой демократии“» [66] .

Более того, на федеральном уровне прослеживаются и иные тенденции по ограничению прав субъектов Российской Федерации в сфере защиты прав коренных малочисленных народов. В частности, признана утратившей силу статья 13 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». Она давала возможность устанавливать квоты для представителей малочисленных народов в законодательных органах субъектов Российской Федерации и представительных органах местного самоуправления [67] .

Единственным вариантом обеспечения полноценного представительства коренных малочисленных народов остается только избрание их представителей на выборах. Однако законодательство о выборах в Российской Федерации в настоящее время не обеспечивают право лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, эффективно участвовать в принятии решений, затрагивающих их интересы. Федеральное законодательство не устанавливает реальных гарантий прав коренных малочисленных народов на выборах в законодательные органы государственной власти субъектов федерации и представительные органы местного самоуправления.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» позволяет более гибко подходить к образованию избирательных округов в местах компактного проживания коренных малочисленных народов. Однако он не обязывает формировать благоприятные условия для представительства этих народов в выборных органах государственной власти и местного самоуправления. Это не может в полной мере гарантировать избрания в состав законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам.

При этом нельзя забывать, что, согласно статье 69 федеральной Конституции, Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами. В соответствии с Документом Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ (параграф 35) государства должны уважать право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на эффективное участие в решении публичных дел, включая участие в делах, относящихся к защите и развитию самобытности таких меньшинств. В соответствии с параграфами 2 и 3 Декларации ООН о меньшинствах лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют «право эффективно участвовать в публичной жизни» и «право эффективно участвовать в принятии решений на национальном и, где это возможно, на региональном уровне, касающихся меньшинства, к которому они принадлежат, или региона, в котором они проживают».

Поэтому и федеральный законодатель, и законодатели субъектов Российской Федерации должны принимать необходимые меры, обеспечивающие эффективное участие в осуществление власти на региональном и местном уровнях коренных малочисленных народов. Одним из вариантов решения данной проблемы могло бы стать более полное законодательное регулирование статуса уполномоченных представителей коренных малочисленных народов: установление порядка делегирования уполномоченных представителей, закрепление их прав и ответственности перед коренными малочисленными народами, определение правил их взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Также возможно создание специального консультативно-совещательного органа коренных малочисленных народов при органах государственной власти Российской Федерации по примеру консультативных советов национально-культурных автономий, создаваемых в соответствии с Федеральным законом «О национально-культурной автономии». Создание таких органов на различных уровнях позволит уменьшить накал борьбы за обеспечение квотированного представительства в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации. На практике такое представительство не всегда может быть гарантировано.

Аналогичные органы уже предусмотрены в Федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов» в виде Советов представителей малочисленных народов при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления. Подобные же органы могли бы действовать также и при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, и их можно было бы создать и на федеральном уровне. Это может быть консультативно-совещательный орган, действующий по примеру Саамских парламентов в Норвегии, Финляндии и Швеции. Представляется, что юридических препятствий для создания консультативного совета или другого совещательного органа при федеральных и региональных органах государственной власти в настоящее время не существует.

Конституция Российской Федерации называет наряду со свободными выборами высшим непосредственным выражением власти народа и референдум. Законодательное определение референдума дано в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Согласно пункту 53 статьи 2 данного Федерального закона, референдум – форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений. Волеизъявление осуществляется посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме. Наряду с общероссийским референдумом предусматриваются также региональные и местные референдумы. Пункт 56 статьи 2 названного выше Федерального закона определяет, что референдум в субъекте Российской Федерации проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, проживающих на территории субъекта Российской Федерации. Следует отметить, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» весьма жестко унифицировал практически все положения о региональных референдумах. Поэтому сейчас почти все законы субъектов Российской Федерации о референдумах повторяют друг друга. Естественно, что такая жесткая федеральная унификация не позволяет субъектам Российской Федерации учитывать при проведении референдумов свои местные особенности.

К настоящему времени практически во всех субъектах Российской Федерации приняты законы, посвященные региональным и местным референдумам. Следует заметить, что в ряде уставов субъектов Российской Федерации предусмотрено принятие изменений и дополнений в устав на референдуме субъекта Российской Федерации. В качестве примера можно привести положения Устава Тверской области, согласно которым изменения и дополнения в Устав могут быть приняты на референдуме области. В то же время предусматривается, что Устав области, изменения и дополнения к нему могут быть приняты Законодательным собранием.

Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (пункт 1 статьи 5) к числу основных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено принятие конституции (устава) субъекта Российской Федерации и поправок к ним. Важно отметить, что, согласно указанному Федеральному закону, правом принятия устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и поправок к нему наделен только законодательный (представительный) орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Правом же принятия конституции республики и поправок к ней законодательный (представительный) орган государственной власти наделен только в том случае, если конституцией республики не установлено иное.

Действительно, в конституциях ряда республик установлен иной порядок принятия конституции. В основном это принятие конституции на республиканском референдуме. Различия в полномочиях по принятию основополагающих документов субъектов Российской Федерации законодательными (представительными) органами государственной власти республик и иных субъектов Российской Федерации обусловлены положениями федеральной Конституции. Согласно части 1 статьи 66 Конституции Российской Федерации, статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики. А согласно части 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации, статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом соответствующего субъекта Российской Федерации, принимаемым законодательным (представительным) органом.

Таким образом, в республиках законодательный (представительный) орган государственной власти может обладать меньшими законодательными полномочиями по сравнению с аналогичными органами краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов по принятию основополагающего акта субъекта Российской Федерации. С другой стороны, население последних из указанных субъектов Российской Федерации лишено права самостоятельно принимать устав субъекта Российской Федерации, что не вполне соответствует декларируемому Конституцией Российской Федерации принципу равноправия субъектов Федерации (часть 1 статьи 5).

На наш взгляд, вариант принятия изменений и дополнений в устав субъекта Федерации на референдуме заслуживает права на существование. В таком случае, однако, открытым остается вопрос о соответствии такой практики Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Ведь в Конституции Российской Федерации однозначно указано, что устав субъекта Российской Федерации принимается законодательным (представительным) органом. Вряд ли выходом из этой ситуации может быть принятие устава субъекта Российской Федерации либо поправок к нему в окончательной редакции на референдуме и лишь затем его формальное принятие (иными словами, «утверждение») законодательным органом субъекта Федерации. Это связано с тем, что, согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», решение, принятое на референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении (пункт 1 статьи 73).

Поэтому наиболее оптимальным является предоставление краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам права самостоятельно определять порядок принятия устава соответствующего субъекта Российской Федерации. Это будет способствовать подлинному равноправию всех субъектов Российской Федерации, хотя очевидно, что в таком случае придется вносить изменения в Конституцию Российской Федерации (часть 2 статьи 66). В настоящее время именно на референдуме субъекта Российской Федерации граждане, проживающие в этом субъекте Федерации, могут высказать свое отношение к любым законодательным актам.

5. 3. Иные формы непосредственной демократии в субъектах Российской Федерации

Следует учитывать, что в последние годы в субъектах Российской Федерации наряду с традиционными формами непосредственной демократии (выборы, референдум) используются и новые (народная инициатива, консультативный референдум, опросы и т. д.).

Институты прямой демократии позволяют гражданам участвовать в определении задач и направлений деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. С помощью институтов непосредственной демократии усиливается и контроль граждан за деятельностью этих органов. Следует отметить, что институты непосредственной демократии в конституциях республик регламентированы значительно меньше, чем в уставах ряда краев и областей Российской Федерации. В свою очередь, данные уставы с разной степенью детализации регулируют институты непосредственной демократии. В ряде краевых и областных уставов эти институты урегулированы достаточно полно. В них содержатся отдельные главы, посвященные непосредственной демократии. Это, например, глава 3 Устава Архангельской области «Институты непосредственной демократии на территории Архангельской области», глава 6 Устава (Основного закона) Алтайского края «Непосредственное участие жителей Алтайского края в решении важных вопросов государственного значения», глава 2 Устава Волгоградской области «Непосредственное участие населения в осуществлении государственной власти», глава 2 Устава Смоленской области «Непосредственное осуществление власти народом», глава 6 Устава Челябинской области «Институты непосредственной демократии на территории области», глава 3 Устава Амурской области «Непосредственное участие граждан в осуществлении государственной власти». В главе 2 Устава Краснодарского края говорится и о непосредственном участии граждан в осуществлении также и местного самоуправления.

Нельзя не заметить, что в некоторых уставах субъектов Российской Федерации, несмотря на достаточно громкие названия соответствующих глав этих уставов, институтам непосредственной демократии уделяется явно недостаточное внимание. Например, глава 3 Устава Смоленской области именуется «Институты непосредственной демократии. Избирательная система Смоленской области». Однако среди форм осуществления непосредственной демократии (статья 19) называются только референдум и выборы.

В некоторых уставах субъектов Федерации содержатся положения об обсуждении населением важных вопросов жизни субъектов Российской Федерации. На обсуждение населения выносятся важные вопросы жизни субъекта Российской Федерации, проекты нормативных правовых актов. Следует отметить, что инициатором подобных обсуждений могут выступать различные органы государственной власти, хотя в большинстве случаев ведущая роль в этом принадлежит законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, в Волгоградской области это областная Дума и глава администрации, в Вологодской области – Законодательное собрание, в Калининградской области – областная Дума, ее председатель и глава администрации.

Одной из форм непосредственной демократии является гражданская или народная инициатива. Это новая форма прямого волеизъявления граждан по-разному закрепляется в уставах субъектов Российской Федерации. Так, в Уставе Красноярского края предусмотрено, что граждане могут осуществлять краевую народную инициативу путем выдвижения проектов решений для голосования на краевом референдуме или внесения их на рассмотрение Законодательного собрания или губернатора края. В Уставе Калужской области указано, что граждане имеют право на правотворческую инициативу, которая подлежит обязательному рассмотрению органами государственной власти и органами местного самоуправления, а результаты рассмотрения – официальному опубликованию.

В Уставе Волгоградской области содержатся положения о гражданской и законодательной инициативе. Под гражданской инициативой понимается право избирателя на обращение к депутату областной Думы с предложением о принятии или изменении областного закона. Под законодательной инициативой граждан понимается право определенного числа избирателей представлять областной Думе проекты законов, а также иные предложения для их принятия в законодательном порядке.

Согласно статье 29 Устава Амурской области, народная правотворческая инициатива может осуществляться гражданами путем выдвижения предложений для референдума области или внесения их на рассмотрение в областной Совет народных депутатов. В Совет предложения могут вноситься от имени не менее 1% граждан, обладающих активным избирательным правом. Сбор подписей для осуществления народной правотворческой инициативы проводится на основе полностью оформленного законопроекта. Однако это выхолащивает сам смысл правотворческой инициативы, поскольку подразумевает, что неполно оформленный законопроект может быть не допущен до обсуждения.

Конечно же конституции и уставы не могут всеобъемлюще регламентировать институты непосредственной демократии. Для более широкого и полного применения институтов непосредственной демократии необходима их дальнейшая детализация законодательными органами, прежде всего в законах субъектов Российской Федерации. В таких законах более подробно, чем в уставах, должны быть регламентированы институты непосредственной демократии. В них необходимо четко определить порядок принятия населением решений регионального характера. Следует заметить, что такие законы уже приняты в значительном числе субъектов Российской Федерации. Это, например, Закон Калужской области «О народной правотворческой инициативе» от 6 мая 1996 года. Однако даже самое детальное законодательное регулирование институтов непосредственной демократии само по себе не является гарантией активного использования таких институтов гражданами. Поэтому очень важной является деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации по практическому разъяснению (в том числе через средства массовой информации) вопросов участия граждан в непосредственном осуществлении власти.

Немаловажной является и информационная открытость для граждан органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В соответствии с пунктом «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится защита прав и свобод человека и гражданина. Поэтому субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование в сфере информационной открытости органов государственной власти и органов местного самоуправления. Некоторые субъекты Российской Федерации опередили здесь федеральный центр. Например, Устав Архангельской области в число институтов непосредственной демократии включает обсуждение гражданами важных вопросов государственного значения (статья 16), а также гласность в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления (статья 18). В Калининградской области принят Закон «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области». В этом законе на региональном уровне предпринята попытка урегулировать отношения, возникающие при предоставлении информации органами государственной власти области.

В целом указанный закон Калининградской области является достаточно проработанным и создает достаточные условия для получения сведений о деятельности областной государственной власти. Однако к числу главных недостатков этого закона относится то, что его действие распространяется только на органы государственной власти Калининградской области (статья 2). Таким образом, органы местного самоуправления, действующие в Калининградской области, выведены из сферы действия данного закона. Возможно, это было связано с опасениями, что в случае распространения закона также и на органы местного самоуправления областной законодатель выйдет за пределы своей компетенции. На практике это могло бы привести к тому, что законом субъекта Российской Федерации на органы местного самоуправления были бы возложены дополнительные обязанности, не подкрепленные финансовыми и материальными ресурсами. Однако здесь не следует забывать, что речь не идет о делегировании отдельных государственных полномочий (если только на органы местного самоуправления не возлагается обязанность по информированию о решениях органов государственной власти, что само по себе вряд ли целесообразно). Если на органы местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации возлагается обязанность информировать о своих решениях, то это вполне укладывается в их компетенцию, установленную Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Федеральное законодательство определяет предметы ведения местного самоуправления. И информирование о принятых решениях по собственным предметам ведения является прямой обязанностью органов местного самоуправления. В ряде федеральных законов на органы местного самоуправления возлагается прямая обязанность по информированию о принятых решениях. Например, в Земельном кодексе Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (статья 31 Земельного кодекса Российской Федерации).

Однако в некоторых субъектах Российской Федерации законодательные гарантии прав граждан являются формальными и не могут в должной мере обеспечить информирование граждан о решениях органов публичной власти. В качестве примера можно привести Закон Еврейской автономной области от 21 декабря 1999 года № 152-ОЗ «О гарантиях реализации конституционных прав граждан о решениях, принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления Еврейской автономной области». Этот состоящий всего из пяти статей закон посвящен исключительно порядку опубликования нормативных правовых актов областных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также направлению указанных актов в фонды соответствующих библиотек.

Однако следует учитывать, что даже детально проработанные законы субъектов Российской Федерации не смогут обеспечить полноценного соблюдения прав граждан на получение информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Не в последнюю очередь это связано с тем, что действие законов субъектов Федерации не может в полной мере распространяться на федеральные органы государственной власти. Поэтому необходимо скорейшее принятие федерального закона, в котором был бы в полной мере урегулирован порядок получения информации о решениях органов власти всех уровней. При этом законами субъектов Российской Федерации должны устанавливаться дополнительные гарантии на получение информации о решениях органов публичной власти.

Задача создания информационной открытости в работе государственных органов, а также гарантий предоставления информации для граждан была поставлена Президентом Российской Федерации еще в 2002 году в его послании Федеральному Собранию в качестве одного из приоритетных направлений законотворческой деятельности парламента. Президент особо отметил необходимость принятия специального федерального закона с закреплением в нем четкого перечня информации, которую государственные органы обязаны сделать публично доступной, что стимулирует, по мнению главы государства, развитие гражданского общества и формирование цивилизованной предпринимательской среды.

Разработка этого закона была поручена Министерству экономического развития и торговли. Оно уже неоднократно представляло в Правительство Российской Федерации различные варианты проекта такого закона, однако он до сих пор так и не поступил в Государственную Думу. Более реальных результатов в решении рассматриваемой проблемы добились негосударственные организации. В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится проект федерального закона «О гарантиях предоставления информации о решениях государственных органов, органов местного самоуправления», подготовленный Независимым институтом выборов [68] и внесенный в нижнюю палату парламента рядом независимых депутатов. В этом проекте урегулирован порядок предоставления гражданам информации о деятельности не только государственных, но и муниципальных органов.

До сих пор отсутствуют и многие другие федеральные законы, развивающие конституционные принципы народовластия. Помимо федерального закона в сфере информационной открытости органов публичной власти, необходимо также скорейшее принятие федерального закона об обращениях в государственные органы и органы местного самоуправления.

Федеральный закон «Об обращениях граждан» был принят Государственной Думой 3 декабря 1999 года (повторно, после отклонения его Советом Федерации), но не был подписан Президентом Российской Федерации. Кроме того, следует учитывать положения указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в редакции от 4 марта 1980 года, с изменениями и дополнениями от 2 февраля 1988 года) [69] . Однако многие нормы данного указа в настоящее время устарели и не могут обеспечить полноценного регулирования соответствующих отношений.

В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы, регулирующие право граждан на обращение. В их числе можно назвать Закон Орловской области «О порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления Орловской области», Закон города Москвы «Об обращениях граждан», Закон Челябинской области «Об обращениях граждан», Закон Чувашской Республики «О порядке рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления».

В соответствии с международными документами статья 31 Конституции Российской Федерации устанавливает право российских граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. С конца 80-х годов прошлого столетия по мере демократизации общества граждане использовали такую форму политического протеста самостоятельно, без властей и против властей.

На федеральном уровне длительное время действовал указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 года № 524 «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования». Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» был принят Государственной Думой еще летом 1995 года и одобрен Советом Федерации осенью того же года, но не подписан Президентом Российской Федерации. Только в 2004 году был принят Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Длительное отсутствие данного федерального закона негативным образом сказывалось на развитии этого важного элемента народовластия в субъектах Российской Федерации. Это заставляло субъекты Российской Федерации принимать временные положения о митингах и манифестациях.

Следует также учитывать, что только путем принятия законодательных актов невозможно добиться полноценной реализации народовластия в субъектах Российской Федерации. Необходим и контроль за исполнением таких законодательных актов. Основная роль здесь может принадлежать представительному органу государственной власти субъектов Российской Федерации, а также уполномоченному по правам человека в субъекте Федерации. В ряде субъектов Российской Федерации уже законодательно введена такая должность. В Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (статья 5) предусмотрена возможность учреждения должности уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации в соответствии с конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации. Однако нельзя не отметить, что структура и содержание соответствующих законов субъектов Российской Федерации в основном заимствованы из указанного федерального конституционного закона. При этом ряд норм этого закона изменен в соответствии с системой организации государственной власти в соответствующих субъектах Федерации. Вместе с тем следует отметить, что целый ряд положений, содержащихся в Федеральном конституционном законе, не могут механическим образом воспроизводиться в региональных законах. У федерального законодателя совершенно иные полномочия по определению статуса и порядка деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, нежели аналогичные полномочия в отношении региональных уполномоченных у законодательных органов субъектов Российской Федерации. Необходимо учитывать, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 71) уголовное, уголовно-процессуальное законодательство, гражданское законодательство находятся в ведении Российской Федерации. Недостаточный учет этих обстоятельств составляет наиболее слабое место в законах субъектов Российской Федерации об уполномоченных по правам человека.

В качестве примера можно привести Закон Ставропольского края «Об Уполномоченном по правам человека в Ставропольском крае». Согласно пункту «б» статьи 14 данного закона, уполномоченный вправе обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина. Данное положение предполагает, что уполномоченный должен будет дать уголовно-правовую квалификацию действиям указанных должностных лиц. Однако неясно, каким образом уполномоченный будет устанавливать тот факт, что за выявленные нарушения предусмотрена уголовная ответственность. Для этого необходимо установить наличие умысла путем проведения следственных действий, что не входит в компетенцию уполномоченного, равно как и квалификация деяний в качестве уголовно наказуемых.

В то же время в пределах полномочий субъектов Российской Федерации возможно предоставление дополнительных прав уполномоченному. Например, целесообразно предоставить региональному уполномоченному право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации. В ряде субъектов Федерации (например, в Республике Татарстан) за уполномоченным закрепляется такое право. Включение уполномоченного в число субъектов права законодательной инициативы позволяет более полно гарантировать права и свободы человека и гражданина в субъекте Российской Федерации.

Необходимо отметить, что в статье 26 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. И здесь все более возрастает роль прокуратуры. Более активное участие органов прокуратуры соответствующих субъектов Российской Федерации в обеспечении исполнения законодательства субъектов Российской Федерации будет также способствовать устранению противоречий и конфликтов во взаимоотношениях органов государственной власти субъекта Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Ведь, как отмечалось в юридической литературе еще в 1998 году, «статьей 1 Федерального закона „О прокуратуре Российской Федерации“ на органы прокуратуры возложена обязанность следить за исполнением всех законов на территории Российской Федерации, к которым, безусловно, относятся и законы субъектов Федерации. Однако практика свидетельствует о недостаточном вовлечении этих органов в деятельность по обеспечению соблюдения законодательства субъектов Российской Федерации. Прокуроры субъектов Федерации в основном выносят протесты о несоблюдении федерального законодательства» [70] . Можно только с сожалением констатировать, что и к настоящему времени такое положение дел совершенно не изменилось. Больше того, органы прокуратуры зачастую не учитывают того обстоятельства, что законы субъектов Российской Федерации, изданные в пределах их полномочий, даже в случае расхождений с федеральным законодательством имеют приоритет на территории субъекта Федерации [71] .

Подводя итог анализу развития конституционных принципов народовластия в законодательстве субъектов Российской Федерации, следует отметить, что субъекты Российской Федерации прошли значительный путь в этом направлении. Вместе с тем в этой сфере предстоит еще немало сделать. Здесь многое будет зависеть от успешного решения задач макроэкономического характера, налаживания оптимальных взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти, политической воли руководителей этих органов и депутатов. Поэтому необходимо детальное и тщательное изучение этого опыта субъектов Федерации, выявление его слабых и сильных сторон. И все то, что показало свою эффективность на практике, необходимо использовать на федеральном уровне. Сейчас же, к сожалению, у нас ситуация часто диаметрально противоположная. Практически все проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов разрабатываются «с чистого листа», нередко без всякого использования действующих законов субъектов Российской Федерации. При этом практически не используются даже те законы субъектов Российской Федерации, которые уже показали свою эффективность на практике. А результатом этого может быть дальнейшая жесткая унификация законодательства субъектов Российской Федерации без всякого учета их специфики.

Сама идея федеративного государства предполагает многообразие подходов к решению конкретных вопросов развития конституционных принципов народовластия. Как было справедливо отмечено в послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию 2001 года, «необходимо отказываться не только от вторжения в федеральную компетенцию, но и от необоснованных попыток федеральных структур вмешиваться в сферу исключительной компетенции регионов». Вполне понятным представляется стремление федерального законодателя установить единые для всех субъектов Российской Федерации правила во всех сферах общественной жизни. Особенно логичным это кажется на фоне противостояния в некоторых регионах законодательной и исполнительной ветвей власти, каждая из которых стремится «перетянуть» на себя значительную часть полномочий, в результате чего нередко нарушаются права граждан.

Не всегда законодательство субъектов Федерации укладывается в стандарты, заданные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Однако на сегодня работа по приведению законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством находится на завершающем этапе. Вместе с тем предпринимаемые меры не должны приводить к жесткой унификации конституционного законодательства субъектов Российской Федерации. Сама идея федеративного государства предполагает многообразие подходов к решению конкретных вопросов народовластия в субъектах Федерации.

В настоящее время происходит значительная централизация в вопросах развития конституционных принципов народовластия. Полагаем, что и в ближайшем будущем это приведет к дальнейшей унификации решения большинства вопросов в этой сфере. Нет никаких сомнений, что конституционное законодательство в сфере организации государственной власти в субъектах Российской Федерации должно быть в целом согласовано с федеральным законодательством в этой сфере. Однако конституционное законодательство субъектов Российской Федерации не должно быть простым механическим воспроизведением норм федерального законодательства. Субъекты Российской Федерации должны иметь право устанавливать дополнительные гарантии народовластия. Такая самостоятельность позволит российским регионам максимально учитывать и развивать свои особенности.

Несомненно, в дальнейшем будет происходить постепенное выравнивание фактического положения субъектов Российской Федерации. Однако на данном этапе к унификации принципов народовластия в субъектах Федерации следует подходить более взвешенно и осторожно, поскольку поспешность в этом движении может сыграть отрицательную роль в реализации принципа федерализма. Федеральные органы государственной власти не должны сковывать инициативу субъектов Российской Федерации в развитии конституционных принципов народовластия. Необходимо отметить, что значительное число российских регионов опередило в этом вопросе федеральный центр, и, более того, эти регионы обладают достаточным потенциалом для дальнейшего развития в своем законодательстве конституционных принципов народовластия.

Глава 6 Местное самоуправление как элемент современной российской модели народовластия

6. 1. От демократического централизма к местному самоуправлению

Местное самоуправление сегодня рассматривается в качестве неотъемлемой части конституционного механизма народовластия в Российской Федерации. Процессы развития нормативной модели российского местного самоуправления и фактического становления этого важнейшего социального института в полной мере отражают проблемы и противоречия политико-правовых реформ двух последних десятилетий.

Идеи самоуправления, вовлечения широких слоев населения в решение местных задач включались в официальную идеологическую доктрину государства еще в советский период. Однако в действительности в основу организации местной власти до конца 1980-х годов был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Советы формировали исполнительные комитеты, формально подчиненные и подотчетные Советам и вышестоящим исполнительным органам, а фактически служившие проводником политики партийных органов.

Организационным принципом построения системы Советов являлся демократический централизм, который формально допускал самостоятельность на местах, но в действительности заключался в полной централизации государственной власти, отсутствии у местной власти собственной компетенции и возможностей распоряжаться финансами. Согласно Конституции СССР 1977 года, местные Советы были вправе принимать общеобязательные правовые решения в пределах, установленных законодательством Союза ССР, союзной и автономной республики. Однако любые решения местных Советов могли быть отменены вышестоящим Советом.

Роль публичных отраслей отечественного права в те годы была достаточно специфичной. С одной стороны, государство добивалось должного качества правового массива, его точности и непротиворечивости, важной задачей считалось укрепление социалистической законности. В законодательстве были четко урегулированы многочисленные конкретные вопросы, составлявшие предмет повседневной деятельности местной власти. С другой стороны, в сфере вопросов, имеющих политическое значение, партийная программа или указания руководящих органов на практике могли значить гораздо больше, чем конституционные принципы или нормы закона.

Административная система успешно подстраховывала право. Пробел в законодательстве, отсутствие необходимой регламентации вопросов организации власти любого уровня, одним словом, отсутствие автономно работающего правового механизма было допустимо, не вызывало сложных коллизий или кризисов. Единая вертикаль власти, безальтернативные выборы, единогласное голосование в Советах всех уровней не требовали сложного правового регулирования соответствующих отношений.

Было бы неправильно видеть в советской модели устройства местной власти только негативные черты. Однако эта модель в ее прежнем виде не вписывалась в стратегию коренных экономических и политических преобразований в нашем государстве, предполагавшую становление институтов правового государства и гражданского общества. Появление российского местного самоуправления в его сегодняшнем виде стало результатом процессов, вызванных объективной необходимостью: децентрализации власти и усиления ее демократических начал. Безусловно, однако, что сами процессы реформирования институтов власти, создания новой нормативной правовой базы шли под значительным влиянием субъективных факторов, были непоследовательны и противоречивы. Реформаторы часто весьма смутно представляли конечную цель своих действий. Желание перестроить местную власть, повернуть ее лицом к людям, сделать ее более эффективной сочеталось, с одной стороны, с идеологическими установками прошлых лет, а с другой – с подчас утопическими представлениями о местном самоуправлении как о суверенной власти, первооснове государства и т. п. Политики, от которых зависело создание качественно новой нормативной правовой базы местного самоуправления, часто не имели системного научного мировоззрения и необходимого опыта, учились на собственных ошибках.

Далеко не сразу была правильно понята идея баланса интересов государства, местных коллективов и личности. Сильно выраженный политический характер процесса становления местного самоуправления обусловливался также тем, что различные политические силы искали союзников среди руководителей местной власти, то суля им безграничную самостоятельность, то настаивая на их фактически полной подчиненности центру. Создание основанной на демократических принципах нормативной правовой базы местного самоуправления шло на фоне парада суверенитетов, грубейших нарушений принятой в цивилизованных странах иерархии правовых актов разного уровня, безответственных политических решений и драматических событий. Тем не менее институт российского местного самоуправления развивался и становился неотъемлемым элементом социальной практики.

В апреле 1990 года вступил в силу Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который впервые устанавливал систему местного самоуправления в ее современном понимании. Развитие союзного закона предполагалось в законодательстве союзных и автономных республик. Именно в этом документе впервые прослеживалась идея закрепить гарантии местного самоуправления, которые могут дополняться, но не могут быть отменены или ограничены иерархически нижестоящими законодательными актами.

Права местных Советов как представительных органов власти существенно расширялись, закон допускал судебную защиту прав и законных интересов органов местного самоуправления. Важной новацией закона было введение института муниципальной собственности, которая была названа коммунальной. Закон также закреплял налоговые источники местных бюджетов. Союзный закон не был свободен от элементов традиционного принципа демократического централизма, в частности, сохранялась соподчиненность Советов разных уровней и их исполкомов.

В декабре 1990 года были внесены дополнения в Конституцию СССР. В частности, устанавливалось, что в систему местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, входят органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии. При этом местные Советы по-прежнему именовались органами государственной власти.

Важнейшим этапом становления местного самоуправления на территории России стал принятый в июле 1991 года Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Его также следует отнести к законодательству переходного периода, не совсем последовательно устанавливавшему новую систему организации власти на местах [72] . Однако до сих пор многие практические работники считают его актом, наиболее удачно регламентировавшим деятельность органов местного самоуправления. Закон вводил многоуровневую систему нормативного регулирования порядка организации и осуществления местного самоуправления. Республики в составе РСФСР получили право издавать законы о местном самоуправлении, а районные, городские, поселковые и сельские Советы – принимать положения (уставы) о местном самоуправлении.

Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» закрепил единую для всей России схему органов местного самоуправления, дифференцированную по уровням: городов, районов, сел (поселков). Закон исходил из принципа разделения власти на муниципальном уровне и одновременно устанавливал систему сдержек и противовесов в отношениях между местным Советом и местной администрацией. Фактически закон способствовал усилению местной исполнительной власти, поставив крест на владевшей умами в предшествующий период идее полновластия Советов.

Российский закон 1991 года (с последующими изменениями и дополнениями) сохранил значение в системе источников муниципального права даже после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года и Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Во-первых, значительная часть его статей в этот период не утратила юридической силы. В частности, Федеральный закон от 28 августа 1995 года устанавливал, что до принятия субъектами Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований действуют статьи закона РСФСР 1991 года, определяющие полномочия местных Советов и местных администраций разного уровня, в части, не противоречащей российской Конституции и более позднему федеральному законодательству. Во многих субъектах Федерации указанные законы так и не были приняты, как не были приняты и законы, регулирующие вопросы организации территориального общественного самоуправления и собраний (сходов) граждан. В этой части также продолжали действовать соответствующие нормы закона 1991 года.

Во-вторых, закон 1991 года содержал подробную регламентацию множества конкретных вопросов организации местного самоуправления, в том числе касающихся структуры его органов. Оказалось, что местное нормотворчество, несмотря на существенное расширение его самостоятельности, далеко не всегда предпочитало искать собственные оригинальные нормативные решения. В принятых во второй половине 1990-х годов законах субъектов Федерации и уставах муниципальных образований часто можно было встретить знакомые дословные формулировки российского закона 1991 года.

В 1991 году также были внесены существенные дополнения в Конституцию России, соответствующий раздел получил название «Местное самоуправление в Российской Федерации». В статье 138 Конституции устанавливалось, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно.

Развитие правовой базы местного самоуправления не было строго поступательным процессом. В нем отражались многочисленные противоречия и издержки политики реформирования экономической системы и государственного устройства России. Появлению в 1991 году построенного на демократических принципах нового российского законодательства о местном самоуправлении сопутствовало решение V съезда народных депутатов РСФСР. Президенту был предоставлен ряд дополнительных полномочий, следствием чего стало назначение сверху, а не избрание глав администраций всех уровней. Главным шагом в деле создания новой модели местного самоуправления должно было явиться принятие новой Конституции России. Процесс ее разработки совпал с конфронтацией ветвей государственной власти и трагическими событиями осени 1993 года, за которыми последовали роспуск законно избранных Советов всех уровней и указное регулирование вопросов организации местного самоуправления.

Утвержденное президентским указом от 26 октября 1993 года Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, ряд иных указных актов существенно ограничили полномочия представительных органов местного самоуправления, сделали главными фигурами глав местных администраций, фактически полностью подчиненных вышестоящему государственному аппарату. Тем не менее указные акты позволили сформировать новый состав представительных органов местного самоуправления, обеспечили преемственность местной власти на период до принятия соответствующих законов.

Конституция Российской Федерации 1993 года предопределила второй этап развития современной отечественной муниципальной доктрины, она не ввела подробной регламентации вопросов местного самоуправления, однако сформулировала ряд важнейших принципов этого института. В главу 1 Конституции, определяющую основы конституционного строя, была включена статья 12, устанавливающая принципы организационной обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти и самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий. В этой же главе, в статье 15, была закреплена правовая норма, обязывающая органы местного самоуправления соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Посвященная местному самоуправлению глава 8 Конституции России составила всего четыре статьи, содержащих основные, подлежащие развитию в законодательстве нормы-принципы.

В январе 1995 года вступила в силу первая часть нового Гражданского кодекса Российской Федерации. Кодекс впервые ввел понятие муниципального образования как субъекта права, а также закрепил право муниципальной собственности.

Важной вехой становления новой модели организации местной власти в России явился Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Его принятию предшествовали длительное обсуждение в Государственной Думе целого ряда альтернативных законопроектов, дискуссии, рассмотрение значительного числа поправок. В последующие годы практика выявила немало недостатков в этом федеральном законе. Однако он позволил реализовать основные принципы местного самоуправления, закрепленные в Конституции России и Европейской хартии местного самоуправления, очертил круг задач регионального и муниципального правотворчества, закрепил важнейшие гарантии местного самоуправления.

Принятые в 1997–1998 годах Федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации, а также ряд иных федеральных законодательных актов существенно дополнили нормативную базу местного самоуправления. Некоторые акты, которые пытался принимать федеральный законодатель, так и не были введены в действие, например Федеральные законы «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах формирования муниципального заказа», «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации».

Важнейшей чертой новой модели местного самоуправления, закрепленной в Конституции Российской Федерации 1993 года, явилось отсутствие единой схемы организации местного самоуправления и многоуровневость его нормативной базы. После вступления в силу Конституции законодательство субъектов Федерации, регулирующее вопросы местного самоуправления, стало формироваться практически одновременно с федеральным законодательством, а в некоторых регионах даже с некоторым опережением по сравнению с ним. В основу региональных законов, принятых до августа 1995 года, обычно брались положения президентских указов, временно регулировавших вопросы местного самоуправления, или какого-либо из проектов федерального закона.

Реализация Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года выявила в значительной части региональных законов существенные недостатки. Во-первых, возникли противоречия между законом субъекта Федерации и принятым позже федеральным законом. Во-вторых, отмечалась неполнота нормативно-правового регулирования отношений, которые в соответствии с федеральным законом подлежали регулированию законами субъектов Федерации. Поэтому во многих регионах в конце 1990-х годов законодатели были вынуждены принимать новые редакции своих законов о местном самоуправлении.

Во второй половине 1990-х годов активизировалось и муниципальное правотворчество, более чем в двенадцати тысячах муниципальных образований России были приняты уставы. Причем в этих документах стал находить правовое закрепление важнейший вопрос – о структуре органов местного самоуправления. В условиях новой правовой системы на местном уровне были приняты сотни тысяч нормативных правовых актов, регламентирующих различные вопросы местного значения. Доказал свою работоспособность институт судебной защиты прав и интересов местного самоуправления, судебными инстанциями был накоплен значительный практический опыт разрешения споров, возникающих в сфере местного самоуправления.

Логическим завершением второго этапа становления нормативной правовой базы местного самоуправления можно было бы назвать утвержденные указом Президента Российской Федерации 15 октября 1999 года «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» [73] . Этот профессионально подготовленный документ ставил задачу выработки стратегии законодательной деятельности в области местного самоуправления, намечал конкретные правовые решения. В числе неотложных задач были названы формирование муниципального права как комплексной отрасли права, проведение фундаментальных научных исследований в области местного самоуправления. К сожалению, появившийся в период смены правящих элит, этот документ оказался невостребованным на практике.

После прошедших в марте 2000 года выборов Президента России обозначились новые тенденции в государственной политике по отношению к местному самоуправлению. Новая федеральная власть, действуя согласно известной русской поговорке, обозначила новые приоритеты в сфере совершенствования местного самоуправления, такие, как усиление ответственности органов местного самоуправления перед государством, строгий контроль за законностью местного правотворчества, повышение роли федерального законодательства в установлении правовых основ местного самоуправления. Эти приоритеты в целом соответствовали потребностям практики. Однако первые шаги по реализации провозглашенных идей нельзя было назвать удачными. Наглядным примером тому является Федеральный закон от 4 августа 2000 года № 107-ФЗ, изменивший положения Федерального закона от 28 августа 1995 года, касающиеся ответственности органов местного самоуправления перед государством [74] .

Закон от 4 августа 2000 года, по замыслу его разработчиков, был призван усилить ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за издание правовых актов, противоречащих законодательству. Однако на деле произошло обратное. Закон фактически ликвидировал возможность ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

Во-первых, он сузил круг субъектов такой ответственности лишь до представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования, то есть вывел из-под ответственности иные органы и иных должностных лиц местного самоуправления. Во-вторых, закон предусмотрел ответственность только для случая издания нормативного правового акта, то есть устранил саму возможность указанной ответственности при издании индивидуальных правовых решений. При этом около 90% всех незаконных актов на местном уровне составляли ненормативные акты, то есть не правила, а конкретные решения: об отводе земли, о выделении финансов и т. д. В-третьих, в качестве основания ответственности указывалось не издание незаконных актов (как это было до августа 2000 года), а лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене. То есть ненаказуемым стало систематическое издание на муниципальном уровне незаконных нормативных актов при условии своевременного исполнения принимаемых по ним судебных решений.

Указанный механизм ответственности не сработал ни разу, хотя только по официальным данным российской прокуратуры число ежегодно принимаемых на местном уровне незаконных актов составляло десятки тысяч. Законодательные решения, подобные названному Федеральному закону от 4 августа 2000 года, принимались не в интересах развития местного самоуправления, а в угоду политической конъюнктуре, под красивые речи об усилении ответственности власти. Тем не менее развитие законодательной базы местного самоуправления, совершенствование конституционной доктрины организации местной власти оставались важнейшими практическими задачами.

Новый период развития российского местного самоуправления был предопределен разработкой, принятием и реализацией Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

6. 2. Правовая доктрина российского местного самоуправления

Подготовка в 2002–2003 годах новой редакции базового федерального закона об организации российского местного самоуправления сопровождалась возобновлением и усилением многолетней теоретической дискуссии о месте местного самоуправления в системе основ конституционного строя России. За годы, предшествовавшие принятию Конституции России 1993 года, уже был накоплен немалый опыт реформирования системы местной власти. И все же нельзя сказать, что творцы конституционных норм могли видеть во всех деталях стратегию предстоящего развития правового института местного самоуправления и выбирать опробованные на практике решения. Скорее, они старались лишь задать общий вектор этого развития, определить конституционную парадигму построения местной власти – обеспечивающей эффективное решение локальных задач в интересах населения с максимально возможным участием самого населения, а также соответствующей европейским правовым стандартам.

При создании конституционных норм, очерчивающих правовой статус российского местного самоуправления, столкнулись методологии, основанные на общественной теории самоуправления, предполагающей свободу местных коллективов и негосударственную природу их управленческой деятельности, и государственной теории, исходящей из отсутствия качественных различий государственного и муниципального управления. В итоге конституционная модель местного самоуправления обрела качества правового дуализма – самостоятельного уровня публичной власти и формы самоорганизации граждан на местном уровне.

Дуализм правовой природы современного российского местного самоуправления стал одной из методологических основ соответствующей отрасли правовой теории. Так, по мнению Н. С. Бондаря, «именно местное самоуправление способно создать в конечном счете органическое сочетание власти и свободы, внешнего (вертикального) управления и внутренней самоорганизации населения. Тем самым становится возможным преодолеть наши традиционные, авторитарные по своей су ти, представления о демократии как исключительно государственной форме организации власти» [75] . Как считает Т. М. Бялкина, «в местном самоуправлении происходит совпадение объекта и субъекта управления, поскольку управляющий субъект – население муниципального образования (или, иначе, местное сообщество, территориальный коллектив) – является одновременно и объектом управления, управляет само собой, самостоятельно решая вопросы местного значения» [76] .

Дуалистическая концепция местного самоуправления в 1990-е годы объективно способствовала практическому становлению и развитию этого социального института. С одной стороны, она предостерегала от попыток низвести данный институт до самодеятельности, лишенной властного потенциала. Местное самоуправление, как подчеркивают О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев в своем классическом учебнике по муниципальному праву, «это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уровень власти» [77] . С другой стороны, указанная концепция требовала усиления демократических начал муниципальной власти, ставила задачу поиска новых форм участия граждан в управлении делами общества на местном уровне.

Однако любую правовую концепцию следует оценивать не только с позиций ее прогрессивной роли в формировании общественного сознания, но и с точки зрения ее соответствия сложившейся социальной практике. Характерен ли упомянутый дуализм для местного самоуправления, существующего ныне в России? О действительном или только о желаемом говорит отечественная юридическая наука? Представляется, что сегодня нельзя уходить от прямых ответов на эти вопросы.

Высказанный Г. В. Атаманчуком тезис об отсутствии в действительности местного самоуправления [78] вызвал возражения в литературе по муниципальному праву. Однако суть обозначенной проблемы вовсе не в отрицании существования местного самоуправления как социального института, а в осознании серьезных отличий реальной действительности от правовой теории. Безусловно, в Российской Федерации местное самоуправление существует не только на бумаге. Практически во всех регионах страны созданы и действуют органы местного самоуправления, в установленный срок проводятся муниципальные выборы, приняты уставы муниципальных образований, существуют местные бюджеты и муниципальная собственность. Преодолевая проблемы роста, муниципальная власть ищет свое достойное место в системе государственного и общественного устройства. Однако практика явно не подтверждает, что местное самоуправление является самоорганизацией граждан и тем качественно отличается от государственного управления. Как справедливо отмечает С. А. Авакьян, «совершенно очевидно, что местное самоуправление является вариантом публичной власти, и в этом плане оно не может быть ни искусственно, ни как-либо еще отделено от государственной власти», и «не надо создавать себе и населению иллюзий, будто оно осуществляет местное самоуправление непосредственно, и только» [79] .

Реальные проявления правового дуализма местного самоуправления можно увидеть, как правило, лишь на уровне деревень и поселков, где формы непосредственной демократии используются более широко. Однако модели территориальной организации местного самоуправления, избранные в большинстве регионов России до появления Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не отводили сельскому самоуправлению серьезной роли в общей системе социального управления. Во многих регионах на этом уровне не предусматривалось создание муниципальных образований. Там же, где сельские населенные пункты обрели соответствующий статус, сельские бюджеты практически не имели собственной доходной базы, а органы сельского самоуправления – весомых полномочий, осуществляемых без согласования с властью районного уровня.

В городах и районах же местное самоуправление, по сути своей организации, как оказалось, существенно не отличается от государственной власти. С равной периодичностью и по унифицированным избирательным законам проводились выборы органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом нередко только совмещение с выборами федеральных органов государственной власти могло «спасти» муниципальные выборы от неявки на них подавляющего большинства избирателей. Местные референдумы на практике так и остались экзотикой, а сходы жителей всего муниципального образования оказалось невозможно организовать не только в городах и районах, но и в селах с населением более 400 человек. Территориальное общественное самоуправление на уровне микрорайонов города и дворов оказалось формально «пристегнутым» к местному самоуправлению, но фактически – лишенным финансовой базы и возможности влиять на принятие публично-властных решений.

Конституция России определила местное самоуправление как деятельность населения по решению вопросов местного значения, осуществляемую им непосредственно и через органы местного самоуправления. На практике местное самоуправление оказалось деятельностью муниципальных органов, не отличающихся по степени своей легитимности от государственных органов. Более того, как свидетельствуют социологические исследования, избиратели обычно могут дать ответы на вопросы о том, как они голосовали на последних выборах Президента России, какой партии они отдали предпочтение при избрании Государственной Думы, и при этом, как правило, не в состоянии вспомнить что-либо о выборах депутатов представительного органа местного самоуправления, своем участии в них и волеизъявлении.

В соответствии с российской Конституцией прерогативой населения является определение структуры органов местного самоуправления (часть 1 статьи 131). Федеральный законодатель попытался наполнить данное конституционное положение конкретным юридическим содержанием путем развития института уставов муниципальных образований. Эти нормативные правовые акты, закрепляющие общую схему органов местного самоуправления и механизмы их взаимоотношений, согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», должны были приниматься на местном референдуме или представительным органом местного самоуправления. Однако та же беспристрастная социология показывала, что большинство граждан не только никогда не читали уставы своих городов или районов, но даже не подозревали о существовании этих документов.