Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Не внесли ясности в эти вопросы и недавно прошедшие выборы депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации. Действенных механизмов ответственности власти не смог предложить ни Президент Российской Федерации, переизбравшийся на второй срок на безальтернативной основе, ни очередная «партия исполнительной власти», также отказавшаяся вести публичные дебаты в ходе выборов. В итоге сразу после выборов власть пошла на грубое продавливание социальных и коммунальных реформ, не позаботившись об элементарной политической страховке.

Как следствие, общество, российская политическая элита увидели в «партии исполнительной власти» инструмент насилия. Вместо распределения ответственности за проводимые реформы между всеми звеньями государственной власти, а также политическими партиями, представленными в парламенте, повышения роли судов, прокуратуры в защите от давления власти, ветви последней стали перекладывать ответственность друг на друга. Люди в очередной раз почувствовали себя обманутыми, они по-прежнему не понимают, как поставить на место чиновника высокого федерального уровня или защититься от произвола местной власти. Им никто не объясняет, что для этого можно и нужно идти в независимый суд, перед которым должны быть равны что рядовой обыватель, что государственный служащий. Серьезной разъяснительной работы не ведут ни правящие, ни оппозиционные политические партии, не занимаются этим ни печатные, ни электронные государственные средства массовой информации. В результате граждане вновь ощутили себя лишними в политике, они опять увидели в государстве орудие чиновничьего произвола. Главными субъектами общественно-политической жизни стали назначаемые президентом чиновники всех уровней, которые к тому же образовали собственную «партию исполнительной власти». Они в открытую восстанавливают совмещение партийных и государственных функций и возвращают страну к монопольному принятию важнейших государственных решений. Итог подобной политики предопределен: страну ждет очередной социальный взрыв и развал государственности.

Вместе с тем было бы простым упрощением возложить всю вину на Президента Российской Федерации, подчиненную ему вертикаль исполнительных органов и президентскую «партию власти». Не меньшая ответственность за судьбы страны лежит и на других политических партиях, профсоюзах, общественных организациях, экспертном сообществе, которые самостоятельно пока не в состоянии вырабатывать адекватные вызовам времени решения. Структурам гражданского общества и государству нужна серьезная дискуссия о месте, роли и ответственности всех элементов российской политической системы. Только в ходе открытой дискуссии можно будет понять, что же дало стране вот уже третье или четвертое перестраивание и укрепление исключительно вертикали исполнительной власти. Может, мы поймем, что пора наконец взяться за строительство профессионального парламента, необходимо заняться подготовкой профессиональных партийных функционеров как правых, так и левых, научить их методам контроля работы исполнительной власти и прежде всего правительства, ввести в практику публичное обсуждение работы министерств и ведомств и выработать критерии эффективности деятельности всех государственных органов.

Широкая дискуссия и профессиональные ответы на эти вопросы нужны всей российской политической элите. Только через призму ответов на эти вопросы общество сможет увидеть перспективы своего развития, соотнести современные противоречивые тенденции в развитии российской политической системы с мировыми. Сделать это нужно и в историческом контексте. Только тогда мы поймем, что как в начале, так и конце XX века в нашей стране произошли всего лишь мощные революционные сломы государственной надстройки. Сначала мы заменили монархию на диктатуру пролетариата в лице ВКП(б), а затем в начале 90-х годов – полновластие Советов и руководящую роль КПСС на монопольное положение высшего должностного лица государства – Президента Российской Федерации и его Администрации. В итоге мы вновь объективно не имеем возможностей для развития многопартийности, народовластия, совершенствования республиканской формы правления. В стране вновь воссозданы все предпосылки для монополии на власть одного лица и возрождения прежней мобилизационной политической системы.

Между тем из нашего исторического опыта хорошо известно, что мобилизационные политические системы ставят на первое место не права конкретного гражданина, а коллективизм и следование единой партийно-государственной идеологии. При этом массовое участие избирателей в безальтернативных выборах достигается только благодаря тотальному контролю партии и государства над гражданами. Прежняя советская однопартийная система могла держаться только на каркасе жестко централизованного государства при авангардной роли одной партии. Эта система автоматически исключала многопартийность, в ее центре может быть только одна мобилизующая партия, а партийно-государственные работники призваны проводить целенаправленную работу по сплочению масс то в «единый блок коммунистов и беспартийных», то для борьбы с врагами народа. Никакого другого политического продукта эта вертикальная политическая система производить не может.

То, что наша политическая система вопреки демократическим положениям Конституции вновь оказалась мобилизационной и однопартийной, обусловлено не только ее советским и коммунистическим прошлым. Ее откату на прежние позиции во многом способствовало отсутствие на рубеже 80–90-х годов прошлого века новых концептуальных наработок по переходу от однопартийной и безальтернативной политической системы к многопартийности и состязательности политического процесса. Горбачевский призыв к перестройке и оживлению творчества масс не сопровождался сколь-нибудь серьезной проработкой вопроса о переходе партии и Советов к разделению власти и реальной многопартийности. Это был вынужденный шаг руководства единственной в то время партии по спасению собственного бюрократического аппарата. Этот призыв не был подкреплен правовыми, методическими наработками по перестройке политической системы и реальному включению населения в процессы управления страной. Отсутствовали даже наработки по переводу деятельности силовых структур на новые принципы взаимоотношений с гражданами, их невмешательству в деятельность политических партий и общественных организаций. Между тем переход на многопартийную политическую систему предполагает не столько появление множества политических партий, сколько создание различных правовых и процедурных институтов, систем, направленных на вовлечение граждан в реальную политику, оживление публичной деятельности партий, государственных органов. Только эти кропотливые шаги восстанавливают доверие населения к структурам государственной власти и вообще к профессиональной партийной и государственной деятельности.

Не появилось серьезных наработок в этой области и на этапе учреждении поста Президента Российской Федерации. Широкая гражданская поддержка конституирования президентской власти не сопровождалась серьезной дискуссией о месте и роли этого института в жизни российского общества. Включение этого института в прежнюю советскую конструкцию российской власти состоялось не только без сбалансированного перераспределения полномочий между остальными государственными структурами, но и без должных механизмов контроля за деятельностью президента. Это спровоцировало будущий конфликт законодательной и исполнительной власти и привело к разрыву публичной ответственности исполнительной власти как перед парламентом, так и перед населением страны. Новые органы президентской власти оказались даже более закрытыми и оторванными от граждан, чем их предшественники в советский период. Вместо вдумчивой и кропотливой работы по наладке всего государственного механизма и перераспределению полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти в стране был организован очередной референдум в поддержку только что избранного президента. Эта акция была в значительной мере направлена не только против Верховного Совета Российской Федерации, но и парламентаризма в целом. Последствия столь масштабного выливания «ушатов грязи» на деятельность российских парламентских учреждений сказываются до сих пор. Слово «депутат» по-прежнему остается чуть ли не ругательным. Опросы общественного мнения показывают крайне низкую степень поддержки избирателями депутатов, избранных как по округам, так и по партийным спискам. И это неудивительно: ведь действенных, постоянных связей депутатского корпуса со своими избирателями у нас до сих пор не создано. Работа парламентских учреждений планомерно дискредитируется. Делается это преимущественно с подачи органов исполнительной власти, видящих основное препятствие своей деятельности исключительно в популизме депутатов, а не в своем отрыве от реальной жизни. Обратной стороной монополизации работы исполнительной власти стало резкое снижение доверия к институтам как представительной, так и исполнительной власти. Российская государственная власть в целом стала стремительно терять свою легитимность. И если до определенного времени люди это терпели, так как ограничение политических прав и свобод касалось достаточно узкого круга лиц, интересующихся практической политикой, то по мере пересмотра бюрократической властью пакета социально-экономических прав граждане увидели, что нынешнее государство – это узкая группа партийных и государственных чиновников, решающих вопросы собственности, льгот, формирования правительства на основе корпоративных интересов, без учета интересов рядовых граждан.

У людей естественно возник вопрос, как они могут защитить свои интересы и влиять на бюрократическую корпоративную власть, если она не желает к ним прислушиваться. Только здесь граждане почувствовали полное отсутствие информационных и правовых механизмов влияния на власть. Людям ничего не остается, кроме как идти на улицу. Собственно, это и должно происходить, если в обществе заранее не созданы современные цивилизованные механизмы прямой и обратной связи населения и власти. На протяжении всех десяти лет власть стойко игнорировала принятие законов, устанавливающих процедурные механизмы разрешения этих конфликтов. Ставка была сделана исключительно на выстраивание вертикали исполнительной власти, на отладку неправовых механизмов управления выборами, ограничение референдумов, цензурирование средств массовой информации и т. д.

Справедливости ради надо отметить, что определенные попытки выработки новых согласительных процедур все-таки предпринимались, но они носили эпизодический и декоративный характер. Так, после принятия действующей Конституции были приложены усилия для создания независимой от государства системы избирательных комиссий. Уже к 1995 году удалось отказаться от единоличного назначения Президентом Российской Федерации руководителей и членов Центральной избирательной комиссии. Аналогичный порядок формирования комиссий был рекомендован и для субъектов Федерации. Тогда же был принят концептуально новый федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан, впервые зафиксировавший общественный и многопартийный характер децентрализованной системы избирательных комиссий. Однако эти прогрессивные положения нового федерального закона были встречены «в штыки» всей системой органов исполнительной власти в центре и на местах. Попытки Федерального Собрания в центре и представительной власти на местах увеличить свои квоты на присутствие в комиссиях были отвергнуты.

К сегодняшнему дню нормы внутренних регламентов Государственной Думы, Совета Федерации, Администрации Президента лишили Центризбирком межпартийной составляющей, поставив его под жесткий контроль исключительно президентской власти. Последние же инициативы руководства Центризбиркома по выстраиванию вертикали избирательных комиссий фактически поставили крест на федеративном и общественном статусе избирательных органов. Система избирательных комиссий сегодня полностью включена в единую вертикаль исполнительной власти, страхуя исключительно кандидатов, подержанных партией исполнительной власти. Результатом такого переподчинения комиссий стало резкое снижение роли института выборов, усиление процесса делегитимации органов государственной власти и отказ от выборности губернаторов.

Еще одной попыткой развития горизонтальных согласительных процедур в 90-е годы стали инициативы сообщества российских средств массовой информации по разрешению корпоративных конфликтов в рамках Судебной палаты по информационным спорам. Попытка журналистской корпорации хоть как-то отделиться от государства и создать свою горизонтальную структуру была пресечена. Сначала палата была формально подчинена Администрации Президента, а затем и полностью упразднена. Вместе с этой структурой оказались похоронены и наработки ее основателя А. Венгерова, являвшегося родоначальником целой подотрасли информационного права в нашей стране. В итоге права граждан и журналистов на получение достоверной и объективной информации, провозглашенные в числе прочих политических прав и свобод в действующей российской Конституции, так и не получили своего процессуального развития.

Мощную оборону своей бюрократии не может или не хочет пробить и Президент Российской Федерации, который несколько лет говорит о необходимости принятия закона то об открытости информации о решениях и деятельности органов государственной власти, то об обращениях и петициях граждан. Однако непосредственно подчиненные ему администрация, правительство, министерства и ведомства предпочитают регулировать эти вопросы своими внутренними инструкциями и правилами, отдающими приоритет не правам граждан, а интересам государственного органа. Подобный подход вполне устраивает и Администрацию Президента, и Правительство Российской Федерации, и Государственную Думу, и Совет Федерации, которые также пошли по пути принятия исключительно внутренних документов – регламентов. А разработанный по инициативе ряда неправительственных организаций проект единого федерального закона о гарантиях предоставления информации о решениях и действиях всех государственных органов, органов местного самоуправления, а также проект закона об обращениях и петициях граждан вот уже несколько лет пылятся то ли в правительстве Российской Федерации, то ли в Администрации Президента Российской Федерации. Над выхолащиванием сути проектов этих законов трудится вся бюрократическая рать. По той отрывочной информации, которая все-таки просачивается из-за глухих стен министерств и ведомств, можно предположить, что какой-то правительственный проект закона о доступе к информации о решениях и деятельности органов власти мы вскоре получим. Каким будет этот проект, приходится только гадать, ибо никакой общественной экспертизе он конечно же подвергнут не будет.

Еще одним примером контрпродуктивной деятельности чиновников исполнительной власти стал открытый бойкот принятия закона, устанавливающего процедуры рассмотрения обращений и петиций граждан. Отсутствие на федеральном уровне законодательных гарантий рассмотрения поступающих в органы власти обращений граждан стало притчей во языцех. Это создает почву для необоснованных отказов в принятии обращений, волокиты при их рассмотрении, массовых нарушений прав и законных интересов граждан, ведомственных препятствий в реализации этих прав. Столь необходимый проект федерального закона получил вето еще первого Президента России. Новый же проект закона об индивидуальных и коллективных обращениях граждан в государственные органы, органы местного самоуправления, подготовленный независимыми экспертами, вот уже который год находится на рассмотрении в Администрации Президента. Неоднократные попытки Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации разрешить это противоречие не дали положительных результатов.

Мы привели эти примеры лишь для того, чтобы показать не только нежелание, но и откровенное противодействие структур исполнительной власти разработке и принятию законопроектов, напрямую предусмотренных действующей Конституцией России, направленных на создание и развитие механизмов и процедур согласительной политической системы, предполагающей непосредственное включение граждан в политическую жизнь страны. Той самой политической системы, которая давно закреплена в действующей Конституции и о необходимости развития которой говорит и президент страны. Однако годы откровенного саботажа высших государственных чиновников в создании и развитии процедурных механизмов включения граждан в работу всей системы органов государственной власти заставляют сделать другой вывод. Президент и его окружение на протяжении уже нескольких лет воссоздают политическую систему не согласительного, а мобилизационного толка. Об этом говорит и очередная попытка укрепления вертикали исполнительной власти, на этот раз связанная не только с отказом от прямых выборов губернаторов, но и фактическим встраиванием представительных органов власти субъектов Федерации в вертикаль исполнительной власти. Это может означать и старт кампании по пересмотру положений действующей Конституции, так как представительная власть на региональном уровне фактически утрачивает свою самостоятельность.

Еще раз подчеркнем, что закрепленный в действующей российской Конституции новый характер взаимоотношений органов власти и граждан на основе согласительных процедур не возможен без процессуально–правового механизма взаимодействия его участников. Однако принятие этих процедурных законов вот уже десять лет блокируется партией бюрократии. У граждан отсутствуют элементарные правовые гарантии для участия в политическом процессе. Вопреки положениям Конституции в стране восстанавливается вождистская монопартийная политическая система, в которой главенствующее положение занимает партия бюрократии, а глава государства назначает и освобождает от должности лично лояльных себе госчиновников в системе не только исполнительной, но и других ветвей власти и даже в общественных сегментах. Подобная политическая система объективно не может быть согласительной, а тем более консолидирующей общество. Она возвращает нас к социальному, национальному противостоянию и даже поиску классовых врагов. Кадровым резервом подобной мобилизационной политической системы могут быть исключительно люди, исповедующие принципы субординации, готовые выполнять любые команды, исходящие от вышестоящего начальства, без оглядки на букву и дух Конституции, а также мнение граждан.

В то же время было бы большим заблуждением считать ренессанс мобилизационной политики необратимым. Как нам представляется, в обществе есть огромная потребность в открытых и профессиональных правилах согласительного политического процесса. И граждане, и политики хотят иметь возможность выбора того или иного решения, той или иной политической или профессиональной команды. Это может быть чиновничья служба в различных правительственных, судебных учреждениях, профессиональная депутатская деятельность, партийное функционерство, работа в СМИ. На наш взгляд, только борьба, соперничество этих профессиональных команд, отстаивание ими своей политической линии и, самое главное, публичная апелляция через СМИ к гражданам – вот что способно оживить страну и вывести ее из очередного застоя. Именно этим отличаются согласительные политические системы от монопартийных и мобилизационных систем. При этом все участники согласительных процессов должны опираться на общность моральных обязательств перед людьми, чтить Конституцию, знать четкие процедурные правила политики и бизнеса, за соблюдением которых призвана следить действительно независимая судебная власть и общественность. Лишь в этом случае субъекты согласительной политической системы могут не только доказать лучший позитивный результат своей профессиональной деятельности, но и вызывать интерес к своей работе у рядовых граждан. Подчеркнем, что основное предназначение согласительных политических систем – это восстановление доверия к институтам власти и укрепление легитимности государственных органов. Это как раз то, что сегодня нужно российскому обществу и государству.

Необходимость перехода всей системы государственных органов на правила открытой профессиональной политики давно осознана российским обществом, гражданами, на себе испытывающими всю тяжесть бюрократического государства. Однако объективной потребности перехода России на цивилизованные общемировые правила профессиональной политики никак не хочет признать отечественное чиновничество и партийные функционеры. Для многих из них переход на профессиональные и публичные правила политики означает немедленную политическую смерть. Ибо новый характер взаимоотношений с людьми профессиональных политиков и чиновников в рамках открытого согласительного политического процесса определяется не расплывчатыми политическими лозунгами или абстрактными социальными обещаниями, а конкретными положениями партийных программ и даже договорными обязательствами. Пока что, однако, ни одна из существующих политических партий не способна на это. Единственным исключением из правил, на наш взгляд, можно назвать избирательную кампанию по выборам губернатора Красноярского края, когда один из кандидатов – С. Глазьев – предложил избирателям письменный договор о своей политической и социальной ответственности за вывод экономики края из кризисного состояния. Это с большим интересом было воспринято населением края, отдавшим ему более 20% голосов уже в первом туре выборов. К сожалению, этот позитивный опыт не был должным образом изучен ни политическими партиями, ни законодателями.

Как следует из сравнительной характеристики согласительных и мобилизационных политических систем, лишь в первых граждане, народные массы выступают в качестве полноправных участников политики. Рядовые граждане, группы граждан имеют все возможности становиться участниками согласования интересов общества и государства как непосредственно, так и через соответствующие общественные, партийные и государственные структуры. Как следствие, согласительные политические системы требуют постоянного развития и совершенствования всего комплекса политических прав и свобод граждан, в особенности процедурных механизмов их реализации. Отсутствие правовых гарантий постоянной возможности участия граждан в согласительных процедурах однозначно ведет к откату, к мобилизационному типу развития общества со всеми серьезными рисками социальных конфликтов.

Эпизодически предпринимавшиеся попытки перевода советской мобилизационной политической системы на открытые согласительные начала были достаточно заинтересованно восприняты рядовыми избирателями. Это показало их желание и способность пользоваться современными достижениями мировой политической культуры. Мы уже приводили примеры не только высокой явки российских избирателей на референдуме по учреждению поста всенародно избираемого Президента Российской Федерации, на первых альтернативных выборах депутатов Государственной Думы, Совета Федерации. Эти акты народного волеизъявления наглядно продемонстрировали скептикам демократического пути развития России, что у российских граждан есть высокий демократический потенциал и желание участвовать в реальной политике. Однако проведение федеральных и региональных референдумов, альтернативных состязательных выборов оказалось коротким и временным демократическим эпизодом. Эти события не сопровождались развитием других точечных, но не менее действенных форм участия граждан в политике, таких, как петиции, обращения, публичное обсуждение общественно значимых вопросов, гласные парламентские расследования, открытые формы партнерства бизнеса и власти по развитию гражданских инициатив.

К сегодняшнему дню удельный вес даже таких массовых институтов, как выборы и референдумы, стал стремительно сокращаться. Не был оформлен даже их статус, не говоря об отладке процедурного механизма их работы, а тем более об их массовой пропаганде и усвоении гражданами. Правящая бюрократия вместо разъяснения преимуществ республиканской формы организации власти, совершенствования механизмов политического участия граждан и развития горизонтальных структур гражданского общества занялась укреплением исключительно функций президентской власти и строительством очередной пропрезидентской партии власти. Сегодня мы с сожалением констатируем, что за эти годы не получили своего статусного и процедурного развития даже элементарные формы парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти, полностью отсутствует институт парламентской оппозиции. Серьезным сдерживающим фактором их развития стало и отсутствие специальных законодательных наработок в этой области.

Остается только сожалеть, что ни первый, ни второй всенародно избранные президенты России не смогли устоять перед мощным давлением бюрократии в ее извечном негативистском отношении не только к публичному праву в целом, но и к российскому парламентаризму, а также к независимой судебной власти. Вся система государственной власти по-прежнему рассматривается правящей бюрократией как собственная вотчина. Единственным критерием ее работы является личная лояльность очередному президенту, но никак не приверженность принципам демократии и профессиональному долгу, хотя чисто формально даже нынешний конституционный статус всей системы федеральных и региональных органов власти основан на многопартийности и механизмах публичного и профессионального взаимодействия с гражданами. И президент, и правительство, и парламент, и все политические партии, их блоки и коалиции уполномочены на принятие управленческих решений, лишь опираясь на единые демократические принципы народовластия. Ни один из нынешних государственных органов не вправе претендовать на верховенство власти и учредительные полномочия. Однако на практике это возможно лишь при четком выполнении всеми участниками политического согласительного процесса положений Конституции о разграничении полномочий органов власти и соблюдении принципов публичной ответственности перед гражданами. Только в этом случае у избирателей, граждан страны повысится уровень доверия к структурам власти, а общество и государство получат новый импульс развития. Ведь только граждане, избирательный корпус страны в совокупности обладают всей полнотой власти, им принадлежит суверенитет страны.

Вместе с тем вполне можно согласиться с выводами отечественных и зарубежных исследователей о том, что современная демократия давно уже не мыслится исключительно как самоуправление народа. Она представляет собой сложное переплетение механизмов непосредственного осуществления как народовластия, так и власти ее высшими представительными, исполнительными и судебными органами при большой самостоятельности местного самоуправления. Ведь у граждан и общества в целом, а также у государства объективно единые публичные интересы, ценностные ориентиры, имеющие под собой общую территориальную, народонаселенческую основу. И в то же время гражданское общество представляет собой более широкое множество самоуправляемых ассоциаций. По данным Института федерализма и гражданского общества в России действуют более 300 тыс. только некоммерческих организаций, охватывающих свыше 3, 5 млн. граждан. Каждая из этих структур, кроме общих ценностей, имеет свои специфические профессиональные и социальные интересы, установки, цели. Вместе с тем только совместно с политическими партиями, их представителями в государственных и муниципальных органах власти, через средства массовой информации они могут добиваться своих уставных и корпоративных целей. Только учет многообразных интересов общества через согласительные процедуры позволяет поддерживать стабильность в обществе. Лишь прочный горизонтальный общественный фундамент придает устойчивость любой государственной форме организации власти, будь-то парламентская, президентская республика или даже конституционная монархия.

В то же время связующими элементами согласительной политической системы выступают несколько государственных, общественных и экспертных центров принятия решений не только в лице президента, парламента, независимой судебной системы, но и политических партий, а также независимых СМИ. Такова современная мировая тенденция совершенствования и оптимизации роли государства. При этом речь идет вовсе не об умалении его роли вообще, а о трансформации авторитарного государства в демократическое. Эта тенденция верна и для современной России. В действующей Конституции Российская Федерация также провозглашается демократическим государством с республиканской формой правления. Это означает, что правила осуществления государственной власти по отношению к обществу, гражданам, их объединениям исключают диктат или подчинение граждан режиму личной власти того или иного руководителя или одного органа власти. Они подразумевают широкое гражданское участие населения в управлении делами государства через членство в различных партиях, общественных организациях, взаимодействие с различными органами государственной власти. При этом государство всей системой своих органов берет на себя обязательство охранять права и законные интересы своих граждан, не подменяя их и не вытесняя из политики.

Российская республиканская форма правления предусматривает широкие возможности для реального воплощения принципа народовластия как в текущей деятельности всех государственных органов, так и в праве граждан Российской Федерации формировать всю систему органов государственной власти и местного самоуправления через периодические свободные выборы, а также участвовать в управлении страной непосредственно. Глубочайший демократический смысл и ответственность граждан за деятельность всей системы органов государственной власти заложен в самой конституционной формулировке: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». В этой конституционной норме заложен принцип российского народовластия – один из самых главных, решающих устоев демократического строя в России. Признание народа единственным источником власти и носителем суверенитета является отличительной особенностью демократических государств с республиканской формой правления.

Никакие конституции демократических стран мира не обходились и не обходятся без формулы «вся власть принадлежит народу», или «вся власть исходит от народа», или «демократия составляет основу конституционного строя». В Конституции Российской Федерации не только закрепляется демократическая основа российской республиканской государственности, но и фиксируется понятие народовластия как конституционной основы взаимоотношений народа и органов государственной власти. Так Конституция страхует наше общество, государство, его должностных лиц от возврата к авторитаризму и монополии на власть. К сожалению, эта норма Конституции так до сих пор и не подкреплена механизмами публично-правовой ответственности каждой из ветвей власти. Процедурно не урегулирован институт импичмента Президента Российской Федерации, крайне забюрократизированы механизмы, позволяющие вынести недоверие правительству Российской Федерации или распустить Государственную Думу. Это создает потенциальную опасность концентрации власти в руках одного должностного лица в случае существенного изменения расстановки политических сил.

Высокая ответственность многонационального народа России за судьбу своей страны, общества и государства определяется понятием не только «народовластие», но и «суверенитет народа». В Конституции само понятие «народовластие» дается в органической связи с понятием «суверенитет народа». Более того, только с народом связано употребление термина «источник власти». Понятие «суверенитет» (от франц. souverainite, от немец. Souveranitt) дословно означает «верховная власть». Оно охватывает сразу три свойства государственной власти: единство, верховенство и ее действие в пределах определенной территории. На основании этих свойств суверенитет является признаком государства. Никакое иное территориально организованное сообщество людей суверенитетом обладать не может. Конституция Российской Федерации, раскрывая понятие народовластия, говорит о принадлежности суверенитета народу. Именно он – многонациональный народ – является источником всей государственной власти. Это ключевое положение надо понимать таким образом, что институты и должностные лица государства (законодательство, исполнительно-распорядительная деятельность, правосудие) могут приобретать все полномочия на осуществление государственной власти в той или иной форме лишь в результате свободно выражаемой воли народа. Только народ делает власть Российского государства легитимной, правомерной. В масштабе Российской Федерации государственная власть есть форма выражения суверенитета народа, его верховной воли. Тем самым Конституцией устанавливается принцип неделимости государственного суверенитета в Российской Федерации. Соответственно любые действия отдельных органов федеральной власти, региональных властей, волеизъявление населения части территорий не могут считаться суверенными акциями, совершаемыми независимо от конституционного строя, установленного Конституцией, принятой на основе всенародного волеизъявления. Провозглашение государственного суверенитета помимо воли многонационального народа Российской Федерации противоречит Конституции.

При анализе механизмов и институтов демократии (народовластия) различают две ее главные формы: прямую (непосредственную) демократию и опосредованную (через выборные органы власти), которую также именуют представительной демократией. Говорить о приоритете какой-либо формы демократии некорректно, так как Конституция Российской Федерации гласит: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Тем самым подчеркивается непрерывность, постоянство осуществления народом власти в двух взаимодополняющих друг друга формах. Следует также обратить внимание на то, что Конституция объявила референдум и выборы не вообще высшим выражением власти народа, а высшим непосредственным ее выражением, то есть высшим лишь среди форм непосредственной демократии. Тем самым не подчеркивается и верховенство непосредственной демократии над опосредованным осуществлением власти народа государственными органами.

4. 2. Разделение властей и другие механизмы противодействия монополизации государственной власти на федеральном уровне

Конституционные основы народовластия (демократии) распространяются на деятельность всей системы органов государственности. Согласно Конституции Российской Федерации, государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Этот конституционный перечень федеральных органов государственной власти, хотя и не является исчерпывающим, подчеркивает то, что в деятельности только этих органов реализуется на федеральном уровне государственный суверенитет и принцип полновластия народа. Указания Конституции на то, что государственную власть осуществляют строго определенные органы, означает и то, что власть всех других государственных органов является производной от власти поименованных выше органов и должна соответствовать конституционному принципу полновластия народа.

Говоря об опосредованном осуществлении народом своей власти (через органы государства и местного самоуправления), нужно еще раз обратить внимание на следующее обстоятельство. Как известно, в ранее действовавшей советской Конституции говорилось о том, что народ осуществляет государственную власть «через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации...». В действующей российской Конституции применительно к опосредованному осуществлению власти применена другая формула: народ осуществляет власть «через органы государственной власти». Таким образом, в новой Конституции мы отказались от верховенства как представительных органов власти, так и органов исполнительной и судебной власти, что выразилось в закреплении в Конституции Российской Федерации принципа разделения ветвей власти.

Этот принцип не является абсолютной новацией организации власти в Российской Федерации по действующей Конституции. Мы уже отмечали отдельные его проявления в ходе неоднократно предпринимаемых попыток разграничения полномочий представительных и исполнительных органов власти. Однако в классическом виде в России этот принцип не действовал никогда. Наоборот, Россия демонстрировала примеры то полного соединения законодательных и исполнительных функций в лице Советов, то слияния партийных и государственных решений в форме совместных постановлений Совмина и Политбюро.

При классическом разделении функций государственной власти каждый государственный орган осуществляет лишь одну из трех функций (законодательную, исполнительную, судебную), при этом тесно взаимодействуя с другими государственными органами. Вместе все они ограничивают и сдерживают друг друга. В целом эта система не выгодна ни одному государственному органу, ни одному высшему и даже среднему чиновнику, так как она позволяет гражданам сохранять за собой полноту власти и достаточно эффективно контролировать организацию всех ее ветвей путем демократических процедур выборов, референдумов, механизмов опосредованного народовластия и публичной ответственности власти перед народом.

Таким образом, система разделения властей в ее современном прочтении вовсе не посягает ни на полновластие народа, ни на разделение власти как таковой. Речь идет об ограничении и сдерживании полномочий различных ветвей власти рамками Конституции и создании четких механизмов их взаимодействия с установлением конкретных мер публично-правовой ответственности каждой из ветвей власти, вплоть до мер уголовной ответственности за посягательство на конституционные основы народовластия.

Согласно действующей Конституции Российской Федерации, организация государственной власти на федеральном уровне строится на принципе разделения государственной власти между тремя ее ветвями – законодательной, исполнительной и судебной.

Законодательный орган – Федеральное Собрание – принимает законы, определяет нормативную базу деятельности всех органов государственной власти, а также оказывает влияние на деятельность исполнительной власти (самый серьезный инструмент влияния – возможность постановки вопроса о доверии правительству), участвует в формировании правительства, судебных органов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть: организует исполнение законов, различными способами влияет на законодательный процесс (право законодательной инициативы, обязательность представления заключений правительства на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств). Возможность выразить недоверие правительству сбалансирована правом президента распустить Государственную Думу.

Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды Российской Федерации имеют право законодательной инициативы по вопросам своего ведения. Суды в пределах своей компетенции рассматривают конкретные дела, сторонами которых могут являться другие федеральные органы государственной власти.

В системе разделения властей на федеральном уровне особое место принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. Это проявляется в его полномочиях по разрешению дел о соответствии Конституции федеральных законов, актов президента, палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, разрешению споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, а также возможности толковать Конституцию Российской Федерации.

Сущностной особенностью организации власти на федеральном уровне является то, что, являясь главой государства, Президент Российской Федерации формально не входит в систему разделения властей. Выполняя задачи, возложенные на него Конституцией, президент призван обеспечивать необходимое согласование деятельности законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, позволяющее бесперебойно действовать всему государственному механизму.

Однако при подробном рассмотрении компетенции Президента России обнаруживается, что он все-таки в значительной степени включен в деятельность исполнительной власти. Его конституционные полномочия не исчерпываются руководством системой исполнительной власти. Президент Российской Федерации прежде всего является гарантом Конституции Российской Федерации, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти различных субъектов Российской Федерации.

Таким образом, российский механизм разделения властей имеет свою специфику. Она обусловлена прежде всего федеративной природой российской государственности и необходимостью взаимодействия всей системы органов государственной власти с гражданами, институтами гражданского общества. Российская система сдержек и противовесов, помимо уровня Государственной Думы, правительства и судов общей юрисдикции, имеет еще один уровень разделения полномочий – между президентом, Советом Федерации и Конституционным Судом Российской Федерации. Однако этот уровень разделения властей, значительный для укрепления российской федеративной государственности, до сих пор должным образом не используется. Наоборот, укрепление института полномочных представителей Президента России в регионах, отказ от выборности Совета Федерации не только поставили под сомнение самостоятельный статус верхней палаты парламента и его роль в укреплении федеративного государства, но и нарушили баланс сил в общей системе российской государственной власти.

Конструкция разделения государственной власти, закрепленная в российской Конституции, существенно отличается от теории Ш. Монтескье, предложенной еще в XVIII веке. Согласно этой классической схеме, субъектов осуществления власти может быть только три, так это закреплено, например, на федеральном уровне в США. Вместе с тем со времени появления этой схемы прошло уже несколько столетий, и демократические государства в той или иной мере трансформировали ее в своих конституциях. Не была в стороне от этого процесса и Россия.

Мы уже отмечали, что на тех или иных этапах развития российской государственности механизм разделения властей был присущ и ей. Так, в системе организации российской власти важнейшую функцию всегда выполнял коллегиальный орган типа Государственного совета или Политбюро ЦК, уравновешивающий власть монарха или Генерального секретаря ЦК. И эта монархическая, секретарская власть сегодня никуда не исчезла, она сосредоточена в руках президента страны. Однако за время после развала СССР и оформления новой российской государственности была полностью дезавуирована самостоятельная и сдерживающая роль Совета Федерации. Вовсе не случайно за прошедшие десять лет по инициативе президента трижды менялся порядок формирования этого органа. В результате всех пертурбаций он фактически утратил свои конституционные функции. И сегодня открыто звучат призывы чуть ли не восстановить монархию в России. Подразумевается, что усилиями действующего главы государства в первую очередь была обесценена роль Совета Федерации как органа, призванного, согласно действующей Конституции, сдерживать авторитарные устремления главы государства. В этих рассуждениях есть лишь одно рациональное зерно: нынешний статус российского главы государства весьма близок статусу монарха. Однако даже в классических монархиях глава государства составляет совершенно самостоятельную ветвь власти в силу принадлежащих ему прерогатив и правомочий. Однако нам будет правильнее сделать другой вывод. Надо укреплять самостоятельный и независимый статус Совета Федерации, Конституционного Суда с тем, чтобы уравновесить современную российскую конструкцию разделения властей, вписать ее в рамки республиканского, а не монархического государственного устройства.

Взаимоотношения между ветвями власти по действующей Конституции Российской Федерации явно не вписываются в классическую схему Монтескье. Они лишь косвенно напоминают взаимоотношения, установленные французской Конституцией 1958 года. Однако этот документ вообще не дает даже наименований того, какие именно ветви власти существуют во Французской Республике. Лишь опосредованно Декларация прав человека и гражданина 1789 года, по-прежнему сохраняющая юридическую силу и входящая в так называемый конституционный блок, утверждает, что «общество, где не обеспечена гарантия прав и нет разделения властей, не имеет Конституции». Тем самым Франция признавала и признает необходимость разделения властей, однако рассматривает этот принцип прежде всего во взаимосвязи с гарантиями прав и свобод граждан, оставляя за собой право выбора собственной национальной системы разделения властей.

Показательно, что, за исключением, например, Франции, Португалии, Финляндии, зарубежная конституционная доктрина не рассматривала институт монарха, президента вне системы разделения властей. Да и французское конституционное законодательство однозначно не выводит президента за рамки системы разделения власти и ничего не говорит о верховенстве правительства в сфере исполнительной власти, оставляя данный вопрос, как представляется, открытым и позволяя главе государства активно участвовать в осуществлении исполнительной власти и фактически руководить ею в условиях совпадения президентского и парламентского большинства.

Практика показала, что французские президенты реализовывали свои полномочия преимущественно в сфере исполнительной власти и что правовое положение президента обычно определяется не столько его статусными характеристиками (гарант, арбитр, олицетворение национального единства), сколько его конкретными полномочиями. Полномочия же главы государства, закрепляемые французской Конституцией, – это полномочия, присущие в основном высшим органам исполнительной власти. Не составляют исключения и закрепляемые полномочия президента как гаранта национальной независимости и территориальной целостности, которые также реализуются преимущественно в сфере исполнительной власти.

Французская модель свидетельствует о том, что вполне возможен определенный дуализм исполнительной власти, в рамках которого решения принимаются в двух центрах при условии достаточно четкого разделения управленческих функций между основными носителями исполнительной власти – президентом и правительством, причем во Франции система не дает сбоев даже в условиях, когда президент и члены правительства принадлежат к разным партиям. Более того, французский опыт показывает, что даже если эти партии традиционно соперничают на политической арене, управление не нарушается и довольно высокая роль президента в решении реальных политических задач сохраняется.

Однако еще раз подчеркнем, что Россия в отличие от Франции является федеративным государством, и институт президентства в нашей стране выполняет важнейшие функции, вытекающие именно из федеративной природы нашей государственности. Сегодня мало кто предполагает, что по мере формирования сильных парламентских партий взаимоотношения по линии правительство – Государственная Дума могут приобретать и кризисный характер. Однако верхний уровень разделения властей – президент – Совет Федерации – и в этом случае призван гарантировать стабильность институтов власти. Все это и требует нового взгляда на конституционно-правовые взаимоотношения главы государства не столько в рамках исполнительной власти, сколько прежде всего по линии Совета Федерации, а также Конституционного Суда.

Необходимо не копирование чужого опыта, а осмысление собственной российской системы разделения государственной власти и более четкое определение места Президента Российской Федерации в традиционной схеме российской государственности. Важно, чтобы содержание конституционного принципа разделения государственной власти было адекватно требованиям сегодняшнего дня, диктуемым не партийными разногласиями, а необходимостью укрепления российского федеративного государства.

Характерно, что Конституцией сделано важное уточнение: Федеральное Собрание состоит из Совета Федерации и Государственной Думы. Тем самым заложена двухпалатная структура Федерального собрания и даны четкие названия палат. Палаты российского парламента не только самостоятельны, но и формируются на разных принципах и имеют существенные различия в своей компетенции. Это оправданно именно в федеративном государстве, где верхняя палата традиционно играет особую роль, прежде всего во взаимоотношениях с главой государства, выполняя совместно с ним функции, гарантирующие единство и территориальную целостность государства, сохраняя суверенитет народа.

Логика развития российского политического процесса, оптимизация системы разделения власти диктует необходимость более четкого определения в законодательстве новых механизмов взаимодействия правительства и Государственной Думы. Необходимо повышение ответственности законодательной власти за ход реформ и состояние дел в России и, следовательно, обеспечение более активного участия Государственной Думы в контроле за деятельностью правительственных органов. Такой контроль сейчас в России достаточно слаб во многом из-за отсутствия надлежащей правовой базы для его осуществления. Действующая Конституция России не содержит положения о парламентском контроле, что затрудняет дальнейшее законодательное регулирование соответствующих контрольных полномочий депутатского корпуса. На наш взгляд, этот пробел может восполнить специальный конституционный закон с тем, чтобы институт парламентского расследования предотвращал злоупотребления со стороны должностных лиц других ветвей власти. В этих целях за палатами Федерального Собрания должно быть закреплено полномочие образовывать следственные парламентские комиссии. Кроме того, на период парламентского расследования палата Федерального Собрания вполне может быть наделена правом учреждать должность специального следователя, в том числе для расследования фактов посягательств государственных должностных лиц на основы конституционного строя Российской Федерации.

Также представляется необходимым сбалансировать право свободного усмотрения президента при принятии решения об отставке правительства. Действия главы государства по данному вопросу должны быть мотивированными и приниматься только после предварительных консультаций с нижней и верхней палатами парламента. Такие действия должны в большей степени отвечать особому статусу главы государства, в соответствии с которым президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Такое положение предопределяло бы весомость и легитимность соответствующих действий Президента России.

Институт утверждения Государственной Думой кандидатуры председателя Правительства России призван обеспечить согласование позиций президента и Государственной Думы по данному вопросу. Ситуация, правда, осложняется некоторой неопределенностью части 4 статьи 111 Основного Закона, согласно которой «после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы». Конституционным Судом Российской Федерации было признано право президента неоднократно представлять Государственной Думе одну и ту же кандидатуру на пост председателя правительства.

Такая сомнительная трактовка норм российской Конституции (в контексте усиления его полномочий по линии правительства) позволяет президенту фактически не считаться с мнением Государственной Думы и под угрозой роспуска оказывать на нее давление после того, как кандидатура на пост председателя Правительства России отвергается Государственной Думой. Представляется назревшей необходимостью коррекция сложившейся практики с учетом общих государственных интересов, в целях усиления полномочий Государственной Думы как органа, формируемого по итогам выборов. Может быть, например, принята компромиссная формулировка, согласно которой президент вправе лишь дважды представить Государственной Думе одну и ту же кандидатуру на пост председателя правительства, но уже по просьбе самого парламента.

В настоящее время руководство силовыми министрами осуществляется напрямую главой государства и практически неподконтрольно ни Федеральному Собранию, ни Правительству России. Это ставит политический процесс в излишнюю зависимость от личности Президента Российской Федерации. К тому же усиливается субъективный фактор, растет вероятность ошибки при принятии главой государства конкретных кадровых решений, что может иметь негативные последствия для всей страны. С учетом вышесказанного представляется необходимым скорректировать данную практику и закрепить в законодательстве обязательность предварительных консультаций Президента Российской Федерации по вопросам назначения тех или иных лиц на указанные должности не только с руководителями палат парламента, но и с руководителями профильных комитетов.

Нуждается в совершенствовании и конституционный институт вынесения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации. Было бы разумным подкрепить данный институт соответствующими основаниями (например, в связи с неудовлетворительной оценкой работы правительства, несогласием депутатов с основными направлениями проводимой им политики), а также сократить трехмесячный срок, в течение которого Государственная Дума вправе повторно выразить недоверие Правительству Российской Федерации. В этот период вполне возможна конфронтация между законодательной и исполнительной ветвями власти. Правительственный кризис может быть усугублен вероятным блокированием Государственной Думой законодательных инициатив органов исполнительной власти, а также ответным давлением последней на депутатов. Собственно, для этого есть все предпосылки пока Правительство Российской Федерации является не самостоятельным конституционным органом, несущим ответственность за работу единой системы исполнительной власти, а элементом механизма президентской власти, исполнителем воли главы государства. Такая система исполнительной власти не вполне отвечает конституционному принципу разделения властей, так как замыкает правительство исключительно на президента и ограничивает Государственную Думу. Поэтому очень многое будет зависеть не только от личности главы государства, его настроения, самочувствия, профессионализма в области экономики, финансов, но и от конкретных членов кабинета министров.

Следствием такой ситуации явились, к примеру, не вполне оправданные отставки Правительства России, многочисленные перетряски в управленческой вертикали, дестабилизировавшие не только ее работу, но и политический процесс в целом. Тот факт, что правительство не имеет постоянной структуры и постоянно реорганизуется, снижает объем самостоятельных характеристик правительства, ослабляет его роль как высшего органа исполнительной власти. На практике, таким образом, наблюдается разрыв между конституционным статусом правительства и его реальным положением в системе государственных институтов.

Наблюдается и явная недооценка роли главы правительства при формировании кабинета министров. Председателю правительства зачастую приходилось работать с лицами, навязанными ему со стороны, которых он практически не может сместить по своей инициативе. Доминирующее участие главы государства в формировании правительства, его стремление уравновешивать одни кадровые назначения (отставки) другими отнюдь не способствовали повышению эффективности работы правительства (а порой и просто парализовали деятельность последнего на определенных направлениях).

Одной из не решенных до конца проблем остается проблема согласования работы федерального правительства и Администрации Президента. Последняя в 90-е годы фактически превратилась в государственный орган, координирующий деятельность всех подчиненных президенту структур, являясь в отношении них своеобразным «вторым правительством». Такая ее роль противоречит общепринятому пониманию администрации главы государства как сугубо вспомогательного, технического органа при президенте и не вполне соответствует конституционной системе разделения власти. Кроме того, происходит дублирование функций федеральных органов исполнительной власти, особенно в области регулирования экономических процессов. При этом материально-техническое обеспечение институтов государственной власти осуществлялось Управлением делами Президента России, формально выделенным из состава Администрации Президента в самостоятельное звено со статусом федерального органа исполнительной власти (что само по себе вызывает вопросы). Вполне можно утверждать, что конституционная самостоятельность всех ветвей власти все эти годы была ограничена определенной материальной зависимостью от президента и его Управления делами.

Все эти обстоятельства ставят на повестку дня необходимость разработки и закрепления в конституционном законодательстве комплекса мер по совершенствованию механизмов осуществления государственной власти. Это позволит не допустить попыток посягательства какой бы то ни было ветви, органа власти на основы конституционного строя, принципы суверенности и принадлежности власти народу. С этой целью в законах необходимо конкретизировать содержание конституционного принципа разделения власти, прежде всего по линии президент–Совет Федерации – Конституционный Суд. Это позволит не только повысить эффективность функционирования президента как центрального института российской государственности, но и ответственность правительства перед Государственной Думой, перед российским народом, избирателями.

Очередные новации, связанные со все большим включением президента в работу структур исполнительной власти, в том числе в области монетизации льгот, реформ здравоохранения и ЖКХ, не развивают нынешний статус главы государства. Речь скорее идет о дублировании работы правительства, освобождении его от ответственности перед Государственной Думой и населением. В конституционном контексте можно и нужно говорить о Президенте Российской Федерации как об одном из носителей функций федеральной исполнительной власти, однако осуществляющем эти функции не принижая самостоятельного статуса правительства. При таком подходе гораздо проще планировать разделение управленческих функций в сфере исполнительной власти и обеспечивать их оптимизацию и ответственность перед населением.

Необходимо разрабатывать концепцию президентской власти, определяющую не только основные направления развития Российской Федерации, но и реализующую важнейшие полномочия в сфере исполнительной власти. Новая концепция должна как обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов, независимость и государственную целостность Российской Федерации, так и осуществлять стратегическое руководство исполнительной ветвью власти, избегая, однако, при этом дублирования с полномочиями правительства и его конкретной деятельностью.

Следует разгрузить институт Президента Российской Федерации от выполнения рутинных управленческих функций, особенно в сфере экономики. Одновременно необходимо усилить ответственность правительства за реализацию его конституционных полномочий и расширить его самостоятельность в решении оперативных вопросов, текущих проблем экономики. Это позволило бы, с одной стороны, создать лучшие условия для сосредоточения деятельности президента на стратегических проблемах развития общества и государства. С другой стороны, не будучи втянутым в повседневную деятельность правительства, президент мог бы более эффективно выполнять свои полномочия гаранта Конституции и арбитра во взаимоотношениях различных органов государственной власти.

Конституционно-правовое положение Правительства России предполагает определенную дистанцию в его взаимоотношениях с президентом и исключает полную административную подчиненность правительства главе государства. Иначе закрепляемые Конституцией координационные функции главы государства по обеспечению согласованного функционирования органов власти могут превратиться в простое административное руководство. Это снизит как управленческую эффективность Правительства Российской Федерации, так и реальную роль президента как института, занимающегося вопросами стратегического развития страны.

Современное российское законодательство содержит все предпосылки для усиления действительной самостоятельности правительства в управлении повседневными делами. По Конституции Российской Федерации, именно оно «осуществляет исполнительную власть Российской Федерации» (часть 1 статьи 110). Более того, в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» правительство характеризуется как «высший исполнительный орган Российской Федерации» (статья 1). В части 3 статьи 1 данного закона отмечается, что правительство «возглавляет единую систему исполнительной власти Российской Федерации». Именно правительство «обеспечивает единство системы исполнительной власти, направляет и контролирует деятельность ее органов» (статья 13). Оно имеет свое собственное функционально-компетенционное выражение, будучи наделенным Конституцией и вышеуказанным законом необходимыми полномочиями для самостоятельного осуществления многих важных государственных функций (особенно в экономической и социальной сферах) и полностью ответственным за их надлежащую реализацию.

Логика развития российского политического процесса, функционирования механизма разделения властей диктует необходимость создания дополнительных «сдержек и противовесов» президентской власти. С другой стороны, должна повышаться ответственность законодательной ветви власти за состояние дел в России, что предполагает более активное участие Государственной Думы в формировании правительства и в текущем контроле за деятельностью органов исполнительной власти.

Правительство и Государственная Дума должны в большей степени взаимодействовать друг с другом. Взаимодействие должно осуществляться без излишнего нажима и вмешательства со стороны президентской власти. Вмешательство главы государства в их отношения может быть оправданным только в случае кризиса – не только правительственного, но и парламентского, – когда эти отношения по тем или иным причинам заходят в тупик. В таком случае у президента есть ряд правовых средств урегулирования ситуации. Резервы же укрепления повседневных взаимоотношений правительства и Государственной Думы лежат прежде всего в законодательной сфере, где эти два института должны стать основными партнерами уже на стадии законотворчества.

Оптимизация роли президента и президентской власти в государственном механизме Российской Федерации и системе разделения власти может быть осуществлена путем принятия Федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации». Подобный закон, как известно, уже принимался в 1991 году. Тогда он был весьма краток и несовершенен, а с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года был отменен. Принятие нового закона позволило бы, во-первых, наполнить российскую систему разделения власти конкретным содержанием, уточнить место и роль президента в государственном механизме Российской Федерации. Во-вторых, была бы законодательно определена компетенция Администрации Президента. Она была бы лишена функции регулирования экономических процессов, дублирование ею функций Правительства Российской Федерации было бы максимально ограничено. Этот закон мог бы ограничить и отдельные полномочия Президента России, ввести противовесы в целях реализации принципов федерализма, развития республиканских начал в государственной жизни, диалога власти и общества.

Новые основы взаимоотношений Президента России с обществом, гражданскими институтами, местным самоуправлением позволят модернизировать российскую государственность в целом и наполнят работу президентской администрации, Совета безопасности новым содержанием. Этот же закон мог бы установить социальные гарантии для бывшего президента, что придало бы таким гарантиям законную стабильность и не ставило бы бывших президентов в зависимость от политических пристрастий пришедшего к власти нового главы государства. Такой закон прямо не упоминается в Конституции Российской Федерации. Однако принятие его именно как федерального конституционного закона позволит институту президента занять свое достойное место в ряду уже урегулированных законами других государственных институтов: правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, Уполномоченный по правам человека.

Принятие такого федерального конституционного закона позволит приступить к разработке других новых конституционных законов, развивающих статус иных высших органов государственной власти, в том числе и статус Федерального Собрания (парламента Российской Федерации). Этот процесс должен идти в рамках формирования конституционного блока, состоящего из Конституции Российской Федерации и ряда федеральных конституционных законов о высших органах государственной власти в России.

Крайне важно принять законодательные меры, направленные на стабилизацию деятельности и структуры правительства, усиление его самостоятельности в рамках той роли, которая закрепляется за ним Конституцией. Законодательное закрепление постоянной, жесткой структуры Правительства Российской Федерации, скорее всего, будет противоречить части 1 статьи 112 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой «Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложение о структуре федеральных органов исполнительной власти», что предполагает возможность ее изменения. Следует тем не менее ограничить такую возможность какими-либо общими принципами, которые должны учитываться в деятельности исполнительной власти (например, принципом стабильности структуры федеральных органов исполнительной власти, ее преемственности).

Следует также де-факто расширить полномочия главы правительства по формированию его состава. По конституционной логике, именно председатель правительства, организующий работу правительства и отвечающий за нее, должен набирать свою собственную «команду», а президент – преимущественно утверждать состав правительства (что, естественно, не исключает предварительных совместных обсуждений и влияния главы государства на данный процесс, особенно в отношении глав непосредственно подведомственных ему министерств).

Повышению ответственности и самостоятельности правительства и его отдельных министров могло бы способствовать введение института контрассигнации актов главы государства председателем правительства или соответствующим министром в тех сферах, которые не составляют исключительную прерогативу президента. Этот институт известен в большинстве стран, где исполнительная власть не принадлежит исключительно президенту. Контрассигнация была бы уместна, в частности, в социально-экономической области, поскольку именно правительство, по Конституции, отвечает за исполнение федерального бюджета, государственное руководство экономикой. В отсутствие такой практики принятие президентом указов по этим вопросам выглядит откровенным дисбалансом даже в рамках исполнительной власти.

Предлагаемая корректировка взаимоотношений президента и правительства могла бы быть осуществлена посредством корректировки Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Появление в нем статей, касающихся принципов деятельности федеральных органов исполнительной власти, помогло бы решить проблему комплексной регламентации всей системы органов исполнительной власти Российской Федерации, придать системе этих органов относительную стабильность.

С учетом уже высказанных замечаний механизм утверждения Государственной Думой кандидатуры председателя правительства представляется на современном этапе оптимальным. Вряд ли стоит вести речь о возможном лишении Государственной Думы подобной прерогативы и отнесении функции формирования правительства исключительно к сфере компетенции и ответственности Президента Российской Федерации. Такой шаг не соответствовал бы конституционной системе разделения власти, логике установленной Конституцией республиканской формы правления. Вместе с тем в настоящее время вряд ли возможно формирование правительства на парламентской основе (или, как во Франции, с учетом результатов выборов в нижнюю палату парламента). Подобная задача может рассматриваться лишь в качестве стратегической, прежде всего по причине нынешней слабости российских политических партий и незначительной поддержки их избирателями.

Более эффективному закреплению полномочий Федерального Собрания по контролю за деятельностью исполнительной власти могло бы способствовать принятие отдельного федерального закона, в котором регулировалась бы деятельность комитетов и комиссий Государственной Думы и Совета Федерации (пока их контрольные полномочия по отношению к исполнительной власти закрепляются лишь в регламентах палат). Такой закон мог бы регулировать также вопросы взаимоотношений между палатами Федерального Собрания, а также различные вопросы взаимодействия с другими органами государственной власти. Подобный закон мог бы именоваться «О Федеральном Собрании Российской Федерации». Так же как и упомянутому выше Закону «О Президенте Российской Федерации», Закону «О Федеральном Собрании Российской Федерации» мог бы быть придан статус федерального конституционного закона. Серьезные изменения нормативной базы организации и деятельности федеральной государственной власти не могут произойти в одночасье, однако их необходимость назрела и с позиций правовой теории, и с позиций практики политического процесса.

Глава 5 Развитие конституционных принципов народовластия в законодательстве субъектов Российской Федерации

5. 1. Народ как источник власти в субъектах Российской Федерации

Развитие конституционных принципов народовластия происходит как в федеральном законодательстве, так и в законодательстве субъектов Российской Федерации. К настоящему времени процесс перехода от административно-бюрократической системы к подлинно демократической правовой системе далеко еще не завершен ни на федеральном, ни на региональном уровне. Вместе с тем анализ законодательства субъектов Российской Федерации в сфере непосредственного осуществления власти показывает, что российские регионы прошли значительный путь в данном направлении. При этом многие субъекты Федерации, опираясь на конституционные положения, значительно опередили здесь федеральный центр. В большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы, развивающие конституционные принципы народовластия.

Согласно части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Поэтому основной целью как федерального законодательства, так и законодательства субъектов Российской Федерации является всемерное развитие этих форм осуществления власти народа. Важно отметить, что в статье 3 Конституции Российской Федерации речь идет о многонациональном народе Российской Федерации.

В то же время в ряде конституций и уставов субъектов Российской Федерации также содержатся положения о населении или даже народе соответствующего субъекта Российской Федерации [54] . Вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации понятия «население (народ) субъекта Российской Федерации» неоднократно рассматривался судами.

Конституционным судом Российской Федерации высказывались правовые позиции, касающиеся следующих вопросов: суверенитета Российской Федерации, носителем которого является многонациональный российский народ в целом, равноправия субъектов Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, принципов организации системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации; недопустимости передачи полномочий Российской Федерации по предметам ее ведения субъекту Федерации, а также по ряду других вопросов, связанных с реализацией принципа федерализма [55] . Правовые позиции, высказанные в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, направлены на укрепление Российского государства и дальнейшее развитие принципов народовластия.

Соответствие федеральному законодательству понятия «население (народ) субъекта Российской Федерации», которое имеется в уставах ряда субъекта Федерации, также рассматривалось и судами общей юрисдикции [56] . Однако нередко указанное понятие данными судами признавалось не соответствующим федеральному законодательству. По нашему мнению, такие решения не только тормозили развитие конституционных принципов народовластия в законодательстве субъектов Российской Федерации, но и не основывались на положениях Конституции Российской Федерации.

Решая проблему соответствия Конституции Российской Федерации термина «население (народ) субъекта Российской Федерации», следует ответить на основной вопрос: какое содержание вкладывается в этот термин? Соответственно и решается вопрос о том, соблюдены ли в конституции (уставе) субъекта Федерации основы конституционного строя Российской Федерации и, в частности, принцип народовластия, закрепленный в статье 3 федеральной Конституции. То есть само по себе использование термина «население (народ) субъекта Российской Федерации» не является противоречием Конституции Российской Федерации. Представляется, что в случае, если народ субъекта Российской Федерации определяется как народ Российской Федерации, проживающий на территории субъекта Федерации, то есть фактически как население, проживающее на территории субъекта Федерации и являющееся частью народа Российской Федерации, содержательных противоречий федеральной Конституции не имеется.

Вместе с тем следует признать, что с точки зрения точности терминологии, конструкция «народ субъекта Российской Федерации» не является полностью приемлемой. Поэтому формулировка, например, Устава Магаданской области, в котором говорится о населении области, представляется здесь более верной, нежели положения Устава Самарской области, где закреплено понятие народа области. В науке конституционного права под понятием «народ» обычно подразумевается все население государства, образующее единую социально-экономическую и политическую общность независимо от деления его на какие-либо национальные или территориальные общности. Применительно к отдельным частям государства обычно используется термин «население» как совокупность людей, проживающих на данной территории, имеющих с ней постоянную правовую связь. Когда речь идет о государстве в целом, понятие «население» используется как аналогичное понятию «народ». В то же время в юридической литературе высказывается точка зрения, согласно которой речь должна идти не о населении, а именно о народе субъекта Российской Федерации. Так, по мнению И. А. Умновой, «под народом области (края) понимаются граждане Российской Федерации, проживающие на территории данного государственно-территориального образования и реализующие политические права и свободы в пределах области (края) в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законами области (края). Народ области (края) рассматривается как источник и субъект государственной власти, осуществляемой им непосредственно или органами государственной власти области (края) от его имени. Следовательно, народ области (края) должен быть наделен особым статусом и его правосубъектность необходимо гарантировать в уставе как основном законе области (края)» [57] .

Следует также заметить, что в законодательстве зарубежных стран понятие «народ» применительно к населению субъекта Федеративного государства используется достаточно часто. Например, в преамбуле Конституции североамериканского штата Иллинойс закреплено: «Мы, народ штата Иллинойс, <…> принимаем и устанавливаем настоящую Конституцию штата Иллинойс <…>». В разделе пятом данной Конституции, регламентирующем право на собрания и петиции, установлено, что «народ обладает правом проводить собрания с соблюдением общественного порядка для обсуждения общего благосостояния, информирования о настроениях своих представителей и подачи петиций, касающихся удовлетворения жалоб» [58] .

Отметим, что в решениях Конституционного Суда Российской Федерации не ставилась под сомнение правомерность употребления в учредительных документах субъектов Федерации таких понятий, как «население» или «народ субъекта Российской Федерации». Более того, в ряде постановлений Конституционного Суда Российской Федерации использовалось понятие «народ субъекта Российской Федерации» наряду с понятием «народ Российской Федерации» (например, в Постановлении от 12 апреля 2002 года № 9-П по делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А. П. Быкова, а также запросами Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного собрания Красноярского края» [59] ).

Таким образом, по нашему мнению, употребление конструкции «народ субъекта Российской Федерации» в качестве характеристики населения субъекта Российской Федерации не противоречит федеральной Конституции, если в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации народ субъекта Российской Федерации определяется как народ Российской Федерации, проживающий на территории субъекта Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 77 федеральной Конституции, система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Согласно статье 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Данная норма развивает конституционное положение о праве граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации) применительно к организации государственной власти в субъектах Российской Федерации.

В пункте 1 статьи 10 данного Федерального закона установлено, что депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избираются гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом. Таким образом, депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяются полномочиями гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Российской Федерации, выражают интересы данных граждан и несут перед ними ответственность. По нашему мнению, определение депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации как представителей населения (народа) субъекта Российской Федерации является правомерным.

Следовательно, для участия гражданина Российской Федерации в избрании органов государственной власти субъекта Российской Федерации требуется соблюдение следующих условий: проживание на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и обладание в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом. В пункте 4 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа.

Таким образом, в федеральном законодательстве, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, установлено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации формируются гражданами Российской Федерации, проживающими на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Поэтому установление принципа формирования органов государственной власти субъекта Российской Федерации его населением не является нарушением права граждан Российской Федерации, проживающих вне территории определенного субъекта Российской Федерации, на участие в управлении делами государства.

Возможно, что негативная судебная практика заставляет субъекты Российской Федерации излишне осторожно подходить к вопросу развития конституционных принципов народовластия в собственном законодательстве. Нередко это просто приводит к ошибкам. Например, статья 40 Устава Брянской области посвящена регулированию народной законодательной и народной правотворческой инициативы. Согласно пункту 1 этой статьи, население Брянской области имеет право выступить с народной законодательной инициативой или в соответствии с уставом муниципального образования – с народной правотворческой инициативой. Таким образом, инициатором народной инициативы является население Брянской области. А между тем, согласно статье 3 Устава, население Брянской области составляют не только граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане, а также лица без гражданства, проживающие или временно пребывающие на ее территории. Вряд ли предоставление права народной законодательной инициативы любым иностранным гражданам и лицам без гражданства является оправданным. При этом отдельная статья Устава посвящена народовластию. Согласно пункту 1 статьи 4, источником власти в Брянской области в пределах компетенции области как субъекта Российской Федерации является народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти Брянской области и органы местного самоуправления. О каком именно народе здесь идет речь, не поясняется.

5. 2. Выборы и референдумы в субъектах Российской Федерации

Среди институтов непосредственного осуществления власти народа в субъектах Российской Федерации можно назвать выборы и референдум, отзыв депутатов и должностных лиц, собрания (сходы) граждан, петиции, народные правотворческие инициативы, обращения, обсуждение вопросов местной жизни, опросы, митинги и демонстрации и ряд других.

Не имея возможности детально осветить все проблемы выборов и референдумов в субъектах Российской Федерации, остановимся на самых, по нашему мнению, острых из них.

В сфере избирательного законодательства весьма проблемным остается вопрос о соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. Достаточно часто появляются инициативы о «переводе» всего массива избирательного законодательства на федеральный уровень регулирования, что мы считаем совершенно неприемлемым. Следует отметить, что как в статье 71, так в статье 72 Конституции Российской Федерации не указано, в чьем ведении находится избирательное законодательство. Поэтому здесь в первую очередь необходимо учитывать решения Конституционного Суда Российской Федерации.

Позиция Конституционного Суда Российской Федерации по данному вопросу неоднократно высказывалась им в ряде своих решений. Это происходило, в частности, в Постановлении от 24 ноября 1995 года № 14-П по делу о проверке конституционности части 2 статьи 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 года «О выборах в парламент Республики Северная Осетия – Алания» [60] и в Постановлении от 23 марта 2000 года № 4-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 3 закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года «О выборах депутатов Законодательного собрания Оренбургской области» в связи с жалобой граждан Г. С. Борисова, А. П. Бучнева, В. И. Лошманова и Л. Г. Маховой [61] .

В первом из указанных постановлений федеральный Конституционный Суд указал, что вопрос об обеспечении избирательных прав относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что предусмотрено статьей 72 (пункт «б» части 1) Конституции Российской Федерации и, следовательно, подлежит регулированию федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (статья 76 часть 2 Конституции Российской Федерации).