Помоги проекту - поделись книгой:
Сделать информацию применимой
Больше информации не всегда значит больше полезной информации. Хотя и важно, чтобы действия правительства были открытыми, а слушания и совещания свободно транслировались, недостаточно делиться информацией исключительно для пассивного ее потребления – надо публиковать данные в открытых, структурированных, пригодных для автоматического считывания форматах, которые позволят третьей стороне их изучать, использовать и визуализировать48.
Проект доступа к геопространственным данным EPA, разработанный частной консалтинговой компанией и запущенный в начале 2007 г., опубликовал 60 000 зафиксированных показаний состояния окружающей среды, однако не предоставил механизмов коллективного их обсуждения и обратной связи с агентством49. Национальное партнерство по фиксации показаний при Институте города предлагает неупорядоченную массу фактов и цифр, связанных с условиями жизни в 30 городах: от Де-Мойна в Айове до Кэмдена в Нью-Джерси. Но все эти данные поставлены с ног на голову. Те, кто может понять эту статистику, не могут ее обсуждать, комментировать, сортировать или дополнять50. Требуется пройти несколько уровней проверки, для того чтобы получить доступ только к чтению этой публичной информации, не говоря уже об ее использовании.
Простую оцифровку следует отличать от визуализации. В киберпространстве правительство обычно публикует бумажные документы в электронной форме (обычно это pdf-файлы), не задумываясь о том, что дизайн может помочь людям их использовать. Во многих случаях пресловутый шкаф-картотека просто переносится в киберпространство, не создавая никакого сообщества, связанного с этой информацией. И, как в обычном шкафу с документами (эта метафора применима ко всем известным компьютерным операционным системам), бюрократический подход к информации заключается в определении, какой ярлык навесить на файл и кто имеет право в него заглядывать.
Однако, если перевести внимание с бумаги на взаимоотношения между информацией и более широким социально-правовым контекстом ее использования, следует задуматься о новых способах организации хранения, сбора и распространения информации, чтобы сделать ее применимой для принятия решений. Необходимо взглянуть, как люди – не просто индивидуальные пользователи, а принимающие участие в процессе группы, – преобразуют информацию в знание. Вместо того чтобы быть громоздкой электронной кипой бумаг,
Порой дизайнеры не задумываются о последствиях открытия канала связи. Управление служб общего назначения США опубликовало в Сети доступную для поиска версию своего 1700-страничного полугодового плана нормативных актов, включая предложение по созданию «приюта для шимпанзе, на которых проводили опыты» и новые правила для «определения случаев, когда пассажиры небольших самолетов должны получать компенсацию, если они сняты с зарезервированного ими рейса»51. Однако план отсортирован по агентствам, а не по темам. Там нет никаких указаний на степень приоритетности акта, хотя они существуют, и на то, какой эффект может дать принятие того или иного акта. Хотя люди и могут комментировать проекты, информация при всей своей полноте практически бесполезна.
Агентства сегодня публикуют в Сети больше информации, чем раньше, и открывают больше правительственной информации для граждан. Это не значит, что они прикладывают достаточно усилий для получения информации от граждан или ее распространения52. EPA развивает проект Puget Sound Wiki, с помощью которого люди взаимодействуют ради будущего залива Пьюджет-Саунд. EPA также заручилось поддержкой 320 жителей для изучения сведений по выявлению и снижению уровня загрязнения воздуха в городе Пакойма в штате Калифорния53.
Привлечение к процессу сторонних участников гарантирует, что опубликованные данные не будут в дальнейшем секвестрированы или отозваны, что произошло со множеством баз данных во времена администрации Буша. Сегодня это вызвало бы общественный резонанс со стороны тех, кто участвовал в создании этих хранилищ данных.
Движение к совместной работе
История гражданского участия, рассматриваемая в следующей главе, объясняет, почему так мало внимания уделяется возможностям совместной работы, связанной с информацией. Конечно, есть и исключения: Safercar.gov, например, объединяет информацию из различных источников для создания потребительского сайта о безопасности автомобилей. Это пример межведомственной совместной работы с Национальным управлением по безопасности дорожного движения, Министерства транспорта и Бюро гражданских услуг и коммуникаций. Мы можем только надеяться на более широкое распространение визуальных и социальных технологий, продвигающих практику совместной работы в область политических решений, связанных с анализом информации. Раз экран позволяет отражать физическое существование и культуру группы на нее саму, практика участия может извлекать пользу из новых инструментов для укрепления способности группы помогать государственному ведомству и брать задачу на себя.
John D. and Catherine T. MacArthur Foundation – благотворительная организация с активами $6,4 млрд – недавно вложила $2,55 млн в инициативу под названием «Финансовое будущее и американское общество». Она уполномочила Национальную академию наук и Национальную академию государственного управления создать экспертный комитет для разработки базы данных, которая сможет помочь общественной дискуссии о способах борьбы с прогнозируемым национальным дефицитом. Деньги идут на подготовку отчета и разработку вероятных сценариев этими вашингтонскими неправительственными организациями. Цель проекта – повысить осведомленность по данному вопросу, информировать граждан о фактах, создать информационную базу для дискуссии о компромиссах, на которые необходимо будет пойти в бюджетной политике, и позволить гражданам почувствовать, что они, как индивидуально, так и коллективно, могут многое сделать для финансового будущего страны.
Но представьте, что в следующий раз эта организация профинансирует проект, который будет фиксировать информацию о финансовом будущем на виртуальной карте и выстраивать вокруг нее сообщество. Представьте, что и правительство, и вашингтонские неправительственные организации станут публиковать свои данные в форматах, позволяющих людям преобразовывать их в визуальные модели, сортировать, создавать симуляции и демонстрировать эту комплексную информацию на экране.
А что если Freebase введет эту информацию в свою структурированную базу данных, где факты и цифры легко сравнить? Представьте, что заинтересованные сообщества затем перенесут эти данные в Swivel или Many Eyes, чтобы осмыслить их коллективно, бо́льшим составом участников. Представьте, что такой проект будет четко излагать то, чего не знали и не могли найти неправительственные организации, позволяя всем использовать экран для заполнения пробелов в знаниях. Представьте, что проекты и задачи будут представлены через интерфейс, чтобы над их решением могли работать как сообщества и организации, так и отдельные индивидуумы. Они могли бы использовать экран, чтобы предложить свои услуги по выполнению различных частей этого сложной головоломки (игрушки), обращаясь к специфическим областям, таким как составление бюджета в сфере природоохраны, бухгалтерский учет или стратегии широкомасштабной помощи нуждающимся.
Если мы станем использовать экран как зеркало – чтобы отражать работу группы для нее самой, – то, возможно, сумеем помочь людям в формировании групп. «Способность видеть» упрощает для человека решение о том, к какой группе примкнуть и как использовать свое время и знания. Делая информацию более наглядной, мы делаем ее более понятной. Помогая людям сотрудничать, координировать свои действия, видеть связи и обсуждать конкретную проблему, мы создаем возможность для поиска коллективного решения.
Глава 6. История гражданского участия
Другие страны заявляют о себе через своих представителей… но гений Соединенных Штатов заключается не в совершенстве работы исполнительных или законодательных органов, не в послах и авторах, не в колледжах, церквях или салонах и даже не в газетах или изобретателях… а всегда в простых людях.
Хотя Peer-to-Patent по своему подходу и дизайну и является новаторским проектом, его вряд ли можно назвать первой попыткой привлечь граждан к обсуждению правительственных решений в Соединенных Штатах1. Эта глава определяет место Peer-to-Patent в истории гражданского участия, начиная с Нового курса, – в истории, которая включает попытки создания большей открытости и прозрачности в работе правительства, а также процедуры выявления общественного мнения. Это не всеобъемлющая хронология административного права, а скорее взгляд на некоторые подходы к привлечению информации из неправительственных источников, существовавшие до и после появления Интернета. Конечно, конкретные положения и методы вовлечения общества варьируют от ведомства к ведомству: например, увеличение публичного участия предусмотрено большинством законов о защите окружающей среды. Но в целом я предлагаю идеальные примеры выработки правил с помощью общественных консультаций и переговоров, традиционные процедуры коллегиального рассмотрения и такие инновации, как рынки предсказаний. (Но не рассматриваю формы участия постфактум, такие как гражданские иски.)
Чтобы понимать, куда двигаться дальше в новую цифровую эру, мы должны иметь представление о сложившейся практике и о том, как сильно это отличается от теории и практики демократии взаимодействия. Как и курс на прозрачность, который акцентирует внимание на «выпуске» большего количества бумаг в электронной форме и не предоставляет доступной для поиска и изучения информации, устаревшие представления о компетентности сводят на нет все усилия по увеличению эффективности и продуктивности процедур общественного участия. Большинство методик, которые используют ведомства для консультации с общественностью, до сих пор основаны на представлении о том, что правительство разбирается во всем лучше и что индивидуальное и массовое участие (выработка правил) или контактное участие небольших групп (федеральные консультативные комитеты) является нормой. Эти подходы предшествуют пониманию того факта, что люди, работая вместе, могут достичь большего. И они, конечно же, не рассматривают возможность решения проблем за рамками правительственных процедур. Без признания, что работающая как единое целое группа людей с разнообразными талантами и способностями может помочь тем, кто принимает решения, практики участия по-прежнему будут препятствовать эффективной совместной работы.
Неудача публичных консультаций
Существующая административная система гарантирует каждому право участия, но на практике это участие ограничено и неэффективно. Традиционные теории представительного управления по-прежнему отсекают официальные функции от граждан. Но так не должно быть. Например, понятие демократии, существовавшее в Афинах, накладывало на каждого гражданина обязанность играть активную роль в политике. Каждый свободный взрослый мужчина участвовал в обсуждениях на Пниксе, холме к западу от Акрополя. Из нашего сложного и территориально разбросанного общества этот идеал демократии участия окончательно исчез.
В 1930-е Великая депрессия и последовавший за ней Новый курс положили начало эре вертикальной регулирующей централизации и контроля над экономической и общественной сферами жизни на государственном уровне. Подкрепленный верой в философский и научный прагматизм Новый курс стал ответом на проблемы, вызванные экономической депрессией. Необходимость в улучшении и оздоровлении экономики привела к появлению современной административной системы и резкому росту числа, размеров и масштабов экспертных регулирующих агентств. Общественный интерес, согласно новой административной теории, требовал от этих экспертных институтов решать проблемы скорее технократично, чем демократично.
Централизованная специализация агентств рассматривалась как гарантия беспристрастной и неподкупной законности. Как пишет знаменитый правовед Джеймс Фридман: «Новый курс верил в экспертов»2. Эволюционировало общее право, суды провозгласили принцип уважения к правительственным решениям. Даже с ростом недовольства действиями агентств «экспертократический», как его называет исследователь административной системы Джеральд Фруг, подход в работе правительственных институтов оставался неизменным3.
Закон об административной процедуре 1946 г. предусматривает гражданские консультации в связи со всеми нормотворческими действиями агентств, неизбираемых и в основном неподотчетных, что создает демократический контроль за их работой4. В то время как конгресс принимает несколько сот законов в год, правительственные ведомства ежегодно вводят в действие от 4000 до 8000 нормативных актов, которые регулируют каждый аспект жизни страны: от качества воздуха и воды, ширины дверных проемов в домах до правил перевозки химикатов, количества орехов в ореховом масле и дырок в швейцарском сыре5. Президент Американского университета Нил Кервин называет принятие нормативных актов «самой сложной и важной формой политической деятельности в современной американской политической системе»6. Нет ни одного аспекта жизни, который не был бы затронут этим процессом.
Когда бы агентство ни публиковало проект нормирующего документа, по Закону об административной процедуре оно должно уведомить о нем общественность и «дать всем интересующимся возможность принять участие в выработке нормативного акта с помощью предоставления письменной информации, мнений или аргументов с возможностью устной презентации или без нее»7. Публичные консультации по закону обычно принимают форму слушаний либо письменных комментариев, отправляемых в агентство почтой или, как принято в последние годы, по факсу, e-mail, через сайт агентства или сайт regulations.gov (информационный центр, где публикуются проекты документов большинства правительственных институтов).
В основе публичного представления информации есть определенная логика. Консультации помогают пролить свет общественной экспертизы на процесс принятия нормативных актов, который иначе был бы предметом недостаточного демократического контроля. Обращение к общественности с просьбой прокомментировать проект законодательного акта позволяет получить возражения, которые предупредят регулятора о возможности потенциальных исков и препятствий на пути его внедрения. Публичное участие еще и «пестует» гражданское чувство, предоставляя широкое поле для активного участия в политической жизни. Томас Джефферсон сказал, что «превращение каждого гражданина в действительного члена правительства и ведомств, наиболее ему близких и интересных, делает его преданным всеми фибрами души идее независимости его страны и конституции республики»8.
Но хотя Закон об административной процедуре законодательно и закрепляет право на гражданское участие, реальная практика консультаций особого успеха не имеет. Если рассмотреть более 1500 комментариев к двум десяткам проектов нормативных актов Агентства по защите окружающей среды (EPA), то можно увидеть, что замечания отдельных представителей общественности не превышают 6 %, тогда как 60 % составляют отклики корпораций и отраслевых групп, а 25 % – отклики представителей правительства9. Анализ замечаний к другим 11 актам не выявил ни одного комментария от «обычных людей» – доминировали профессиональные группы интересов и правительственные агентства10. Даже среди профессионалов осведомленность о нормативных актах и внимание к ним невелики. В 2004 г. Американская ассоциация юристов сообщила, что 55 % из 320 специалистов по административному праву, участвовавших в ее опросе, не предлагали своих комментариев к законодательным актам в течение последних трех лет11.
Важно и то, что качество участия в принятии нормативных актов с помощью публичных консультаций ухудшается. Критики процедуры сообщают о целом спектре недостатков: от захвата регулятора (как политологи называют излишнее влияние, оказываемое на регулятора заинтересованными сторонами) в консультационном процессе корпорациями и лоббистами до избыточного участия частных лиц, которые много критикуют, но сами не предоставляют полезной информации. Поскольку площадка для участия имеет уклон в сторону профессиональных юристов и групп интересов, ведомства часто получают комментарии только от заинтересованных сторон из Вашингтона. Когда к обсуждению привлекают обычных граждан, они зачастую перегружают регулятора штампованными, не содержащими информации комментариями, написанными и продублированными какой-либо группой интересов. В 2004 г. EPA получило более полумиллиона комментариев к проекту, касающемуся нормы содержания ртути в воздухе12. Только 4500 из них были уникальными. Штампованные комментарии помогают группам получать информацию и субсидии от потенциальных членов чаще, чем они сообщают о том должностным лицам.
Когда представители агентства получают слишком много комментариев, они не имеют возможности оценить достоинства каждого и сформулировать ответы. В некоторых агентствах анализ комментариев следует передать на аутсорсинг. Служба охраны рыбных ресурсов и дикой природы опубликовала уведомление о предлагаемом нормативном акте, касающемся видов, находящихся под угрозой исчезновения. При этом она намеренно отказалась от электронных комментариев, пытаясь избежать их вала. Но это лишь побудило природоохранные группы запросить комментарии от своих членов, распечатать их и доставить в агентство. В стремлении довести процесс до конца чиновники объявили, что рассмотрят 200 000 публичных комментариев всего за 32 часа (девять секунд на комментарий)13. Чиновники жалуются на перегруженность работой и высокий процент некомпетентных сообщений. Они либо не получают ни одного отклика, либо лавину идентичных штампованных замечаний, либо настолько пространные комментарии, что их просто невозможно осознать. Во многих случаях многословные комментарии доставляются лично за минуты до дедлайна, чтобы перекрыть доступ конкурентам.
Пытаясь преодолеть некоторые из этих недостатков в публичных комментариях и помочь агентствам, конгресс в 1972 г. принял Закон о федеральном консультативном комитете. Согласно этому закону конгресс соответствующим решением, президент своим указом или глава агентства официальным уведомлением могут созвать комитет для консультирования по особому вопросу (правда, конгресс рекомендовал использовать это право по минимуму). Управление служб общего назначения наблюдает за работой более чем тысячи федеральных консультативных комитетов. Но эти небольшие команды имеют лишь совещательный голос и не играют никакой роли в принятии решений. При этом они уязвимы для политической ангажированности. Участники комитетов отбираются чиновниками агентства, а не присоединяются к комитету самостоятельно, что увеличивает риск политического ценза. В результате они нередко вступают в конфронтацию и часто преследуют корпоративные, а не общественные интересы. Даже когда отбор позволяет найти баланс интересов, эта небольшая и относительно неизменная группа экспертов располагает ограниченным набором навыков и знаний. Так, маленькая группа экономических консультантов едва ли может представлять все подходы классической экономики, не говоря уже о нейроэкономике, комплексной науке или других правовых и экономических дисциплинах.
Сотрудники агентства также встречаются с заинтересованными сторонами и группами интересов, проводят публичные семинары и слушания. Однако эти методики идут в ход уже после того, как агентство уже разработало нормы и предполагаемые подходы, так что у участников обсуждения почти нет шанса внести свой полноценный вклад или обменяться информацией14. К тому же отчеты агентств о работе консультативных комитетов и прочих форм консультаций серьезно отличаются по степени прозрачности.
Совещательное законотворчество – еще одна форма контактных консультативных процедур – страдают от тех же проблем. В 1990 г. конгресс принял Закон о договорных нормативных актах как дополнение к Закону об административной процедуре. Совещательное законотворчество, возникшее в 1980-х для привлечения знаний со стороны, – методика, которую агентства по своему усмотрению могут применять при консультациях с общественностью. Ее цель – собрать небольшую группу, представляющую заинтересованные стороны, для поиска удовлетворяющего всех решения15. О том, кто будет входить в дискуссионную группу и кто не будет, решение принимают чиновники агентства16. Эти согласовательные обсуждения не включают любителей, а только постоянных партнеров официальной организации. Совещательное законотворчество требует, чтобы агентства отбирали участников дискуссии и встречались с ними лично, а это возможно только при особых условиях. Хотя участников процесса договорные правила устраивают больше, чем традиционная выработка нормативных актов, организация таких групп требует определенных затрат, а качество результатов улучшается не сильно17. Энтузиазм, вызванный этой инновацией среди специалистов по административному праву, быстро сошел на нет – вступило в действие правило plus ça change (чем больше меняется, тем более остается тем же)18.
В целом, несмотря на более чем полувековую историю, процедуры публичного участия в выработке нормативных актов не получили широкого распространения. Мало кто вообще знает, что обладает таким правом, не говоря уже об опыте его использования. Несмотря на потенциальную выгоду таких консультаций, многие правительственные чиновники уверены, что участие общественности только мешает делу (горошина для административной принцессы!), обременяя и оказывая чрезмерное давление на эксперта – единственного, кто обладает знаниями и беспристрастностью для принятия решений в интересах общества. Агентства сегодня все чаще принимают комплексные решения, касающиеся здоровья и безопасности общества и планеты в целом и зависящие от научной и технической информации. Однако, несмотря на Закон об административной процедуре (а возможно, и потому, что он не дает достаточно точных объяснений, как проводить консультации), считается, что общественное участие ничего не дает.
Правительственный доступ к информации
Одним из важных следствий недостатков публичных консультаций является падение качества данных, используемых при принятии правительственных решений. Несмотря на прозрачность и законы об участии, существующая процедура принятия нормативных актов остается чрезвычайно уязвимой для идеологической ангажированности и манипуляций. Администрация Буша, отбирая научных консультантов на идеологической основе, закрывая совещательные комитеты и выборочно подправляя отчеты об экологической угрозе и вымирании видов, достигла небывалых высот в практике попрания научной правды в политике, которая началась еще с президента Никсона19.
Некоторые из этих «научных перегибов» можно списать на результат неизбежных и, возможно, желательных политических разногласий20. То, как правительство собирает, анализирует и распространяет знания, открывает возможности для политических злоупотреблений и манипуляций. Даже без злого умысла эта практика ограничивает доступ к информации и научным знаниям. В ходе опроса, проведенного профессорами Дж. Б. Рулом и Джеймсом Салзманом в 2006 г., всего 2 % юристов, специализирующихся на проблемах окружающей среды, согласились с утверждением, что ведомства уделяют должное внимание противоречиям, тогда как 70 % высказались против21. И лишь 6 % сказали «да» утверждению, что «агентства применяют адекватный научный анализ данных, которые лежат в основе их окончательных решений», тогда как 56 % отрицали такой факт22.
Последствия, кстати, могут оказаться достаточно серьезными. Взять, например, катастрофу «Челленджера». Комиссия Роджерса, расследовавшая в 1986 г. взрыв космического челнока, возложила вину в том числе и на процедуры принятия решений в NASA, не предпринявшего никаких мер в связи с предупреждениями инженеров, что и привело к инциденту. Физик Ричард Фейнман резко критиковал руководство NASA за обнародование оценки надежности, тысячекратно отличавшейся от данных научного исследования23.
Одно из средств заполнения пропасти между политикой и наукой – так называемая коллегиальная оценка. Эксперт Гарвардской школы Кеннеди Шила Джасанофф пишет, что такие «процедуры оценки должны быть признаны наиболее эффективным методом подтверждения достоверности научных данных в двух различных сферах профессиональной деятельности: обзоре еще неопубликованных научных статей и мониторинге заявок агентств, спонсирующих федеральные исследования. Есть подкупающая логика в силлогизме, связывающем коллегиальную оценку с “хорошей наукой” в регуляционном процессе»24. С помощью коллегиальной оценки исследователи дают возможность другим экспертам изучать, критиковать и улучшать свою работу. Это повышает качество научных исследований и инноваций, позволяя с максимальной эффективностью использовать скудные временные ресурсы. В ходе взаимного рецензирования коллеги оценивают работу друг друга и таким образом «удостоверяют корректность процедур, устанавливают правдоподобие результатов и распределяют ресурсы»25.
Коллегиальная оценка широко используется и правительством26. Национальный научный фонд и Национальные институты здравоохранения прибегают к услугам коллег-рецензентов для определения новизны исследования и его вклада в свою область знаний. Национальный научный фонд пользуется услугами более чем 50 000 рецензентов. Национальные институты здравоохранения используют внешние группы рецензентов и консультативные советы из числа представителей научного сообщества для рассмотрения более 70 % своих заявок. EPA, раздавая гранты, полагается на мнение научных советов, которые представляют собой группы коллегиального рецензирования, составленные и возглавляемые учеными со стороны27.
Обычно профессиональная элита, представляющая конкретную научную дисциплину, проводит оценку и высказывает свое мнение о представленных результатах работы. Коллегиальная оценка в правительстве не так масштабна, как в научной среде. Агентства пользуются услугами отраслевых и научных рецензентов для рассмотрения заявок на гранты и ревизии университетских лабораторий. Согласно заявлению Главного контрольного управления, ведомства также полагаются на коллегиальные рецензии для оценки достоинств конкурентных и неконкурентных предложений возможных исследований, определения необходимости продлевать или обновлять исследовательские проекты, оценки результатов исследования до их публикации, выработки ежегодных бюджетных приоритетов для исследовательских программ и оценки этих программ и успехов ученых28.
Методы проведения коллегиального рецензирования варьируют не только в зависимости от агентства, но и внутри каждого из них. Например, агентства отбирают рецензентов из числа представителей научного сообщества, частных компаний и правительственных учреждений и получают их комментарии не только во время посещения объектов, но и по электронной почте, в рамках семинаров или используя комбинированные методики. Однако рецензенты от науки не влияют на политику и обычно не имеют отношения к определению бюджетных приоритетов или распределению ресурсов. Коллегиальные рецензенты наблюдают за научными исследованиями, которые сторонние группы проводят для EPA в рамках 541-миллионного бюджета Службы исследований и разработок29. Но они не всегда могут повлиять на принятие решений. Агентства никоим образом не подотчетны научному сообществу.
Конгресс предпринял попытку увеличить использование агентствами коллегиальных оценок (несмотря на то, что это требует уменьшения количества федеральных консультативных комитетов) с целью улучшения качества информации. Закон о безопасности питьевой воды 1974 г. предписывает EPA обнародовать стандарты питьевой воды, основанные на прошедших коллегиальную оценку научных данных. Закон о качестве данных 2001 г., известный как Закон о качестве информации, требует от федеральных агентств «выпустить рекомендации, обеспечивающие максимизацию качества, объективности, полезности и полноты информации (включая статистическую информацию), распространяемой агентством»30.
Хотя конгресс и не говорит об этом прямо, однако уточняющая директива Административно-бюджетного управления гласит, что данными надлежащего качества считаются те, которые прошли независимую коллегиальную оценку. Согласно этой директиве хорошо организованный процесс коллегиального рецензирования уделяет внимание не только срокам получения рецензий, но и отбору рецензентов, прозрачности рецензий и возможностям общественного участия. Законодательство, регулирующее качество данных, провозглашает право «заинтересованных лиц находить и добиваться исправления информации, хранимой и распространяемой агентством», что не соответствует стандартам самого агентства и таким образом создает еще один стимул для проведения экспертного рецензирования31. Многие уверены, что Акт о качестве данных мало способствует улучшению доступа к информации, скорее он помогает крупным корпорациям избегать исполнения нормативных актов, оспаривая их научную основу32. Фактически противники этого закона, поддержанного табачной компанией Philip Morris (ныне Altria), указывают, что он был нацелен на создание «беспрецедентного и громоздкого процесса, с помощью которого правительственные агентства должны отвечать на жалобы, касающиеся информации, исследований и отчетов, которые они предоставляют общественности. Это воплотившаяся в реальность мечта врага науки»33. Хотя внешне Акт о качестве данных обеспечивает прозрачность и объективность правительственной информации, на деле он дает бизнесу возможность приостановить деятельность по выработке регулирующих положений, бросив вызов этой процедуре и разыграв видимость научной баталии.
На первый взгляд может показаться, что коллегиальное рецензирование – достаточно консервативный способ решения проблемы качества информации, который обеспечивает надзор и контроль с помощью усовершенствованной административной процедуры, по крайней мере в том, что касается научных параметров. Но это групповой процесс совместного труда. И на практике институт традиционной коллегиальной оценки чреват проблемами, которые подрывают доверие к нему34. Ангажированность участников, отобранных для рецензирования, неизбежно искажает суть процесса. Нет никакой гарантии прозрачности их выбора. Коллегиальная оценка открыто практикует принцип взаимопомощи – инсайдеры награждают друзей и наказывают врагов. А затраты на отбор рецензентов и организацию процедуры означают, что механизм может быть запущен только в некоторых случаях. Это элитарный, закрытый процесс, а следовательно, предмет для манипуляций и злоупотреблений (закрытый не обязательно означает секретный, он закрытый, скорее, в том смысле, что участников в группы коллегиального рецензирования назначают). Таким образом, можно говорить о возможности влияния на решение со стороны заинтересованных лиц. Это может привести к корпоративной и политической коррупции. Но даже без коррупции научное сообщество не имеет права повлиять на отбор участников.
Не каждого отраслевого или научного эксперта могут пригласить для участия в процессе коллегиального рецензирования. Ограничения необязательно связаны с политикой, хотя политический ценз тоже применяется. Чаще всего они обоснованы специализацией эксперта, что лишает процесс непредсказуемости. В закрытых процедурах нет места для различия мнений и подходов. Например, к обсуждению направлений развития в области энергетики следует пригласить экспертов по внешней политике, окружающей среде и технологиям. Функционеры формата web 1.0 могут быть объединены с экспертами по совместному труду эпохи web 2.0. Те, кто умеет проявить себя в мозговом штурме, должны сесть за один стол с теми, кто способен внести конструктивную критику, и теми, кто умеет синтезировать мнения.
А еще есть люди, обладающие важными знаниями, но не обремененные «нужными» регалиями, которые по этой причине не приглашаются к участию в консультациях. Как член научного сообщества я слишком хорошо знаю, что выступать на конференциях и писать статьи для научных журналов зачастую приглашают одних и тех же специалистов из одних и тех же престижных институтов (я и сама среди них), часто исключая равно одаренных коллег, которые, возможно, не продвинулись по академической карьерной лестнице или, например, еще учатся в аспирантуре. В реальности авторы (причем не всегда лучшие), имеющие связи в издательской отрасли, получают контракты на книги и заключают маркетинговые сделки. Венчурные компании могут инвестировать в новаторские идеи, но нанимают знающих управленцев для их воплощения в жизнь. Крупные гранты получают ученые, работающие над наиболее популярными или наименее противоречивыми темами. Со временем эти гранты превращаются в большие лаборатории, звания и престижные должности. Иными словами, те, кто не находится в меньшинстве, пользуются преимуществами профессии. Конечно, есть риск, что открытые практики могут привлечь в процесс людей, жаждущих его разрушить, но в закрытой процедуре существует риск злоупотреблений.
Поскольку не существует единого набора процедур для коллегиального рецензирования или механизмов обеспечения прозрачности работы рецензентов, тот факт, что работу этих групп называют коллегиальным рецензированием, как и работу их строгих коллег из научного сообщества, не придает им той же строгости. Нет гарантий, что их работа основана на научных достижениях, а не на политических предубеждениях. Главное контрольное управление обнаружило, что «требуются дальнейшие улучшения, чтобы расширить спектр коллегиальных рецензий [в EPA] и сделать их более независимыми» и что внедрение практики коллегиальных оценок в EPA было «неравномерным»35. Даже практика коллегиальных оценок в самом Административно-бюджетном управлении не обеспечена «внутренними директивами, требованиями раскрытия информации о конфликтах интересов, постоянно использует одних и тех же рецензентов и должным образом не сбалансирована». Также не существует гарантий, что предложения, сделанные группами рецензентов, станут руководством к действию или приведут к каким-либо результатам.
Процедура коллегиальной оценки требует много времени для подготовки и проведения. Это сложный процесс, поскольку необходимо определить, рассмотреть и одобрить состав группы, тем более что по вопросу членства могут возникать споры. Заранее должны быть выявлены и улажены конфликты интересов. Участников надо убедить присоединиться к группе. Тем более что хорошо развитая культура коллегиальных оценок существует только в науке, а не в остальных сферах. К тому же коллегиальная рецензия обычно составляется слишком поздно и не может оказать максимальное влияние на принятие регулирующих решений, что отчасти объясняется усилиями, которые необходимы для поддержания самой системы. Агентства обращаются за комментариями к обществу, когда правило уже написано, зачастую предоставляя ему совсем немного времени для обратной связи и оставляя немного шансов для значительных изменений. А уж если команда рецензентов, к примеру, отвергает выводы исследований, она редко когда может предложить взамен нечто позитивное, продуктивное и информативное.
Алан Дол и Джули Двайер в статье о науке в регуляционном процессе утверждают:
Век Интернета и практики общественного участия
Информационные технологии не только обеспечивают более обширный доступ к правительственной информации, они также делают возможными онлайновые формы гражданского участия. До эры Интернета базовая коммуникативная задача сбора информации требовала консультаций с известными и приглашенными лицами через процедуры коллегиальных рецензий, договорных правил, общественных собраний и слушаний. Законом об электронном правительстве конгресс узаконил электронную выработку регулирующих норм, чтобы перевести процесс публичного комментирования в Сеть для «улучшения качества федеральных нормативных актов»37. Хотя 30 агентств на тот момент уже использовали Интернет для уведомления о своей регулирующей деятельности и предоставления доступа к электронным версиям релевантных документов, это решение консолидировало их активность и затраты (а следовательно, и власть) вокруг одного централизованного сайта (www.regulations.gov) под контролем Административно-бюджетного управления. Однако оцифровка процедур гражданского участия не сработала. Укрупнение без общих стандартов свело контент к меньшему общему знаменателю. Сайт всего лишь публикует проекты актов и дает возможность нажать кнопку «кликни здесь, чтобы прокомментировать». Участие онлайн, таким образом, скатилось до формата «прочти и отправь спам», взамен требуемого «прочти и прокомментируй»38.
Как замечает исследователь окружающей среды из Йеля Дэн Эсти:
Сеть упростила для машин, или ботов (а не для людей), процесс отправки электронных писем, продолжающих заваливать агентства бесполезной информацией. Федеральная комиссия по связи получила миллион комментариев в ответ на предложение о послаблениях в стандартах совместной собственности на вещательные точки. Полмиллиона посланий пришло в EPA в связи с ее предложением по ртути, сотни тысяч – в Службу лесов США после публикации положения о строительстве дорог на неосвоенных территориях (это несмотря на факт, что Служба лесов имеет предписание о запрете общественной совместной работы и открытого участия)40. В ходе ревизии сайта regulations.gov в 2003 г. Главное контрольное управление установило, что он не смог наладить постоянный приток полезных комментариев41. Внедрение новой технологии не изменило прежних моделей42. Удивительным образом появление электронного комментирования только увеличило объем бумажных документов. Некоторые верят, что заполнение пустот на столе регулятора повышает шансы быть услышанным.
Хотя электронная форма делает комментирование проще, мешанина комментариев на regulations.gov никак не организована и не отсортирована по каким-либо поисковым критериям. Комментарии не осмыслены; они не отвечают друг другу (в большинстве случаев комментаторы не видят чужих замечаний), а являются одноразовым актом коммуникации между гражданином и агентством. Ничто в организации этого процесса не способствует информированному участию или привлечению тех, кто еще не участвует в процессе.
Администрация Обамы начала реформы для повышения эффективности и продуктивности процессов выработки регулирующих положений. Вне правительства, особенно в научных кругах, получили популярность новаторские предложения о переосмыслении регулирующей деятельности, что заставляет некоторых говорить о новом Новом курсе43. Но даже эти люди обычно отводят информационным технологиям незначительную роль в осуществлении реформ – для создания новых площадок обмена общественным опытом.
Дэвид Шонброд, пионер в области природоохранного законодательства, который выступает против избыточной регулирующей деятельности государства в вопросах, касающихся окружающей среды, приводит в качестве примера традиционный нетехнологический подход к реформе. Словно современный Торо[6], он живет на ферме к северу от Нью-Йорка и пишет книги, газетные колонки и прочие филиппики против политики EPA44. Возможно, годы бурных судебных разбирательств с Национальным советом по охране ресурсов научили Шонброда убедительно рассказывать о производителях яблок и сидра, западных заводских рабочих и даже вашингтонских бюрократах, доказывая необходимость экологической реформы. Вместе с коллегами Шонброд запустил поддержанную обеими партиями инициативу, получившую название «Разбор завалов: Природоохранное законодательство для XXI века»45.
«Разбор завалов» – это ряд предложений (а также конференция и книга), призывающих к уничтожению официальных ограничений, которые мешают межведомственному подходу, и к передаче регулирующих полномочий на тот уровень (федеральный, региональный или местный), где каждая экологическая проблема будет внимательно рассмотрена. Кроме того, проект призывает больше доверять рыночным механизмам, таким как система продажи квот на выбросы, что сдерживает загрязнение вод. Но большинство этих предложений не учитывает новую роль гражданских экспертов в процессе выработки природоохранной политики.
Похожим образом и специалисты по природоохранному праву Ангус Макбет и Гэри Марчант предлагают, чтобы EPA восполняло свой информационный дефицит с помощью Совета научно-технических исследований и Института научной экспертизы46. Эти новые административные единицы, по их мнению, будут действовать лучше научно-консультативных советов EPA, которые в настоящий момент рассматривают научные основания, использованные в решениях агентства, после того как предложения были уже составлены. Макбет и Марчант хотят, чтобы ученых привлекали на более раннем этапе процесса, привнося в него больше научной информации о воздухе и воде, рыбе и диких животных, токсинах и пестицидах, флоре и фауне, и лучше в начале, чем в конце цикла принятия решения. Хотя более ранний доступ к информации не принесет ничего, кроме пользы, предложение об организации еще одного агентства для проведения научных экспертиз не учитывает существующих проблем с коллегиальными оценками, договорными правилами и традиционными консультациями. Макбет и Марчант просто копируют те же формы закрытых процессов, которые уже сейчас ограничивают участие горсткой представителей научного сообщества, вместо того чтобы привлекать большее число экспертов.
Кэсс Санстейн, наоборот, приветствует роль информационных технологий в реформе регулирования. В «Инфотопии» (Infotopia) Санстейн предлагает использовать опыт «рынков предсказаний» для создания рынков решений47. В отличие от традиционных голосования и опросов, такие рынки требуют от участников подкреплять свои предположения ставками (обычно используя игровую валюту или систему очков)48. Эти вероятностные механизмы не всегда точны, хотя и представляют собой один из способов получения ответов от большого числа людей для создания информационной основы принятия масштабных решений. Такие механизмы прогнозирования могут также подстегнуть совместную работу и общение, вовлекая разных людей в процесс предсказания49. Бизнес использует онлайновые механизмы предсказаний для сбора информации, нужной для принятия решений. Например, Биржа предсказаний Айовы успешно предсказала результаты президентских выборов, а биржа предсказаний Hollywood Stock Exchange хорошо предсказывает номинантов «Оскара»50. Проект MediaPredict компании Simon and Schuster также является биржей предсказаний, где читатели высказывают свои мнения о том, какая рукопись станет бестселлером51. Сайт Kluster предлагает пользователям не только открывать свои проекты, но и «инвестировать» в них, делать ставки на их успех – другими словами, предсказывая их успешность, создавать фьючерсный рынок для продвижения хороших идей52.
Если применить практику рынков предсказаний к выработке регулирующих положений, граждане будут прогнозировать вероятность или риски тех или иных событий, а агентства смогут использовать эту информацию для выбора возможных решений. Математически эти рынки ставок так же точны, как и другие механизмы прогнозирования (особенно если учесть выводы социопсихолога Филипа Тетлока, который утверждает, что профессионалы от политики не очень хороши в таких предсказаниях)53. Рынки ставок, похоже, хорошо себя проявляют, снижая неопределенность при выборе между конкретными вариантами. Иными словами, их можно использовать для предупреждения больших ошибок.
Группа «Разбора завалов» и Кэсс Санстейн, в частности, предлагают гибкую стратегию работы с недостатками консультативных процедур. Многие из выдвинутых ими предложений могут привести к существенному улучшению существующих практик. Однако эти инновации, которые опираются на официальные юридические решения, не учитывают возможность использования информационных технологий для установления связи между знаниями отдельных людей и агентствами или для координации независимой деятельности сетевых групп, учитывающих приоритеты правительства, но находящих решения на стороне. Они не принимают в расчет знания, которые можно использовать на благо агентства. Биржи предсказаний видят в людях участников процесса, просто нажимающих кнопку и не имеющих специальных знаний. Они могут реагировать, а не действовать, критиковать, а не предлагать новые решения.
Эти и другие сторонники нового Нового курса предлагают интересные рыночные решения, но их взгляды на роль агентств консервируют экспертократический подход и сводят гражданское участие только к двум формам: закрытым процедурам для небольших групп либо массовым консультациям. Даже реформаторы верны принципу, который политический философ Роберто Унгер называет «институциональным фетишизмом», поскольку верят, что только отдельные известные «эксперты» способны оценить научные знания, тогда как «граждане» могут лишь выражать свои мнения54. «Возможно, лучшее, на что мы можем надеяться, – пишет другой комментатор, – это мягкий патернализм, который будет с ложечки скармливать публике упрощенные версии решений, найденных квалифицированными экспертами, и только после того, как эти решения будут найдены»55.
Мнимые реформаторы забывают учесть тот факт, что любители владеют выдающимися знаниями и опытом. Неправительственная публика включает «экспертов», и их компетенция принимает множество различных форм, включая научную, экономическую, математическую. Они могут предоставлять и проверять информацию для процесса принятия решения и делать это своевременно. Реформаторы, похоже, считают, что «существует огромное количество научных данных, для критики или суждения о которых образованный дилетант не располагает достаточной подготовкой»56. Но ведь Интернет способен помочь агентству управлять процессом участия экспертов. Те же самые идеи могут стать более эффективными и действенными, если присовокупить к ним технологии. Innocentive, компания, которая передает фармацевтические и биохимические задачи на суд онлайновой сети ученых, теперь начала делать то же самое с проблемами государственного сектора, привлекая к их решению широкую сеть экспертов.
Потенциальная альтернатива: на ощупь к совместной работе
Согласно Закону о чистоте воздуха, EPA должно составить список критериев качества воздуха и дать предварительную оценку, перед тем как устанавливать стандарты в национальном масштабе. Вместо того чтобы обращаться за помощью к семи выбранным агентством экспертам, что происходит сейчас, можно было бы спросить совета у сети консультантов онлайн (как самостоятельных, так и специально приглашенных). Разрабатывая проект документа, EPA могло бы отправить интересующие его запросы научному сообществу. Эксперты могли бы пригласить других экспертов. Консультации могли быть проведены и в начале процесса, и после того, как документ уже был подготовлен.
Профессора права Джош Игл, Джеймс Н. Санкирико и Бартон Х. Томпсон-мл., участники проекта «Разбор завалов», предлагают, чтобы Комиссия по океанам учредила программу всеобъемлющего зонирования океанов для смягчения проблем чрезмерного лова рыбы, нанесения урона морской среде, смертности среди прочих видов морских животных и других угроз здоровью наших морей57. Согласно этому плану, коммерческое рыболовство, рыболовы-любители, борцы за охрану природы и другие заинтересованные группы должны взять на себя ответственность за различные океанские зоны. Теперь давайте представим, что мы применяем к этому интересному предложению подход совместной работы. Океанская комиссия США могла бы с пользой для себя инициировать процесс и создать онлайновую платформу для каждой из этих групп, в рамках которой они стали бы разрабатывать стратегии, запрашивать информацию и комментарии и таким образом брать на себя ответственность за свою зону океана, следуя основанной на информации открытой экспертной модели. (Инновации такого рода будут рассмотрены в главе 7.)
Изобретая процедуры, мы должны оставаться открытыми для всех форм технологий, даже тех, которые изначально кажутся банальными или не имеющими отношения к рассматриваемому вопросу. В потенциале вездесущие технологии социальных сетей вроде Facebook и MySpace, где участники «френдят» и «подмигивают» приятелям в своем персональном окружении, могут научить нас тому, что такое участие, лучше, чем бюрократические процедуры, в которых участвуют лишь немногие из нас. Социальные сети напрямую не ведут к политической активности (не больше, чем размещение политического лозунга на бампере машины). И хотя кандидаты и группы интересов имеют свои страницы в Facebook и даже представительство в Second Life, это пока лишь внешний декор. Как комментирует Дана Бойд: «Типичные участники [социальных сетей] больше заинтересованы в наведении блеска на своих страницах и подмигивании своим “френдам”, чем в участии в любой форме гражданской коллективной деятельности»58. Однако эти технологии являют собой веху в истории гражданского участия, поскольку с их помощью легче создать группу или присоединиться к ней. Организаторы составляют и публикуют короткие описания целей группы и решают, кого наделить властью администрирования. Они могут созвать дискуссию, отправить сообщения группе, опубликовать видео и любой другой контент без особых усилий. (Недолго просуществовавшая страничка кандидата в президенты Стивена Колберта – 1 000 000 Strong for Stephen Colbert – достигла целевого размера аудитории всего за девять дней.)
И несмотря на то что такие группы не предназначены для реальной коллективной деятельности, все люди, которые их используют, вовлечены в беспрецедентное исследование социального взаимодействия и обучения. Участники делятся знаниями и опытом. Поскольку экран отражает социальные взаимоотношения среди участников, иногда их называют социальным графиком (A является другом B): они не только всегда в курсе своих дружеских связей, но и используют их для создания новых сообществ. Таким образом, эти сайты переносят акцент с индивидуальностей на сообщества и создают фундамент для совместной работы.
Социальные инструменты web 2.0 увеличивают единство и сплоченность социальных групп. С современными технологиями я могу вступить в группу, воткнув кнопку в карту на Google. Вместо того чтобы просто перечислить деньги, я могу внести свой вклад тегированием патента, размещением фотографии или фрагмента текста в Сети. Я могу написать статью в Wikipedia и обсудить ее на форуме. Я могу отыскать информацию об известном уровне техники для Бюро патентов и поговорить о ней с другими самостоятельными экспертами. Эти варианты вовлеченности уже затрагивают мир правительственных институтов.
Как мы видели выше, правовые основы прозрачности сами по себе не создают прозрачного правительства. Внедрение новых технологий и новых способов осмысления информации, приводимой в действие группами, могут дать нам более открытую администрацию. Юридические основы участия закрепляют это право в теории, но не на практике. Сегодня за счет технологий можно привлекать к участию более широкий слой граждан, чем могли себе представить реформаторы. А культурные перемены делают более вероятным активное участие общества. Люди привыкают к удаленной совместной работе с помощью социальных сетей, видеоигр и других инструментов. Тренды в трудовой занятости также могут оказать влияние на желание представителей поколения нового тысячелетия быть вовлеченными в общественные процессы. Может быть, поскольку молодые люди привыкли менять места работы, они с удовольствием станут примыкать к новым группам. Из тех, кто устроился на работу в возрасте от 18 до 22 лет, менее чем за год сменили место 72 %, а менее чем за пять лет – 94 %59. Такая мобильность и гибкость вместе с переменами в технологиях неизбежно оставят свой след на процедурах правительственного участия.
Когда Ирвинга Владавски-Бергера, бывшего главного архитектора интернет-стратегий IBM, спросили, что он узнал о действиях IBM по улучшению Национальной службы здравоохранения Англии, он сказал: «Чем больше я думаю об этом, тем больше убеждаюсь, что единственный противовес врачам, политикам, плательщикам и прочим влиятельным институтам – это правильно организованные сообщества пациентов, их семей и близких»60. В отличие от сторонников нового Нового курса, Владавски-Бергер считает, что успешное участие может стать средством выхода из кризиса системы здравоохранения. Он продолжает:
Несмотря на то что процедуры гражданского участия в управлении не достигли успеха ни до появления Интернета, когда они были непрактичными, ни после, когда продолжали хромать из-за неверных представлений о том, какой вклад могут внести граждане, участие их все же возможно и желательно.
Глава 7. Гражданское участие в демократии совместной работы
Создайте новую модель, которая покажет, что прежняя устарела.
В рамках существующего законодательства о гражданском участии доступность технологий не дала толчка движению в сторону проведения более глубоких консультаций или совместной работы. Основываясь на опыте проекта Peer-to-Patent, я попытаюсь обрисовать, каким может стать институт консультаций в практике управления на основе совместного труда в политике. Моя цель – изменить восприятие понятия «участие» как чего-то необязательного, требующего больших трат времени, но не приводящего ни к каким результатам, и продемонстрировать, что совместная работа – ключевой элемент эффективного управления государством.
Для начала рассмотрим возможность применения модели Peer-to-Patent для совместного поиска информации в сфере защиты окружающей среды. Я предлагаю использовать набор инноваций, основанных на групповом подходе и совместной работе. Прежде всего, остановимся на стратегиях wiki в совместном процессе подготовки документов и, что более радикально, в работе гражданских жюри для общественного надзора за действиями властей. Если мы действительно хотим работать над реальным улучшением управления, а не просто сотрясать воздух заявлениями о привлечении граждан, следует провести конкретные эксперименты. В этой главе несколько примеров таких экспериментов.
Peer-to-Patent – не панацея. И его дизайн – не единственно возможный для всех форм принятия решений. Ведь группы не могут справиться со всеми проблемами. Официальная организация должна продекларировать задачу, к решению которой будет приложена мудрость толпы. Чтобы совместная работа приносила пользу, работа должна быть делима на части (именно поэтому краудсорсинг не работает в нейрохирургии). И, как объясняет Скотт Пейдж, организация «должна верить в то, что есть люди с нужными интересами и подходящим складом ума, которых можно привлечь к обдумыванию проблемы»1. Так что успех управления на основе совместной работы – это по большому счету вопрос создания культуры, которая хочет избавиться от слабых звеньев. Без таких перемен в мировоззрении боязнь слов «Я не знаю» и нежелание обращаться за сторонней помощью еще не скоро покинут правительственные институты.
Чтобы групповой подход заработал, он должен быть приспособлен к рассмотрению проблем по мере их поступления и поиску креативных стратегий для улучшения потока знаний в конкретном контексте. Одни проблемы, такие, например, как нехватка нужных сведений в патентной экспертизе, требуют сбора информации. В других случаях придется проанализировать большие объемы данных, например при поиске в документах скрытых нецелевых ассигнований или исключений из Закона о свободе информации. Может возникнуть необходимость в коллективном составлении положения или регулирующих норм. Или потребуются новые решения, основанные на партнерстве между компаниями, некоммерческими организациями и частными лицами ради выполнения широкого спектра задач.
Хотя к проблемам прозрачности в правительстве и необходимости получать доступную, нужную и полезную информацию привлечено огромное внимание, участие и совместная работа не вызывают подобного резонанса. Возможно, так происходит потому, что идеал вовлечения граждан в деятельность правительства, в отличие от общественной жизни, кажется недосягаемым, а может, и потому, что прежний опыт гражданского участия был неудачен и ни профессионалы в правительстве, ни общественность еще не приняли теорию совместной компетенции или компетенции, основанной на совместной работе. А может, и потому, что до сих пор не было созвано ни одной специальной комиссии, чтобы изучить вопрос об изменении роли общества в управлении. Как и крупный бизнес, который с трудом меняет модели ведения дел, профессионалы, увязшие в ежедневной рутине, не проявляют политической воли к применению технологий для развития эффективности управления с помощью совместной работы.
Часть этой главы посвящена вопросу, почему нужна демократия совместной работы и что правительство может сделать уже сейчас для развития своих институтов. В рамках этой дискуссии я хотела бы обратить особое внимание на роль политического лидерства в продвижении технологических инноваций и реформу правительственных институтов. Администрация Обамы назначила первого государственного директора по технологиям, позиция которого подразумевает лидерство в переменах. Поскольку для каждого лидера применение инновационных, основанных на информационных технологиях подходов к решению проблем текущего политического момента является императивом, нет необходимости делать акцент на том, каким образом технологии могут содействовать созданию институтов управления XXI в. Но тем не менее эта глава представляет собой руководство (адресованное не только государственному директору по технологиям, но и другим лидерам) по реорганизации правительственных институтов и продвижению политики совместной работы с компаниями, социальными предпринимателями, университетами, региональными и местными властями, а также гражданскими общественными организациями за счет использования открытых технологий, открытых стандартов и новаторских практик. Правительственные органы обычно не рассматриваются как место для внедрения инноваций, но лидерство способно изменить эту ситуацию.
Больше чем Peer-to-Patent: улучшение характера консультаций
Акт о чистоте воздуха поручает Агентству по защите окружающей среды совместно с властями штатов и соответствующими должностными лицами принять меры в связи с «ростом объемов и сложности загрязнения воздуха по причине урбанизации, промышленного развития и увеличения использования автотранспортных средств, [что] привело к росту числа угроз для здоровья населения и его благополучия, включая вред, наносимый сельскохозяйственным культурам и домашнему скоту, ущерб и порчу имущества, помехи для воздушного и наземного транспорта»2.
Что это значит на практике? Например, с того момента, как обнаружен летучий токсин, такой как свинец, у EPA есть год на то, чтобы выпустить государственный стандарт чистоты воздуха, указывающий безопасный уровень содержания этого загрязняющего агента, основанный на критериях, которые «точно отражают самые свежие научные достижения, полезные для определения вида и масштабов всех поддающихся выявлению воздействий на здоровье населения или его благополучие, которые могут ожидаться по причине наличия этого загрязняющего агента в окружающем воздухе»3.
Сейчас для выполнения этой работы сотрудники агентства составляют документ о критериях качества воздуха, который рассматривается состоящим из семи членов и относящимся к агентству Консультативным научным комитетом по чистоте воздуха, в который входят «люди, владеющие знаниями о качестве воздуха с позиций здоровья, благополучия, экономики или технологий». Документ включает проект положения, а также предлагаемый стандарт качества окружающего воздуха, которые публикуются в
Представьте себе изменение порядка работы с документом в стиле Peer-to-Patent: открытая сеть коллегиального рецензирования, собравшая добровольных экспертов по чистоте воздуха, которые готовы вместе с агентством трудиться над подготовкой критериев качества воздуха. Для того чтобы выполнить эту работу, агентство должно ответить на множество конкретных вопросов. Какова связь между свинцом в воздухе и свинцом в организме детей? Какова связь между свинцом в организмах детей и их здоровьем? Как следует оценивать воздействие конкретных уровней содержания свинца в воздухе на такие группы населения, как астматики и дети? Эти вопросы хорошо поддаются делению и дроблению, что позволяет получить необходимую информацию.
Опираясь на такую программную платформу, как Peer-to-Patent, EPA могло бы разместить эти вопросы в Сети и инициировать процесс формирования небольших команд экспертов и энтузиастов, которые предлагали и рассматривали бы возможные варианты в прозрачном и открытом формате. Для развития дискуссии агентство должно публиковать любую информацию, которой располагает, в доступной форме. Как и в Peer-to-Patent, заинтересовавшиеся вопросом добровольцы будут привлекать и других людей к изучению данных, извлекая максимальную пользу из имеющихся связей внутри профессиональных и социальных сетей для большего экспертного участия. Для оценки этих участников и предоставляемой ими информации могли бы быть использованы репутационные и рейтинговые системы.
Общественные консультации по вопросу о качестве воздуха могли бы пойти дальше, чем Peer-to-Patent, и предложить идеи, которые помогут выработать оптимальные критерии для предлагаемого стандарта. Консультативная программная платформа могла бы помочь совместными усилиями найти новые способы контроля выбросов как на национальном, так и на местном уровне. А участники Сети – найти стимул создавать экологически чистые предприятия, которые стали бы бороться с проблемой с выгодой для себя. Таким образом, EPA начала бы преобразование своего Консультативного комитета в группу поиска решений. Предоставляя самоорганизованным командам возможность решать проблемы, которые в ином случае агентству предстояло бы решать самостоятельно, оно открыло бы доступ к намного более широкому диапазону знаний и действий.
Один из экспертов мог бы предложить создать биржу в стиле eBay для продажи разрешений на выброс загрязнителей, например свинца. (Уже есть примеры продажи квот на выбросы углерода и серы.) Другой мог бы внести предложение о выдаче местным предприятиям, сокращающим свои выбросы свинца, знака качества воздуха. EPA могло бы сотрудничать с сообществом реформаторов, в том числе с представителями научных кругов и производственниками, для внедрения подобных инноваций. Агентство курировало бы процесс и рассказывало бы о примерах успешной работы на своем сайте и в СМИ. Это продемонстрировало бы прогресс, добавило бы доверия организации и создало механизм обратной связи, ведущий к большему объему инноваций и более эффективному решению задач, стоящих перед агентством.
Стратегии wiki
Теперь я хотела бы обратить ваше внимание на потенциал технологий совместного редактирования, известных как wiki (самый известный пример – Wikipedia). Эти технологии делают возможным совместное создание документа разрозненной командой людей. Онлайновая группа могла бы не только разработать научные основы стандарта качества воздуха, но и помочь EPA в составлении документа с критериями качества воздуха. Чем приглашать участников к комментированию уже составленного документа или регулирующего правила, агентство могло бы привлечь публичные знания на более раннем этапе процесса и дать людям больше свободы. Хочу еще раз подчеркнуть, что в таких экспериментах следует отказаться от традиционных закрытых процедур в пользу новых технологичных методов работы, которые позволят людям предлагать свои услуги, основываясь на собственном опыте или желании. Как и в Peer-to-Patent, этот процесс не предлагает перекладывать ответственность с агентства на общественность, но может заметно расширить доступ к качественным научным исследованиям.
Поделиться книгой: