Помоги проекту - поделись книгой:
В сфере экономики такие важнейшие вопросы, как социальная политика и регулирование трудовых отношений (весь социальный блок), также находятся в стопроцентной компетенции национальных властей, что, собственно, является главным препятствием для остро необходимых, по мнению многих наблюдателей и политиков, реформ европейского социального государства. Именно из-за отсутствия их, в свою очередь, провалилась так называемая Лиссабонская стратегия – план превращения ЕС к 2010 году в самую динамичную экономику мира.
Даже в таких максимально «европеизированных» сферах, как внешняя торговля, пресловутый Брюссель шагу не может ступить без согласия стран-членов, которые хоть и клянутся, что полностью передали права по регулированию внешнеторговых отношений на уровень ЕС, но сохраняют все возможности блокировать невыгодные для них действия евробюрократии. Согласно статье 133 Договора о Европейском сообществе,[13] переговорные полномочия Еврокомиссии по вопросам заключения внешнеторговых соглашений должны быть закреплены в мандате от Совета ЕС (страны-члены), подробно излагающем параметры будущего соглашения. Но даже после этого брюссельская бюрократия должна постоянно докладывать о ходе и содержании переговоров специальному межгосударственному комитету, назначенному странами – членами ЕС (так называемый Комитет ст. 133), и выполнять любые новые указания, сформулированные Советом ЕС.[14]
Как отмечает бывший директор Института европейских исследований в Брюсселе, а ныне министр энергетики Бельгии Поль Магнетт:
«Из четырех главных компетенций современного государства – защита границ, источник национальной идентичности, определение политического устройства общества и регулирование рынка – только последняя затрагивается условно наднациональным регулированием из Брюсселя».[15]
Но и в этом случае определение правил экономической деятельности оказывается при ближайшем рассмотрении не воплощением некой общеевропейской рациональности, а результатом длительного и мучительного согласования национальных позиций, лобби и политических конъюнктур. При этом только три сферы деятельности наднациональных органов ЕС – сельскохозяйственная политика, выравнивание социально-экономического развития регионов и поддержка исследований – имеют перераспределительную составляющую, которая, впрочем, не превышает 3 % валового внутреннего продукта стран-реципиентов.
Более того, полноценное членство в Евросоюзе оставалось до последнего времени наиболее прочной гарантией сохранения роли европейских государств на международной арене и увеличения возможностей отдельных стран за счет веса всей группировки. Подписавшие Римский договор в 1957 году государства «шестерки» вышли из Второй мировой войны разгромленными. Степень их международного влияния сократилась в разы, а окончательно самостоятельную роль таких государств, как Великобритания и Франция, «добила» суэцкая авантюра 1956 года. Тогда бывшие великие колониальные империи, решившие силовым путем предотвратить захват новым правительством Египта Суэцкого канала, не поддержали даже их союзники в США.
К концу 1950-х годов три страны – основательницы ЕС (Франция, Бельгия и Нидерланды) либо уже лишились своих заморских владений, либо под возмущенные крики всего мира продолжали кровопролитную колониальную войну за остатки былого величия. В свою очередь их потерпевшие военное поражение партнеры – Германия и Италия – получили уникальную возможность реабилитации и через институты и политику Общего рынка влияние на международной арене, несоразмерное их тогдашним возможностям.
По сути, народы Западной Европы, инициировавшие в 1957 году интеграционный проект, никогда даже серьезно не рассматривали вопрос об отказе от части своего государственного суверенитета. Юбер Ведрин отмечает:
«Сами по себе подобного рода воззрения вполне привлекательны, но ведь жители европейских стран вовсе не хотели воплощения их в жизнь... Кстати, эта идея никогда не появлялась ни в каких официальных европейских документах – ни в Римских договорах, ни в последующих, поскольку их разработчики были очень осторожны в данном вопросе».[16]
Именно поэтому базовая теория европейской интеграции оперирует исключительно понятием объединения и сотрудничества суверенитетов, направленного не на замену одного другим, а на умножение сил и возможностей каждого из участников. Также участие в интеграционном проекте дает возможность влияния на экономические и финансовые процессы, которые происходят поверх государственных границ.
Помимо получения прямых материальных выгод, практическая деятельность национальных бюрократий в рамках такого сотрудничества стимулирует процесс политического взросления и совершенствования национальных инструментов внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности. Сложные и запутанные для внешнего наблюдателя механизмы согласования интересов внутри ЕС развивают у всех участников виртуозное мастерство в деле защиты своих интересов.
По степени напряженности дебатов и закрученности интриг Европейский союз оставляет далеко позади национальные политические системы и все прочие международные организации в мире. При этом каждый из участников следует не только и не столько сложившейся общеевропейской практике продвижения интересов, но и национальной специфике ведения дел.
Согласно уже приводившимся в этой работе данным Евро-барометра – исследования общественного мнения в странах ЕС, проводимого на регулярной основе социологической службой Еврокомиссии, – при том что только 7 % опрошенных заявили, что являются в первую очередь европейцами, а уже затем гражданами своих стран, 53 % считают, что членство страны в ЕС для них однозначно выгодно.
Такое соотношение голосов является, пожалуй, наиболее подходящей иллюстрацией сути интеграционного проекта – объединения ресурсов ради увеличения индивидуальной конкурентоспособности каждого из участников. В рамках европейской интеграции национальные государства остаются единственными источниками легитимности и обладателями суверенных прав. Они же являются и основными выгодополучателями общеевропейского проекта. Однако используют эти свои права они принципиально новым образом, качественно отличающимся от практики, существующей в других частях света.
Дом, который построил Жак
Наиболее успешный за всю историю европейской интеграции председатель Европейской комиссии – главного исполнительного органа ЕС – Жак Делор однажды определил Европейский союз как «неопознанный политический объект». Действительно, любые попытки четко классифицировать институциональное выражение интеграционного процесса как протофедерацию, межгосударственное объединение или международный режим весьма относительны и уязвимы для критики.
С практической точки зрения такая «неопознанность» и невозможность идентификации ЕС в системе координат науки о международных отношениях является, в принципе, скорее преимуществом, чем недостатком. Не случайно приобрело такую популярность сравнение ЕС со слоном, отсылающее нас к старинной индийской притче о трех слепых мудрецах, попробовавших описать это животное на основе оценки отдельных частей тела. В результате один из мудрецов заключил, что слон огромный, как колонна, другой – что тонкий, как змея, а третий – что слон плоский, как опахало. Все были не правы. Надо при этом отметить, что, согласно источнику, обязательное условие успешного исполнения роли слона – слепота окружающих. Возможно, именно поэтому сами творцы европейской интеграции никогда особенно не приветствовали попытки дать ее максимально общую характеристику с точки зрения теории международных отношений.
«Мне некому позвонить, для того чтобы поговорить с Европой», – жаловался в свое время государственный секретарь США Генри Киссинджер. С октября 1999 года в Европейском союзе существует должность Генерального секретаря Совета ЕС и Высокого представителя по вопросам внешней политики и политики безопасности, которую занимает один из наиболее искушенных дипломатов современности, бывший генеральный секретарь НАТО Хавьер Солана. Вряд ли, однако, появление «мистера Европа» привнесло в содержательную часть трансатлантического диалога существенные изменения, что совсем даже и не плохо, поскольку оставляет партнера видеть только часть интеграционного «слона» и на основе таких содержательных наблюдений сравнивать его, например, с Венерой.
Современная система согласования интересов стран-членов и основанный на ней механизм принятия решений были закреплены в Договоре о Европейском союзе, подписанном главами государств и правительств ЕС-12 в феврале 1992 года в голландском Маастрихте. Этот акт стал итогом процесса ускорения европейского сотрудничества, который был инициирован в начале 1980-х годов представителями бизнеса стран ЕС и фактически возглавлен Европейской комиссией Жака Делора. При всех прочих (провозглашение создания Европейского союза, учреждение сугубо межгосударственных общей внешней политики и политики безопасности и политики в сфере юстиции и внутренних дел) Маастрихтский договор привнес во внутреннее устройство ЕС важнейший новый элемент – правило
«В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с правилом субсидиарности, если и поскольку цели действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом».[17]
Не уходя глубоко в область толкования международного права, важно, однако, отметить, что данный принцип однозначно определяет национальные полномочия (суверенные права) как правило, а полномочия сообщества – как исключение. Интересно обратить внимание на то, что идея субсидиарности пришла Жаку Делору во время чтения одной из энциклик папы Пия XI:
«Должен оставаться непоколебимым следующий принцип социальной мудрости: как не дозволено, с целью передачи обществу, отнимать у отдельных лиц то, что последние могут выполнить собственными силами и мерами, так нельзя и передавать более значительному сообществу то, что может быть сделано меньшими и более слабыми людскими сообществами. Нарушение этого правила послужило бы во вред обществу и было бы вопиющим препятствием для правильного порядка, потому что оправданной целью всякого вмешательства в общественные дела является подкрепляющая помощь членам социального организма, а не разрушение и поглощение».[18]
Однако и в областях своих исключительных компетенций – правила конкурентной политики, денежная политика, внешняя торговля и сохранение биологических ресурсов моря – общеевропейская администрация в Брюсселе также не вольна самостоятельно принимать законодательные акты, обязательные к исполнению всеми странами – членами ЕС. Все решения в данных областях, пусть даже квалифицированным большинством, а не единогласно, принимаются Советом (министров) ЕС, т. е. опять-таки представителями стран-членов, после длительной процедуры согласования своих позиций. По существу, известная цифра: 80 % законов, регулирующих экономическую деятельность в странах ЕС, имеют на себе штамп «сделано в Брюсселе», но это означает лишь то, что решение по ним было принято правительствами стран Евросоюза за общеевропейским столом переговоров. Именно поэтому при ближайшем рассмотрении устрашающая рядового наблюдателя бюрократическая машина ЕС становится во многом ширмой и инструментом осуществления национальных стратегий развития.
Такая минималистская архитектура интеграционного строения, расположение в нем комнат и нормы взаимоотношений жильцов были спроектированы задолго до 1991 года. При этом изначальный импульс, которым воспользовались политики стран «шестерки», был сугубо федералистским. 50 лет назад многие разделяли точку зрения Альтеро Спинелли, одного из наиболее уважаемых моральных авторитетов среди отцов-основателей европейской интеграции, считавшего, что Вторая мировая война стала свидетельством потери национальными европейскими государствами права на суверенитет.
Несмотря на очевидную правоту тезиса о доказанной событиями 1939–1945 годов неспособности государств гарантировать экономическую и политическую безопасность граждан, идея построения в Старом Свете нового «супергосударства» не встретила отклика у населения и политических элит. Даже ослабленные до предела войной и получающие прямую финансовую помощь в рамках плана Маршалла политические элиты будущих стран сообщества не были готовы отказаться от монополии на управление своими странами.
В отличие от романтиков-федералистов, хитроумный Жан Монне, ставший подлинным отцом интеграционного проекта, прекрасно понимал бесперспективность попыток лишить европейские государства даже незначительной части суверенных прав. И поэтому им была создана уникальная система, позволяющая сохранить все без исключения полномочия в руках стран, предложив при этом такой механизм, который давал им возможность извлекать дополнительные выгоды. Многочисленные преимущества, которые получили страны от упорядоченной, шаг за шагом, координации своих экономических политик и делегирования Брюсселю наиболее неприятных с точки зрения популярности у избирателей задач, должны были играть роль своего рода анестезии, под воздействием которой потеря возможности национальных правительств проводить разрушительную для себя и соседей политику происходила бы не просто безболезненно, но даже приятно.
Дополнительная выгода каждому от сложения потенциалов участников интеграционного проекта, заложенная 50 лет назад в фундамент общеевропейского предприятия Жаном Монне, и твердые гарантии главенствующей роли именно национальных органов власти, сформулированные в конце 1980-х годов Жаком Делором, стали главными несущими конструкциями единой Европы. Подорвать их устойчивость смогли только события, последовавшие за изменениями глобального масштаба – исчезновением с политической карты мира СССР и возглавляемой им социалистической системы.
Пределы европеизации
На определенном этапе, который нам посчастливилось наблюдать сейчас, механизм сдерживания национальных элит от деструктивной в масштабах всей группировки политики перестал срабатывать. Некоторые действия стран-членов на внешнеэкономическом поле, особенно в сфере энергетики, воспринимаются другими государствами ЕС как почти откровенно враждебные. После беспрецедентного расширения ЕС в период 1995–2007 годов общие институты Европейского союза и существующий там механизм согласования национальных интересов стран-участниц столкнулись с проблемой потери эффективности при более чем в два раза (с 12 до 27) возросшем количестве участников игры.
Расширение, однако, стало не единственной причиной кризиса. Не менее важным его основанием оказался резкий взлет требований к интеграционному образованию со стороны его участников, произошедший в середине 1990-х годов. Успешная реализация проекта «Общий рынок», начатого 20 лет назад, сделала экономику Европы одной из наиболее процветающих в мире. По данным 2005 года, самого провального по темпам роста в Европе, на ЕС-15 приходилось до 50 % всех прямых иностранных инвестиций в мире. Из 20 крупнейших нефинансовых компаний мира 13 были в 2003 году европейскими, а ВВП на душу населения вырос за период 2000–2005 годов на 20 %, что только на 1 % ниже, чем в США.
Достигнув таким образом всех результатов, возможных при существующей институциональной модели сотрудничества, страны – члены ЕС начали требовать от интеграционной группировки большего, чем она физически способна им дать. В марте 2000 года лидеры стран ЕС-15 приняли так называемую Лиссабонскую стратегию. В этом документе они провозгласили целью 2010 года становление Европы (т. е. себя самих) как наиболее конкурентоспособной экономики мира и достижение полной занятости. Обойденным, однако, остался вопрос о том, достаточно ли созданной в середине 1950-х годов формы сотрудничества для успеха перед лицом все более суровых вызовов глобального соревнования. Особенно если учитывать, что за каждым кустом неспособности стран ЕС конкурировать с США, Китаем или другими растущими игроками скрывается волк европейского, а затем и наиболее опасного – национального протекционизма.
В сфере международных отношений отдельные государства ЕС уже не могли удовлетвориться твердыми гарантиями статуса держав среднего уровня, вес которых в мире обеспечен в значительной степени их общеевропейским административным ресурсом. В начале нового столетия от единой Европы потребовали стать сверхдержавой, способной на равных конкурировать с США, одновременно обеспечивая отдельным странам-членам (Франция, Германия) статус почти сверхдержав. При этом европейские лидеры не приняли во внимание тот факт, что, прежде чем превратиться в сверхдержаву глобального порядка, Европа должна была вначале стать державой в традиционном смысле этого слова, т. е. единым государством – с общей армией, полицией и правительством.
Именно поэтому одним из серьезных толчков к сползанию Евросоюза в нынешнее сумбурное состояние стал провал попыток ведущей европейской державы мобилизовать партнеров по ЕС на борьбу против планов США в отношении Ирака зимой 2002–2003 годов. Отчаявшись найти применение любовно выстроенному под себя механизму общей (европейской) внешней политики и политики безопасности, Париж был вынужден серьезно сблизиться с Россией – внешней по отношению к ЕС силой. Нанеся тем самым ощутимый удар как по и без того неважным отношениям с большинством стран-новичков, так и по собственной уверенности в функциональном значении единой Европы.
Не менее заметным стал системный сбой Европейского союза как инструмента в руках элит стран-членов в случае с Польшей и странами Балтии. Их национальный интерес, ради продвижения коего, помимо дотаций из общеевропейского бюджета, они и вступали в ЕС, состоит во многом в противостоянии России. Не случайно президент Эстонии Томас Хендрик Ильвес в одном из своих эссе недвусмысленно указывает на то, что причина непонимания между западом и востоком Европейского союза – вовсе не пресловутый трансатлантический раскол. Дело, по мнению эстонского политика, в отказе большинства стран ЕС-15 включить жесткость по отношению к России в общеевропейскую повестку дня, что подрывает смысл участия ряда новичков во внешнеполитическом измерении интеграционного проекта. В свою очередь уступка европейских грандов по российскому вопросу, как намекает Ильвес, немедленно перевесила бы для поляков и прибалтов великое чувство благодарности США за поддержку в годы советской оккупации.
Одновременно с провозглашением все более амбициозных задач на мировой экономической и политической арене европейское интеграционное объединение приобрело совершенно новый образ в глазах общественного мнения и существенной части элит как в Европе, так и за рубежом. В результате десятилетнего применения к странам-кандидатам из числа постсоветских государств политики кнута и пряника, основанной на строгом контроле за исполнением так называемых копенгагенских критериев членства и материальном поощрении наиболее успешных, ЕС стал неким странным сочетанием элитарного клуба и кассы товарищеской взаимопомощи.
Элитарность объяснялась строгими правилами приема и наглядно иллюстрировалась длинной очередью желающих проникнуть за заветную дверь. Размеры же очереди, признают многие, напрямую связаны с репутацией ЕС как некоего донора, выделяющего обладателям членских билетов регулярную и немалую материальную помощь. Главной заботой тех, кто отвечает за выдачу входных талонов – Европейской комиссии, – стал контроль кандидатов, внешний вид и поведение которых должно было по меньшей мере оставлять надежду, что выданные средства не будут банально похищены, а пойдут на приобретение соответствующего элитарности клуба облика. В результате сама Еврокомиссия перестала быть политическим органом, координирующим сотрудничество стран-членов и технически обеспечивающим реализацию их интересов. Вместо этого Европейская комиссия превратилась в подобие главного бухгалтера на большом государственном предприятии – технического сотрудника, сильно переоценивающего собственную значимость и рвущегося решать политические вопросы с позиции контроля за расстановкой запятых.
Вместе с тем Евросоюз, как и предшествовавшие ему Европейские сообщества, – это не элитарная касса взаимопомощи, а объединение государств ради осуществления своих целей и защиты собственных национальных интересов. Проблема, с которой столкнулся ЕС, вовсе не в нарушении гомогенности, которой в действительности никогда не существовало. Политическая культура, традиции и уровень социально-экономического развития Голландии, Греции или южных регионов Италии всегда оставались разными, что не мешало им успешно сотрудничать в рамках единой, если смотреть извне, Европы.
Реальный вызов, с которым столкнулись европейские государства, – это снижение эффективности созданных ими общеевропейских институтов и их неспособность решать задачи «акционеров», не ведя дело к сокращению их суверенных прав. Поэтому, как справедливо отмечает член бюро Союза европейских федералистов Ричард Леминг, именно нереформированность общих институтов ЕС – основное препятствие для осуществления политики конкретных действий (на благо граждан), которую предлагает Еврокомиссия.
Приведем конкретный пример. В период осени 2006 – лета 2007 года продвижение диалога Россия – Евросоюз по вопросу о подготовке новой политико-правовой базы отношений, которая должна прийти на смену Соглашению о партнерстве и сотрудничестве от 1997 года, было прочно заблокировано отказом Польши, одной из 27 стран – членов ЕС, утвердить мандат Европейской комиссии на переговоры с российскими властями. Формальной причиной блокады стало эмбарго на ввоз в Россию ряда категорий сельскохозяйственной продукции из Польши, снять которое Москва последовательно отказывалась.
В результате два председательства в ЕС – Финляндии (осень 2006 года) и Германии (весна 2007 года) потерпели полное внешнеполитическое фиаско на российском направлении. Согласно официальным и полуофициальным заявлениям из Москвы, Берлина и Брюсселя, польские власти стремились изменить политику ЕС в отношении России, которая ранее определялась более дружественным и кооперативистским подходом ведущих стран так называемой старой Европы.
Вместе с тем польская проблема в ЕС как таковая имеет не так много связей с Россией и действительно непростыми российско-польскими отношениями. Сразу после своего вступления в Евросоюз, состоявшегося в мае 2004 года, Польша и польские политические элиты взяли курс на укрепление своих позиций в рамках ЕС с тем, чтобы стать не просто равными среди равных, но добиться положения, аналогичного тому, которое занимают ведущие державы Евросоюза – Великобритания, Германия и Франция. Тем более что традиционно сильные позиции Италии в ЕС несколько пошатнулись и место в клубе ведущих держав ЕС выглядело в 2005–2007 годах почти свободным.
Взаимоотношения с Россией стали жертвой, но не единственным примером твердости и бескомпромиссности, проявленных в борьбе за свою суверенность Польшей. Проводя последовательную жесткую линию по вопросу отношений с Россией, польские власти стремились в первую очередь усилить свои позиции внутри самой единой Европы. Варшава добивалась того, чтобы Европейская комиссия – главный исполнительный орган ЕС – отстаивала польские интересы не менее рьяно, чем она это традиционно делает в отношении интересов Германии или Франции. Тем более что на протяжении почти года до этого брюссельские «евробюрократы» просто игнорировали просьбы Польши вмешаться в так называемый мясной спор с Москвой и встать на защиту одной из стран – членов ЕС.
Действуя в рамках Европейского союза как подсистемы международных отношений, Польша братьев Леха и Ярослава Качинских проводила политику жесткого отстаивания национальных интересов как в отношениях с европейскими грандами, одного из которых, Германию, это противостояние привело к фактическому провалу внешнеполитической повестки шестимесячного председательства, так и в отношениях с общеевропейскими институтами в Брюсселе. Результатом этой борьбы стало ослабление надгосударственной составляющей Евросоюза и увеличение роли национальных государств в составе ЕС.
Европейская комиссия, сотрудники которой подготовили проект нового соглашения с Россией еще в июне 2006 года, была не меньше Германии заинтересована в скором начале переговоров. Спектр вопросов, которые должен был затронуть переговорный процесс, существенно расширял сферу полномочий Брюсселя в области внешних экономических, а в ряде случаев и политических связей. Через переговоры с Россией Еврокомиссия вошла бы в такие закрытые для нее области, как внешняя энергетическая политика, отношения в области транспорта и ряд других.
Не случайно, что уже к лету 2006 года в Брюсселе решили отказаться от продвижения межгосударственной Энергетической хартии, где спектр влияния общеевропейских институтов весьма ограничен, и стремиться к обсуждению вопросов энергетики в рамках подготовки нового договора с Россией, где Еврокомиссии предстояло играть решающую роль. Добившись выгодного большинству крупных стран и компаний ЕС соглашения с Москвой, Еврокомиссия доказала бы свою способность решать самые трудные вопросы и смогла бы более уверенно требовать уже формального расширения своих полномочий, что в свою очередь существенно бы продвинуло ЕС к протофедеративному состоянию. Вместо этого, однако, Брюссель был вынужден встать на защиту исключительно польских суверенных интересов. На фоне общей усталости от интеграционного процесса и объективной неготовности стран – членов ЕС более поступаться своими правами очередной раунд борьбы государственного суверенитета и надгосударственной интеграции закончился в пользу первого.
Глава вторая
1991–1999: ВРЕМЯ ИНТЕГРАЦИИ
Объединение? Зачем?
Россия и Европейский союз, каким мы его знаем, вышли на международную политическую и экономическую сцену одновременно. Договор о Европейском союзе, подписанный 7 февраля 1992 года в голландском городе Маастрихт, ознаменовал завершение почти шестилетнего периода стремительной интенсификации европейского интеграционного процесса. Россия приобрела качество самостоятельного элемента международной системы двумя месяцами раньше в результате подписания так называемых Беловежских соглашений, положивших конец существованию СССР и учредивших Содружество Независимых Государств (СНГ).
Это, однако, не означает, что до этого у партнеров не было вовсе никаких отношений. Несмотря на традиционно скептическое отношение к Общему рынку, который рассматривался как экономический придаток Организации Североатлантического договора, СССР всегда внимательно следил за процессами, происходящими в Западной Европе. Первое аналитическое исследование, посвященное Общему рынку и Европейским сообществам – «32 тезиса Института мировой экономики Академии наук СССР», – появилось еще в 1962 году и содержало в принципе вполне адекватные оценки политических и экономических особенностей нового явления в международной жизни. В том же документе была впервые высказана мысль о возможности раскола «капиталистического лагеря» США и Западной Европы, новые и все более убедительные признаки которого мы можем наблюдать в наши дни.
В целом роль СССР и угрозу поглощения со стороны этого находившегося на взлете своих военно-политических возможностей и идеологической привлекательности социалистических идей государства в самом факте начала интеграционного процесса в Западной Европе трудно переоценить. В принципе можно выделить три основные причины, подтолкнувшие страны «шестерки» (Германия, Франция, Италия и Бенилюкс) к началу объединения рынков.
Во-первых, этому активно способствовали США, опасавшиеся возрождения исторического франко-германского противостояния и раскола европейской составляющей НАТО. Кроме того, в рамках плана Маршалла и вокруг него Соединенные Штаты произвели к середине 1950-х годов поистине колоссальные инвестиции в экономики стран Западной Европы и были заинтересованы в создании на европейской почве новых институтов, деятельность которых помогала бы структурной стабильности данного региона.
Во-вторых, большую роль сыграла уже упоминавшаяся необходимость дополнительных усилий по формированию в Западной Европе социальной среды, настолько комфортной, что по сравнению с ней даже привлекательные для многих политиков и избирателей идеи социализма казались бы разоренному войной обывателю требующими слишком многих жертв.
В-третьих, существовала острая необходимость более скоординированного и рационального управления основными стратегическими ресурсами того времени – углем и сталью. Неудивительно, что первой интеграционной инициативой стало создание 23 июля 1953 года Европейского объединения угля и стали (Парижский договор 1951 года), в рамках которого наиболее важные для обороноспособности ресурсы были поставлены под совместное ведение, а предприятия (вне зависимости от форм собственности) взаимодействовали с высшим органом нового объединения.
И, наконец, колоссальную по значению роль в политическом продвижении проекта по созданию относительно единой Европы сыграла неуемная энергия президента Франции Шарля де Голля. Разочаровавшись к концу 1950-х годов в возможности уравновесить США через создание Европы от Атлантики до Владивостока, как и установить более-менее равноправные отношения между партнерами по НАТО, основатель Пятой республики взял курс на возрождение империи Карла Великого (VIII–IX века нашей эры), основными элементами которой были Германия и Франция. Не случайно карта Европейских сообществ в составе «шести» – Бельгия, Германия, Италия, Нидерланды, Люксембург и Франция – повторяет в общих чертах границы государства великого императора франков.
Кроме того, после трех кровопролитных войн, произошедших между ними в период 1870–1945 годов, сами политические лидеры Франции и Германии осознали к середине 1950-х необходимость создания настолько прочного механизма сотрудничества, который смог бы стать надежной гарантией от возобновления исторического конфликта, унесшего миллионы человеческих жизней. Сергей Караганов видит уникальность европейского интеграционного проекта именно в этом:
«Европейский проект, о котором мечтали Руссо, Золя, Достоевский, первоначально был рожден, с одной стороны, из пекла войн и концлагерей, был нацелен на преодоление страшной самоедской традиции континента – решать большинство межнациональных проблем с помощью штыков и батальонов. На создание Европы без войн, отказывающейся от силовой политики Европы, основанной на традициях не только Смита, капитализма, но и Сен-Симона, Монтескье – социальной справедливости и солидарности».[19]
В последовавшие за созданием Европейских сообществ (1957 год) десятилетия СССР не уделял западноевропейской интеграции большого политического и дипломатического внимания. Вопросы экономического сотрудничества вполне успешно решались на двустороннем уровне с отдельными странами-членами, а необходимость урегулировать юридическую сторону сделок с СССР с нормами постепенно развивавшегося европейского права и ответственными за их исполнение органами сообществ (Европейская комиссия и Суд юстиции) оставалась в ведении европейского партнера.
Интеграция углубляется
Период подъема объединительных процессов в Европе начался 17 февраля 1986 года подписанием Единого европейского акта, который поставил финальную точку в преодолении фазы так называемого евросклероза – стагнационного периода европейской интеграции, тянувшегося с середины 1960-х годов. Начало этому процессу было положено в 1985 году, когда объединения европейских предпринимателей выступили с согласованной инициативой в пользу дельнейшего углубления экономической интеграции стран Общего рынка. Данная инициатива была подхвачена сильным лидерством Комиссии Европейских сообществ во главе с Жаком Делором и получила развитие в виде Единого европейского акта 1986 года.
Политические элиты стран – членов ЕС приветствовали этот процесс, хотя и с определенной долей сдержанности, и вскоре инициировали подготовку новой политико-правовой базы единой Европы, которая могла бы защитить их права в условиях усиления региональной глобализации. Основные дебаты шли вокруг проблемы повышения экономической конкурентоспособности Европы, которое виделось возможным только через завершение процесса формирования Общего рынка, и невозможности реального сокращения суверенных прав стран-членов – основных игроков и бенефициаров проекта.
В рамках Маастрихтского договора и на закрепленных в нем правовых и политических принципах Европейский союз приступил к выстраиванию системы внешних связей с государствами своего окружения, часть из которых взяла курс на вступление в ЕС. К числу важнейших, в случае с отношениями ЕС – Россия, элементов договора можно отнести следующие. Во-первых, Маастрихтский договор хоть и учредил политическое объединение под названием Европейский союз, но сохранил полную национальную компетенцию стран-членов в сфере внешней политики, политики обороны и безопасности.
Во-вторых, расширение возможностей для участия институтов ЕС (Европейской комиссии) в формировании политико-правовой базы отношений сообщества с внешними партнерами, хотя и в рамках процедур статьи 133. В ходе последовавших переговоров ЕС – Россия комиссар ЕС по торговле Леон Бриттан самостоятельно представлял ЕС, тогда как в ходе более ранних переговоров ЕЭС – СССР представители стран-членов присутствовали на них.
В-третьих, возможность подготовки с внешними партнерами объединяющейся Европы соглашений так называемого смешанного типа, в рамках которого стороной ЕС выступают как страны-члены по отдельности, так и сообщество в целом.
Со своей стороны, Российская Федерация стала правопреемником СССР, унаследовав не только его внешнеполитические ресурсы в виде ядерного оружия и кресла в Совете Безопасности ООН, но и связанные с этим обязательства. В таких обстоятельствах, усугублявшихся значительной степенью внутренней неопределенности и стремительным переходом России к рыночной модели экономического развития, Москвой была сделана попытка интеграции в Запад при одновременном сохранении основных атрибутов и возможностей самостоятельного существования. Российская дипломатия хотела стать частью «лагеря победителей», но в силу многочисленных внутренних и внешних ограничителей не могла принять самые жесткие требования членства в возглавляемом США клубе.
Однако уже через несколько лет внешняя политика России столкнулась с нежеланием Запада видеть в своих рядах страну, которая еще не прошла путь от империи до европейского национального государства, да и в целом качество суверенности которой оставляло немало вопросов. В России, осознав реальные трудности диалога с США, в развитии отношений с Европейским союзом многие видели возможность «мягкой» интеграции, избавляющей Москву от жесткого американского диктата.
В практическом плане Россией начала 1990-х годов был взят курс на полноценное включение в систему международных формальных и неформальных группировок, лидирующую роль в которых играли страны Европы и Северной Америки. Примкнув к «лагерю победителей», российское руководство рассчитывало компенсировать за счет внешних источников нехватку собственных внутренних возможностей для достойного современной державы уровня и качества распределения общественных благ.
Вступление в институты Запада на равных помогло бы России не только избавиться от унизительного положения страны, которая потерпела поражение в холодной войне и должна теперь пройти длительный путь оздоровления, но и подстраховать собственную политику реформ, придав ей дополнительную международную легитимность. Заметим, что в свое время этим способом достаточно эффективно воспользовались Италия и отчасти Германия, вступление которых в НАТО и затем в ЕС качественным образом повлияло на их международный статус.
В последовавший период декабря 1991 – ноября 1993 года вступил в силу Маастрихтский договор, а в России произошел окончательный отказ от системы Советов и утвердилась существующая сейчас модель президентской республики, которую юридически закрепила действующая Конституция РФ декабря 1993 года. Именно в этих исторических условиях происходила подготовка Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, ставшего на многие годы политико-правовой основой двусторонних отношений.
О торговле и сотрудничестве
Формальное вступление России в такие объединения, как НАТО и Европейский союз, выглядело изначально маловероятным. Также трудноосуществимой в среднесрочной перспективе представлялась задача вступления в Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ), преобразованное затем во Всемирную торговую организацию (ВТО). В качестве паллиативных шагов было решено добиваться членства РФ в «Большой семерке» и подготовки такого торгово-экономического соглашения с Европейскими сообществами, которое смогло бы открыть для России возможности ГАТТ до формального присоединения к соглашению.
Прежнее Соглашение о торговле и сотрудничестве, подписанное между СССР и Европейскими сообществами 18 декабря 1989 года в Брюсселе, уже не могло, на взгляд обеих сторон, отвечать требованиям времени. В нем полностью отсутствовали вопросы политических отношений и сотрудничества, которые рассматривались в Москве как необходимый аргумент воссоединения России и наиболее передовой части международного сообщества.
Самым важным вопросом, который определял задачи российских переговорщиков, была необходимость обеспечения доступа товаров и услуг из РФ на Общий рынок ЕС при отсутствии у страны статуса рыночной экономики и неясных перспективах присоединения к ГАТТ, предшественнице ВТО. Академик РАН, бывший заместитель министра иностранных дел России, а в 1992–1993 годах один из ведущих российских переговорщиков с ЕС Иван Иванов вспоминает:
«Мы стремились запихнуть в новое соглашение столько норм ГАТТ, сколько было возможно, а они (Европейский союз. – Т. Б.) этому сопротивлялись».[20]
Вопрос о формальном участии России в европейском интеграционном проекте на переговорах не стоял. Вместе с тем в этом соглашении была оставлена лазейка для более продвинутых форм сотрудничества вплоть до создания зоны свободной торговли. При этом главным политическим ограничителем являлось отсутствие даже теоретической возможности постановки вопроса о вступлении России в Европейский союз. Других институционализированных форматов отношений не существовало. В этой связи Соглашение о торговле и сотрудничестве не могло определять общую стратегическую цель сотрудничества и сближения.
Также в ходе работы над этим документом выяснилось не только то, что у разных стран ЕС есть собственные взгляды на перспективы отношений с Россией, но и то, что представители государств-членов весьма бдительно контролируют действия переговорщиков из Европейской комиссии и, по выражению Ивана Иванова, «просто физически сидят у них за спиной». С российской стороны, наоборот, в ходе работы над этим соглашением проявились некоторые недостатки, присущие неустоявшейся государственной структуре, когда отдельные чиновники действуют в обход переговорной делегации и реализуют собственную повестку дня.
Переговоры носили настолько напряженный характер, что их завершающий этап, по рассказам участников, ознаменовался даже несколько забавным эпизодом. В ходе визита в Москву тогдашнего комиссара ЕС по внешним связям Леона Бриттана он был принят первым Президентом РФ Борисом Ельциным. В ходе встречи сторонам удалось прийти к принципиальному согласию закончить работу над документом к июньскому саммиту Россия – ЕС, который должен был проходить на греческом острове Корфу. По завершении же встречи глава Российского государства в свойственной ему грубовато-доброжелательной манере и подразумевая то, что все спорные вопросы уже урегулированы, пожелал европейскому чиновнику больше никогда не встречаться.
Сам документ «Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны» был подписан Президентом РФ Борисом Ельциным и высокопоставленными представителями Европейского союза – премьер-министром Греции и главой Европейской комиссии – 24 июня 1994 года на греческом острове Корфу. Взаимные обязательства сторон изложены в 112 статьях, десяти приложениях, двух протоколах и ряде совместных деклараций, входивших в исходное соглашение. Сфера действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) чрезвычайно широка и охватывает почти все аспекты торговых, коммерческих и экономических отношений между ЕС и Россией, документ устанавливает политические связи вплоть до самых высоких уровней.
Процесс ратификации СПС был осложнен рядом обстоятельств и даже временно приостановлен ЕС из-за военных действий в Чечне. Несмотря на полное право России как суверенного государства вести вооруженную борьбу с мятежниками на своей собственной территории, страны ЕС единодушно выступили с ее осуждением. Так вокруг чеченских событий проявилось важнейшее противоречие российско-европейских отношений, изжить которое полностью не смог даже рост значения государственного суверенитета в самом ЕС, – претензии Европы на роль наивысшего морального авторитета в рамках международной системы. Как отмечает в одной из своих работ Ольга Буторина:
«Необходимость укрепить чувство безопасности и сформировать позитивную европейскую идентичность заставила Евросоюз обратить особое внимание на ценности. В 1993-м были впервые оглашены знаменитые Копенгагенские критерии, которые адресовались кандидатам на вступление. Так возник набор характеристик, позволяющих выделить страны – члены Европейского союза из огромного числа других государств мира. Среди этих характеристик демократия, правовое государство, соблюдение прав человека и меньшинств, рыночная экономика».[21]
С началом мирных переговоров в Чеченской республике (август 1996 года) процесс ратификации возобновился: в октябре – ноябре 1996 года СПС было ратифицировано Государственной Думой и Советом Федерации, в октябре 1997 года завершена его ратификация государствами – членами ЕС. 1 декабря 1997 года соглашение вступило в силу.
Вплоть до этого момента отношения сторон регламентировались Временным соглашением о торговле, которое было подписано в июле 1995 года. Это соглашение предоставляло торговле между ЕС и Россией режим, основанный на правилах ВТО, и таким образом снимало многие ранее наложенные ограничения на экспорт в ЕС, обеспечивало лучшую защиту прав интеллектуальной собственности, а также устраняло различия в импортных пошлинах.
После завершения весьма длительного периода ратификации (1994–1997) СПС оказалось перед двумя вызовами:
› формирование за период ратификации других форматов и правовых рамок сотрудничества и сближения России и ЕС в отдельных областях. Возникновение диалогов и подготовка отдельных соглашений по секторам, особенно соглашений по стали и текстилю;
› отсутствие реального наполнения у политической части этого соглашения в результате возрастающего числа так называемых ценностных расхождений между Россией и Европейским союзом.
Подводя итог, можно сказать, что СПС стало уникальным по своему формату и содержанию и сочетает в себе регулирование двусторонней торговли, экономического и правового сближения, а также продвинутых форм политического диалога. В этом смысле СПС стало примером для ряда других внешнеполитических актов ЕС, устанавливающих политико-правовой формат его отношений с большинством государств бывшего СССР.
Спору нет, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве 1994 года можно было бы считать первой и единственной пока попыткой создать политико-правовую базу для возможного формального присоединения России к процессу европейской интеграции. Интеграционная модель сотрудничества, пусть и крайне небрежно намеченная в этом соглашении, потенциально открывала для партнеров возможность движения по дороге подготовки России к полноправному членству в ЕС. Статья 55 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве гласит:
«Стороны признают, что важным условием для укрепления экономических связей между Россией и Сообществом является сближение законодательства. Россия стремится к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества».[22]
Вместе с тем этот документ совершенно не включал в себя вопросы диалога России и Европы по стратегическим проблемам международных политических и экономических отношений. Максимум международно-политического значения их сотрудничества для мира устанавливает статья 6 СПС:
«Политический диалог (между сторонами. – Т. Б.) содействует все большему сближению позиций по международным вопросам, являющимся предметом общей озабоченности, укрепляя тем самым безопасность и стабильность».[23]
Такая скромность авторов документа и представляемых ими правительств вполне объяснима. Во-первых, Россия и Европейский союз не могли даже ставить вопрос о глобальной ответственности в силу собственных структурных ограничителей. Несмотря на вступление в силу Маастрихтского договора и начавшуюся подготовку к введению евро, вопрос о международной роли ЕС в первой половине 1990-х просто не стоял. Для России же мир в тот период представлялся преимущественно однополярным и ориентированным на способность США единолично выступать в качестве распределителя общественных благ в глобальном масштабе.
Во-вторых, сам мир в первой половине 1990-х годов не подавал никаких признаков того, что Россия и Европа будут востребованы в качестве ответственного центра силы, а способность единственной сверхдержавы нести ответственность за всех будет поставлена под сомнение. Причем как ее собственной эволюцией, так и числом проблем и вызовов глобального характера.
Провал в деле исполнения соглашения, выразившийся в самом факте четырехлетней отсрочки его ратификации, закрыл даже самую незначительную возможность для полноценной интеграции и оставил сторонам два варианта взаимодействия на пространстве «большой Европы»: фактическую конкуренцию в политической и экономической сферах или же неравноправное сближение России и Европейского союза на основе принципа «объединение всего, кроме институтов». Еще более свежая версия решения данной дилеммы – одновременное сближение и конкуренция – может оказаться наиболее опасной.
Вместе с тем в содержательном плане соглашение 1994 года стало во многом смягченной версией так называемых европейских соглашений и других актов, заключенных между ЕС и странами Центральной и Восточной Европы в рамках подготовки их к полноценному членству в Европейском союзе. Однако отсутствие такого ориентира сближения сделало трудной реализацию интеграционных элементов СПС 1994 года и в конечном итоге привело к общей потере им смысла.
Опыт взаимодействия России и ЕС в сложнейших политико-дипломатических ситуациях свидетельствует о том, что ни один из механизмов, предусмотренных правовой базой отношений, не был востребован политическими и экономическими элитами партнеров. Механизмы и институты соглашения 1994 года не нашли своего применения, на наш взгляд, именно вследствие существенной «европеизированности» данного политико-правового документа, что свело на нет их функциональное значение в решении вопросов международной безопасности, остающихся в сфере суверенной компетенции стран.
В международно-политическом плане главной причиной суммарного неуспеха сотрудничества России и Европейского союза под «зонтиком» соглашения 1994 года стало их движение по все более расходящимся векторам внутреннего развития и как производного от него – поведения на международной арене.
Россия на всем протяжении 1990-х годов последовательно исповедовала политику двусторонних контактов с ведущими странами – членами ЕС, что вступало в противоречие с превалировавшей тогда логикой нарастания процессов европеизации внутри Европейского союза – сближения позиций стран и повышения внутреннего единства группировки в целом. Европейский союз, со своей стороны, вообще не был склонен рассматривать Россию как самостоятельного партнера, интересы которого, артикулированные или нет, могут отличаться от европейских и нуждаются по меньшей мере во внимательном отношении. И уж точно не могло идти речи об обсуждении с Россией общих судеб Евразии. Российский исследователь Вячеслав Морозов отмечает в этой связи:
«В прошлом десятилетии (1990-е годы. – Т. Б.) у Европейского союза появилась возможность монополизировать европейскую идею, утвердить себя в роли ее главного выразителя. Помимо представления о реализованной утопии (finalitи politique), этому способствовало также ощущение того, что объединенная Европа достигла предела в своем пространственном расширении (finalitи geographique)».[24]
Реальное усиление в первой половине 1990-х европейской солидарности и способности стран – членов ЕС к выработке общего подхода к самым важным вопросам региональной безопасности привело, с одной стороны, к фактическому вытеснению России из европейской политики, а с другой – к активному обращению стран ЕС к услугам американского фактора. Несмотря на существовавшие тактические разногласия, ведущие страны Европейского союза успешно находили общий язык с США при обсуждении ключевых проблем, связанных с урегулированием ситуации в бывшей Югославии.
Путь на восток
В главных внешнеполитических заявлениях и документах России по проблемам европейской безопасности периода 1991–1999 годов бросается в глаза подчеркнуто разная оценка роли, сущности и потенциала двух крупнейших западных институтов – Североатлантического альянса (за которым отчетливо просматриваются США) и Европейского союза. Первый объявляется реликтом холодной войны, совершенно бессмысленным и потенциально агрессивным военным инструментом, существование которого поддерживают вашингтонские «ястребы» и опасающиеся потерять работу чиновники в штаб-квартире НАТО. Европейский же союз в Москве, напротив, неизменно подавали в качестве конструктивного элемента, который способствует экономическому развитию региона и выступает важным партнером России.
Поделиться книгой: