Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

– дотации – денежные средства, выделяемые из вышестоящего бюджета на невозвратной основе;

– субвенции – денежные средства, выделяемые из вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету на конкретные цели;

– субсидии – денежные средства, предоставляемые вышестоящим бюджетом нижестоящему бюджету для выравнивания уровня социально-экономического развития соответствующей административно-территориальной единицы.

Киргизская Республика:

– категорийные гранты – предназначены для обеспечения минимального уровня предоставления услуг в отраслях образования и здравоохранения;

– гранты на выравнивание – распределяются по формуле и предоставляются с целью обеспечения в регионах определенного уровня предоставления общественных услуг, которые имеют большое значение для населения;

– частичные гранты – позволяют стимулировать расходы субцентральных властей на финансирование заданий, определенных государством приоритетными.

Глава 4

Бюджетный процесс. Бюджетирование

Особенности бюджетного процесса определяются формами правления и государственного устройства страны. Налоговая система страны должна быть скоординированной и уравновешенной. Государство, в частности, должно следить за тем, чтобы налоговое бремя распределялось сообразно налоговому потенциалу. Существование же различных налоговых уровней затрудняет поиск адекватных решений.

Кроме того, сложная территориальная организация влечет за собой дополнительные трудности с точки зрения определения задач, стоящих на том или ином уровне. Поскольку характер и масштабы этих задач определяют выбор финансовых решений, то упомянутые выше трудности неизбежно оборачиваются препятствиями для налоговой самостоятельности.

Существующие на каждом территориальном уровне различия (демографические, социологические, территориальные и др.) между территориальными образованиями могут снижать эффективность решений в зависимости от каждого конкретного случая.

Для федеративных государств характерны единство бюджетного процесса и одновременно его децентрализация. При этом единство определяется общностью принципов и конституционно-законодательной базы организации бюджетного процесса.

Стадиями бюджетного процесса признаются:

1) составление проектов бюджетов;

2) рассмотрение и принятие закона о государственном бюджете страны, решений о местных бюджетах;

3) выполнение бюджета, в том числе в случае необходимости внесения изменений в закон о государственном бюджете страны, решения о местных бюджетах;

4) подготовка и рассмотрение отчета о выполнении бюджета и принятии решения относительно него.

На всех стадиях бюджетного процесса осуществляются финансовый контроль и аудит и оценка эффективности использования бюджетных средств.

Принципиальные нормативно-правовые основы бюджетного процесса, как правило, закреплены в конституциях государств, в которых определены главные участники бюджетного процесса (парламент, президент, правительство, министерство финансов) и их основные полномочия. Кроме того, существуют специальные законодательные акты, регламентирующие содержательные и процессуальные нормы по бюджетным вопросам. Принцип децентрализации в федеративном государстве предполагает наличие в структуре нормативно-правовой базы бюджетного процесса законодательного блока на уровне субъектов федерации.

Организация бюджетного процесса в разных странах имеет как общие черты, так и специфические особенности. Например, в государствах с континентальной системой права бюджет, как правило, принимается в форме единого законодательного акта (Франция, ФРГ), в странах же англосаксонского права по доходной и расходной частям бюджета разрабатываются отдельные законодательные акты (Великобритания, Канада, США).

Важнейшим принципом бюджетного процесса, общим для всех разновидностей его организационной схемы, является требование того, чтобы все доходы и расходы государства были включены в бюджет и утверждены парламентом. Законодательные нормы многих стран специально подчеркивают необходимость обеспечения единства доходов и расходов, т. е. сбалансированности бюджетов.

Начальным моментом бюджетного процесса является бюджетная инициатива. В соответствии с общей практикой право бюджетной инициативы принадлежит высшему органу исполнительной власти – правительству (Великобритания, ФРГ и др.) или президенту (США, Франция). Ни в одной стране парламент не имеет такого права; в его функции входит внесение поправок и утверждение законопроектов, предлагаемых правительством.

Составление проекта бюджета во всех государствах также осуществляется органами исполнительной власти, которые на этом этапе определяют объем бюджета, параметры налоговой и денежно-кредитной политики, основные направления расходования средств. Технология этой работы в разных странах имеет много общего, прежде всего общность состоит в децентрализованности подготовки проекта бюджета. В ней участвуют все министерства и ведомства, которые разрабатывают сметы расходов. При этом все министерства и ведомства получают от министерства финансов контрольные цифры возможных ассигнований, внутри каждого из них в эту деятельность вовлекаются также различные подразделения, предложения которых в конечном итоге обобщаются министром или руководителем ведомства. В свою очередь, заявки министерств и ведомств агрегируются министерством финансов.

Следующим этапом бюджетного процесса является процедура его рассмотрения и принятия закона о государственном бюджете. Эта стадия осуществляется парламентом, чья деятельность сосредоточивается на рассмотрении вопросов поступления средств в бюджет и их расходования по приоритетным направлениям. Для этой стадии также характерна организационная децентрализация бюджетного процесса. Проект бюджета становится предметом рассмотрения во многих комиссиях и комитетах парламента. Кроме того, в эту работу включается вторая палата парламента, в рамках которой к бюджетному процессу также привлекаются многие комитеты и комиссии. В случае возникновения разногласий между палатами в технологии парламентского прохождения бюджета предусматривается возможность формирования согласительной комиссии.

В процедуре принятия бюджета в странах с президентской формой правления важную роль играет президент, имеющий право отлагательного вето, применение которого влечет за собой возврат бюджета на повторное рассмотрение в парламент.

Принятый закон о бюджете подлежит промульгации главой государства. В некоторых странах (например, в ФРГ) предусмотрена процедура контрассигнации, которая предшествует промульгации закона о бюджете, после чего он публикуется в официальном издании.

Завершающей стадией бюджетного процесса является финансовый контроль исполнения бюджета. Принцип децентрализации действует и на этом этапе. В контролирующей деятельности участвуют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей власти. В число этих органов входят не только парламент и правительство (прежде всего министерство финансов), но и специально созданные для выполнения только бюджетно-финансового контроля органы – счетные палаты. Во всех федеративных государствах в бюджетном процессе федеративная власть стремится ограничить и поставить под свой контроль субъекты федерации, которым конституцией и законодательством представлена значительная самостоятельность в этом вопросе. На практике федерация имеет безусловный приоритет в бюджетном законотворчестве и осуществляет фактический контроль деятельности субъектов федерации в данной области. Так, распределение полномочий федерации и ее субъектов в сфере бюджетного процесса регулируется исключительно федеральным законодательством. Причем урегулирование вопроса о соотношении бюджетных полномочий федерации и ее субъектов на основе соглашений о разграничении соответствующих полномочий не предусмотрено ни в одной из федераций.

Инструменты финансового менеджмента (бюджетирование, финансовый контроль) играют важную роль в осуществлении финансовой политики (разработка, принятие решений, осуществление финансовой политики, оценка).

Существуют различные направления финансового менеджмента в государственной сфере. Одним из направлений является система финансового менеджмента, ориентированного на вход-выход (табл. 4.1).

Таблица 4.1

Финансовый менеджмент, ориентированный на вход-выход

Наиболее эффективной для этого управленческой технологией на сегодняшний день представляется технология Balanced Scorecard (BSC) – система сбалансированных показателей либо сбалансированная система показателей (ССП). Технология BSC применяется на практике при управлении как частными компаниями, так и субъектами бюджетного сектора (страны и субъекты в их составе).

Применение BSC в последние годы для бюджетного сектора в США, Финляндии и других странах показало ее продуктивность и продолжает развиваться.

Одним из ключевых показателей BSC является внутреннее состояние системы управления, что характеризуется качественными характеристиками персонала и применяемыми технологиями управления. При исполнении мероприятий программы можно выделить три основных типа результатов (рост адекватности квалификации и мотивации персонала администрации, переход на технологии управления более высокого уровня, информационное обеспечение принятия решений), которые будут достигнуты благодаря устранению имеющихся системных слабостей в существующем государственном управлении.[15]

Качество управления персоналом зависит от соответствия характеристик отдельных специалистов установленным требованиям. Требования же определяются относительно потребности системы управления в эффективном осуществлении тех или иных ее функций, соответствующих задачам достижения стратегической цели и целей частного порядка, которые способствуют достижению интегральной цели. Качество каждого сотрудника определяется наличием у него знаний и опыта определенной специфики и умением применять новые, наиболее эффективные, технологии, а также способности адаптироваться к изменяющимся условиям деятельности, улучшать показатели собственной деятельности способностью постоянно делать больше и лучше, создавая большую добавленную стоимость, управляя все большим объемом активов, наличием мотивации и способностью профессионально расти.

Основная идея бюджетирования по результатам (performance budgeting), или программно-целевого бюджетирования, состоит в увязке государственных расходов с получением значимых для общества результатов. В России пока процесс распределения государственных средств по статьям экономической классификации сводит контроль исполнения бюджета к контролю за целевым (по видам расходов) использованием бюджетных средств. Ни финансовым органам, ни главным распорядителям средств не вменяется в обязанность проверка эффективности и результативности государственных расходов. Контролирующие органы также трактуют эффективность расходов исключительно в категориях целевого использования средств. Вопрос о целесообразности понесенных расходов с точки зрения общества остается вне поля зрения. Вместе с тем ориентация на затраты и игнорирование результатов может привести к финансированию избыточных структур, предоставлению услуг, которые не отвечают потребностям общества по качеству, времени или месту предоставления, и к снижению общей эффективности расходов, а требуемые обществом товары и услуги, в том числе и новые, могут оказаться без достаточного финансирования.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации на 2004 г. говорится, что государство должно отказаться от сметного финансирования бюджетной сети и прямого предоставления значительной части бюджетных услуг и перейти к принципу их оплаты в соответствии с получаемыми обществом результатами.

В России существует положительный опыт использования такого подхода. Так, Кабинет министров Чувашской Республики утвердил Положение о методике проведения оценки социальных результатов и экономической эффективности расходов республиканского бюджета (постановление Кабинета министров Чувашской Республики от 14.09.2001 № 206). В методике используются, в частности, следующие критерии оценки: отсутствие (наличие) жалоб граждан – получателей субсидий из бюджета на несвоевременное рассмотрение заявлений, предоставление и выплату субсидий, льгот, необоснованный отказ, неправильное исчисление размеров причитающихся сумм, некачественное оказание услуги.

Глава 5

Финансирование предписанных полномочий в правительственной вертикали

Функциям каждого уровня бюджета должны соответствовать их доходы, что является одним из основополагающих принципов бюджетного федерализма. Налоги являются основным источником доходов бюджетов всех уровней правительства. Следовательно, от методов распределения налогов в государственной системе зависят взаимоотношения между субъектами межправительственных отношений. Важнейшими критериями при оценке налогообложения в экономической теории являются справедливость и эффективность. В настоящее время наряду с традиционными принципами изучения налоговой политики в межправительственном контексте используются и новые подходы, что объясняется появлением новых переменных, воздействующих на процесс налогообложения. Так, например, при рассмотрении эффективности налогообложения специальный упор должен быть сделан на потенциальное «локальное искажение», создаваемое дифференцированными подходами к налоговой политике в различных субъектах Российской Федерации. При изучении справедливости налогообложения необходимо обращать внимание на то, насколько распределение налогового бремени между резидентами различных субъектов Российской Федерации является эквивалентным.

Инструментами бюджетного вертикального выравнивания являются:

– пересмотр сложившейся системы разграничения полномочий (мандатов);

– корректировка дополнительных нормативов отчислений от налогов, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации, закрепляемых за муниципальными образованиями на долгосрочной основе;

– дотации региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований (трансферт общего характера);

– трансфертозамещающие нормативы отчислений от подоходного налога (имеет некоторое сходство с долевым участием в налоговых доходах на основе применения трансфертных формул);

– отрицательные трансферты высокообеспеченных муниципальных образований в соответствующие фонды финансовой поддержки.

К инструментам бюджетного горизонтального выравнивания относятся:[16]

– дотации фондов поддержки муниципальных образований (трансферт общего характера);

– субсидии фондов софинансирования социальных расходов (целевые обусловленные трансферты по текущим расходам);

– субсидии фондов муниципального развития (целевые обусловленные трансферты по капитальным расходам);

– трансфертозамещающие нормативы отчислений от подоходного налога (имеют некоторое сходство с долевым участием в налоговых доходах на основе применения трансфертных формул).

В межправительственном контексте особого внимания заслуживают вертикальные и горизонтальные налоговые соглашения и степень их влияния на «здоровье» межправительственной системы бюджетных отношений.

Межправительственная налоговая политика условно может быть разделена на вертикальную и горизонтальную.

Вертикальная политика нацелена на установление эффективных взаимоотношений между федеральными, региональными и местными властями, т. е. сверху донизу правительственной структуры. Горизонтальная политика основывается на теории налогового выбора региональных и местных правительств.

Личный подоходный налог должен быть закреплен за центральным правительством, так как он представляет собой высокостабильную базу. Такое закрепление обеспечивает предотвращение миграции внутри государства. Поскольку данная налоговая база обладает сравнительно высокой эластичностью по доходу, изменения в личном подоходном налоге могут быть использованы для достижения стабилизационных целей. Предписание прогрессивного личного подоходного налога центральному правительству обеспечивает эффективное перераспределение дохода, в то время как непрогрессивный подоходный налог может быть закреплен и за субнациональными правительствами.

Так как поступления от налога на доходы корпораций изменяются в зависимости от стадии делового цикла, он должен поступать в распоряжение центрального правительства. В России аналогом этого налога можно считать налог на прибыль.

Налог на добавленную стоимость представляет собой косвенный налог, базирующийся на ресурсной основе. Предписание его центральному правительству объясняется трудностями, которые могут возникнуть у независимых друг от друга субнациональных правительств при определении налоговой базы для транснациональных и межгосударственных корпораций.

Центральному правительству следует адресовать доходы от тех налогов, базы которых распределены крайне неравномерно между субъектами Российской Федерации. Налог на естественные ресурсы в особенности должен быть централизован, для того чтобы избежать географического неравенства регионов и предотвратить «аллокационные» искажения, которые могут возникнуть при локальном налогообложении естественных ресурсов. В России судьба таких налогов остается предметом ожесточенного спора между некоторыми региональными властями и федеральным центром.

Налоги, которые действуют аналогично ценам частного сектора на востребованные услуги (например, сборы с пользователей автотранспорта), могут быть предписаны тому уровню правительства, который отвечает за производство общественных благ, создаваемых за счет собранных сумм.

Налоги на немобильные факторы производства, например на недвижимость, являются источниками доходов местных правительств. Согласно модели Ч. Тибу между ставками местных налогов и доходами местных властей существует опосредованная взаимосвязь, потому что налог влияет на эффективность решений, принимаемых потребителями. Если налоговая база является мобильной, то более высокая или низкая ставка налогообложения побуждает резидентов покидать данный регион.

Раздел II

Практика

Глава 6

Государственные и муниципальные финансы в России

6.1. История развития федерализма в России

На протяжении всей своей истории Россия находилась в драматическом конфликте между квадратными метрами территории и количеством людей, живущим на ней. Вследствие этого исторически Россия выбрала вариант достаточно жестко централизованной власти, чтобы управлять этой колоссальной территорией. Видимо, даже на ментальном уровне тогда боялись, что в любой момент эти территории могли быть захвачены соседями-конкурентами, поэтому и выстраивали эту жесткую иерархическую систему властной вертикали[17] . На исторических переломах всегда есть выбор: действовать по-старому, как указывает собственная история, или делать что-то новое. Если действительно выстраивать в России автономное местное самоуправление, которое будет мало зависеть от центральной власти во всех смыслах (в вопросах инфраструктурного обустройства, связи, дорог, социального обеспечения и т. д.), это потребует, во-первых, значительного числа новых специалистов – финансистов, экономистов; во-вторых, изменения казначейской системы, которая должна быть построена с центрального федерального уровня до уровня поселка или небольшого города; в-третьих, формирования новой системы планирования доходов и расходов и на федеральном, и на региональном уровне, и на уровне местного самоуправления; в-четвертых, решения вопросов налогообложения. Если физическое или юридическое лицо платит реально все существующие налоги, то автоматически возникает вопрос: почему средства «растворились в общем котле» огромного федерального бюджета, огромного не по объемам, а по структуре. Или другой аспект: вот эта часть налогов ушла, вроде бы, на уровень местного самоуправления. И где она? В США в последние годы стал развиваться новый вид планирования и управления доходами местного самоуправления – бюджетирование с участием граждан, живущих на данной территории (Participatory Budgeting), когда сами жители определяют основные направления развития данной территории, что необходимо в первую очередь данному поселку или городу, или району в большом городе. Когда люди сами пойдут в местное самоуправление, тогда они начнут руководить этим местным самоуправлением. Только тогда могут появиться реальные общественные организации, объединения граждан, которые будут отстаивать свои конкретные интересы.

Модель местного самоуправления и вообще устройства государственной власти, существующая в Канаде, – наиболее близкий для России пример. В Российской Федерации многие проблемы связаны с неоправданно непропорциональным соотношением регионов-доноров и регионов-реципиентов. В концентрированном виде указанная несбалансированность, наложившаяся на реалии российского федерализма, в значительной степени определила специфику принятой модели «бюджетного федерализма», несовершенства этой модели и попытки ее реформирования.

В состав России входит значительное число субъектов Российской Федерации, каждый из которых имеет свое законодательство. Это и есть федеративное устройство России. Вместе с тем федеративное устройство России основывается на государственной целостности страны и на единстве системы государственной власти.

Конституция РФ подчеркивает, что федеральные законы имеют верховенство на всей территории России.

В состав России входят 89 субъектов Российской Федерации, из них: 21 республика, шесть краев, одна автономная область, 49 областей, два города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), 10 автономных округов.

Республики имеют свою конституцию и законодательство, остальные субъекты Российской Федерации – свои уставы и законодательства.

Российская Федерация, а также субъект Российской Федерации имеют свои сферы компетенции, или предметы ведения.

«Реальный федерализм» в России имеет множество собственных, присущих только ему, отличий от «книжного» (канонического, теоретического, абстрактного) федерализма. Кроме того, современный российский федерализм вобрал в себя многие частные элементы «реального федерализма» других государств и предельно гипертрофировал эти элементы.[18]

В самом кратком изложении «реальный федерализм» в России начала XXI в. характеризуется соединением некоторых типичных постулатов организации большинства федеративных государств со следующими уникальными особенностями:

1) статусная асимметрия – шесть различных типов государственных (республики) и «рядовых» субъектов Российской Федерации;

2) национальная «окрашенность» – 32 субъекта Российской Федерации (т. е. каждый третий) образованы по национально-этническим основаниям;

3) конструктивная неупорядоченность – несколько самостоятельных субъектов Российской Федерации входят в состав других самостоятельных субъектов Российской Федерации, два субъекта Российской Федерации имеют административные центры на территории других субъектов Российской Федерации и т. д.;

4) аномально высокая несбалансированность потребностей и собственных ресурсов для реализации статусных полномочий органов власти субъектов Российской Федерации;

5) чрезмерная персонифицированность реальных федеративных отношений (допускаются нарушения общего порядка в политической, бюджетно-финансовой, национально-этнической сфере), зависящая от личности регионального лидера и его личных отношений с «центром».

Эти характерные черты российского «реального федерализма» фактически формируют всю совокупность проблем государственного устройства, в том числе и основную проблему децентрализации управления – разграничение предметов ведения, полномочий и ресурсов между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Воздействие отмеченных особенностей российского федерализма на политическую и социально-экономическую ситуацию в отдельных регионах страны многократно возрастает в связи с не имеющими аналогов ни в одной другой стране мира структурными особенностями социального и экономического пространства России. К ним в первую очередь следует отнести огромную зону природно-климатического дискомфорта (на северных территориях, занимающих четвертую часть страны, проживает в 10 раз больше населения, чем на аналогичных широтах во всех других странах, вместе взятых; там же расположена почти половина реального экономического потенциала страны – в 100 раз больше, чем в других странах). Невероятно высока территориальная дифференциация уровня жизни населения, основных социально-экономических параметров и потенциала саморазвития, характеризующих ситуацию в различных субъектах Российской Федерации (в несколько раз). Невероятно мала транспортно-инфраструктурная связь отдельных территорий. Имеется множество локальных точек и нескольких обширных зон тотальной депрессии и т. д.

Реформа муниципальных финансов в России имеет уже более чем 15-летнюю историю, как и реформа российской экономики в целом. Содержание этих реформ для муниципалитетов состоит в колоссальных изменениях в условиях формирования доходов и расходов местных бюджетов, в развитии новых бюджетных процедур, формировании в муниципалитетах способности «отвечать на вызовы» федеральной и региональной политики. По прошествии 12 лет реформ можно провести их условную периодизацию.[19]

Первым этапом можно считать 1990—1993 гг. – это период образования Российского государства, завершившийся принятием Конституции РФ. Применительно к финансовым проблемам в ст. 132 Конституции РФ сказано, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы и т. д. В этой же статье говорится, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (к сожалению, дальнейшая история муниципальных финансов в России изобилует примерами, когда государственные полномочия передавались на муниципальный уровень без необходимых средств).

В это время бюджетное устройство России сочетало в себе черты унитарного и конфедеративного государства. С одной стороны, субъекты Российской Федерации практически полностью зависят от отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи из их федеральных бюджетов. Налоги собирались только федеральным ведомством – Государственной налоговой службой России, а бюджеты управления региональных и местных администраций финансировались из федерального бюджета. С другой стороны, субъекты Российской Федерации, распоряжаясь половиной консолидированного бюджета страны, пытались контролировать на своей территории федеральные расходы. Поэтому складывающуюся в тех условиях систему межбюджетных отношений лучше назвать «бюджетным феодализмом», чем «бюджетным федерализмом».[20]

Принятие Конституции РФ знаменовало собой окончание первого этапа радикальных экономических реформ, в том числе и реформ муниципальных финансов. Существование местного уровня самоуправления, не входящего в систему органов государственной власти, было закреплено в высшем законодательном акте страны.

Принцип самостоятельности местных бюджетов был заложен уже в Законе РФ от 15.04.1993 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», принятом 15 апреля 1993 г., до принятия Конституции РФ.

Разграничение уровней бюджетной системы в соответствии с принципами федеративного устройства должно быть основано на концепции фискальной автономии бюджетов разных уровней. При высокой степени вертикальной несбалансированности этих уровней бюджетная система в целом становится неустойчивой и работает неэффективно.

Вторым этапом реформ муниципальных финансов (изменений правил игры для муниципалитетов) можно считать 1993—1994 гг. В 1994 г. федеральный центр ввел единую для регионов систему «расщепления» федеральных налогов взамен существовавших ранее дифференцированных ставок (Федеральный закон от 23.12.2003 № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» (с изм. от 29.06, 28.07, 20.08, 10.11.2004). Эти решения существенно изменили систему формирования доходов субъектов Российской Федерации, сделали ее более предсказуемой. Соответственно более предсказуемой стала и система формирования доходов местных бюджетов. Налоговая реформа в России и Казахстане стартовала одновременно – в середине 1990-х гг. Причем реформы в этих странах начинала одна команда – в г. Алма-Ате тогда работала большая группа налоговых специалистов со всего мира, консультировавших авторов и казахского, и российского Налогового кодекса. В 1994 г. казахская и российская группы сделали модельный Налоговый кодекс на основе западных стандартов. Оба документа представляли собой образец налогового законодательства, каким его видели лучшие налоговики мира. И оба не прошли обсуждений в парламентах. В 1995 г. парламент Казахстана пошел на самороспуск и, уходя, принял решение наделить президента правом издавать указы, имеющие силу закона. Пока парламента не было в Казахстане указами президента были введены в действие 147 основных законов, включая Гражданский, Налоговый и Земельный кодексы[21] . Налоговый кодекс Казахстана был во многом несовершенным, с множеством льгот индивидуального характера. В результате кодекс каждый год правился, стабильности налогового законодательства в Республике Казахстан не было. Однако затем картина кардинально изменилась: накопив опыт, казахские налоговики поняли, каким должен быть нормальный, эффективный, реально работающий в условиях экономики Казахстана Налоговый кодекс. И что важно – научились использовать налоги не только для наполнения бюджета. В 2000 г. в Казахстане началась работа над новым Налоговым кодексом, который в отличие от предыдущего варианта решал не только фискальные задачи, но и позволял широко использовать регулирующие и стимулирующие функции налогов.

Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) была принята в 1998 г., часть вторая – в 2002 г.; до принятия этих документов основным нормативным актом, регулирующим налоговые отношения в стране, был Закон РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (с изм. от 16.07, 22.12.1992, 21.05.1993, 01.07.1994, 21.07.1997, 31.07, 22.10, 18.11, 29.12.1998). В это время были приняты соглашения с Татарстаном, Башкорстаном, Якутией, когда легализовали особый бюджетный статус этих республик, в соответствии с которым с их территорий по-особому начали перечисляться налоги в федеральный бюджет.

Третий этап реформ – с 1995 по 1998 г. В это время были приняты Закон РФ от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (с изм. от 24.06, 22.10.1992, 28.04, 22.12.1993, 28.08.1995, 18.06.2001, 21.03.2002, 08.12.2003, 17.04.2006) и Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 09.07.1999, 27.12.2000, 30.12.2001, 29.06, 28.12.2004). Последний закреплял за местным уровнем доли важнейших федеральных налогов и тем самым вносил большую определенность и предсказуемость в процесс формирования муниципальных доходов. В 1996 г. более 53% всех поступлений шли в бюджет субъектов Российской Федерации (табл. 6.1).

Таблица 6.1

Распределение доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации в 1996 г., %

Единственный федеральный налог, поступления от которого жестко закреплялись за уровнями бюджетной системы, – платежи за пользование недрами и природными ресурсами. По остальным федеральным налогам распределение поступлений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федераций ежегодно устанавливались законом о федеральном бюджете.

В 1994—1997 гг. субъекты Российской Федерации получали 25% НДС, 90—100% подоходного налога с физических лиц, 50% акцизов на алкогольную продукцию, 100% остальных акцизов (кроме акцизов на минеральное сырье, бензин, автомобили, импортные товары). Кроме того, начиная с 1994 г. субъекты Российской Федерации имели право в дополнение к федеральной ставке 13% устанавливать свою ставку налогообложения прибыли предприятий (большинство регионов ввело максимальную ставку 22%).

В это время рассматривались три модели реформирования налоговой системы Российской Федерации:

1) «американский» подход, когда по некоторым налогам каждый уровень власти имеет собственные доходные источники и когда по косвенным налогам разные уровни власти вводят свои налоговые ставки одной и той же налогооблагаемой базы;

2) «германский» подход, когда все уровни власти делят поступления от основных общих доходов;

3) «канадский» подход, когда разные уровни власти вводят свои налоговые ставки одной и той же налогооблагаемой базы.