Помоги проекту - поделись книгой:
В организации местного управления также произошли большие изменения. Генерал-губернаторы, игравшие при Екатерине II важную роль как представители верховной власти, упразднялись, а местное управление оставалось лишь под прокурорским надзором. Следует при этом отметить, что институт генерал-губернаторства полностью так и не изжил себя, поскольку позднее, в 1819 г., Александр I восстановил генерал-губернаторское управление исходя из его принципов и задач, определенных Екатериной II.
Изменился при Павле I и статус городовых магистратов. Бурмистры и ратманы перестали быть государственными служащими и находиться на государственном содержании.
В обеих столицах в 1798–1799 гг. городские думы и магистраты были заменены ратгаузами, а в губернских городах это произошло в 1800–1801 гг. Ратгаузы состояли из выборных и назначенных членов. Они занимались как хозяйственными, так и сословно-судебными делами. Это были отдельные городские департаменты, входившие в состав губернского правительства, т. е. они перестали быть сословно-городскими, а стали правительственными. Таким образом, и на городском уровне усилилась централизация управления за счет формирования полувыборных органов самоуправления на основе смешения сословий.
Реформы Павла I, впрочем, так и не доведенные до конца, создали в России, по меткому замечанию М. М. Сперанского, некое «готическое произведение»[22], сформированное из причудливого сочетания новых и старых учреждений в попытке подчинить их «вершине власти» в лице монарха[23].
1.4. Реформы Александра I
(1801–1825)
При Александре I (илл. 10) в России начинается очередной этап государственных преобразований. В значительной мере они были продиктованы объективными изменениями в базовых экономических отношениях на рубеже XVIII–XIX вв.: развитием капиталистического уклада в недрах феодально-крепостнической формации; ростом производительных сил в сельском хозяйстве; вытеснением крепостной мануфактуры промышленно-капиталистической; созданием рынка вольнонаемного труда; ростом внутренней и внешней торговли.
Реорганизация системы высших государственных учреждений поначалу не имела никаких концептуальных начал. Наряду со старыми высшими учреждениями, с начала XIX в. появляются новые органы, подчиненные непосредственно императору. Первым в 1801 г. был создан Непременный совет как совещательный орган при Александре I.
Что же касается «наследия» XVIII столетия в российской системе государственного управления в виде Правительствующего сената, то он к началу XIX в. находился в упадке и представлял собой некую аморфную «совокупность» полусамостоятельных учреждений, расположенных в Петербурге, Москве и Варшаве. Новым императором Сенат был сохранен, но лишь как высшее судебное учреждение страны.
В 1802 г. «Указом об учреждении министерств» реорганизуется вся система органов государственного управления. Вместо Петровских коллегий создаются министерства: иностранных дел, военно-сухопутных и военно-морских сил, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения. Учреждается также министерство юстиции, которое должно было выполнять функции высшего судебного управления и надзора за деятельностью судебных учреждений.
Министерства делились на департаменты и канцелярии во главе с директорами. В министерствах утверждался принцип единоначалия. Министр полностью отвечал перед императором за руководство вверенной ему отраслью управления.
Для совместного обсуждения наиболее важных вопросов государственного управления в том же 1802 г. был создан Комитет министров — как высшее административное учреждение, осуществлявшее надзор за правительственным аппаратом государственных служащих (преобразованный через 55 лет Александром II в Совет министров). В состав Комитета министров входили председатели департаментов Государственного совета, государственный секретарь и управляющие ведомствами[24].
Комитет министров являлся совещательным органом, так как никакое его заключение не вступало в действие до утверждения императором. Александром I широко практиковалось создание в министерствах секретных комитетов для разработки различных проектов, соответствующих профилю деятельности министерств. Секретность работы таких комитетов была обусловлена страхом императора перед крестьянскими волнениями и возможным недовольством дворян при проведении тех или иных реформ, ущемлявших их права.
В 1810 г. наряду с Комитетом министров был создан новый совещательный орган — Государственный совет, который должен был заниматься подготовкой законопроектов. Он состоял из высших государственных чиновников, назначаемых императором. В манифесте от 1 января 1810 г. об образовании Государственного совета говорилось: «…все законы, уставы и учреждения <…> предлагаются и рассматриваются в Государственном совете <…>. Никакой закон, устав и учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверждения державной власти».
Высшим учреждением по делам русской православной церкви был Синод, возглавлял который обер-прокурор. Как и члены Синода, он также назначался императором. Для осуществления контроля за деятельностью Синода в 1817 г. Александром I на основе Министерства народного просвещения создается Министерство духовных дел и народного просвещения, которому было предоставлено такое право.
Местные органы управления в рассматриваемый период не претерпели существенных изменений. В начале XIX в. продолжали функционировать все основные административные, полицейские, финансовые, судебные учреждения и сословные органы, созданные при Екатерине II в период 1775–1785 гг. Появились лишь такие новые административные органы, как присутствия, а также коммерческие суды. В полиции же были введены должности становых приставов и градоначальников.
Сначала названным указом все дела полиции были переданы впервые образованному в России и самому значимому по своей компетенции Министерству внутренних дел, которое обязали «пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи». Следующие несколько лет российское правительство, ориентируясь на прусский и французский примеры организации системы внутреннего государственного управления (или «полицейского управления»), постепенно склонялось к выделению полиции в самостоятельное ведомство. Результатом этих стремлений власти к зарубежному заимствованию стало учреждение в 1810 г. Министерства полиции Российской империи во главе с генерал-полицмейстером (министром).
В новом министерстве оказались сосредоточены все учреждения, относящиеся как к полиции «предохранительной» (правоохранительной), ведающей общим благоусмотрением и безопасностью (включая полицейский суд), так и к полиции «исполнительной», ведающей приведением в исполнение судебных приговоров, сбором недоимок, устройством внутренней стражи, управлением тюрьмами, смирительными заведениями, рабочими домами и т. д.
Наряду с названными основными функциями на Министерство полиции возлагались и другие, далеко выходящие за границы внутренней безопасности и обеспечения порядка и явно не свойственные полиции (не только сегодня, но уже и тогда в России). Это следующие виды государственной деятельности:
— надзор за исполнением законов всеми другими министерствами;
— попечение об общем «благоустройстве» в государстве, включая уровень местного управления;
— производство всех видов следствия;
— полицейский (административный) суд не только по нарушениям полицейских предписаний, но и по всем маловажным преступлениям вообще.
Такие широкие полномочия полицейского ведомства привели к тому, что по многим направлениям государственной (прежде всего контрольной и надзорной) деятельности другие центральные и местные органы управления оказались в подчиненном и зависимом от полиции положении.
В связи с обнаружившейся (почти за десять лет функционирования) неспособностью Министерства полиции эффективно решать столь разнообразные проблемы и задачи в 1819 г. оно было упразднено, а его функции были большей частью переданы вновь воссозданному Министерству внутренних дел, остальные же — другим министерствам и ведомствам по предметам их ведения.
При всех своих изъянах и противоречиях административная реформа Александра I важна и знаменательна тем, что она впервые в России способствовала практическому формированию «министерской» (хотя и именовавшейся «полицейско-централизованной») организации внутреннего управления, послужив прообразом будущей
Министерство возглавлял министр, а в его отсутствие — товарищ (т. е. заместитель) министра. Министры и товарищи министров назначались императором и были ответственны только перед ним. При министре действовал совещательный коллегиальный орган — Совет министра «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения». Совет министра состоял из директоров департаментов.
В основу организации министерств был положен принцип единоначалия. В обязанности министра входило следить за исполнением законов всеми подчиненными ему учреждениями и лицами, осуществлять надзор за действиями этих учреждений, назначать и увольнять должностных лиц.
Рабочий аппарат министерств состоял из департаментов. Они делились на отделения, отделения — на столы. Директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений — директорам департаментов, столоначальники — начальникам отделений. В каждом департаменте создавался совещательный орган из директора департамента и начальников отделений, именовавшийся «общим присутствием». Тогда же был издан указ, требовавший от чиновников определенного уровня образования.
С начала XIX в. организация и процедуры делопроизводства усложнились по сравнению с «коллежским» периодом XVIII в., а их регламентация, устанавливаемая законом, стала более подробной.
Для решения «общих дел», относящихся ко всем департаментам, а также дел, подлежащих непосредственному разрешению министром, в каждом министерстве была создана канцелярия. Канцелярия делилась на отделения и столы, а управлялась директором. Кроме того, в департаментах, имевших несколько отделений, «для общей связи письмоводства» при директоре создавалась «особенная канцелярия». Во главе ее стоял правитель, в штат канцелярии входили журналист, экзекутор, казначей и их помощники. Устройство
Обязанности государственных служащих определялись законами и инструкциями. Уже в начале нового века были широко распространены должностные инструкции, составленные по четко разработанной форме. Так, например, «Инструкция губернскому почтмейстеру» 1807 г. делилась на пять разделов. В первых двух подробно излагались обязанности губернского почтмейстера. В третьем разделе регламентировались «правила письмоводства». Он состоял из двух частей: в первой перечислялся состав документов, необходимых для справок, документов, которые «всегда хранимы», во второй определялся порядок сношений, исполнения документов и хранения дел. В последних двух разделах регламентировалось управление подчиненными учреждениями и лицами.
Основным законодательным актом для упорядочения деятельности чиновников стало «Общее учреждение министерств» 1811 г., которым устанавливался единообразный порядок «производства дел» во всех министерствах, их департаментах и отделениях. Весь процесс делопроизводства делился, согласно этому правовому акту, на следующие этапы:
1) порядок вступления дел;
2) движение дел (или их так называемое
3) отправление дел;
4) ревизия;
5) отчеты.
Таким образом, впервые в российской практике государственной службы были четко выделены основные этапы работы с документами: организация приема документов и их регистрация; направление на исполнение и собственно исполнение; контроль за их исполнением и, наконец, отправка исполненных документов.
На начало 1797 г. население Российской империи составляло 41,2 млн податных душ, т. е. мужчин (не считая населения Польши, Финляндии и Северного Кавказа)[26]. Крестьяне составляли в тот период до 80 % населения и делились на три категории: помещичьи крестьяне, удельные крестьяне и крестьяне государственные.
Государственные крестьяне принадлежали казне и официально считались «свободными сельскими обывателями». В 1796 г. насчитывалось 6 млн 34 тыс. государственных крестьян мужского пола. Основная их масса была сосредоточена в северных и центральных регионах России, Поволжья и Приуралья. Государственные крестьяне за предоставленные им земельные участки должны были выполнять повинности: оброк и подушную подать.
Удельные крестьяне занимали промежуточное положение между государственными и помещичьими. Это бывшие дворцовые крестьяне, получившие звание удельных в 1797 г., когда был создан департамент уделов для управления крестьянами, принадлежавшими членам императорской фамилии. В 1797 г. удельных крестьян насчитывалось 463 тыс. душ мужского пола. Удельные крестьяне в основном проживали в Самарской и Симбирской губерниях. Они платили оброк, несли денежные и натуральные повинности. К середине XIX в. царская семья получала годовой доход с удельных имений до 3 млн руб. серебром.
Помещичьи крестьяне составляли самую большую и самую эксплуатируемую группу населения, насчитывающую вместе с семьями до 30 млн человек. Они должны были отрабатывать барщину 3–5 дней в неделю и платить натуральный и денежный оброк. Помещики сохраняли над ними свой суд. Массовые выступления крестьян заставили правительство обратить внимание на эту проблему.
20 февраля 1803 г. Александр I издал Указ «О вольных хлебопашцах», по которому помещики получили право отпускать своих крестьян на волю, с землей, за выкуп до 100 руб. серебром или без выкупа по соглашению сторон. Это право распространялось и на дворовых людей.
Данный акт не получил широкого распространения, так как помещики неохотно отпускали крестьян, а у последних в подавляющем большинстве случаев не было денег, чтобы заплатить помещику столь существенный выкуп. При этом многие помещики не соглашались отпускать на свободу своих крестьян даже за предусмотренный указом выкуп.
В результате вплоть до реформы 1861 г. русское помещичье дворянство на основании Указа 1803 г. отпустило на волю только 1,5 % крепостных крестьян. Это лишь подтверждает известный вывод о том, что дворянство в своей массе не желало отмены крепостного права в России. Кстати, никто из будущих «декабристов»-аристократов тоже не освободил тогда по этому указу своих крепостных крестьян.
В связи с продолжавшимися выступлениями и бунтами крестьян против помещиков после неудачной попытки реформы 1803 г. Александр I в 1804 г. издал указ о прикреплении крестьян к земле, а не к помещику. По этому указу было запрещено продавать крестьян без земли. Однако и данный акт из-за сопротивления помещиков введенным новациям также не улучшил положение крепостных крестьян, а лишь усилил кризис феодально-крепостнического строя.
Единственным решением, связанным с реорганизацией судебной системы того периода, стала реформа Сената, который в 1802 г. был преобразован в высшее судебное учреждение Российской империи. Его департаменты реорганизовали в высшие апелляционные инстанции для губернских судов. Участие же в государственном управлении и законотворческой деятельности выражалось только в том, что отныне Сенату было предоставлено лишь право подавать императору предложения по поводу устаревших законов и противоречий во вновь издаваемых законах. Александр I также сохранил за Сенатом право ревизии деятельности местных административных органов и их решений.
Каких-либо других решений по осуществлению судебной реформы тогда так и не последовало, хотя к 1809 г. М. М. Сперанский предложил императору широкую программу усовершенствования судебной системы. Эта программа была сформулирована и обоснована во «Введении к Уложению государственных законов» (илл. 12), где рекомендовалось, например, для предотвращения возможных революционных потрясений в России придать самодержавию внешние формы конституционной монархии (выборность части чиновников, новые начала организации суда, государственного контроля, разделение властей и проч.).
По этому проекту государственных преобразований политические права получали только дворянство и «среднее состояние» (купцы, мещане, государственные крестьяне, которые выбирали законодательную Государственную думу и распорядительные окружные и губернские думы, а также судебные органы). «Народу рабочему» (крепостные крестьяне, рабочие, домашние слуги) давались лишь некоторые гражданские права при сохранении крепостного права. Александр I полагал, что оно отменится постепенно, под воздействием эволюционного развития промышленности, торговли и просвещения.
Итогом первого десятилетия правления Александра I стало проведение лишь административных преобразований в системе внутреннего государственного управления, крупнейшим из которых было учреждение Государственного совета, Комитета министров и «министерской» системы органов внутреннего управления.
В 1821 г. М. М. Сперанский пытался вернуть императора к проектам реформирования судебной системы, однако Александр I их отверг, поскольку эти проекты, пусть и весьма робко, предлагали проведение в жизнь некоторых буржуазных принципов. Кроме того, судебные преобразования нельзя было провести изолированно, без решения коренных вопросов государственно-правового переустройства общественной жизни, в первую очередь вопроса о необходимости осуществления крестьянской реформы. Однако Александр I был противником отмены крепостного права, поэтому прогрессивные буржуазные идеи судебной реформы (вроде равенства всех собственников перед законом) его пугали.
В связи с этим предложения по усовершенствованию судебной системы в тот период оказались неприемлемы и преждевременны для крепостнической России, где более 50 % населения находилось в условиях рабства и зависело не от закона, а от воли и произвола помещиков.
Так и не осуществленная при Александре I судебно-правовая реформа назревала в Российской империи достаточно долго и была очень актуальной и важной для поступательного цивилизационного развития России начала XIX в., «отсталой» по меркам Западной Европы. К сожалению, судебная реформа, которую задумывал и предлагал тогда М. М. Сперанский, была реализована только спустя 60 лет уже императором Александром II[28].
1.5. Реформы Николая I
(1825–1855)
На выбор приоритетов государственных преобразований в период правления Николая I (илл. 13) существенно повлияла тяжелая психологическая травма, которую нанесла ему предпринятая частью либерально настроенной российской элиты попытка государственного переворота 14 декабря 1825 г., в день присяги Сената и войск новому императору. По этой причине свои основные реформаторские усилия он направил прежде всего на укрепление личного авторитета, обеспечение надежности работы аппарата государственных органов и его лояльности власти, усиление правоохранительного сегмента органов государственного управления и правовую реформу, преимущественно в сфере уголовного законодательства.
— Первое отделение осуществляло контроль над деятельностью министерств;
— Второе занималось кодификацией законов;
— Третье осуществляло политический сыск в России и за ее пределами;
— Четвертое занималось социальными учреждениями и учебными заведениями;
— Пятое разрабатывало проекты реформ управления государственными крестьянами;
— Шестое занималось подготовкой предложений по управлению Кавказом.
Особое значение в связи с выступлениями заговорщиков на Сенатской площади приобрело Третье отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Главным начальником этого нового ведомства «политического сыска» (а позже и шефом жандармов) Николай I назначил ветерана войны 1812 г., генерал-лейтенанта кавалерии А. Х. Бенкендорфа (1783–1844).
Учитывая активное участие Бенкендорфа в следствии по делу «декабристов», после осуждения заговорщиков Третьему отделению под его началом было поручено заниматься расследованием дел о государственных преступлениях (прежде всего «политических»), высылкой подозрительных людей, наблюдением за «инакомыслящими» и контролем за иностранными гражданами, проживавшими в России. В распоряжении Третьего отделения появилась многочисленная агентура платных «ябедников» и «стукачей», а также был сформирован значительный штат профессиональных «филеров» для слежки за подозреваемыми в государственных преступлениях и иными «неблагонадежными» лицами. Третье отделение, по сути, стало первой профессиональной «спецслужбой» в России и прообразом современной системы органов государственной безопасности.
Объективности ради необходимо отметить, что в течение почти 20 лет работы после завершения следствия по делу «декабристов» основной функцией ведомства А. Х. Бенкендорфа был не политический сыск, а главным образом расследование коррупционных преступлений крупных правительственных и региональных чиновников, фактов зверских расправ помещиков над своими крепостными крестьянами, а также других широко обсуждаемых в обществе уголовных преступлений.
В том же 1826 г. создаются жандармские части, которые позднее объединили в отдельный корпус жандармов. В 1837 г., в связи делением уездов на станы, на местах появились должности становых приставов, которые работали в тесной координации с сельской и вотчинной полицией. В результате этой реформы карательные функции в той или иной мере стали выполнять все звенья системы органов полицейского управления Российской империи.
Именно при Николае I, после восстания декабристов, в практику отечественных уголовных процедур вошли особые следственные комиссии или комитеты, специально создаваемые для расследования конкретных «резонансных» (в современном определении) государственных преступлений. При нем же и по его поручению (в том числе из-за аристократического происхождения большинства декабристов и личной дружбы некоторых из них с императором) на современный (для ХIХ в.) европейский манер изменились методы и формы следствия, а также виды и названия процессуальных документов. Так, А. Х. Бенкендорфом были запрещены широко практиковавшиеся при Петре, до и после него «силовые» (пыточные) методы допросов подследственных. А устаревший петровский термин «пыточные речи» был заменен на современный «протокол допроса». Тогда же для формирования «доказательственной базы обвинения» в ее уже вполне современном понимании с образованных подследственных начали «брать» собственноручные письменные показания и т. д.
Уместным представляется в данном контексте привести интересные исторические факты.
Факт первый. В отличие от большинства либеральных аристократов — декабристов (кроме одного — Михаила Сергеевича Лунина[29]), ратовавших только на словах за демократию, конституцию и освобождение крестьян, «душитель свободы» и «царский сатрап» (по определению В. И. Ленина) Александр Христофорович Бенкендорф в своих поместьях в Лифляндии (1816) и в Тамбовской губернии (1818) освободил принадлежавших ему крепостных крестьян с семьями и наделами земли, оплатив при этом все их подати (налоги) за пять лет вперед.
Факт второй. Когда Николай I поручил А. Х. Бенкендорфу после казни заговорщиков надзор за А. С. Пушкиным, который им симпатизировал, глава Третьего отделения и шеф жандармов писал молодому поэту-вольнодумцу по поводу его «шалостей» вежливые письма и регулярно по-отечески помогал и покровительствовал ему в решении различных житейских проблем. Чего стоит хотя бы пример исполнения графом Бенкендорфом просьбы поэта написать положительное «рекомендательное письмо» родителям Натальи Гончаровой, после которого они, наконец, согласились на ее брак с «неблагонадежным», по их мнению, Пушкиным!
Кстати, несмотря на либеральные взгляды, А. С. Пушкин своих крепостных крестьян не освободил, как это сделал его «надзиратель» консерватор А. Х. Бенкендорф[30].
Так, Государственный совет посылал манифесты и указы за подписью императора, Комитет министров — выписки из журналов, указы, доклады, правила.
Сенат сносился с Государственным советом «посредством переписки министра юстиции с государственным секретарем»; с Синодом — посредством взаимных ведений; с учреждениями и лицами, не подчиненными Сенату, — посредством копий со своих определений; с учреждениями и лицами, подчиненными Сенату, — указами. Канцелярия Сената посылала министрам запросы, на которые департаменты министерств отвечали отношениями. Департаменты, отделения и общие собрания Сената сносились между собой ведениями и известиями.
Министры посылали в Государственный совет и Комитет министров представления или записки. Между собой министерства обменивались отношениями и сношениями, с губернаторами сносились предложениями и предписаниями, получая от них представления.
Губернские учреждения получали от Сената указы, от губернаторов — предложения, от равных себе учреждений — сообщения и отношения. В ответ они посылали рапорты, донесения, представления. Законы подробно определяли также порядок сношений уездных и городских учреждений.
Переписку государственных учреждений с частными лицами составляли «просительские дела и бумаги», которые выделялись в особую группу документов. Просительские документы подавались частными лицами в присутственные места и властям. Большую часть документов этой группы составляли прошения. В них обычно излагались просьбы по разным поводам, в зависимости от которых выбирался один из 12 видов прошений.
Особой группой документов являлись «отчеты в делах», которые содержали характеристику деятельности учреждения за год. Такие отчеты представляли департаменты, а на их основе составлялся общий отчет по министерству. «Отчеты в делах» вносились каждым министерством в Государственный совет и рассматривались в его профильных департаментах. Предусматривались также и «Отчеты в видах и предложениях», которые являлись планами улучшения работы министерства. Министры обязывались ежегодно подавать их царю.
С 1830 г. в России для обеспечения единообразия и упорядочения оформления документов в государственном аппарате стали использовать бланки, на которых изначально пропечатывались основные реквизиты соответствующего государственного органа или учреждения: наименование ведомства, название учреждения, его структурной части, дата, номер, заголовок. Технические достижения того времени позволили исполнять бланки типографским способом.
На бланках в основном писались документы, возникавшие в процессе переписки учреждений, — отношения, сообщения, ведения и т. д. Другие документы (указы, протоколы, записки присутственных мест) составлялись без применения бланков. Законами было установлено, на какой бумаге какие документы писать. Так, все канцелярское делопроизводство — переписка, журналы, реестры, записки и проч. — велось на простой бумаге.
В 1833 г. для документооборота в государственном аппарате был установлен единый размер листа бумаги. Протоколы, прошения, жалобы, отзывы, акты писались на гербовой бумаге: простой, «крепостной» и «контрольной». Все исходящие документы отправлялись адресатам в пакетах. При их пересылке бумага с текстом складывалась в виде конверта и запечатывалась сургучной печатью. В середине XIX столетия в России появились почтовые конверты и почтовые марки, которые стали использоваться также в делопроизводстве государственных органов и учреждений[31].
В период царствования Николая I контроль за государственными служащими обеспечивался посредством установления все более подробной регламентации их работы и усложнения документооборота. К середине ХIХ в. Россия превзошла по уровню детализации процедур делопроизводства даже знаменитую своими регламентами всех сфер жизни Пруссию.
Образцом такой чрезмерной зарегламентированности может служить «Руководство к наглядному изучению административного порядка течения бумаг в России» (далее — Руководство, илл. 14), которое разрабатывалось и формировалось перманентно в течение всего периода правления Николая I в недрах самого государственного аппарата (не имея поэтому конкретных авторов), использовалось преимущественно как своеобразная инструкция для служебного пользования и было опубликовано в открытой печати лишь в 1858 г., уже при его сыне Александре II.
Представляют интерес выдержки из рецензии поэта и литературного критика Н. А. Добролюбова на Руководство, опубликованной в журнале «Современник» в 1859 г.: «В книжке можно изучить делопроизводство наше — хотя и не без труда, вопреки замечанию издателя, что оно очень упрощено. В книжке перебраны четыре инстанции: земский суд, губернское правление, департамент министерства и совет министра. В этих четырех инстанциях бумага должна сделать, по исчислению книжки, 159 оборотов; столько же нужно и на обратном пути — к исполнению, и вдвое более — если министр потребует каких-нибудь справок и объяснений. Изучить всю эту процедуру не так легко, тем более что здесь нужно исключительно брать памятью, без всякого пособия соображения, опирающегося на естественной ассоциации идей и требованиях логической необходимости».
Для примера Н. А. Добролюбов приводит в рецензии «изложение порядка, по которому идет бумага, поступившая из земского суда в губернское правление». От росписи дежурного по губернскому правлению «в приеме пакета, содержащего входящую бумагу, записи об этом в дежурную книгу и передачи пакета главному регистратору» и до отдачи исходящей бумаги «дежурному для записки в разносную книгу и для отдачи рассыльному, который и относит бумагу по адресу», бумага в процессе своего исполнения должна была пройти 54 «делопроизводственных» операции! [32]
Сложившаяся ситуация послужила основанием для создания Кодификационной комиссии, руководителем которой Николай I назначил М. М. Сперанского.
Первым результатом работы комиссии стала подготовка Полного собрания законов Российской империи (ПСЗ), которое было издано в 1830 г. и состояло из 45 томов и шести томов приложений. В ПСЗ было включено 330 920 нормативных актов. Их разместили в хронологическом порядке — как действовавшие, так и уже утратившие силу нормативные правовые акты и документы, начиная с Соборного уложения 1649 г. и заканчивая манифестом 1825 г. о вступлении на престол Николая I.
На основе подготовленного материала за последующие два года, прежде всего личными усилиями М. М. Сперанского, был составлен Свод законов Российской империи (илл. 15) в 15 томах, который был издан в 1832 г., а вступил в силу с 1 января 1835 г. В Свод вошли лишь действующие законы, расположенные по особой системе, разработанной Сперанским:
— законы об органах власти, органах управления и государственной службе;
— уставы о повинностях;
— уставы казенного управления;
— законы о сословиях;
— гражданское законодательство;
— уставы государственного благоустройства;
Поделиться книгой: