Возвращение государства. Россия в нулевые. 2000–2012

В итоге всех этих действий двухпартийная система, о которой мечталось на заре 90-х, не сложилась. Получилось нечто другое: одни и те же партии с одними и теми же лидерами десятилетиями проходят в Государственную Думу, демонстрируя схожий результат. Для контроля над электоратом им ставится задача держать свои делянки, не получать ни слишком много, ни слишком мало голосов и мандатов. Фактически достигнутой целью этой новой партийной системы стала консервация существующего положения вещей.

Партии перестали быть инструментом, посредством которого амбициозные начинающие политики, пройдя школу муниципальных или региональных выборов, могут подняться на федеральный уровень. Остановлен самый естественный из всех лифтов, благодаря которому рекрутируется бо́льшая часть политической элиты в странах развитой демократии.

Понятно, что, даже несмотря на отмену графы «Против всех» и отмену минимального порога явки, низкая явка снижает легитимность выборного результата, а высокой явки трудно добиться, когда результаты выборов являются абсолютно предсказуемыми. Поэтому почти в каждом выборном цикле появляется новый актор, новый проект. Такого рода партии не всегда правильно называют партиями-спойлерами. Они не спойлеры, их задача – не столько отнимать голоса у какой-то другой партии (потому что все партии, допущенные до выборного процесса, являются системными), сколько развлекать избирателя и создавать видимость интриги в этой довольно тоскливой истории.

На выборах 2003 года это была партия «Родина», на выборах 2007 года – партия «Патриоты России», на выборах 2011 года – партия «Правое дело». Спустя некоторое время после выборов все эти проекты быстро или медленно угасают или вообще демонтируются. В России формируется целый класс людей, чьим единственным политическим капиталом является наличие зарегистрированной в Минюсте партии, которой они могут торговать в преддверии и во время выборных кампаний (табл. 6–9).

Фракции в Государственной думе III–VI созывов

Таблица 6. Депутатские объединения в Государственной Думе России III созыва (19.12.1999 – 7.12.2003)[22]

Во время III созыва произошло знаменательное событие: объединение недавних соперников на выборах – участников избирательных блоков «Единство» и «Отечество – Вся Россия», получивших в совокупности 142 депутатских мандата. Произошло это в два этапа: 12 июля 2001 года был создан «Союз общественных объединений Единство и Отечество», учредителями которого стали партия «Единство» и Общероссийское политическое общественное движение «Отечество»,[23] 27 октября того же года в союз вошло и движение «Вся Россия».[24] А уже 1 декабря от этого союза родилась партия «Единая Россия», которой было суждено стать партией власти, доминирующей партией в России на все последующие годы.[25]

Таблица 7. Депутатские объединения в Государственной Думе России IV созыва (7 декабря 2003 – 24 декабря 2007 года)[26]

Таблица 8. Депутатские объединения в Государственной Думе России V созыва (2.12.2007 – 21.12.2011)[27]

Таблица 9. Депутатские объединения в Государственной Думе России VI созыва (4.12.2011 – 5.10.2016)[28]

Как видно из общего контура описанной системы, основные ограничения, которые в ней существуют, – это ограничения на входе, ограничения на участие. С течением времени все меньше и меньше партий получают право участвовать в выборах, а оставшиеся уже являются системными игроками. Это создает основные проблемы выборов – проблему явки и проблему хоть какого-то предвыборного сюжета.

Тем не менее, несмотря на такую высокую степень контроля, на финальном этапе подсчета голосов система сталкивается со сложностями. Для того чтобы понять, откуда берутся эти сложности и как система с ними справляется, рассмотрим, как устроена система управления выборами в России.

Организацией и проведением выборов руководит Центральная избирательная комиссия, которая формируется пропорционально из представителей президента и делегатов от парламентских партий. ЦИК заведует подсчетом голосов. Поскольку система распределения голосов в пропорциональной системе управляется довольно сложными математическими формулами, нужно пояснить, как это делается в России.

Для того чтобы посчитать, сколько мандатов получит та или иная партия, в России применяется метод Хэйра – Нимейера (точнее говоря, метод Хэйра, поскольку метод Нимейра, применяемый в Германии, от него несколько отличается). Суть его, очень огрубляя, можно изложить так: голоса, поданные за партии, не прошедшие барьер, распределяются между прошедшими пропорционально полученной ими доле.

Квота Хэйра – это все голоса избирателей, поделенные на общее число мандатов. Далее число голосов, полученных каждым партийным списком, делится на квоту Хэйра. Целая часть получившегося числа определяет количество мандатов, выделяемых каждому списку. То, что остается нераспределенным, передается тому списку, у которого в результате деления числа голосов на квоту Хэйра оказался наибольший остаток. Так повторяется до тех пор, пока не окажутся распределены все мандаты.

Нетрудно заметить, что метод Хэйра – Нимейера обеспечивает пропорциональное увеличение доли партий-победительниц за счет непрошедших – тех списков, которые не преодолели избирательный барьер. Чем выше барьер, тем больше голосов избирателей оказываются поданы за непрошедшие партии и, следовательно, перераспределены между теми, кто барьер преодолел. Однако если барьер преодолевает новая партия, она включается в процесс распределения мандатов, меняя пропорции будущего парламента. Очевидная заинтересованность парламентских партий при таком порядке распределения голосов будет состоят в существовании максимального количества мелких партий, которые боролись бы за голоса избирателей, но не преодолевали избирательного барьера. Это позволяет тем, кто уже находится в парламенте, получать дополнительные места, так сказать, чужими руками: партиям по ту сторону барьера достаются голоса, поданные за непрошедших, причем максимальным бенефициаром такой схемы становится самая крупная партия.

При этом надо сказать, что описанная картина складывающейся парламентско-партийной монополии – не вина метода распределения голосов. Все применяющиеся в мире системы подсчета имеют некоторое внутреннее искажение: никому еще не удавалось вывести формулу, безотходно конвертирующую голоса избирателей в мандаты депутатов. Метод Нимейера происходит из Германии, он успешно применяется на выборах в бундестаге, ничего особенно порочного в нем нет. Но если избирательный порог высок (а семипроцентный барьер, который действовал у нас в течение двух выборных циклов, является по мировым меркам достаточно высоким), то этот метод «надувает» партию-победительницу. В результате количество мандатов, которые она получает, не соответствует реальной поддержке, которой она пользуется у избирателей.

В российской Государственной Думе, в соответствии с описанной схемой, с 2007 по 2021 год сохранялось присутствие четырех партийных фракций, длительное время успешно защищавшихся от появления любых внешних конкурентов. В свою очередь, эти четыре партии в значительной степени сами были результатом административного конструирования: слияний с ситуативными союзниками («Единство», ОВР, «Регионы России» и Аграрная депутатская группа) и поглощений идеологически сходных партийных проектов («Справедливая Россия», «Родина», «Партия пенсионеров»).

Имея в руках все описанные законодательные инструменты, наша политическая система тем не менее была вынуждена прибегать к довольно сложной и многоуровневой системе фальсификации результатов выборов. Эти фальсификации становились очевидны как на парламентских, так и на президентских выборах, как в выборном цикле 2007–2008 годов, так и в 2011–2012 годах, когда это стало причиной массовых протестов, и в последующие годы тоже.

Не все политические режимы, подобные российскому, прибегают к масштабной системе фальсификаций. Довольно часто они этого не делают, потому что рассчитывают на популистский инструментарий. В частности, Венесуэла – страна, довольно похожая на Россию по типу политического режима – в свои лучшие времена отличалась относительно честными выборами, потому что правящая партия фактически подкармливала свой электорат, и он в ответ голосовал за нее. Принцип Уго Чавеса «Голос каждого венесуэльца священен» был реальностью венесуэльской внутренней политики, поскольку не было острой нужды в фальсификациях. В 2015 году, когда обострились экономические проблемы Венесуэлы, это позволило провести то, что в политологии называется опрокидывающими выборами: выборы, на которых оппозиция неожиданно побеждает партию власти. Венесуэльская оппозиционная партия собрала около 80 % голосов в парламенте, и это стало началом масштабного политического кризиса в стране (политический режим его, впрочем, успешно пережил).

В России благодаря выстроенной системе, которая покоится на ограничении участия, привязке партий к государственному финансированию, контроле над медийным пространством и фальсификациях – главным образом на местном и региональном уровне, – сценарий опрокидывающих выборов маловероятен: такая система не позволяет оппозиции прийти к власти выборным путем. Это обстоятельство очень многое определяет в динамике режимной трансформации и политического процесса в целом.

Тем не менее, одновременно с совершенствованием и укреплением системы контроля над голосами, развивалась и параллельная система – система гражданских наблюдателей. Ее создали люди, пришедшие в эту деятельность добровольно, самостоятельно изучившие избирательное законодательство и электоральную практику и в конце концов добившиеся того, что с ними стали считаться и Центральная избирательная комиссия, и политико-административное руководство в центре и на местах, и – что самое главное – пресса и общественное мнение. К концу рассматриваемого периода гражданское наблюдение на выборах институционализировалось и стало значимым фактором политического процесса.

В декабре 2011 года президент Дмитрий Медведев в своем послании к Федеральному Собранию[29] обещал либерализацию электорального законодательства, заключавшуюся в фактическом возвращении к выборной модели 2003 года. Российская избирательная система получила еще одну реформу: в парламентские выборы вернулась смешанная система избрания депутатов в пропорции 50 % списочников на 50 % одномандатников, порог прохождения в Государственную Думу был снижен с 7 до 5 %, были несколько либерализованы правила регистрации партий (снижено число подписей, необходимых для подачи заявления о регистрации и число необходимых региональных отделений). Благодаря этому количество партий, зарегистрированных в России, снова увеличилось. До этого, из-за последовательного ужесточения партийного законодательства, в 2004 году зарегистрированных партий в России было 46, к 2006 году осталось 35 партий, из которых к началу избирательной кампании по выборам в Государственную Думу 2007 года сохранилось 15. В годы «партийного минимума» – с 2009 по 2011 год в России было семь легальных зарегистрированных партий. Уже к концу 2021 года их число приблизилось к 30, а к началу избирательной кампании 2016 года в России будет 74 партии, имевших право участвовать в выборах.[30]

Как видим, на состав парламента эти изменения мало повлияли: описанный инструментарий политико-административного контроля над публичным пространством позволял поддерживать нужную степень парламентской стабильности. Забегая вперед, скажем, что в дальнейшем количество партий снова сократилось (хотя и не до уровня середины двухтысячных), а законодательство было изменено таким образом, что ключевым ресурсом стала не партийная регистрация как таковая, а наличие мандатов в федеральном или региональных парламентах, дающее парламентскую льготу – возможность выдвигать кандидатов и партийные списки без трудоемкого и административно уязвимого процесса сбора подписей.

В 2016 году, за пределами рассматриваемого периода, первые парламентские выборы, прошедшие по новой схеме, с точки зрения формального результата дали достаточно высокий процент голосов «Единой России», снова вернули ей конституционное большинство, которое было у нее на выборах 2007 года и которое она потеряла на выборах 2011 года. Лозунги о необходимости проведения честных выборов, которые звучали на протяжении всей парламентской кампании из Москвы, были услышаны в регионах Центральной России, но был и ряд регионов – прежде всего национальные республики – которые не обратили на них никакого внимания. Там по-прежнему демонстрировались сверхвысокая явка и сверхвысокий результат «Единой России». В итоге в сформированном составе парламента произошел перекос в сторону тех регионов, которые решили провести выборы по старым правилам.

Глава 6. Не зарекайся. Суды и тюрьмы

Одна из главных претензий к российской политической системе – отсутствие независимого суда. Действительно, наша страна за прошедшие годы стала чемпионом по количеству обращений граждан в Европейский суд по правам человека, а коммерческих структур – в инстанции типа Высокого суда Лондона или Стокгольмского арбитража, рассматривающие споры международно-правового характера, а это значит, что и граждане, и экономические акторы ощущали недостаток эффективной судебной власти у себя на родине.

Суды принимают политически мотивированные решения; суды долго рассматривают дела, затягивают рассмотрение; количество оправдательных приговоров крайне низкое и постоянно снижается, то есть в суде практически невозможно быть оправданным; в России чрезвычайно велико население тюрем, то есть большинство наказаний связаны с лишением свободы; СИЗО переполнены.

С 2000 по 2012 годы в судебной системе происходили три процесса – не вполне совпадающих, но имеющих один и тот же вектор.

Первый процесс – попытки государственной власти реформировать судебную и тюремную систему.

Судебно-правовая реформа, которую проводил тогдашний заместитель руководителя Администрации Президента Дмитрий Козак, началась в 2001 году и продолжалась вплоть до 2007–2008 годов. Основной целью было усиление авторитета судебной власти, повышение доверия к ней граждан и повышение эффективности и качества судебных решений.

Было резко увеличено количество судей для того, чтобы снизить нагрузку на них. За период реформы средняя нагрузка на судью сократилась с 45 дел в месяц до 23 дел, хотя и это очень много. С той же целью снижения нагрузки на судей была создана система мировых судов, в которых граждане могут разрешать споры между собой по делам небольшой значимости.

Были увеличены зарплаты судей и ассигнования на материально-техническое обеспечение судов. В больших городах, таких как Москва, работа судьи также предусматривает целый ряд льгот: в частности, получение квартир, субсидии на приобретение жилья. Это сделало должности более привлекательными, но и самих судей сделало более зависимыми как от федеральных, так и от местных властей. В частности, этим объяснялся тот удивительный факт, что Юрий Михайлович Лужков, который чрезвычайно любил судиться, в том числе и с прессой, не проиграл ни одного дела.

Другой целью реформы было повышение прозрачности судов и улучшение их информационного обеспечения. Началась и успешно проходит работа по созданию государственной автоматизированной системы «Правосудие». Большое количество данных о судебных делах появляется в интернете.

Вторая волна судебной реформы – реформа уголовного права – связана с именем президента Медведева. Обычно ее называют либерализацией уголовного законодательства. Основной поставленной целью было снижение населения тюрем и СИЗО. Вводятся новые формы наказания, не связанные с лишением свободы, и ставится задача сокращения сроков рассмотрения дел.

Этой цели полностью достигнуть не удалось. Тем не менее теперь только суды имеют право давать санкцию на задержание больше чем на 48 часов, это соответствует Конституции; появилось право на звонок адвокату. К сожалению, суды почти всегда удовлетворяют требования следственных органов по закрытию подозреваемого в СИЗО, поэтому такие нововведения, как залог, домашний арест, подписка о невыезде, с трудом пробивают себе дорогу. Но само введение института домашнего ареста – одна из заслуг медведевской либерализации.

Второй процесс – усиление спроса со стороны граждан на судебное разрешение споров. В течение 2000-х годов граждане пришли в суд для того, чтобы судиться друг с другом, с государственными и коммерческими структурами. Хозяйствующие субъекты стали использовать судебный инструмент для разрешения своих споров: 2000-е годы – это расцвет российского арбитража.

И третий процесс – это привлечение общественного внимания к тому, что происходит в судах и в тюрьмах, снижение порога чувствительности к полицейскому и тюремному насилию, появление организаций и медиаресурсов, которые занимаются освещением этой темы. То, что происходит в этих местах, перестало быть проблемой только тех, кто там непосредственно находится, стало предметом общественного интереса.

Прежде чем описать чуть подробнее эти тенденции, посмотрим, что такое российский судебный корпус, кто такие судьи, которые принимают решения.

На 2010 год в России правосудие осуществляли приблизительно 21 300 судей. Большинство этих людей являются судьями районных судов. В свою очередь, большинство из них женщины.

В российском судебном корпусе наблюдается довольно необычный для стран со схожими политическими режимами и схожей экономикой гендерный дисбаланс. Чем выше уровень суда, тем больше среди судей мужчин, но на уровне мировых и районных судов более 60 % судебного корпуса – это женщины. Может показаться, что это наследие советской власти, но в 1990 году только 44 % судей первой инстанции были женщинами, а к 2014 году их доля выросла до 65 %.[31]

Также изменилась система рекрутирования судей. Все больший и больший процент судебного корпуса – это люди, ранее работавшие в аппаратах самих судов. На втором месте – люди, пришедшие из прокуратуры, из юридических служб государственных организаций. Достаточно небольшой процент судей рекрутируется из адвокатского корпуса. Обвинительный уклон в решениях российских судов во многом объясняется тем, что судьями становятся люди из структур обвинения: из прокуратуры или из следователей (рис. 6–1).

Рис. 6–1. Основной предыдущий опыт работы судей в 1995–2013 годах[32]

Действительно, почти никогда с 1998 года процент оправдательных приговоров не превышал 1 %. Было только два года, 2010 и 2011, когда этот процент был чуть выше – 1,03–1,09 (следы той самой медведевской либерализации). Оправдательные приговоры в российской судебной системе фактически запрещены, потому что судьи боятся апелляций, боятся отмены своих решений на более высоком уровне, боятся ссориться со стороной обвинения – с прокуратурой, из которой они часто сами происходят. В результате кажется, что обвинительный приговор неизбежен, но это не совсем так: в нашей судебной системе практикуются квазиоправдательные решения (см. табл. 10).

Такие решения часто принимаются на начальном этапе: достаточно большое количество заведенных дел не доходит до судов. Распространена также практика вынесения приговоров, не связанных с лишением свободы, либо таких, которые на сленге называются «дать по отсиженному» (человек получает столько, сколько он уже просидел в СИЗО). Назначается штраф вместо реального срока, и все понимают, что это фактически оправдательный приговор, хотя по форме он оправдательным не является.

Кроме того, формой исправления обвинительного уклона, сложившегося в течение 2000-х, стала практика регулярных амнистий. В Российской Федерации амнистия применяется не столько для улучшения положения осужденных, сколько для исправления следственных и судебных ошибок. Это способ закрыть чрезвычайно большое количество дел, которые следователи завели, потому что они должны их заводить, которые судьи проштамповали, потому что они боятся возражать следствию, которые система хочет потом замести под ковер, убрать с глаз долой и не отвечать за эти судебные ошибки.

Система пытается как-то решить проблему перенаселения тюрем и перенаселения СИЗО. Если мы посмотрим на цифры, то увидим, что количество осужденных в рассматриваемом периоде снижается (см. табл. 11).

Таблица 10. Количество оправданных лиц судами Российской Федерации за 1999–2007 годы (доля оправданных вычисляется от всего количества оправданных и осужденных)[33]

Делаются попытки ввести наказания, не связанные с лишением свободы, и расширить их ассортимент. Как первая козаковская судебно-правовая реформа, так и уголовно-правовая либерализация 2010–2011 годов были связаны с внедрением таких наказаний, как обязательные работы и домашний арест, с применением технических новаций типа электронных браслетов – все это имеет целью сократить население СИЗО. Тем не менее и обвинительный уклон, и склонность органов обвинения применять арест в качестве основной меры для удобства своей работы остались – с этим сделать ничего не удалось ни одной из реформаторских волн.

Теперь рассмотрим то, что происходило в эти годы с самими тюрьмами и с системой управления ими.

Выделение управления исполнения наказаний (ГУИН) из системы МВД и передача его под контроль гражданскому ведомству – Министерству юстиции, произошло еще в ходе реформы 1998 года.

После 2005 года была образована специальная Федеральная служба исполнения наказаний, которая не подчиняется Министерству юстиции, но находится под его кураторством, под его патронатом. ФСИН – достаточно многочисленное и дорогое учреждение, на него тратится много денег, и количество его сотрудников за эти годы постоянно росло и продолжает расти до сих пор. В российской тюремной системе на одного заключенного приходится достаточное количество сотрудников ФСИН, чтобы общество могло ожидать более высокого качества тюремных услуг, чем оно видит (табл. 12).

Таблица 11. Число заключенных в расчете в России в 2005–2015 гг.[34]

По данным ФСИН

К концу 2000-х годов все больший процент тюремного населения составляли рецидивисты.[35] Это значит, что тюрьмы не только не выполняли свою исправительную функцию, но и производили новых преступников, которых потом забирали заново. Кроме того, одной из социально значимых функций мест лишения свободы за эти годы стало распространение по России туберкулеза. Тюрьмы и колонии стали очагами, откуда эта страшная болезнь распространялась далее по России. Были попытки как-то исправить ситуацию, и мы наблюдаем некоторое улучшение статистики, но тем не менее проблема не решена и не может быть решена, пока в тюрьмах, в колониях и в СИЗО находится столько людей и в таких условиях (см. цветную вклейку, рис. 6–2).

Реакцией государства на общественное внимание к ситуации в местах лишения свободы стало принятие закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»[36] и образование ОНК – общественных наблюдательных комиссий, действующих на постоянной основе в каждом субъекте РФ, члены которых назначаются Советом Общественной палаты из числа кандидатур, выдвигаемых общественными объединениями, имеющими государственную регистрацию. С одной стороны, этот закон дал гражданским – членам ОНК – гарантированные права на посещение мест лишения свободы, с другой стороны, ограничил возможности некоммерческих организаций в этой сфере. Тем не менее ОНК стала достаточно значимым общественным явлением; люди, которые в ней работали, получили имя и публичное присутствие, достаточное для того, чтобы привлекать внимание к злоупотреблениям, происходящим в местах лишения свободы.

В 2000 году усилиями нижегородских правозащитников была создана другая организация – Комитет против пыток. Эта структура поставила себе целью бороться с нарушением прав человека в тюрьмах и оказывать юридическую и медицинскую помощь жертвам пыток. Их первое дело о полицейском насилии в России одновременно стало случаем выплаты наиболее высокой компенсации Европейским судом по правам человека российскому гражданину.

Таблица 12. Число заключенных в расчете на 1 сотрудника в России и в Европе (страны с числом заключенных более 10 тыс. чел.)[37]

Это было дело Алексея Михеева[38], которого задержали в 2000 году в Нижнем Новгороде и пытали электрическим током, пытаясь выбить из него признание в совершении преступления, которое, как выяснилось впоследствии, он не совершал. Доведенный до отчаяния Михеев выбросился из окна ОВД, выжил, но остался инвалидом. ЕСПЧ в 2006 году вынес положительное решение по его жалобе, и Российская Федерация должна была выплатить ему 250 тысяч евро. С этого дела началась череда громких случаев, связанных как с насилием в полиции, так и с насилием в тюрьмах, когда Комитет против пыток, Общественная наблюдательная комиссия и Совет по правам человека при президенте могли повлиять на происходящее.

Когда в поле общественного внимания появляется большое количество такого рода новостей, начинает казаться, что злоупотреблений становится больше. На самом деле это говорит о противоположном. Если взгляд общественности привлекается к такого рода злоупотреблениям, это хороший признак, а не плохой. Когда общество задается вопросом, это значит, что ответ на него уже сформулирован. Именно таким образом происходит изменение нормы. То, что еще вчера было нормальным или неинтересным, становится неприемлемым, становится раздражителем, и властная машина вынуждена что-то с этим делать.

Общая черта всех реформ, описываемых в этой главе: не все их цели достигнуты, но цели, связанные с транспарентностью, как ни парадоксально, в достаточной степени осуществлены. В России возникает своеобразный контраст между низким уровнем влияния общества на принимаемые властью решения и высоким уровнем транспарентности самой власти. Это одна из неявных или редко формулируемых, но значимых линий натяжения в нашей политической системе.

Институт государственного защитника, предусматривавшийся еще советским законодательством, развивается в эти годы и приводит к появлению государственных адвокатов – адвокатов по назначению, на которых имеют право люди, у которых нет своего адвоката или нет возможности его оплатить. В адвокатуре они занимают примерно то же место, какое тюремная медицина занимает в медицине в целом. Одновременно институт независимой адвокатуры, которую не смогла убить даже советская власть, активно развивается в эти годы, и к концу 2000-х адвокаты становятся в отдельных случаях даже политическими фигурами, звездами и героями политически значимых процессов. Появляются такие организации, как «Агора», созданная в 2005 году, предоставляющие бесплатную защиту тем, кто попал под пресс правоохранительной машины. Граждане начинают осознавать, что правовая помощь для них является предметом если не первой, то насущной необходимости, и что существует возможность отстаивать свою позицию в судах, особенно в рамках арбитражного судопроизводства, отстаивать свои интересы против государства и государственных структур и даже иногда выигрывать.

Итак, 2000-е были годами, когда российские граждане пришли в суд. Это была заря эпохи русского сутяжничества, которая продолжается у нас и сейчас и которая в дальнейшем будет только усиливаться. Это не сделало судебную систему намного эффективнее, но это сделало происходящее в судах предметом общественного внимания и публичного интереса.