Возвращение государства. Россия в нулевые. 2000–2012

Дело в том, что структура нашей демографической пирамиды такова, что даже с тем ростом рождаемости и снижением смертности, который наблюдался в 2000-х, снижение численности населения было если не неизбежно, то весьма вероятно.

Посмотрим на две демографические пирамиды, больше напоминающие елочки, – за 2002 и 2010 годы (рис. 3–4).[7]

Во-первых, мы видим ту самую разницу в продолжительности жизни между мужчинами и женщинами: чем старше возрастная группа, тем больше в ней женщин. Видим продолжающийся процесс старения населения. Видим некоторый молодежный навес: в 2002 году это были дети от 10 лет и старше, в 2010 году уже двадцатилетние молодые люди – поколение последнего советского бума рождаемости конца 80-х. Также видны в нашей демографической пирамиде (как в 2002 году, так и в 2010-м) повторяющиеся каждые 25–30 лет выемки. Особенно велика та выемка, которая в 2002 году находится на уровне 55 лет, а в 2010-м – на уровне 65 лет. Это эхо прошедшей войны, проявляющееся каждые 20–25–30 лет: непреодолимое наследие страшного русского XX века, который выжег демографические запасы страны.

О том, как в течение десятилетия трансформировались ценности этого консьюмеристского, атомизированного, стареющего социума, в котором мало молодежи и много женщин старше сорока, мы расскажем в дальнейших главах, а пока отметим тот фактор социальных изменений, который в 2000-х общество одновременно постоянно осознавало и предпочитало (за известными героическими исключениями) публично игнорировать.

В 1999 году в России началась Вторая чеченская война. Хотя после 2000 года больших армейских операций не проводилось, режим КТО (контртеррористической операции) сохранялся на территории Чечни и Дагестана до 2009 года. Для местных жителей, военных и правоохранителей это означало, во-первых, риск гибели в результате реальных военных действий, во-вторых – для общества в целом – высокую тревожность, вызванную страхом терактов. Это порождало запрос на наведение порядка практически любыми методами. Третье, чуть менее очевидное последствие – то, что можно неполиткорректно назвать чеченизацией как российского правящего класса, так и общественных норм в целом: люди, которые либо воевали в Чечне и вернулись, либо жили там и переехали в Центральную Россию, привезли с собой специфические представления о том, как надо вести себя с товарищами, с начальниками, подчиненными, врагами, женщинами и детьми. Следы этого влияния видны в очень многом из того, что происходило в России: например, в изменениях уголовного законодательства, в легитимации силовых практик, к которым привыкли правоохранительные органы на Северном Кавказе. А в следующем десятилетии мы увидим руководителей этих регионов в составе федеральной политической элиты – самыми громкими спикерами, самыми заметными публичными фигурами на границе политики и энтертейнмента, полноценными звездами нового информационного пространства.

Глава 4. Вертикальная Россия. Реформы и контрреформы

На 2000 год Российская Федерация состояла из 89 регионов, руководители большинства которых избирались напрямую населением. Исключением тогда был Дагестан, возглавлявшийся коллегиальным органом – Госсоветом, и Удмуртия, где во главе региона стоял председатель законодательного собрания республики. По Конституции все субъекты были равны и обладали равными правами, но де-факто разница между регионами была достаточно значительной. Во-первых, они различались по экономическому положению (регионы-доноры, отправляющие свою прибыль в бюджет, и регионы-реципиенты – получатели бюджетных дотаций); во-вторых, по статусу (республики, края, области).

В начале 2000 года практически первой мерой, принятой новой администрацией и новым политическим руководством, был пакет реформ по переустройству этого порядка.

Результаты парламентских выборов 1999 года, когда блок «Единство», поддержанный Владимиром Путиным, обошел блок «Отечество – Вся Россия» Евгения Примакова и Юрия Лужкова, означали победу условных централистов над региональной фрондой, и усмирение регионов стало одной из первых задач нового политического руководства. Стратегической целью была унификация регионального правового и политического пространства, выстраивание того, что потом стали называть вертикалью власти.

В мае 2000 года одним из первых указов нового президента была осуществлена нарезка страны на семь федеральных округов (в 2010 году их стало восемь: из Южного федерального округа был выделен Северо-Кавказский)[8] и введена должность полномочного представителя президента в этих федеральных округах.[9] Первоочередной задачей полпредов было приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным. Ряд региональных законодательных актов был отменен, единство правового пространства России достигнуто (см. цветную вклейку, рис. 4–1).

Другим направлением выстраивания вертикали было реформирование Совета Федерации – верхней палаты российского парламента, обладающей рядом ценных полномочий, таких как: утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение указов президента о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории России; отрешение президента России от должности и лишение неприкосновенности экс-президента; участие в назначении и отрешении от должности председателей и судей Конституционного и Верховного судов, прокуроров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами безопасности и внешней политики. Также Совет Федерации утверждает проекты законов, одобренные нижней палатой парламента – Государственной Думой.

На 2000 год в Совет Федерации входили два представителя от каждого региона – глава исполнительной власти и глава местного законодательного собрания, которые приезжали в Москву на сессии.

Первое предложение по реформе Совета Федерации было выдвинуто в самом начале 2002 года: формирование его начало меняться с прямого представительства губернаторов и глав законодательных собраний на делегирование этими же двумя ветвями региональной власти своих представителей, которые будут работать в верхней палате на постоянной основе.[10]

Сенаторам было понятно, что у них утекают из рук полномочия и что, вполне вероятно, это только первый шаг к дальнейшему урезанию возможностей региональной власти. Но выступить в открытую против молодого популярного президента и против того, что тогда казалось базовым политическим трендом, региональные руководители не сумели. Таким образом, Совет Федерации с 2001 по 2011 год работал в обновленном составе.

Губернаторские выборы также подверглись существенным изменениям.

До 2004 года продолжала действовать ельцинская система, в которой губернаторы избираются населением напрямую. Выборы назначались тогда, когда это было необходимо в данном регионе, избирательная кампания могла продолжаться от 3–4 месяцев до полугода. Существовала возможность самовыдвижения и выдвижения от групп граждан.[11]

Через 10 дней после трагического теракта в Беслане в сентябре 2004 года президент Путин выступил с обращением к нации и объявил целую серию масштабных политических реформ. Наиболее значимым элементом этих реформ была отмена прямых выборов губернаторов. Связано это было, согласно официальному обоснованию, с необходимостью поставить преграду на пути террористической активности путем укрепления властной вертикали.

С конца 2004 года, когда был принят новый федеральный закон об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ,[12] началось постепенное замещение избранных губернаторов назначенными. По этой схеме, действовавшей с 2005 по 2007 год, губернаторы назначались напрямую президентом.

В 2007 году началась вторая волна реформ губернаторских выборов. Связана она была с тем, что на официальном языке называлось усилением роли партий: президент не по собственному выбору вносит кандидатуру будущего губернатора, а выбирает из предложенных партией большинства в региональном законодательном собрании. Понятно, что это не мешало президенту назначать тех губернаторов, которых он считал нужными, но это все же можно было рассматривать как элемент партийной демократии.[13]

Когда прошли массовые протесты, вызванные результатами парламентских выборов 2011 года и фальсификациями, которые были на них обнаружены, тогдашний президент Дмитрий Медведев объявил в своем последнем послании Федеральному Собранию о своих предложениях по реформированию политической структуры, которые мыслились как ответ на запрос протестующих: либерализация избирательного законодательства и возвращение прямых выборов губернаторов. В середине следующего года новая Дума шестого созыва приняла очередную версию закона об общих принципах организации органов власти субъектов федерации и вернула прямые губернаторские выборы, однако с некоторыми оговорками.[14] К тому моменту уже существовали ограничения электорального законодательства, согласно которым субъектами избирательного процесса являются только федеральные партии, а региональных партий больше нет. Выдвижение кандидатур на выборах главы региона возможно только для парламентских партий и для партий, которые имеют представительство в региональном законодательном органе. Таким образом, прямые выборы после 2011 года – не такие прямые, какими они были до 2004 года. Тем не менее выборность глав субъектов все же вернулась к концу того 12-летия, которое мы рассматриваем.

С регионами в это время происходил еще один интересный процесс, известный под названием «укрупнение», в результате которого из 89 регионов, существовавших в начале описываемого периода, к концу его осталось 83. Происходило это путем поглощения более крупными регионами так называемых матрешечных субъектов, то есть являющихся их частью – в основном автономных округов (табл. 3).[15]

Таблица 3. Укрупнение регионов Российской Федерации

Основным стержнем процесса концентрации власти в федеральном центре и усмирения федеральной самодеятельности была концентрация бюджетных средств. Эти реформы были относительно легкими и успешными, потому что федеральный центр был чрезвычайно богат: в его руках концентрировались высокие доходы от экспорта углеводородов. Бюджетное законодательство менялось таким образом, что те доходы, которые получали регионы, тоже концентрировались в федеральном центре – и центр, в свою очередь, занимался их распределением. Получилась в некотором роде извращенная пирамида федерализма, перевернутая с базы не вершину: сначала все собирается из регионов, а потом им же это и раздается. Если мы посмотрим на данные Министерства регионального развития о регионах-донорах и регионах-реципиентах, то увидим весьма значительный дисбаланс, который за исследуемые годы только увеличивается (см. цветную вклейку, рис. 4–2).

В 2002 году регионов-доноров было 15, регионов-реципиентов – 74. В первой половине 2000-х число регионов-доноров несколько увеличивается и доходит до своего максимума в 2006 году: 20 доноров на 67 реципиентов. Дальше идет снижение числа регионов-доноров до 13 в 2008 году и 11 в 2012 году. Ситуация, когда большая часть регионов экономически зависит от дотаций из центра, действительно повышает управляемость.

Параллельно с реформированием федерального устройства и управления регионами похожие процессы происходили и на уровне городов.

По итогам XX века Российская Федерация является сверхурбанизированной страной. Урбанизация, связанная с промышленной революцией, шла во всем мире: население концентрировалось в городах, которые были построены вокруг больших производств. В Советском Союзе этот процесс шел с применением насилия и потому с очень большой акселерацией. На середину десятых годов XXI века 74,4 % населения России проживало в городах. Несколько упрощая ситуацию, можно сказать, что вся Россия – это 15 городов и их городские агломерации. Это Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Екатеринбург, Нижний Новгород, Казань, Самара, Челябинск, Омск, Ростов-на-Дону, Уфа, Красноярск, Пермь, Волгоград и Воронеж – города-миллионники (за исключением Воронежа), в которых с 2002 по 2012 год население росло.

До 2003 года за редкими исключениями (среди которых назовем столицу Ингушетии Магас и столицу Удмуртии Саранск) в органах местного самоуправления в городах и поселениях были предусмотрены только прямые выборы главы исполнительной власти.

Изменения в этой области, как и в области управления регионами, начали происходить достаточно рано, в течение первого путинского срока. Уже в октябре 2003 года была принята новая версия закона о принципах организации местного самоуправления, в котором предусматривается возможность выбора главы муниципального образования не только гражданами напрямую, но и из членов муниципального законодательного собрания.

Но масштабная кампания по отмене прямых выборов мэров городов начинается с 2005 года: в результате ее избираемый напрямую мэр либо заменяется на главу города, избираемого законодательным собранием, либо отдает все реальные полномочия назначенному сити-менеджеру, оставаясь в основном с представительскими функциями. Этот процесс продолжился и за хронологическими рамками рассматриваемого периода: к 2013 году прямые выборы были отменены в 43 столицах регионов России (а также в столице Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, который в 2008 году был упразднен)[16].

Забегая вперед, скажем, что в 2014 году была произведена очередная муниципальная реформа, запустившая новую волну отмены прямых выборов, и на 2022 год они сохранились только в Абакане, Анадыре, Новосибирске, Томске, Хабаровске, Улан-Удэ и Якутске, а также в городах федерального подчинения (табл. 4).

Таблица 4. Принятие уставов городов – столиц субъектов Российской Федерации, в которых предусмотрены непрямые выборы глав[17]

* В столице Амурской области Благовещенске прямые выборы мэра были отменены в 2010 году. Но в сентябре 2013 года они были возвращены в устав города по инициативе тогдашнего сити-менеджера (главы администрации) https://ria.ru/20130605/941624558.html Выборы были проведены в единый день голосования 14 сентября 2014 года. А в 2015 году прямые выборы мэра отменили снова. https://www.amur.info/news/2015/05/28/94592

Федеративное устройство России провоцировало конфликт между губернатором и мэром – они были естественными антагонистами. Они сражались за финансовые ресурсы, за контроль и влияние в регионе, за доминирование в публичном пространстве. Оба были избраны населением, у обоих был мандат, у обоих была собственная легитимность. К концу первого путинского срока эту линию конфликта удалось убрать за счет того, что и губернатор, и мэр стали в основном назначенцами.

Отдельные эпизоды сопротивления были: так, в Ярославле, Астрахани, Петрозаводске отмена прямых выборов мэров вызвала протесты. После 2012 года ярким явлением в информационном поле страны стал Екатеринбург – один из немногих городов, в которых прямые выборы мэра сохранялись до 2018 года.

Вертикализация региональной жизни проявлялась не только в технологии управления регионами и городами, но и в символической сфере – были унифицированы названия должностей глав и самих муниципальных образований, единиц административно-территориального деления.

В ранние годы Российской Федерации, когда такие вопросы решались самими субъектами, эти названия были довольно разнообразны. Главы городской исполнительной власти назывались и мэрами, и председателями городского совета, и главами администраций, а в Калуге выбрали названия из старорусской истории – городской голова и городская управа (администрация). В Ленинградской области в 1994 году сельсоветы и поссоветы как административно-территориальные единицы были преобразованы в волости,[18] а в Якутии в 1993–1995 годах были восстановлены традиционные национальные названия улус (район) и наслег (сельсовет).[19]

В процессе реформ местного самоуправления всей этой вольнице приходит конец. Должности глав городов массово приводятся в новых уставах к стандартному виду (к настоящему моменту лишь немногие из них продолжают называться мэрами, в том числе в 10 региональных столицах). В Калуге, однако, оригинальные названия сохранились до сих пор. Ленинградские волости были упразднены в процессе муниципальной реформы в 2004 году (как единицы статистического учета в ОКАТО просуществовали до 2017). Якутские улусы пока держатся.

Замысел рассмотренных в этой главе реформ, стратегическое мышление их авторов в общем понятны. Цель их – изменение баланса регионального устройства Российской Федерации с федеративной на более унитарную модель, с которой мы и встретили президентские выборы 2012 года. Но, как ни парадоксально, на практике это не привело к тому, что регионы стали более похожи один на другой. Напротив, то неравенство статуса областей, краев и республик, которое было изначально заложено в нашу федеративную модель, стало более очевидно.

Модель бюджетного федерализма, в которой все деньги утекают в федеральный центр, сделала – казалось бы, это очевидно – регионы зависимыми от центра как раздатчика этих денег. Но парадоксальным образом она же сделала федеральный центр зависимым от тех регионов, которые могут наиболее громко требовать своей доли бюджетных трансфертов. А наиболее успешный способ требовать чего-то – это не политические протесты, а торговля угрозами. Наилучшим образом это получается у национальных республик, поскольку угроза потенциальных сепаратистских настроений, этнических конфликтов или террористической активности традиционно связывается именно с ними.

На конец программы реформирования федеративного устройства мы вышли с моделью, которая одновременно является внешне унифицированной и внутренне достаточно хрупкой и уязвимой. Она делает регионы как зависимыми, так и неравными. Она закрывает канал обратной связи, которым являются прямые выборы, поскольку выборы – это инструмент, позволяющий видеть, что волнует людей на территории. Она прямо репрессирует городское население, являющееся всё в большей степени основным населением России. Следом за урбанизацией, концентрацией людских ресурсов в городах, следуют и законодательные и административные усилия по ограничению прав этого городского населения: от постепенного запрета на легальное политическое присутствие либеральных партий до нарезки округов, микширующей городские территории с сельскими.

Таким образом, потенциальная конфликтность, которая могла бы легально и в достаточной степени мирно, пусть и с публичными скандалами, выражать себя через выборы на местном уровне, не находит себе выхода. И городское население, которое естественным образом является драйвером экономического роста, носителем прогресса и позитивных изменений, инкапсулировано в системе практически отсутствующего местного самоуправления. Люди не видят, что их интересы учитываются в тех изменениях, которые их непосредственно затрагивают. Это привело к тому, что бытовые организационные вопросы жизни городов – парковки, пробки, парки, застройка и тому подобное – каждый раз становятся очагами потенциально острого, в том числе и сопряженного с насилием, конфликта. Как это происходило и к чему это привело, мы рассмотрим в главе, посвященной городской жизни и урбанизации.

Глава 5. Тяни-толкай. Избирательная система и партии

В мае 2000 года журнал «КоммерсантЪ-Власть» опубликовал документ, известный с тех пор в российском политическом дискурсе как «Редакция № 6». Это была аналитическая записка, якобы предложенная новому руководству страны администрацией президента и содержащая в себе план политической реформы.[20]

По жанру и по стилю «Редакция № 6» не сильно выделялась из того большого количества аппаратной литературы, которая генерируется как внутренними аналитиками, так и различными внешними think tanks, так или иначе работающими на власть – отличалась она разве что цельностью и длиной. Способ мышления, продемонстрированный в этой бумаге, был и остается чрезвычайно характерным для мировоззрения российской власти в целом: осознание мира как источника угроз и вызовов, на которые надо отвечать. По существу, это был план концентрации власти в руках администрации президента. В качестве структуры-помощника, чьи ресурсы и возможности предлагалось использовать для этой цели, называлась Федеральная служба безопасности.

Перечитывая этот документ в наше время, обращаешь внимание не столько на то, что удалось, потому что удались довольно очевидные вещи, сколько на то, чего не случилось. В качестве основных врагов, с которыми новой администрации предлагалось бороться, назывались губернаторы, Государственная Дума и так называемая оппозиция: генералы готовились к прошедшей войне, то есть к противостоянию исполнительной и законодательной власти. Ничего подобного делать не пришлось, Государственная Дума охотно кооптировалась в новую властную структуру.

За прошедшие годы администрация президента действительно стала основным властным органом, управляющим тем, что у нас подразумевается под внутренней политикой. Это было осуществлено с большим успехом, и этот результат был вполне предсказуем. Хочешь быть красивым – поступи в гусары, как говорил Козьма Прутков; хочешь быть успешным политическим управленцем – займи крупную административную должность в эпоху высоких цен на нефть. Довольно легко быть и загадочным постмодернистом, и беспощадным эффективным руководителем, когда материал, с которым ты имеешь дело, не оказывает тебе значительного сопротивления.

Поэтому наиболее успешные и одновременно наиболее часто повторяющиеся реформы в описываемую нами эпоху – это реформы партийного законодательства, избирательного законодательства и всего того, что связано с политической активностью граждан, с общественными организациями и СМИ.

К 2000 году Российская Федерация подошла с достаточно развитой выборной культурой и высокой степенью регионального политического разнообразия. Выборы проводились на всех уровнях власти – как на федеральном, так и на региональном и муниципальном. На парламентских выборах 1995 года право участия по действовавшему закону имели 272 организации. В выборах могли принимать участие не только федеральные, но и региональные партии, а также избирательные блоки. В этом цветущем саду и были сделаны уже в 2001 году первые вырубки и реформы.

Мечта о двухпартийной или хотя бы малопартийной системе преследовала российскую власть начиная еще со времен блока Ивана Рыбкина и блока «Наш дом – Россия» Виктора Черномырдина, которые участвовали в выборах в 1995 году. Мечта о том, чтобы было «как в Америке и Европе»: одна партия – консервативная, другая – реформаторская, одна – левая, другая – правая.

Идея, что партии созданы для представительства и самовыражения групп интересов, не приходила в голову российским политическим управленцам. Для них партии были прежде всего предвыборными проектами, выстраиваемыми для уловления интересов избирателя и отражения этих интересов максимально безвредным для стабильности системы образом. Для достижения этого результата прежде всего была поставлена цель сократить количество партий и вообще количество акторов, могущих принимать участие в выборах.

В 1999 году в выборах в Государственную Думу могли участвовать уже только политические объединения, а не все общественные организации, которые в свои уставы внесли пункт «Участие в выборах». В 2001 году был принят Федеральный закон «О политических партиях», обязывающий партии иметь региональные отделения не менее чем в половине субъектов Российской Федерации. На практике это означало, что все партии должны иметь общероссийский статус, а региональные партии должны исчезнуть. В 2002 году в этот закон были внесены изменения в связи с вступлением в силу закона «О государственной регистрации юридических лиц», наделяющие Министерство юстиции полномочиями распоряжаться судьбой партий – регистрировать их или отказать им в регистрации. Также ужесточение избирательного законодательства шло по линии увеличения количества членов партии, необходимого для ее регистрации, запрета на избирательные блоки (в выборах могут участвовать только партии, а не избирательные объединения).

В 2005 году, с появлением консервативного охранительного тренда в российской внутренней политике, был принят новый закон о выборах в Госдуму, который отменил выборы по одномандатным округам. Россия перешла со смешанной системы, в которой половина федерального парламента избирается по партийным спискам, половина – по одномандатным округам, на пропорциональную, в которой весь состав парламента избирается только по партийным спискам. Порог прохождения в Думу тогда же был поднят с 5 до 7 %.

Параллельно с этими мерами, которые можно назвать партийным кнутом, в 2006 году появляется и партийный пряник – государственное финансирование для партий, набравших больше 3 % на общефедеральных выборах. В том же году окончательно отменена графа «Против всех», которая давала возможный выход для протестных настроений, тогда же отменена и минимальная явка на выборах. Таким образом, выборы делаются все более независимыми от избирателя (даже если избиратели массово не придут, выборы все равно состоятся), а партии становятся все более финансово зависимыми от государства, а не от частных спонсоров – граждан либо бизнеса, которые являются естественными жертвователями в партийные кассы в менее этатистских системах (табл. 5).

Таблица 5. Краткий очерк изменений избирательного законодательства в 2001–2014 годах[21]