Помоги проекту - поделись книгой:
Кроме того, как представляется, мир перешел от господства двух стран к господству одной, от биполярности к однополярности. С распадом и гибелью СССР ни одна другая страна не обладала ни возможностями, ни желанием противостоять США или хотя бы «уравновешивать» Америку на мировой арене. Правда, любая однополярность обречена на краткосрочность. Пожалуй, корректнее даже утверждать, что как таковая она никогда не существовала и что способность Соединенных Штатов Америки трансформировать свое очевидное превосходство в богатстве и военной мощи в мировое влияние была ограниченной – как на глобальном, так и на локальном уровне. Война в Персидском заливе, как оказалось, ввела в заблуждение сразу в двух отношениях: сам факт международного консенсуса по этому вопросу был поразительным, а операция «Буря в пустыне» не стала шаблоном для последующих военных интервенций.
Действительно, события последующей четверти века обнажили гораздо более сложную реальность – реальность, в которой обнаружилось намного меньше международного согласия относительно того, что представляет собой легитимность принципов, политик и процессов, а также относительно восприятия практического баланса сил. Этот значительно более неоднородный и сложный порядок совершенно явно тяготел к неупорядоченности, что становится очевидно при изучении основных исторических событий указанного периода, ознаменовавшегося разрывом между глобальными вызовами и ответными шагами и региональными действиями. Если коротко, мы очутились в мире, гораздо менее радужном, чем воображал себе президент Джордж Буш-старший, формулируя свое видение нового мирового порядка.
Фактическая, куда более неприглядная картина возникла быстро. Все началось с Советского Союза. По сути, СССР представлял собой одновременно две империи – внутреннюю, где доминировала Россия, но имелись еще четырнадцать других республик и множество национальностей, и внешнюю, где доминировал сам СССР и куда входили полдюжины стран Восточной Европы. После окончания холодной войны вспыхнула череда протестов и конфликтов, которые можно назвать «войнами за советское наследство». Раскол советского блока и слабость Москвы лишили это надгосударственное образование того «клея», что препятствовал проявлению националистических сил как во внутренней, так и во внешней империях. К концу 1991 года Советский Союз перестал существовать. Вместо него на карте появились пятнадцать независимых государств, включая Россию. Кроме того, к тому времени социалистические страны Восточной Европы стали независимыми, как по существу, так и на бумаге.
Во многих случаях путь к независимости был относительно гладким. Так случилось даже в Чехословакии, где напряженность между словацким югом и чешским севером страны усиливалась по мере ослабления советской власти. Вопреки росту напряженности, в 1992 году лидеры обеих областей возглавили политический процесс, который в 1993 году привел к мирному разделению на два независимых государства. Резким контрастом этому было насилие, которым характеризовался политический переходный период в Югославии. Социалистическая Федеративная Республика Югославия просуществовала почти три четверти века, родилась как объединенное государство после окончания Первой мировой войны и прожила до 1992 года. Она представляла собой этакое лоскутное одеяло из шести республик – Словении, Хорватии, Боснии и Герцеговины, Черногории, Македонии и Сербии, причем территория Сербии также включала ряд автономных регионов, наиболее важным из которых являлось Косово. Страна была многоэтнической и многоконфессиональной, как на региональном, так и на межрегиональном уровне, однако социальная и географическая интеграция фактически отсутствовала. Сербов насчитывалось много, но при этом они составляли лишь немногим более трети всего населения Югославии. Воедино страну так долго удерживала не столько власть Москвы, сколько настороженное отношение югославского руководства к этой власти, умело подогреваемое и эксплуатируемое многолетним националистическим правителем Югославии Иосипом Броз Тито, который поддерживал единство авторитарным стилем правления с элементами административной децентрализации и легкими намеками на экономические реформы.
Внутреннюю динамику страны радикально изменили смерть Тито в 1980 году и приход к власти Горбачева в Советском Союзе: СССР, скажем прямо, перестал быть для Югославии пугалом. Эти перемены усугубились стремлением к независимости внутри и за пределами Советского Союза, которому было суждено вскоре стать бывшим Советским Союзом. Обострились скрытые противоречия между национальными силами Югославии. В 1991 году Словения объявила о независимости; югославская федеральная армия было вторглась в пределы республики, но отступила примерно через десять дней, фактически признав Словению суверенной страной. Хорватия последовала этому примеру и также подверглась нападению федеральных сил. Эти федеральные силы не просто воевали за целостность распадающегося государства – они отстаивали интересы радикального сербского национализма, что стало слишком очевидным, когда войска, подчинявшиеся федеральному правительству, напали на Республику Босния и Герцеговина после провозглашения ею независимости. В Боснии преобладало мусульманское население, но в некоторых районах проживало значительное количество сербов.
Стремление к независимости породило сложные политические дилеммы для сторонних наблюдателей. Одним из широко распространившихся принципов мироустройства в эпоху после Второй мировой войны стал принцип самоопределения, согласно которому люди, проживающие в колониях, имеют право создавать собственные суверенные государства. Этот принцип получил настолько широкое признание, что часто наблюдалось сочувствие и даже прямое одобрение применения насилия ради его реализации. Иными словами, самоопределение являлось основополагающим принципом послевоенного порядка.
При этом имелось другое правило, менее четко сформулированное и, безусловно, куда менее широко признанное; речь о праве на самоопределение народов, проживающих на территории устоявшихся национальных государств. В отличие от тех, кто стремился освободиться от колониального гнета, здесь принцип самоопределения не воспринимался как некая естественная «одноразовая» потребность. Напротив, считалось, что в данном случае возможность его использования потенциально неограниченная. Более того, применительно к этническим группам, проживающим в пределах существующих стран, этот принцип угрожал идее и идеалам государственного суверенитета, ведь такой суверенитет может подвергаться опасности не только извне, но и изнутри. Как следствие, в принципе самоопределения стали видеть потенциальную угрозу целостности ряда государств и самим основам международного порядка.
Конечно, бывает, что общество в рамках общепринятого политического процесса решило «развестись» мирно, как произошло в Чехословакии. Но бывает также, что желание освободиться разделяется далеко не всеми. В таких ситуациях сторонние наблюдатели склонны уважать стремление к независимости на основании исторической традиции, либо на фоне угнетения со стороны центрального правительства, и принимать во внимание потенциальную жизнеспособность нового независимого государства. По этим и другим причинам европейское сообщество и Соединенные Штаты Америки приняли решение признать новые государства, ранее входившие в состав Югославии. Данный дипломатический шаг нисколько не способствовал тушению югославского пожара; более того, он, что называется, подбросил хвороста в пламя и ускорил процесс разделения, чреватый насильственным вмешательством.
Сами США оказались в положении человека, что разрывается между противоположными желаниями, и это в какой-то мере объясняет, почему политика США на Балканах была столь непоследовательной. Администрация Джорджа Буша-старшего неохотно вмешивалась в «грязную» гражданскую войну в бывшей Югославии. Вдобавок отсутствовало четкое понимание того, в какой степени центральное правительство вправе подавлять устремления тех, кто жаждет отделиться, и насколько оно вправе использовать свои полномочия. Преемница администрации Буша, администрация Клинтона, тоже не хотела активного участия в боевых действиях, чем объясняется выбор в пользу ВВС, а не сухопутных войск, когда наконец было решено использовать военную силу. Однако на это решение повлияла вовсе не озабоченность соблюдением права на самоопределение: сказались скорее соображения гуманитарного характера и давление со стороны европейских союзников, которые требовали, чтобы Соединенные Штаты Америки выступили от имени тех, кто мечтал о независимости или спасался от преследований центрального правительства в Белграде.
События последующих трех лет (1991–1994) ознаменовались оглашением деклараций о независимости от областей бывшей Югославии, дипломатическим признанием новых стран другими государствами, ожесточенными боевыми действиями, усилиями, которые предпринимала Организация Объединенных Наций для содействия прекращению огня и политическому урегулированию, а также направлением миротворческих сил, зачастую беспомощно пасовавших перед этническими чистками (принудительным переселением и изгнанием хорватов и мусульман) и перед нападениями сербов на те или иные области, официально считавшиеся безопасными для гражданского населения. Положение резко обострилось весной и летом 1995 года. Сотни европейских миротворцев оказались заложниками в руках боснийских сербов. Так называемый безопасный район Сребреницы был атакован и захвачен к середине июля; несколько недель спустя сербы обстреляли рынок в Сараево, столице Боснии и Герцеговины. Спустя несколько дней НАТО приступило к регулярным бомбардировкам, призванным ослабить сербов и изменить политику Белграда. Союзные ВВС преуспели там, где не справились ни миротворцы, ни дипломаты, ни экономические и политические санкции; через несколько месяцев было достигнуто политическое урегулирование (на военной базе в Дейтоне, штат Огайо, в ноябре 1995 года), которое позволило обеспечить нестабильный мир между ныне независимыми странами и автономными районами при введении в Югославию значительного числа миротворцев[80].
Вскоре выяснилось, что проблема гражданских конфликтов никоим образом не ограничивается конкретной частью Европы. Более того, эта проблема затрагивала не только этнические группы, желавшие разрушить существующие устои и создать собственные государства. Движущей силой конфликтов во многих случаях по всему миру оказывалось не столько стремление к самоопределению и созданию нового государства, сколько сведение счетов (в разнообразии форм) или стремление к установлению новой политической, социальной и экономической иерархии.
Вряд ли будет сильным преувеличением предположить, что доминирующие внешнеполитические вызовы, с которыми сталкивались Соединенные Штаты Америки и остальной мир на протяжении большей части 1990-х годов, были обусловлены внутренними конфликтами указанного свойства и поведением слабых, а не сильных государств[81]. Сильные государства не нуждаются в самоутверждении, зато слабым оно, возможно, настоятельно требуется. Государство ослабляет не его неспособность проецировать военную мощь или вести войны за пределами своих границ, а неспособность контролировать то, что происходит в пределах этих границ. Налицо дефицит потенциала, который часто ведет к тому, что значительные территории (часто именуемые «неконтролируемым пространством») оказываются вне власти правительства. Государство-банкрот есть предельный случай слабого государства, где правительственная власть фактически ликвидирована и где в результате процветает хаос, бесчинствуют местные банды и ополченцы, управляющие одним или несколькими районами страны.
Первым примером такой страны стал Ирак после операции «Буря в пустыне» и освобождения Кувейта. Многочисленные восстания (интифады) против жестокости центрального правительства вспыхнули на шиитском юге и на севере, где большинство населения составляют курды. По ряду причин – главным образом, вследствие непонимания политических целей и последствий интифад, а также вследствие затруднений в планировании и осуществления военной интервенции в такой ситуации – США довольно долго не вмешивались. Однако гуманитарная ситуация на севере Ирака продолжала ухудшаться, толпы гражданских беженцев текли к турецкой границе, и американские вооруженные силы создали бесполетную зону (чтобы иракские правительственные самолеты не могли атаковать гражданских) и стали обеспечивать местное население продовольствием и предметами первой необходимости, спасая сотни тысяч, если не миллионы жизней. Администрация Буша руководствовалась гуманитарными соображениями, а также прислушивалась к заявлениям своего партнера и союзника Турции. Кроме того, администрация ощущала собственную ответственность за происходящее, поскольку война, которую она недавно вела в Ираке, не принесла ожидаемого урегулирования политической ситуации. При этом важно подчеркнуть, что вмешательство США носило сугубо гуманитарный характер, что Америка отнюдь не пыталась создать отдельное курдское государство на севере Ирака (или отдельное шиитское государство на юге), равно как и не стремилась свергнуть существующую политическую власть в Багдаде[82].
Далее настал черед Сомали. В тот период там не было функционирующего центрального правительства; Сомали являлась страной только по названию, на территории которой соперничали между собой за власть полевые командиры, не обращая внимания на страдания народа. Усилия ООН по обеспечению населения продовольствием и другими припасами не приносили облегчения, поскольку враждующие боевики нередко похищали гуманитарные грузы и торговали ими, используя вырученные средства для покупки оружия. К середине 1992 года угроза массового голода стала очевидной. На таком фоне в конце 1992 года, в последние месяцы администрации президента Буша-старшего, Соединенные Штаты Америки ввели в Сомали вооруженный контингент (приблизительно двадцать пять тысяч человек, что составило основную часть сил ООН), дабы гарантировать безопасную доставку населению продовольствия и прочей гуманитарной помощи.
Интервенция помогла, но только применительно к доставке продовольствия и разделения воюющих группировок. В стране так и не появилось дееспособное правительство и не удалось обеспечить мир, не зависящий от вмешательства извне. Никто не мог предложить эффективного способа положить конец насилию, не спровоцировав возобновления гуманитарного кризиса. Силы ООН в мае 1993 года (при поддержке новой американской администрации Билла Клинтона) предприняли попытку расширить узкое гуманитарное начинание и добиться широкого политического согласия, которое привело бы к установлению ответственной политической власти вопреки всем обстоятельствам. Результат оказался катастрофическим, погибли восемнадцать американских солдат, а вскоре последовал вывод всех американских войск, за которыми ушли и миротворцы ООН; сколько-нибудь заметного и долгосрочного улучшения ситуации добиться не получилось.
Опыт Сомали пришлось учитывать, когда Соединенные Штаты Америки вмешались в происходившее на Гаити, где летом того же года возникла угроза государственному порядку. Через несколько месяцев после ухода США из Сомали корабль, перевозивший около двухсот американских и канадских солдат, которых направили на остров для обучения местных сил по мандату ООН, буквально выгнала разъяренная толпа, собравшаяся у причала. США срочно переосмыслили свою политику и к лету 1994 года добились принятия новой резолюции Совета безопасности ООН, санкционировавшей применение военной силы для свержения полевых командиров, правивших Гаити, и для содействия возвращению законно избранного правительства. Был подготовлен значительный военный контингент, который гарантировал надежную опору дипломатическим усилиям (следует отметить роль бывшего президента США Джимми Картера) по проведению переговоров об улаживании конфликта с лидерами боевиков[83].
Еще серьезнее негативный опыт Сомали сказался на поведении США в Руанде. Как стало понятно впоследствии, руандийский кризис имел решающее значение, поскольку именно он, а не любой другой кризис, определил развитие представлений о суверенитете и гуманитарных интервенциях. Руанда – небольшая африканская страна, где большинство населения (около 80–90 процентов) составляли представители народности хуту, а меньшинство – представители народности тутси. Как часто бывает с меньшинствами, тутси пользовались многими экономическими, социальными и политическими преимуществами, пока Руанда оставалась бельгийской колонией, а затем под опекой ООН. Однако постепенно большинство-хуту стало притеснять меньшинство. Боевые действия становились все более активными, многие тутси искали убежища в соседней Уганде. К тому времени как Руанда стала независимой республикой в 1962 году, хуту в ней доминировали безоговорочно.
Поляризация отношений между хуту и теми тутси, что еще оставались в Руанде, усилилась после того, как беглые тутси в соседней Уганде основали в 1988 году Руандийский патриотический фронт (РПФ). Уганда прикладывала немало усилий для поддержки РПФ – не по гуманитарным соображениям, но с целью рано или поздно свергнуть правящий режим хуту, что позволит беженцам-тутси вернуться домой. Ситуация как будто стабилизировалась примерно пять лет спустя, когда было подписано мирное соглашение, декларировавшее прекращение огня и разделение власти между правительством, в котором доминировали хуту, оппозиционерами-хуту и тутси, проживавшими в Руанде. Для соблюдения условий соглашения в страну пригласили небольшой миротворческий контингент ООН. Впрочем, через несколько месяцев соглашение о прекращении огня было забыто, около миллиона тутси погибло от рук экстремистов-хуту и от рук солдат правительственной армии, где тоже заправляли хуту. Лишь после этих массовых убийств РПФ сумел получить власть в стране и создать правительство с широким представительством. Размещенный в Руанде малочисленный контингент ООН не смог (как утверждают некоторые обозреватели, не захотел) вмешаться в геноцид. Вообще, мир, по сути, наблюдал сложа руки и ничего не предпринимал, хотя, вполне возможно, даже скромное вмешательство на раннем этапе конфликта могло спасти сотни тысяч жизней при минимальных затратах[84]. Далеко не впервые решение о невмешательстве оказалось столь же спонтанным, как и любые действия, которое могли бы быть предприняты. Любопытно, что несколько американцев, сильнее всего причастных к этой истории, два десятилетия спустя работали в правительстве и обсуждали с прочими, надо ли вмешиваться в ситуацию в Ливии – и как именно. Далее станет ясно, что урок в очередной раз переосмыслили, в данном случае в обратном направлении. Учиться на исторических примерах легче на словах, чем на деле.
Общим для всех этих кризисов было то, что они затрагивали правительства, которые либо принимались истреблять собственное населения, либо демонстрировали неспособность защитить свой народ от нападений. Как правило, эти кризисы обнажали скорее гуманитарные, а не стратегические интересы и последствия, хотя в некоторых случаях потоки беженцев порождали проблемы со стабильностью власти в соседних государствах. Этот вопрос весьма важен для правительств всего мира, ибо он заставляет задуматься, как следует поступать, когда местные органы власти не могут или не желают обеспечивать элементарную безопасность своим гражданам.
Постепенно из этой череды конфликтов возникло представление об «ответственности по защите» (R2P, если воспользоваться популярной аббревиатурой). Эта идея была озвучена в 2005 году на «Всемирном саммите», созванном Организацией Объединенных Наций. «Каждое государство обязано защищать свое население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности». Такое утверждение суверенной ответственности было принципиально значимым. Но еще важнее для авторитета концепции R2P было положение о том, что «международное сообщество» тоже несет ответственность за безопасность мирного населения и за предотвращение четырех упомянутых угроз, в том числе посредством применения военной силы, если понадобится, независимо от того, просит ли правительство соответствующей страны о помощи или выступает против внешнего вмешательства. Правительства стран мира выразили готовность принимать «коллективные меры своевременным и решительным образом» в каждом конкретном случае, совместно с соответствующей региональной организацией или под эгидой ООН[85][86][87].
Казалось, что представление о мировом порядке приобрело новый смысл, что оно затрагивает теперь не только поведение государств на международной арене, но и внутренние действия. При этом оговаривалось, что при определенных обстоятельствах другие правительства не только вправе, но даже обязаны принимать меры по защите ни в чем не повинных людей, когда то или иное правительство не желает или не может этого сделать. Это был серьезный шаг вперед по сравнению с Всеобщей декларацией прав человека, которая не предлагала механизма урегулирования тех ситуаций, в которых основные права людей нарушались. Во многих отношениях концепция R2P наделяла мировое сообщество полномочиями для реализации на практике конвенции о предупреждении геноцида.
Однако за мнимым единодушием скрывалась значительная разобщенность. Возникало ощущение, что несколько крупных держав, включая Китай, Россию и Индию, просто-напросто поддались воздействию американской и международной реакции на события в Руанде, согласившись на словах с тем широко распространившимся убеждением, что мировое сообщество не предприняло необходимых действий, хотя могло и должно было их предпринять. Инстинкты же и интересы этих держав противоречили этой декларации, перечисленные страны опасались, что саму концепцию R2P и представление, так сказать, о размытом суверенитете можно обратить против них самих, если они окажутся перед необходимостью вести себя дома так, что сторонние наблюдатели сочтут подобное поведение нежелательным. Позже (после ливийской интервенции 2011 года) эти страны еще сильнее обеспокоились тенденцией перерастания гуманитарного вмешательства в нечто, гораздо большее по своим последствиям, – в смену режима. Этот опыт усилил опасения перечисленных стран по поводу того, что концепция R2P представляет собой острие «клина», нацеленного на их суверенитет; такой клин очень просто обратить против их интересов и против самих этих стран.
С концепцией R2P связана и другая проблема. Недостаточно просто декларировать эту концепцию в качестве новой нормы международных отношений, как было сделано в 2005 году. Нужно еще реализовать ее на практике. Данная проблема отражает не только опасения по поводу возникновения прецедентов или конфликта интересов, но и озабоченность по поводу военных и экономических издержек. Защита населения в условиях гражданского конфликта может оказаться чрезвычайно трудной и сложной задачей.
Наиболее удручающим и опасным примером новой реальности стала Сирия. Там уже давно правит нетипичный для Ближнего Востока авторитарный режим: в отличие от других ближневосточных стран, в Сирии доминируют этническое меньшинство и одна семья. На протяжении сорока пяти лет – более половины срока существования независимой Сирии – страной правили Хафез Асад и его сын Башар, оба алавиты, представители небольшой мусульманской секты, численность которой составляет всего 10–15 процентов от суннитского большинства населения Сирии.
Ситуация в Сирии оставалась стабильной на протяжении десятилетий, в немалой степени благодаря жестокости режима, что наиболее ярко проявилось в 1982 году, когда погибло, по разным оценкам, от десяти до двадцати пяти тысяч суннитов в городе Хама, очаге политической активности «Братьев-мусульман». Асад-отец подавил восстание, чтобы не допустить разрастания политической «скверны» и чтобы показать другим мятежникам, чем чревата попытка бросить вызов его режиму.
События развивались иначе в 2011 году, в ходе сирийской версии «арабской весны». Правительство направило войска для подавления антиправительственных выступлений; несколько человек были убиты, а прочие в результате взялись за оружие. Политический вызов быстро трансформировался в гражданскую войну. Дипломатические усилия по прекращению боевых действий (подкрепленные санкциями против режима) оказались бесплодными, равно как и призывы, изнутри страны и извне, к отставке Башара Асада.
В последующие годы положение только ухудшалось. Правительство получало экономическую и военную помощь от Ирана и России, но продолжало утрачивать контроль над значительными территориями, где укреплялись различные вооруженные группировки, прежде всего «Фронт Аль-Нусра» (подразделение «Аль-Каиды») и «Исламское государство» (другие наименования – ИГИЛ, ИГ или, по-арабски, «ДАИШ»). Появились также другие вооруженные группировки, часть которых поддерживали Саудовская Аравия, прочие арабские суннитские страны, Турция, а также США. Сотни тысяч сирийцев погибли в результате продолжительных боев; примерно половина населения (около одиннадцати-двенадцати миллионов человек из примерно двадцати двух миллионов жителей в начале войны) бежала и была вынуждена искать себе жилье в других местах на территории страны или за ее пределами. Несмотря на все это, вопреки потерям среди гражданского населения, концепцию R2P так и не применили – отчасти из-за сложностей обеспечения безопасности страны, отчасти же потому, что другие страны не могли договориться о том, кто виноват в происходящем и каковы будут последствия любого вмешательства. В результате Сирия осталась полем битвы (и гуманитарным кошмаром), а концепцию R2P благополучно забыли.
Еще одной проблемой слабых государств стала проблема широкомасштабного ущерба, наносимого местному гражданскому населению террористами. Реакция на события 11 сентября 2001 года подразумевала разнообразные действия, но центральным среди них была признана обязанность государств не допускать укрепления на своей территории террористических группировок. Правительство может смириться с деятельностью какой-либо террористической группы за пределами границ государства – или же оказаться настолько слабым, что будет не в состоянии помешать распространению влияния такой группы. В Афганистане, например, именно правительство (контролируемое движением «Талибан») приняло решение предоставить убежище «Аль-Каиде».
Сразу после терактов 9/11 США поставило правительство талибов перед суровым выбором: либо прекратить всякие отношения с «Аль-Каидой» (и выдать лидеров «Аль-Каиды» Америке или международным судебным органам), либо столкнуться с неминуемыми последствиями. Правительство талибов отказалось от сотрудничества, и США были вынуждены свергнуть это правительство, на что потребовалось несколько месяцев: сотрудники американских спецслужб и американские вооруженные силы активно взаимодействовали с представителями так называемого Северного альянса, добровольной коалиции враждебных талибам племен, главенствующих в тех областях Афганистана, где не доминируют пуштуны (народ, преобладающий в южной части страны, составляющий большинство афганского населения – и ядро движения «Талибан»). Вскоре после этого на встрече в Бонне с лидерами Афганистана и представителями соседних стран Америка помогла сформировать новое правительство во главе с Хамидом Карзаем, пуштуном по национальной принадлежности, но политиком умеренного толка, который был приемлемой кандидатурой для многих других этнических групп страны.
Эти действия получили широкую международную поддержку. Такой исход вряд ли мог считаться предсказуемым, пускай трагические события 11 сентября оборвали жизни граждан почти восьмидесяти государств, а не только жителей Соединенных Штатов Америки. Причина заключается в том, что на протяжении десятилетий правительства не могли согласовать общей позиции относительно сути терроризма. Расхожее выражение: «Для одного ты террорист, а для другого – борец за свободу» – отражает политическую реальность, поскольку многие люди открыто поддерживают терроризм или, во всяком случае, проявляют терпимость, если сочувствуют декларируемым целям тех, кто совершает теракты. Процесс международного сотрудничества, существенным стимулом для ускорения и укрепления которого стали события 11 сентября, позволил выработать новое, менее субъективное определение терроризма; если коротко, оно толкует терроризм как преднамеренное убийство ни в чем не повинных мужчин, женщин и детей в политических целях без государственного вмешательства. Кроме того, постепенно начало крепнуть представление о том, что правительства, укрывающие террористов или иным образом им помогающие, сами ничуть не лучше террористов, а потому их можно и нужно подвергать санкциям и иным мерам воздействия.
Перемены можно суммировать следующим образом. «Аль-Каида» представляет собой новую, более опасную форму терроризма – с глобальным охватом и с реальной возможностью причинения урона кому угодно. Вдобавок цели этого движения, как представляется, простираются невообразимо далеко, чем «Аль-Каида» отличается от «традиционных» террористов, которые чаще всего преследуют относительно локальные и узкие цели, наподобие создания собственного крохотного государства. Кроме того, многие правительства стран мира обнаружили собственную уязвимость перед терроризмом в его различных проявлениях. Европа уже давно борется с доморощенными радикальными террористами, а также с ближневосточными группировками, совершающими теракты на ее территории. В Китае все большую озабоченность вызывает деятельность мусульманских террористов в западной части страны, а Россия продолжает испытывать проблемы с чеченскими террористами. Многолетняя гражданская война в Афганистане, на протяжении которой мусульмане всего мира стекались в страну для сопротивления советской оккупации, породили новое поколение террористов, владеющих самыми современными методами диверсий. В итоге терроризм, как и многие другие явления, приобрел глобальный характер.
Я сам в некоторой степени причастен к этому изменению восприятия терроризма. В 2001 году я работал в Государственном департаменте США, возглавлял отдел политического планирования, а еще мне поручили занять должность представителя США в переговорах по мирному урегулированию в Северной Ирландии. За последние четыре десятилетия в Северной Ирландии в результате политического насилия погибло более трех тысяч человек. Я встречался в Дублине с премьер-министром Ирландии в те самые мгновения, когда самолеты атаковали башни-близнецы Всемирного торгового центра; вернуться домой не представлялось возможным, поскольку все авиарейсы отменили, и я отправился, как предполагалось заранее программой визита, в Белфаст. Я ясно дал понять всем участникам переговоров (в частности, лидерам католической националистической партии «Временная Шинн Фейн», политическому крылу Ирландской республиканской армии, или ИРА, которая долгое время использовала насилие для отстаивания своей политической повестки), что терпение Америки не бесконечно, а теперь, когда рухнули башни-близнецы, мы категорически отвергаем любую поддержку терроризма. Позднее мое выступление и поддержали многие традиционные сторонники Шинн Фейн в Конгрессе США и представители общественности. Такое изменение восприятия терроризма придало новый импульс мирному процессу в Ирландии и в конечном счете вынудило Шинн Фейн отказаться от привычных методов и начать сотрудничать с протестантами (юнионистами) в местном политическом пространстве.[88]
Словом, намечался международный консенсус по таким вопросам, как обязанность правительств не прибегать к геноциду и не допускать геноцида на своей территории, а также (следует признать, что здесь согласие было почти единодушным) обязанность противостоять терроризму; на этом фоне все шире распространялось мнение, что США совершили серьезную ошибку и абсолютно необоснованно развязали весной 2003 года войну с Ираком. В отличие от войны в Персидском заливе (1990–1991), спровоцированной агрессией Ирака против суверенной страны, на сей раз Ирак не нарушал никаких международных норм. Зато администрация Джорджа Буша-младшего, исходившая из предположения, что Ирак обладает оружием массового уничтожения и напуганная событиями 11 сентября, посчитала режим Саддама Хусейна неприемлемым риском.
Разумеется, эта война определялась и другими соображениями, в том числе убежденностью в том, что Ирак созрел для демократии и что установление демократии в Ираке создаст прецедент для демократизации прочих стран региона. Высказывалось мнение, что результатом всех этих действий станут широкие демократические преобразования на всем Ближнем Востоке, которые, в свою очередь, обеспечат стабильный мир в регионе. Это мнение, прочно утвердившееся среди представителей администрации президента Буша-младшего, не являлось, увы, тем аргументом, который чаще всего предъявлялся остальным странам для объяснения политики США. На международной арене Америка, как правило, рассуждала о гарантиях безопасности и неприемлемости самого факта наличия у Саддама Хусейна оружия массового поражения (вывод о наличии у Ирака такого оружия делался на основании данных разведки). Отказ Саддама полноценно сотрудничать с инспекторами ООН по контролю за вооружениями еще сильнее укреплял подозрения в том, что иракскому режиму есть что скрывать[89].
Однако опыт войны в Ираке 2003 года показал, что международная поддержка такого «превентивного» вмешательства, по существу, отсутствует. Слово «превентивный» часто используется для характеристики действия Соединенных Штатов Америки – кстати, администрация Буша-младшего использовала его как термин в программе национальной безопасности от 2002 года, – но за данным определением скрываются два значения, принципиально различных и почти противоположных, с точки зрения сторонних наблюдателей[90]. Картина такова: в 2003 году США нанесли
По контрасту,
Изоляция США усугублялась нежеланием Америки воздерживаться от военных действий до тех пор, пока не будет получено недвусмысленное «благословение», то есть разрешение, от Организации Объединенных Наций или от любого другого органа, имеющего соответствующий международный статус. В результате нападение США на Ирак в 2003 году в глазах мировой общественности не получило надлежащей легитимности.
В этом не было ничего удивительного. Поддержка стремления к тому, чтобы избегать дальнейшего распространения оружия массового поражения, в частности, ядерного оружия, достаточно широка в теории – но не слишком велика на практике. Израиль стал первым исключением из условия ДНЯО, ограничивавшего владение таким оружием пятью странами. Это исключение стало реальностью еще в конце 1960-х годов, хотя и оставалось не более чем подразумеваемым, поскольку Израиль отказывался публично признавать факт обладания ядерным оружием, чтобы не оказаться еще более одиноким на международном уровне и не дать арабским государствам повода для разработки собственного ядерного оружия. Соединенные Штаты Америки и большая часть Европы до сих пор притворяются, что не понимают этой игры, ибо арабские правительства отказывают Израилю в самом праве на существование, а тем более на мирное сосуществование; подразумеваемое наличие ядерного оружия принято считать главной гарантией безопасности еврейского государства (которое приобрело свою исключительность во многом благодаря холокосту). Вдобавок было сочтено, что обладание ядерным оружием способно вселить в Израиль уверенность и побудить его рисковать собой ради мира. Оптимисты заходят еще дальше, предполагая, что ядерное оружие может облегчить дипломатические усилия, создать такие условия, в которых Израилю, возможно, больше не понадобится пополнять свои арсеналы, чтобы гарантировать безопасность страны[92].
Индия тоже обзавелась ядерным оружием. Здесь главным побудительным мотивом было поведение крупного соседа, то есть Китая[93]. История полнится примерами конфликтов и приграничных споров между двумя государствами; можно вспомнить, кстати, локальную войну 1962 года. Индия отказалась подписать ДНЯО на том основании, что договор носит дискриминационный характер, наделяет малое число стран (та самая первая пятерка) «правом» на обладание ядерным оружием, но отказывает в этом праве всем остальным. В соответствии с этой позицией Индия в 1974 году провела первое испытание собственного ядерного устройства. Она была более чем готова заплатить соответствующую цену за экономические и военные санкции, введенные США и рядом других стран; Индия твердо знала, что может рассчитывать на поддержку со стороны своего покровителя – Москвы. За десятилетия индийский арсенал ядерного оружия стал весьма значительным. Мир был вынужден приспосабливаться к этой ситуации. В 2008 году США фактически признали индийскую ядерную программу на официальном уровне: страны заключили пакт о гражданском ядерном сотрудничестве, казалось бы, невозможный по условиям американских санкций против Индии. Вашингтон принял стратегическое решение: дальнейшее противостояние с демократической и стабильной Индией будет лишь тормозить развитие американо-индийских отношений, которые стали гораздо важнее и перспективнее, экономически и политически, в мире после холодной войны.[94]
Северная Корея – совсем другой случай. (Официальное название Северной Кореи – Корейская Народно-Демократическая Республика, или КНДР, – только подтверждает эмпирическое правило: если в названии страны присутствует слово «демократическая», на практике такая страна оказывается какой угодно, только не демократической.) В этой закрытой от мира стране правил жестокий и репрессивный режим, а еще Северная Корея являлась одним из наиболее военизированных человеческих сообществ. В итоге она оказалась своего рода полевым исследованием способности мира – точнее, его неспособности – объединиться для предотвращения появления ядерного оружия у новых стран (в особенности у тех, кто ранее действовал агрессивно и / или поддерживал терроризм).
Соединенные Штаты Америки очутились в сложной ситуации. Они сознавали важность недопущения того, чтобы режим наподобие северокорейского получил в свое распоряжение ядерное оружие. Но вмешательство в ситуацию означало, что, скорее всего, потребуется нанести превентивный военный удар, развязать боевые действия ради уничтожения большей части северокорейского ядерного арсенала прежде, чем КНДР успеет им воспользоваться. Проблема заключалась не столько в осуществимости плана или в отсутствии международной поддержки превентивного удара, сколько в сильной вероятности того, что подобный удар обернется новой войной на Корейском полуострове (против такого развития событий горячо возражали два американских союзника, которым пришлось бы принять на себя основное последствие любой военной операции в регионе, а именно Южная Корея и Япония). Вдобавок такая война означала бы необходимость прямого и дорогостоящего военного ответа США, учитывая союзнические обязательства Америки и северокорейские военные возможности.
Все это обсуждалось в 1994 году. Хотя Северная Корея присоединилась к ДНЯО десятилетием ранее, на деле она никогда не отказывалась от ядерного оружия. В 1993 году Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), орган, в обязанности которого входит контроль за соблюдением ДНЯО, обвинило Северную Корею в нарушении условий договора[95]. Инспекции не приносили результата, поскольку представителей МАГАТЭ часто лишали доступа на северокорейские ядерные объекты. Появились статьи – материал Брента Скоукрофта и Арнольда Кантера в «Вашингтон пост» и моя статья в «Нью-Йорк таймс», – утверждавшие, что США должны нанести превентивный удар, чтобы помешать Северной Корее разрабатывать далее ядерное оружие, если только не будет обеспечена возможность проведения регулярных и полноценных инспекций, позволяющих удостовериться в соблюдении страной условий договора о нераспространении ядерного оружия[96].
Администрация Клинтона не выказала готовности настоять на этом требовании. Вместо того она вступила в переговоры и подписала с Северной Кореей соглашение, которое вводило ряд ограничений на свободу действий Пхеньяна и устанавливало новый режим проведения инспекций[97]. Такое уклончивое поведение, избегавшее решительных действий, привело к серьезным долгосрочным последствиям. Северная Корея эффективно использовала переговорную паузу, прежде всего как маскировку для создания арсенала ядерного оружия. Невозможно точно определить, когда именно Северная Корея стала обладать ядерным оружием, но вполне вероятно, что это случилось приблизительно в те годы – или, самое позднее, несколько лет спустя. Десятилетия новых переговоров не привели к изменению этой печальной реальности. С 2006 года Северная Корея провела по меньшей мере четыре ядерных испытания. В настоящее время она обладает десятком ядерных устройств и разрабатывает ракеты, способные доставлять боеголовки за тысячи миль. Момент для превентивного военного удара, способного уничтожить большую часть существовавшего ядерного потенциала Северной Кореи, был упущен.
Северная Корея не была одинока в преодолении «ядерного порога». В случае Пакистана практические геополитические соображения вновь возобладали над принципом, согласно которому следует любой ценой избегать распространения ядерного оружия. Китай рассматривал Пакистан как своего рода стратегическую границу с Индией и был готов оказать содействие в реализации пакистанской ядерной программы. США, со своей стороны, тесно сотрудничали с Пакистаном в Афганистане со времен советского вторжения в декабре 1979 года; именно через Пакистан формировались и вооружались антисоветские силы (моджахеды).
Пакистан долго добивался права на обладание ядерным оружием, усматривая в таком оружии гарантию безопасности против более крупного и сильного соседа – Индии, с которой продолжался спор за территории. Испытание Индией ядерного устройства в 1974 году, несомненно, ускорило пакистанские разработки. Действуя втайне и благодаря помощи Китая, Пакистан достиг порога ядерного потенциала к середине 1980-х годов; десятилетие спустя, в 1998 году, он публично испытал атомную бомбу – в ответ на очередное аналогичное индийское испытание. Как следствие, и Пакистан примкнул к «клубу» ядерных держав.
США предпринимали попытки – безуспешные, как выяснилось, – разделить тесное сотрудничество с Пакистаном в одной сфере (противодействие советской оккупации Афганистана) и отказ от сотрудничества в другой сфере (ядерная программа). В конце концов, было решено воспользоваться инструментом экономических и военных санкций, дабы помешать Пакистану реализовать свои ядерные амбиции. Увы, в действительности санкции оказались наихудшим возможным компромиссом. Они не были настолько жесткими, чтобы вынудить Пакистан отказаться от разработки ядерного оружия (хотя имеются немногочисленные доказательства того, что по-настоящему суровые санкции вполне способны убедить ту или иную страну от преследования жизненно важных национальных интересов, каковы бы те ни были), зато санкции способствовали отчуждению Пакистана и его военного руководства, которое играет в Пакистане важную политическую роль. Кроме того, введение санкций укрепило убежденность пакистанцев в том, что посторонним, США в особенности, нельзя доверять и нельзя пускать их на территорию страны; общественное мнение Пакистана все сильнее стало склоняться к тому, что государству следует самостоятельно заботиться о своей безопасности. Как следствие, стремление к обладанию ядерным оружием сделалось еще более выраженным. Сегодня Пакистан располагает более чем сотней единиц ядерного оружия и обладает самым быстрорастущим ядерным арсеналом в мире. При этом он остается слабым государством – гражданская власть в Пакистане в большинстве случаев эфемерна, реальная власть в руках военных; к тому же на территории страны нашли приют несколько наиболее опасных террористических организаций. Пакистан оказывает помощь другим странам в реализации ядерных программ и по-прежнему находится в конфронтационных отношениях с Индией, обладающей ядерным оружием. Все перечисленное чревато тем, что пакистанское ядерное оружие может быть использовано в очередном пограничном конфликте или похищено террористической группировкой.
Здесь также следует отметить, что Израиль, Пакистан и Индия никогда не подписывали договор о нераспространении ядерного оружия, хотя этот документ как будто отражает глобальный консенсус относительно того, что владение ядерным оружием должно ограничиваться пятью государствами, которые обзавелись им первыми. Договор не предусматривает никаких штрафов за отказ его подписать и никаких наказаний за выход из него (случай Северной Кореи). Дело не в том, что противодействие распространению ядерного оружия отсутствует – нет, оно вполне реально. Но не менее реальна та малая цена, которую правительства крупных держав готовы платить за прекращение распространения ядерного оружия.
Иран является примером другого рода. Он подписал ДНЯО и первоначально опирался на помощь Запада в реализации программы ядерной энергетики (еще когда страной управлял шах). Впрочем, мир стал воспринимать атомную активность Ирана совершенно иначе, когда эту деятельность продолжил и стал развивать исламский режим, пришедший к власти в результате революции 1979 года.
Три с половиной десятилетия длится борьба за осуществление иранской ядерной программы, которая во многом противоречит условиям ДНЯО и обязательствам перед МАГАТЭ, на фоне стремления Соединенных Штатов Америки и других стран сорвать выполнение этой программы посредством санкций и иных средств, скажем, за счет использования вредоносных программ, которые нарушают работу центрифуг – главного звена процесса обогащения урана. При этом Иран продолжает неуклонно двигаться вперед, и выбор, вставший перед Соединенными Штатами Америки и остальным миром через несколько лет после вступления в должность президента Барака Обамы, свелся к нанесению превентивного удара по иранским объектам, к признанию иранской программы ядерного оружия или к заключению соглашения, которое ограничило бы иранскую программу мирными целями, запретив разработку ядерного оружия.
Администрация Обамы отвергла первые два варианта. Преисполненная решимости сократить вмешательство США в дела Ближнего Востока, эта администрация не решилась раздувать очередной конфликт в регионе. Более того, сокращение американского военного присутствия на Ближнем Востоке стало важнейшим пунктом повестки самого президента и многих людей из его окружения. Вдобавок имелись немалые сомнения относительно того, чего можно добиться военной силой; да, превентивный удар мог отбросить иранскую программу на несколько лет назад – но ценой развязывания масштабной войны, укрепления позиции сторонников жестких ответных мер в самом Иране и отказа международного сообщества от санкций, которые до сих пор увеличивали прямые и косвенные иранские издержки на разработку ядерного оружия. Конечно, Ирану потребуется некоторое время для восстановления оборудования и заводов, необходимых для производства ядерного оружия, зато они появятся, скорее всего, тем, где их будет непросто обнаружить и уничтожить американским или израильским оружием.
При этом отвергалась и возможность признания за Ираном права на присоединение к «клубу» ядерных держав, которое уже было признано, пусть не всеми, за Израилем, Индией, Пакистаном и Северной Кореей. Такое развитие событий сулило гонку ядерных вооружений на всем Ближнем Востоке и грозило сделать и без того самую нестабильную часть мира еще более нестабильной. Ядерное оружие позволило бы Ирану реализовывать свои региональные амбиции гораздо более безнаказанно, поскольку ему попросту некого было бы бояться, помимо Израиля или США. Кроме того, ядерный Иран представлял бы собой, по мнению многих израильтян и жителей других стран, угрозу самому существованию еврейского государства, если вспомнить многочисленные заявления иранских лидеров, отвергавших право Израиля на существование.
Все это привело к тому, что администрация Обамы выбрала дипломатический вариант действий. Этот выбор был и остается спорным, но намного сомнительнее выглядит решение сосредоточиться на «дипломатическом подходе к ограничению амбиций», нацеленном, по словам одного из участников процесса, причастного к принятию политических решений в то время, на ограничение, а не на ликвидацию текущего иранского потенциала[98]. Мое личное мнение (правда, его невозможно доказать) состоит в том, что США совершили смертный грех, ввязавшись в переговоры с чрезмерным и очевидным желанием добиться нужного для них результата. В частности, на мой взгляд, с нашей стороны было бы разумно потребовать введения ограничения на намного более длительный срок, особенно с учетом того, что падение мировых цен на нефть и действующие санкции вместе обеспечивали надежные рычаги давления на Иран.
Принятие более скромных целей вполне могло отражать нежелание американской администрации прибегать к военной силе. Возможно, оно также отражало бытовавшую в некоторых кругах надежду на то, что дипломатическое урегулирование проблемы ядерной программы позволит наладить более широкое сотрудничество между Соединенными Штатами Америки и Ираном и сделает Иран более умеренным. Узнать, насколько обоснованна такая надежда, нам вряд ли суждено; зато точно известно, что дипломатические усилия завершились подписанием летом 2015 года «совместного и всеобъемлющего плана действий». Этот план подписали США, четыре других постоянных члена Совета безопасности ООН, Германия и сам Иран; соглашение освобождало Иран от давления экономических санкций и предоставляло доступ к международным капиталам в обмен на готовность на протяжении десяти лет значительно ограничивать использование центрифуг и в течение пятнадцати лет не превышать тот малый запас обогащенного урана, которым Ирану все же разрешили обладать[99]. Эти ограничения и последующие инспекции принесли желаемый результат, заметно увеличив вероятный срок уведомления мира (приблизительно с нескольких месяцев до года на протяжении тех полутора десятилетий, пока остаются в силе основные ограничения) на случай, если Иран решит нарушить договор и попытается заполучить ядерное оружие.
Иран также согласился на более тщательные международные инспекции, призванные гарантировать, что он исправно выполняет свои обязательства по соглашению. В результате сложилась более стабильная ситуация в краткосрочной перспективе, и мир приобрел достаточно высокую степень уверенности в том, что касается иранской ядерной программы на ближайшие пятнадцать лет и ее мирных целей. Однако эта уверенность была достигнута дорогой ценой, ведь Ирану предоставили доступ к мировым финансовым ресурсам, причем в таком масштабе (по разным оценкам, от 50 до 100 миллиардов долларов), который обеспечил ему гораздо больше возможностей проводить агрессивную региональную внешнюю политику. Помимо того, Иран сохранил шансы ускоренной разработки обширного ядерного потенциала за короткий срок по истечении десяти (в случае центрифуг) и пятнадцати (в случае обогащенного урана) лет. К тому времени у международного сообщества останется лишь согласие Ирана на придирчивые инспекции и соблюдение обязательств по ДНЯО. Как будет показано далее, это соглашение также способствовало возникновению крупной дипломатической проблемы: как разубедить ряд влиятельных соседей Ирана в нежелательности следования его примеру и отсутствии необходимости разрабатывать собственные программы создания ядерного оружия.
По крайней мере, четыре, а возможно, и все пять перечисленных случаев (Израиль, Индия, Северная Корея, Пакистан и Иран) ознаменовали собой частичную эрозию якобы всеобщего стремления к нераспространению ядерного оружия. Я упоминаю об этом отнюдь не из желания раскритиковать американскую внешнюю политику последних десятилетий. Степень влияния США на происходящее сдерживалась как стремлением конкретной страны к достижению своих целей в ядерной сфере, так и ее сопротивлением давлению со стороны США. Также следует принимать во внимание действия правительств других стран, которые не разделяли американские устремления и приоритеты. Влияние – вовсе не то же самое, что контроль, особенно когда оно сталкивается с националистическим взглядом на мир, когда ядерное оружие воспринимается как экзистенциальная потребность, а не как политический выбор (последний вариант обусловил в свое время присоединение Америки к ДНЯО).
Кроме того, все пять случаев определялись конкретными политическими реалиями. Интерес противодействию распространения ядерного оружия сочетался с иными интересами – например, с желанием обеспечить безопасность союзнику уникальной, если угодно, экологической природы (Израиль) или избежать войны, которой Соединенные Штаты Америки и два их ближайших союзника отчаянно не хотели (Северная Корея); с желанием наладить отношения с крупной развивающейся страной (Индия); укрепить сотрудничество с важным партнером в противостоянии с СССР (Пакистан) или не допустить конфликта, чреватого непредсказуемыми последствиями (Иран).
Норму, запрещающую распространение ядерного оружия, также ослабили в практическом отношении те решения, которые принимались отдельными странами, и совокупный результат получился неожиданным. Причем то обстоятельство, что к этому результату не стремились, не делает его менее значимым. Вскоре после обретения независимости в начале 1990-х годов Украина добровольно отказалась от ядерного оружия по настоянию США. Два десятилетия спустя часть территории Украины была захвачена силами, которые поддерживала Россия; страна лишилась Крыма и фактически утратила контроль над своими восточными областями. Ирак, в свою очередь, был вынужден отказаться от собственной программы разработки ядерного оружия после войны в Персидском заливе (1991); чуть более десятилетия спустя в страну вторглись американцы и свергли правительство Саддама Хусейна. Третьим примером можно считать Ливию, которую с 2003 года восхваляли как страну, которая после многолетнего серьезного международного давления отказалась от своей ядерной программы и согласилась на тщательные инспекции. Менее чем через десять лет в Ливию вторглись силы американо-европейской коалиции, и правительство Муаммара Каддафи пало. Между тем северокорейский режим благополучно продолжает существовать – по всей видимости, его ликвидации препятствует именно обладание ядерным оружием. Все это служит наглядным уроком: ядерное оружие способно защитить страну от иностранного вмешательства, а его отсутствие повышает вероятность нападения извне и свержения правительства. Не будет преувеличением предположить, что этот урок выучили и Северная Корея, и Иран.[100]
Существует также международная норма (наряду с официальными конвенциями и договорами, подписанными большинством – но не всеми – правительствами) о запрете производства, обладания и применения химического и биологического оружия. Эта норма действует на так называемой кооперативной основе – правительства соглашаются придерживаться той или иной политики, отчитываются о соответствующей деятельности и, в случае Конвенции по химическому оружию, принимают инспекторов, проверяющих те объекты, которые заявляются как актуальные. Тут стоит уделить внимание позиции сирийского правительства в отношении использования химического оружия в годы гражданской войны. Предотвращение распространения химического оружия практически невозможно, поскольку большинство стран способны производить его по своему усмотрению. Кроме того, вряд ли возможно определить, производится такое оружие или нет, поскольку его производство мало чем отличается (или вообще ничем не отличается) от нормальной промышленной деятельности. Никакие инспекции, сколь угодно тщательные и всеобъемлющие, не позволят обнаружить производство или хранение химического оружия. Когда речь заходит о химическом оружии, важно строго и последовательно препятствовать его применению, каковое, в отличие от производства и обладания таким оружием, обычно возможно удостоверить. Применение этого оружия можно сдерживать угрозой санкций и фактическим введением санкций, если политика сдерживания себя не оправдала. Меры наказания могут охватывать суровые санкции, возбуждение дел о военных преступлениях и военные действия значительного масштаба, причем цели военной интервенции варьируются от причинения урона до изменения хода продолжающегося конфликта и до свержения режима, который использует химическое оружие. Цель действия после применения оружия состоит в том, чтобы отбить у того или иного правительства охоту прибегать к подобному оружию, а также в том, чтобы создать прецедент, который помешает другим последовать примеру этого правительства.
Беда в том, что усилия мирового сообщества по предотвращению распространения ядерного, биологического и химического оружия прикладываются больше в теории, чем на практике. Проблема предотвращения распространения любого перечисленного оружия на практике осложняется тем, что часто приходится принимать в расчет конфликтующие с этим устремлением стратегии, отношения и цели, многие из которых также являются приоритетными для страны. В результате распространению оружия препятствуют, но, как правило, сдержанно, и эта сдержанность приводит к тому, что толика оружия все-таки неизбежно распространяется. Сюда же следует приплюсовать тот факт, что некая целеустремленная страна может идти к поставленной цели, невзирая на прямые и косвенные усилия других государств, призванные помешать ее прогрессу.
Еще одна область международного сотрудничества, помимо названных выше, то есть помимо суверенитета, самоопределения, гуманитарного вмешательства, борьбы с терроризмом и соблюдения принципа нераспространения оружия массового поражения, – это изменение климата. К моменту окончания холодной войны этот вопрос еще не фигурировал в мировой повестке. Действительно, только в 1995 году состоялось первое совещание правительств стран мира в рамках Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата (РКИК ООН). Пусть некоторые люди оспаривают выводы ученых, сегодня налицо широкое международное признание того факта, что изменения климата суть суровая реальность, в значительной степени формируемая человеческой деятельностью, и они представляют собой угрозу не только населению потенциально затапливаемых территорий, но и всем сообществам и экономикам, учитывая прогнозируемое воздействие на погоду, здоровье людей, сельское хозяйство, водные ресурсы и продовольственную безопасность.
Несмотря на достигнутый консенсус, ежегодные встречи лидеров государств и представителей правительств приносят ничтожные результаты, поскольку бедные и развивающиеся страны сопротивляются ограничениям, которые, как они опасаются, способны замедлить экономический рост и фактически заставляют их оплачивать решение проблемы (изменения климата), вызванной преимущественно поведением других, более богатых и развитых стран Северной Америки, Европы и Азии. Богатые же страны, США в частности, не желают связывать себя обязательствами, которые, по их мнению, сулят замедление экономического развития, потребуют существенного перераспределения ресурсов в пользу бедных стран или индивидов, наиболее уязвимых перед изменениями климата. В итоге имеется, по сути, лишь мнимое согласие относительно того, что необходимо делать или кто должен это делать.
Очередная встреча (двадцать первая конференция сторон, или КС-21) состоялась в Париже в конце 2015 года. Сформулированный в Париже подход к климатической проблеме был значительно скромнее по средствам и целям, нежели на предыдущих, во многом неудачных международных конференциях. Никто не предлагал принять новое международное соглашение, которое ввело бы цену (фактически налог) на выбросы углекислого газа, или создать глобальный рынок, на котором торговались бы квоты на выбросы (тем самым стимулируя инициативы по снижению этих выбросов). На парижской встрече решили обратиться к отдельным странам (в том числе менее богатым развивающимся странам) с просьбой определить и зафиксировать собственные индивидуальные квоты (так называемый национальный пропорциональный вклад, или НПВ) с целью постепенного снижения выбросов углекислого газа. Задача была поставлена следующим образом: обеспечить в этом столетии общее увеличение средней мировой температуры на 2 градуса Цельсия – или на около 3,5 градуса по Фаренгейту; впрочем, это скорее лишь некий идеал, поскольку заявленные обязательства, даже если они будут выполнены, не позволят добиться желаемого[101].
Национальные обязательства отдельных стран не имеют непреложной юридической силы, а в некоторых случаях они лишены конкретики по поводу того, когда установленные показатели будут достигнуты и какова фактическая цель. Критически важными могут оказаться оценки национальных программ и последствий их реализации через пятилетние промежутки, а также реакция общественности. Подразумевается, что изнутри отдельных стран будет возрастать давление на правительство ради «правильных поступков» и правительства станут проводить политику, позволяющую разорвать связь между экономическим ростом и широким использованием ископаемых видов топлива (в частности, угля), из риска оказаться «уличенными и опозоренными». Формулировки соглашений касательно перераспределения средств и технологий в пользу развивающихся и «рискованных» стран также носят в основном рекомендательный, а не конкретный и обязующий характер. Словом, результат, даже если он представляет собой определенный прогресс, далеко не соответствует необходимому.[102]
Киберпространство представляет собой новейшую область международного сотрудничества. На ум приходит ситуация с развитием ядерных технологий в 1940-х и 1950-х годах. Тогда, как и сейчас, рождались новые идеи с обилием применений, позитивных и негативных; тогда, как и сейчас, встал ребром вопрос, каким образом правительства могут поспособствовать достижениям, которые видятся желательными, и воспрепятствовать достижениям, которые видятся вредными. В случае ядерного оружия была предпринята попытка лимитировать число стран, обладающих таким оружием, внедрив (посредством дипломатии и контроля над вооружениями) количественные и качественные ограничения на арсеналы тех стран, которые обладают ядерным оружием, и позволив всем разрабатывать программы ядерной энергетики в мирных целях – при условии, что соблюдаются требования, гарантирующие, что за этими программами не прячется производство ядерного оружия.
Управление киберпространством представляется еще более сложной задачей. Производство ядерного оружия, а также строительство и эксплуатация атомных электростанций требуют усилий, обеспеченных значительными ресурсами, доступом к соответствующим технологиям, передовых производственных навыков и оборудованных помещений. Лишь немногие правительства способны находить все это самостоятельно; большинству требуется помощь других правительств. Ядерные программы (или признаки их реализации), как правило, контролируются извне. Почти никто не сомневается в том, что применение ядерного оружия можно проследить до места запуска или производства такого оружия; это означает, что нападение повлечет за собой ответные меры, а потому любой ответственный политик крепко задумается, прежде чем отдать распоряжение об атаке.
В киберпространстве, напротив, в настоящее время действуют миллиарды субъектов, поскольку для доступа туда необходим лишь мобильный телефон, планшет или компьютер, подключенный к Интернету. Многое из того, что требуется, очень легко приобрести. Интернет играет в гражданской или коммерческой экономике несравнимо большую глобальную роль, чем ядерная энергетика; такова реальность, которая делает ограничение распространения технологий практически невозможным. Государства больше не доминируют; группа из нескольких талантливых людей способна оказать на мир реальное воздействие. Нападения часто могут происходить так, что виновных не отследить; это значительно затрудняет ответные меры и, следовательно, препятствует сдерживанию.
Интернет возник при небольшой поддержке государства, пускай исторически он восходит к проекту конца 1960-х годов, который разрабатывался Агентством перспективных исследований при министерстве обороны США. Правила, в той мере, в какой они существуют, устанавливались снизу вверх, через взаимодействие индивидов, гражданского общества, корпораций и правительств. Этот процесс «с участием многих заинтересованных сторон» ближе всего, пожалуй, к знаменитой «незримой руке рынка» Адама Смита.[103]
Эпоха романтического развития, как кажется, исчерпала себя – во всяком случае, романтика столкнулась с сильным встречным ветром. Киберпространство все больше напоминает старый добрый американский Дикий Запад, но без шерифов. Интернет сегодня для экономики, общества и вооруженных сил насущно важен, однако почти не существует правил, которые предотвращали бы или хотя бы мешали подрывным действиям, краже интеллектуальной собственности, нарушению неприкосновенности частной жизни и правительственной цензуре. А там, где правила вроде бы есть, зачастую вообще отсутствуют средства контроля их соблюдения[104].
Это вовсе не означает, что в Интернете нет глобального управления и многосторонних механизмов сотрудничества. Интернет-корпорация по присвоению имен и номеров (ICANN) была создана в 1998 году и фактически выступает регулятором интернет-трафика. Два года спустя Соединенные Штаты Америки и ЕС заключили так называемое соглашение о «безопасной гавани», позволившее компаниям передавать сведения о гражданах ЕС в США, что было крайне важно для корпораций, осуществляющих деятельность по обе стороны Атлантики[105]. Регулярно проводятся международные встречи, конференции и семинары по борьбе с киберпреступностью, содействию торговле, защите прав человека и частной жизни в Интернете. Американское правительство, со своей стороны, в 2011 году сформулировало стратегию киберпространства, в которой заявлялось, что Интернет должен быть «открытым, технически цельным, безопасным и надежным»[106]. В сентябре 2015 года Китай и США договорились не красть интеллектуальную собственность друг друга (в чем Китай ранее неоднократно обвиняли)[107].
Увы, было, по крайней мере, столько же шагов назад, сколько и вперед. Все чаще приходится слышать о кибератаках, провоцирующих отказ в обслуживании (DDoS) или направленных на срыв конкретных мероприятий и транзакций. Шпионаж и кража интеллектуальной собственности стали обычным явлением. Всемирная конференция по международной электросвязи, состоявшаяся в Дубае в декабре 2012 года, завершилась, не придя к согласию относительно того, может ли Международный союз электросвязи (МСЭ), учрежденный в 1947 году для иных целей, получить доступ к управлению Интернетом (что могло бы повысить роль правительств). Тот как будто согласованный принцип обработки данных для защиты конфиденциальности пользователя оказался, скажем прямо, пшиком после откровений недовольного бывшего сотрудника ЦРУ Эдварда Сноудена; суд ЕС аннулировал соглашение о безопасной гавани 2000 года, что привело к обеспокоенности по другую сторону Атлантики, но в 2016 году удалось заключить пакт, учитывавший претензии ЕС[108]. В целом дефицит управляемости киберпространства продолжает возрастать по причине стремительности технологических инноваций и отсутствия международного консенсуса относительно того, какими должны быть «киберправила». Американское стремление к открытому, технически цельному, надежному и безопасному киберпространству оказалось под угрозой.
Глобальное здравоохранение является еще одной сферой международных отношений, в которых задействован широкий круг субъектов и механизмов. Всемирная организация здравоохранения ООН (ВОЗ) – главный руководящий орган в этой области, но принято считать, что она плохо подготовлена и недостаточно финансируется для решения проблем здравоохранения в мировом масштабе, будь то инфекционные заболевания, пандемии или болезни внутренних органов (неинфекционные заболевания). Все это значимо не только и не столько из-за экономических и человеческих издержек болезни (и ее способности ослаблять государство), сколько по причине глобализации. Вспышка заболевания в одной стране ныне может легко распространиться по всему миру.
Наиболее важным комплексом мер в этой области являются Международные медико-санитарные правила, впервые принятые в 1969 году и измененные в 2005-м[109]. Первоначально от правительств требовалось уведомлять ВОЗ о вспышках некоторых высокоинфекционных заболеваний, таких как холера, желтая лихорадка и оспа. Пересмотренные в 2005 году, теперь правила требуют от правительств следить за появлением любых серьезных рисков для здоровья населения и создавать возможности их предотвращения и реагирования на их возникновение. Предполагается, что эти обязательства носят юридически непреложный характер, однако их выполнение определяется в большинстве случаев сознательностью правительства и достатком ресурсов. Признанием этого факта объясняется принятие в феврале 2014 года всемирной повестки в области безопасности здравоохранения – по существу, это международный механизм мониторинга, призванный до определенной степени стимулировать правительства к выполнению обязательств, подписанных десятилетием ранее[110]. Реакция на кризис вируса Эбола в 2014–2015 годах и низкая эффективность ВОЗ лишний раз подчеркивают углубление разрыва между нынешними возможностями и механизмами и насущными потребностями в предотвращения вспышек высокоинфекционных заболеваний и борьбы с ними.
Экономика, возможно, является одной из наиболее развитых сфер международного взаимодействия. В ней выделяются две области. Первая – торговля. Как отмечалось ранее, глобальные торговые соглашения начали действовать сразу после Второй мировой войны, пускай этот механизм (в форме Генерального соглашения по тарифам и торговле, или ГАТТ) не соответствовал требованиям международной торговой организации, которая, как многие предполагали, должна сосуществовать с Международным валютным фондом и Всемирным банком. Тем не менее объемы торговли росли по мере того, как последующие раунды многосторонних торговых переговоров приводили к снижению тарифов и устранению ряда других барьеров, в частности, при торговле товарами массового производства.
События последних двадцати пяти лет вызывают противоречивую оценку. С одной стороны, достигнут значительный прогресс в области торговли. Уругвайский раунд глобальных торговых переговоров, начавшийся в середине 1980-х годов, завершился в конце 1993 года снижением торговых барьеров и созданием Всемирной торговой организации[111]. В состав ВТО вошли более 160 стран, препятствия для торговли сократились, и появилось некое место разрешения торговых споров между государствами. Кроме того, отмечалось широкое распространение региональных и двусторонних торговых соглашений. К числу наиболее известных среди них относятся МЕРКОСУР (Общий рынок стран юга), зона свободной торговли АСЕАН (АФТА) и НАФТА (Североамериканское соглашение о свободной торговле) с участием Мексики, Канады и Соединенных Штатов Америки. В результате объем мировой торговли увеличился более чем в пять раз за этот период, с 3,5 триллиона долларов в 1990 году до 19 триллионов долларов двадцать пять лет спустя[112]. Торговля стала важным инструментом интеграции в мировое сообщество развивающихся стран, таких как Китай, и вносит значительный вклад в их экономический рост и развитие. Также торговля сделалась стабилизирующим фактором, поскольку она не только укрепила экономическое положение союзников США, но и обеспечила многим странам возможность избегать действий, способных поставить под угрозу взаимовыгодные экономические договоренности.
При всем том, как отмечалось выше, это была эпоха противоречий. Усилия по содействию расширению торговли на мировом уровне наталкивались на многочисленные препятствия; можно смело утверждать, что именно здесь кроется одна из главных причин большого числа региональных и двусторонних соглашений, вторых по значимости в мире, с учетом всех проблем и тех стран, что неизбежно оставались в стороне. Так называемый Дохийский раунд глобальных торговых переговоров, начавшийся в 2001 году, не привел к достижению соглашения из-за разногласий по таким вопросам, как государственные субсидии, нетарифные барьеры и торговля сельскохозяйственными товарами и услугами (в отличие от товаров массового производства). Отчасти эти разногласия были спровоцированы чрезмерно широким кругом участников переговоров. В последние годы темпы роста мировой торговли существенно замедлились. Кроме того, ослабла внутренняя политическая поддержка международной торговли в Соединенных Штатах Америки и многих других странах, что вызвало сомнение в целесообразности дальнейших усилий по развитию еще более открытой мировой торговой системы.
В денежно-кредитной сфере налицо, возможно, менее формальное управление, но и там присутствует значительная международная координация. Основными характеристиками эпохи были плавающие обменные курсы, независимость центральных банков и доминирование доллара. МВФ проводил оценки («обследования») экономик и публично выставлял им отметки, как в табели успеваемости, но не имел полномочий настаивать на реформах, кроме тех случаев, когда сам фонд участвовал в выделении займов правительствам, испытывающим финансовые трудности. Что касается банковской сферы, так называемый Базельский комитет устанавливал стандарты (например, в отношении объема располагаемого капитала), которым банкам рекомендовалось следовать. Деятельность комитета дополнялась деятельностью Форума финансовой стабильности – организации, учрежденной в 1999 году десятком правительств, представлявших ведущие страны мира с открытой экономикой. Десять лет спустя, после финансового кризиса 2008 года, этот форум превратили в Совет финансовой стабильности с участием министров финансов и председателей центральных банков стран «Большой двадцатки» и ряда других. Целью создания Совета вновь назвали разработку и поощрение «наилучших практик», которые помогали бы правительствам предотвращать и устранять риски для национальных экономик и мировой финансовой системы[113]. Идея заключалась в том, чтобы стремиться, так сказать, к вершине, демонстрируя ответственное поведение и позволяя стране успешно конкурировать в мире, где капитал и инвестиции будут направляться не только в заведомо эффективные страны и институты с заведомо высокой отдачей, но и туда, где гарантируется безопасность. Кроме того, реалии глобализации и потенциальная «заразность» означали, что фактически все правительства заинтересованы в одобрении таких «ответственных практик»[114].
Отсюда не следует, что общая картина позитивна – ведь в некоторых областях сотрудничество и координация отсутствуют. Центральные банки могли бы, например, предпринимать шаги по стимулированию роста, которые оказывали бы влияние на темпы развития, в процессе снижения цен на экспорт и повышения цен на импорт. Некоторые страны (скажем, Китай и Япония) накопили огромные долларовые активы; другие страны, особенно США, демонстрировали грандиозные дефициты бюджета. В какой-то степени этот дефицит был необходим для Америки, так как он обеспечивал мир деньгами; в то же время он заставлял задаваться вопросом относительно будущей стоимости доллара. Не удалось достичь ни малейшего прогресса в отношении напряженности, обусловленной статусом доллара США как национальной валюты Соединенных Штатов Америки и как мировой резервной валюты, то есть валюты, используемой для большинства международных операций (что вынуждает большинство стран накапливать американские доллары). Словом, Федеральная резервная система США действовала и как центральный банк страны, и как Всемирный центральный банк; в глазах многих специалистов проблема сводилась к тому, что остальной мир не мог вмешиваться в действия центрального банка США – или в экономическую политику США в целом. Попытки повысить статус других валют или создать новую мировую валюту, по сути, провалились (ближе всего к этому оказались так называемые специальные права заимствования, или СДР, выпущенные МВФ). Финансовый кризис 2008 года и последовавшая за ним рецессия ясно показали уязвимость мировой системы перед ошибочными действиями США. Но пока в мире нет ни глобального центрального банка, ни мирового финансового регулятора.
Этот обзор международного сотрудничества рисует неоднозначную картину: очевидное и достаточное тесное взаимодействие в одних сферах, ограниченные контакты в других сферах – и полное отсутствие общих действий в третьих. То же самое относится к таким областям международного сотрудничества, как решение проблемы беженцев и мигрантов, энергетика, освоение Арктики, океанов и морского дна, а также космического пространства. Уважение суверенитета остается центральным компонентом того порядка, который существует сегодня, но даже этот принцип оспаривается – например, поведением России на Украине и расхождением во мнениях по поводу того, что в ближайшем будущем некоторые или даже все привилегии суверенитета подлежат ликвидации. Во многих областях международной жизни существует теоретическая модель консенсуса, которая на практике обеспечивает согласие разве что в малой степени. В других областях нет даже этого теоретического консенсуса. Подобные разногласия, по большей части, невозможно разрешить путем переговоров; процесс не в состоянии превзойти практическую политику, учитывая обилие правительств в мире и тот факт, что неправительственные организации, которые зачастую очень важны для той или иной страны, никогда не приглашают в зал заседаний.
В итоге выражение «международное сообщество» сегодня отражает скорее желательное положение вещей, а не реальность. Если вспомнить, сколь часто оно используется, и сопоставить это словоупотребление с реальностью, можно сказать, что подлинное международное сообщество существует разве что в простительных фантазиях. В теории сообщество (или «общество» в терминологии Хедли Булла) способно договориться относительно средств и целей международных отношений, определить, что именно должно быть сделано и каким именно образом. Однако суровая реальность такова, что нет и не предвидится широкого консенсуса в отношении того, что нужно делать, кто должен это делать и как. Налицо принципиальный разрыв между тем, что желательно для решения проблем эпохи глобализации, и тем, что оказывается возможным. Этот разрыв является одной из главных причин нынешнего беспорядка в мире.
6. Региональные реалии
Мир можно рассматривать и трактовать с нескольких точек зрения. Мы уже обсудили два вопроса: отношения между великими державами и глобальное управление. Третья точка зрения – это региональные проблемы. На этом уровне осуществляется множество весьма важных экономических, военных и дипломатических взаимодействий – по той простой причине, что географическая близость чрезвычайно значима. Многие страны, которые невысоко котируются на мировой арене из-за своей малой величины или вследствие ничтожности их влияния на мировые события, оказывают сильное воздействие на своих соседей. А соседи, в свою очередь, существенно влияют на них самих. При этом, позволю себе добавить, разнообразие ситуаций в регионах чрезвычайно велико; как на глобальном уровне порядок варьируется от вопроса к вопросу, точно так же он варьируется от региона к региону.
Эпоха после окончания холодной войны прошла первое серьезное «испытание на прочность» на Ближнем Востоке; Соединенные Штаты Америки возглавили этот процесс, и широкая международная коалиция, действуя в соответствии с рядом резолюций Совета безопасности ООН, восстановила порядок в регионе и помешала Ираку насильственно подчинить Кувейт. Порядок в данном случае подразумевает регион с почти двумя десятками арабских государств, во главе которых стоят авторитарные правители, а границы стран существуют преимущественно де-факто, но зачастую не определены де-юре. К числу этих государств относятся как относительно бедный и густонаселенный Египет, так и несколько малых городов-государств Персидского залива, обладающих огромными богатствами. Также необходимо упомянуть Израиль, еврейское государство, созданное в 1948 году. К тому времени он заключил мирный договор с Египтом, достиг перемирия с Иорданией и находился в состоянии «настороженного мира» с Сирией. Нерешенной проблемой, вызывающей постоянные трения и обострения, были и остаются отношения Израиля с палестинцами, в особенности с теми, кто проживает на территории, присвоенной Израилем после войны 1967 года. Израиль – наиболее сильное государство региона и единственная ближневосточная страна, владеющая ядерным оружием. Также особняком стоит Иран, персидская держава, населенная преимущественно шиитами (в регионе, где доминируют, соответственно, сунниты). После революции 1979 года к власти в Иране пришел религиозно-политический режим, стремившийся распространить свое влияние по всему региону, нередко – через прямую поддержку союзников и шиитских общин в других странах. Впрочем, Иран значительно ослабила десятилетняя война 1980-х годов с Ираком, а потому он не в состоянии бросить значимый вызов региональной стабильности. Кроме того, Ирак эффективно противостоял Ирану и в иных отношениях; в ходе операции «Буря в пустыне» в 1991 году США приняли решение сохранить в целости основную часть иракской армии и военно-воздушных сил, дабы Ирак и далее служил противовесом Ирану.
Основное внешнее воздействие на регион оказывали именно Соединенные Штаты Америки, что проявилось, в частности, в успешном руководстве международной коалицией, освобождавшей Кувейт, а также в существенной экономической и военной помощи США Израилю и таким арабским государствам, как Египет и Иордания; вдобавок сохранялось американское военное присутствие в регионе, прежде всего ради того, чтобы заставить Саддама Хусейна соблюдать различные международные санкции, которые продолжали действовать, и убедиться, что он не станет снова угрожать или нападать на соседей. Американская политика определялась, главным образом, существующей и прогнозируемой зависимостью Америки от ближневосточной нефти и стремлением поддерживать Израиль и более умеренные арабские правительства. Соперничество великих держав осталось в прошлом, в тех временах, когда США и Европа активно прилагали такого рода усилия (первое десятилетие после Второй мировой войны) и когда те же США конкурировали с Советским Союзом (на протяжении трех десятилетий).
Этот порядок во многом определял соотношение сил в регионе до 2003 года, когда Соединенные Штаты Америки напали на Ирак. В отличие от войны в Персидском заливе (1990–1991), которая велась с локальной целью наказать Ирак за агрессию против Кувейта, войну 2003 года предприняли ради смены режима в Багдаде. Декларируемым поводом послужил отказ Саддама Хусейна полностью выполнять требования ООН, запретившей Ираку владеть оружием массового поражения. Этот повод и вправду сыграл свою роль в начале войны, особенно с учетом того, что после событий 11 сентября Америка не собиралась допускать даже теоретическую возможность разработки и применения Ираком (либо передачи с его стороны террористам) ядерного или биологического оружия[115]. Впрочем, воображение верховных чинов администрации президента Буша-младшего гораздо сильнее захватила оптимистическая перспектива и вера в то, что постхусейновский Ирак сделается демократической страной, создаст прецедент и подаст пример другим арабским государствам и Ирану (считалось, что им будет крайне трудно сопротивляться демократии). Дорога к преобразованиям на Ближнем Востоке, по мнению администрации, пролегала через Багдад. Я не разделял эти взгляды, но служебное положение не позволяло мне возражать их выразителям, учитывая структуру принятия решений в администрации президента Буша. Даже посмей я высказаться, меня бы не послушали.[116]
Как часто бывает, все пошло не так, как планировалось. Ирак оказался гораздо менее готовым к демократическим переменам, чем предполагали сторонники «маленькой победоносной войны». Свержение режима вкупе с последующими ошибочными решениями оккупационных властей (во главе с США), которые управляли Ираком с мая 2003-го по июнь 2004 года, – например, распустить большую часть иракской армии и подвергнуть политическим преследованиям многих представителей правящей партии «Баас» («Возрождение») – привели к гражданской войне между страдавшим от многолетней дискриминации шиитским большинством и суннитским меньшинством, которое потеряло почти все после падения режима Саддама Хусейна. Помимо гражданской войны эти события стали причиной укрепления в Ираке «Аль-Каиды», террористической группировки, куда охотно вливались недовольные иракские сунниты, возмущенные новым политическим порядком, в котором доминировали шииты.
Война и ее итоги имели многочисленные последствия за пределами Ирака. Вопреки ожиданиям, демократизация столкнулась с немалыми трудностями по всему региону, поскольку идеалы демократии в глазах многих жителей арабского мира стали ассоциироваться с хаосом. Общую гражданскую идентичность в Ираке сменили субгражданские идентичности – религиозные, племенные и этнические; люди воспринимали себя как суннитов или шиитов, курдов или иракцев, а не как граждан Ирака. Ощущение перенесенного унижения, характерное для суннитов, пополняло ряды «Аль-Каиды», а впоследствии ИГИЛ. Новости из Ирака, транслируемые по всему региону, укрепляли субгражданские идентичности в других странах, порождая новые и усиливая имевшиеся трения между местными шиитами и суннитами. Иран, давно оправившийся от неудачной десятилетней войны с Ираком и лишившийся необходимости противостоять сильному и враждебному соседнему режиму, во многих отношениях оказался главным стратегическим бенефициаром действий США, ведь теперь он мог свободно пропагандировать и отстаивать интересы своего государства и шиитского вероисповедания в регионе. Война 2003 года, если коротко, нарушила целый ряд стратегических заповедей, начиная с клятвы Гиппократа – «Не навреди».
Несмотря на эти и другие перемены, частично или полностью спровоцированные конфликтом 2003 года, Ближний Восток в 2010 году, через два десятилетия после иракского вторжения в Кувейт, во многом оставался прежним, узнаваемым и привычным. Событием, которому было суждено изменить этот регион до неузнаваемости, стало самосожжение тунисского торговца фруктами, оскорбленного чиновником, в декабре того же года. Люди вышли на улицы в Тунисе и в других городах, протестуя против жестокости режима, пребывавшего к тому времени у власти уже более двух десятилетий. Так родилась «арабская весна».
Истинные причины «арабской весны» по-прежнему обсуждаются и оспариваются. С одной стороны, не случилось ничего действительно принципиально нового. В регионе властвовали авторитарные правительства, которые не выказывали ни малейшего стремления к политическим или экономическим реформам. Да, исламисты демонстрировали завидную политическую активность, но на них смотрели с подозрением, а местные силы безопасности их преследовали. Гражданское общество находилось в зачаточном состоянии, качество образования ужасало, а так называемый мирный израильско-палестинский процесс очевидно застопорился.
Тем не менее, как нам известно, политические протесты в 2011 году охватили большую часть территории Ближнего Востока. Возможно, сотовая связь и социальные сети облегчили взаимодействие тех, кто имел склонность протестовать, но вряд ли этим можно объяснить, почему все произошло тогда. То же самое можно сказать об утверждении, будто свержение и гибель Саддама Хусейна показали людям, что никакой деспот не будет править постоянно[117]. Лично я считаю, что регион попросту созрел для политической борьбы, вызовов и потрясений; давление нарастало на протяжении некоторого времени. Не сожги себя тунисский торговец, нашелся бы какой-то другой человек или имело бы место какое-то другое событие, ставшее той искрой, что воспламенила местный политический процесс.
В этой связи полезно ознакомиться с докладом «Развитие человеческого потенциала в арабских странах» за 2009 год, подготовленным группой независимых арабских ученых, аналитиков и практикующих политиков. Оценки этого доклада поистине потрясают воображение. Все показатели сугубо отрицательны: ускоренный прирост населения, переселение людей из деревень в города, избыток молодежи, отсутствие гражданского сознания, слабость конституционного строя, длительные сроки военного положения, широкая распространенность насилия в отношении женщин, высокий уровень безработицы, нищета, нехватка воды, расширение пустынь, повсеместное загрязнение воздуха и воды. Словно всего перечисленного было недостаточно, в докладе далее отмечалось: «Большинство государств не спешит внедрять демократическое управление и институты представительства, которые обеспечивают интеграцию, равное распределение богатства между различными группами и уважение культурного многообразия»[118]. В таких условиях конфликт был весьма вероятен, если не сказать – неизбежен.
Поделиться книгой: