Мировой беспорядок

Тем регионом, где договоренности о сохранении порядка на условиях, приемлемых для обеих сверхдержав, реализовывались тщательнее всего, была Европа, во многом первоначальная и центральная арена сражений холодной войны. Выше говорилось о военном балансе сил. Этот баланс подкреплялся серией переговоров по контролю над вооружениями, которые привели к ограничению потенциального использования ядерного оружия на театрах военных действий, а под занавес холодной войны было достигнуто официальное соглашение о применении обычного (неядерного) оружия.

Оба альянса также достигли взаимопонимания, регулировавшего политический порядок в Европе. Заключительный акт Хельсинкской конференции по безопасности и сотрудничеству в Европе, принятый в 1975 году, является поистине замечательным документом[39]. Отчасти это в определенной мере дань классическому вестфальскому пониманию мирового порядка. Это многостороннее соглашение, основанное на государственном суверенитете, недопустимости угрозы силой или применения силы, нерушимости границ, уважении территориальной целостности всех европейских государств, приверженности мирному урегулированию споров и признании принципа невмешательства во внутренние дела друг друга. Единственным исключением из традиционного подхода является обязательство всех правительств уважать права человека и основные свободы людей в пределах собственных границ.

Несмотря на упомянутое исключение, это соглашение после подписания подверглось резкой критике американских политических кругов, поскольку многие посчитали, что оно фактически легитимизирует советский контроль над Восточной Европой. Также сочли весьма циничным то обстоятельство, что европейские правительства призывают к соблюдению прав человека, хотя каждая страна – член Варшавского договора подавляет эти права и свободы. Критики оказались недальновидными: соглашение не только помогло сохранить мир в Европе, но обеспечило время и пространство для проведения реформ в странах коммунистического блока.

Подобную практику управления конкуренцией не следует путать с миром. Однако она позволила сохранять стабильность на планете в эпоху ядерного оружия. Тот факт, что эти четыре десятилетия называются именно холодной войной, говорит сам за себя.

* * *

Выше я отмечал, что всякая война ведется не менее трех раз, и холодная война не стала исключением. Недавно возник ученый спор о том, почему она закончилась так, как закончилась, и тогда, когда это произошло. Стоит отметить, что холодная война завершилась на удивление упорядоченно, всхлипом, а не взрывом. Такой исход отнюдь не представлялся неизбежным.[40]

Тем не менее для него имелись некоторые подспудные основания. Советская экономическая система была глубоко и структурно ущербной. В 1987 году историк Пол Кеннеди опубликовал содержательное исследование о том, почему крупные державы возникают и гибнут, с древних времен до наших дней; основная причина, по Кеннеди, состояла в том, что имперское бремя зачастую вредит процветанию и, как следствие, стабильности метрополии[41]. Бремя поддержки дружественных режимов, несомненно, способствовало краху СССР, которому приходилось исполнять обильный военный бюджет, и «кормить» широкий круг союзников, которые часто нуждались в финансовой помощи; не будем забывать также о расходах на оккупацию Восточной Европы и об экономической и человеческой стоимости имперских авантюр, наподобие злополучной интервенции 1979 года в Афганистане. Эти издержки изрядно усугубили неэффективность советской экономики, сложившуюся в результате десятилетий руководства больше политического, нежели рыночного.

Политические решения и дипломатия также имели значение. Здесь большая часть истории связана с решениями Михаила Горбачева, который возглавлял СССР с 1985 года. Горбачев пришел к четкому осознанию того факта, что Советский Союз сможет выжить и конкурировать на мировой арене только в том случае, если он изменится внутренне. Но тактика Горбачева, когда политические реформы предшествовали перестройке экономики, привел, по сути, к полной утрате контроля над тем, что происходило на улицах. Попытка некоторых людей из Кремля свергнуть Горбачева и восстановить централизованную власть летом 1991 года провалилась; это был классический пример действий «слишком мало и слишком поздно». Тем не менее неудавшийся переворот покончил с тем немногим, что еще оставалось у Горбачева, ускорил распад СССР и укрепил позиции первого президента России Бориса Ельцина. Горбачев и Ельцин заслуживают похвалы за осознание сложности ситуации, за отказ прибегать к массовым репрессиям или к каким-либо продиктованным отчаянием шагам во внешнеполитической сфере в качестве последнего средства изменить судьбу страны и ход истории.

Но некоторая заслуга в том, как эта история развивалась, принадлежит, безусловно, сменявшим друг друга президентам США и, в более широком смысле, настойчивым стремлениям Соединенных Штатов Америки и их союзников на протяжении четырех десятилетий. Джордж Кеннан, архитектор политики сдерживания, оказался провидцем, когда предположил, что советская система не сможет вынести длительное разочарование в своей способности расширить зону влияния[42]. Джордж Г. У. Буш, американский президент, при котором разрушили Берлинскую стену в ноябре 1989 года, достоин отдельной похвалы за то, что при нем была перевернута последняя страница холодной войны. В те годы и позже Буша критиковали за то, что он не добился большего, однако он осторожничал, старался не унижать поверженных противников и не загонять их в ситуацию, которая способна сподвигнуть на отчаянные меры – или привести к власти тех, кто желал именно таких мер. То, что холодная война завершилась мирно и обернулась распадом Советского Союза, объединением Германии и вступлением единой Германии в НАТО, нужно признать великолепным итогом. Опять-таки, случившееся было каким угодно, только не неизбежным. Большая часть исторических событий вызывается потрясениями по следам эпохальных перемен, и в данном случае такого исхода удалось избежать. Вновь нам были продемонстрированы важность личности и качества государственного управления и дипломатии[43].

Обозревая свершения четырех десятилетий холодной войны, трудно удержаться от вывода, что эта война на самом деле немало способствовала порядку. Существовал баланс сил (как уже отмечалось, включая ядерное оружие), имелось общее, пусть ограниченное, представление о легитимности, осуществлялся дипломатический процесс поддержания баланса сил и урегулирования спорных ситуаций, когда сталкивались между собой конкурирующие взгляды на желательное и приемлемое. Как следствие, третья схватка великих держав в двадцатом столетии оказалась принципиально иной, чем две первые.

3. Другой порядок

При ближайшем рассмотрении выясняется, что управляемая конкуренция, которой фактически являлась холодная война, была не единственным источником порядка после Второй мировой войны. Действительно, существовал также порядок, который можно было бы назвать послевоенным, который функционировал как бы параллельно холодной войне, но помимо нее. Этот второй порядок (который иногда называют «либерально-демократическим порядком», хотя на самом деле он являлся таковым весьма условно) имел множество измерений, включая экономическое, политическое, дипломатическое и стратегическое, и был одновременно глобальным и региональным[44]. Важно отметить все перечисленное, поскольку порядок, который был функцией холодной войны, в значительной степени «растворился» с ее завершением и распадом Советского Союза, а вот послевоенный другой порядок уцелел – и продолжает оказывать влияние на мир, причем как своими плодами, так и тем, чего он не в состоянии обеспечить.

Экономическое измерение послевоенного порядка было призвано содействовать развитию мира (или, точнее, некоммунистического мира), где процветали торговля, технологии и хорошо отлаженные финансовые операции. Торговля рассматривалась как локомотив экономического роста и как средство установления и укрепления связей между странами, позволявшая им участвовать в поддержании мирных отношений. Технологическое развитие трактовалось как моральная, политическая и стратегическая необходимость, призванная помочь миллиардам людей во всем мире вести продуктивную, наполненную удовольствием жизнь, дабы эти миллиарды не поддавались искушению сделать выбор в пользу коммунизма. В противном случае многие страны, в том числе бывшие колонии, обретавшие атрибуты государственности, рисковали никогда не познать стабильность. Кроме того, требовался некий механизм функционирования и регулирования торговли, инвестиций и туризма, нечто такое, что предусматривало систему управления десятками национальных валют таким образом, чтобы стимулировать развитие и способствовать взаимодействиям любого рода.

В результате (разумеется, я сильно упрощаю ради краткости изложения) возникла Бреттон-Вудская система, комплекс международных договоренностей и международных институтов; решение о ее создании было принято в 1944 году, когда министры финансов многих стран мира собрались в Бреттон-Вудсе, штат Нью-Гэмпшир. Одна из целей создания этой системы заключалась в содействии восстановлению пострадавших от войны стран и развитию бедных стран; курировать эту деятельность поручили Международному банку реконструкции и развития, более известному как Всемирный банк. Другая цель состояла в разработке функциональной и эффективной денежной системы, учитывающей стремление суверенных государств самостоятельно определять свой путь, при этом сохраняя возможность торговать с другими, осуществлять и принимать инвестиции. Доллар фактически признали мировой валютой, исходя из размеров и силы американской экономики; прочие валюты были «привязаны» к доллару, а тот обеспечивался золотом. По существу, любой желающий мог обменять лишние доллары на золото. Международный валютный фонд (МВФ) учредили для выделения займов государствам с дефицитом бюджета, дабы правительства этих стран могли удовлетворять свои краткосрочные потребности в расходах и достигать определенного уровня бюджетного баланса[45].

Связанный с этими, но все-таки отличный круг вопросов относительно торговли был официально рассмотрен не на Бреттон-Вудской конференции, а на заседании министров торговли. Целью их встречи было создать структуру под названием Международная торговая организация, но противоречия между странами – участницами заседания (и их внутренней политикой) не позволили этого сделать. Вместо того на ряде саммитов на протяжении десятилетий разрабатывались правила мировой торговли и заключались важные соглашения по устранению тарифных барьеров. (Эти договоренности формально «проходили по линии» Генерального соглашения по тарифам и торговле, или ГАТТ.) Потребовалось не менее пятидесяти лет для того, чтобы появилась Всемирная торговая организация (ВТО), способная разрешать споры, а также служить глобальным форумом.

Вторым измерением послевоенного порядка было измерение дипломатическое, и в его центре находилась Организация Объединенных Наций. Исходная идея состояла в учреждении всемирного органа, постоянного форума, который позволял бы предотвращать или, при неудаче попыток предотвращения, улаживать международные споры. Устав ООН предписывает сторонам любого спора, угрожающего международному миру и безопасности, «искать решение путем переговоров, обследования, посредничества, примирения, арбитража, судебного разбирательства, обращения к региональным органам или соглашениям или иными мирными средствами по своему выбору». Возможно также применение силы на благо мира в буквальном смысле слова, ведь, согласно главе VII Устава ООН, членам организации позволяется принимать действенные меры, от блокады до активных боевых действий в воздухе, на суше и на море, «для поддержания или восстановления международного мира и безопасности». Впрочем, очевидно, что главенствовало все-таки стремление воспрепятствовать применению силы для урегулирования разногласий между государствами[46].

Ответственность за управление организацией и принятие необходимых мер возлагалась на Совет безопасности ООН, в состав которого входили пять постоянных членов (США, СССР, Китай, Великобритания и Франция) и шесть (позже десять) непостоянных членов – список последних изменялся каждые два года. Лишь пять постоянных членов ООН (которые на момент создания организации считались ведущими державами в мире после Второй мировой войны) обладали правом вето. Китайское представительство передали от Китайской Республики (Тайвань) Китайской Народной Республике (КНР, материковый Китай) в 1971 году. Советское представительство перешло к России в конце 1991 года. Совету безопасности предписывалось «нести основную ответственность за поддержание международного мира и безопасности». Предполагалось, что это будет новый «концерт», который станет управлять международными отношениями и поддерживать порядок между государствами в эпоху после Второй мировой войны.

Учреждение ООН также отражало и укрепляло бытовавшие в ту пору воззрения на мировой порядок. Например, статья 51 Устава ООН гласит: «Настоящий Устав ни в коей мере не затрагивает неотъемлемого права на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение на Члена Организации». Здесь подразумевалось, а в других статьях Устава формулировалось недвусмысленно, что членство в ООН лимитировано и допускается только для суверенных государств (ст. 4, п. 1) и что все такие государства обладают «суверенным равенством», то есть равны по своему положению в организации (ст. 2, п. 1). Этот принцип наиболее четко выражен в устройстве Генеральной ассамблеи ООН, которая формируется по правилу «одна страна, один голос»; в итоге Соединенные Штаты Америки или Китай оказываются наравне с крошечными, малонаселенными странами из отдаленных уголков мира. В Уставе ООН также говорится, что Устав «не дает Организации Объединенных Наций права на вмешательство в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства» (пункт 7 статьи 2). Все перечисленное, по сути, формировало подобие вестфальского порядка, в котором признаются и отстаиваются права суверенных образований, то есть государств.

Третьим «столпом» послевоенного порядка было стратегическое измерение. Здесь стремились к цели предотвратить возникновение рисков, которыми трудно управлять и которые чреваты катастрофой в случае провала попыток воспрепятствовать их появлению. Роль ООН в значительной степени ограничивалась реалиями отношений великих держав, прежде всего американо-советскими отношениями, поскольку обе страны (наряду с Великобританией, Францией и Китаем) обладали правом вето в Совете безопасности. Подразумевалось, что ООН не должна использоваться в качестве инструмента воздействия одной великой державы на другую; скорее организация призвана была служить тем «арбитром», к которому великие державы могут и должны обращаться в случае непреодолимых разногласий. В теории, пускай на практике, признавалось также, что следует избегать применения военной силы для иных целей, кроме самообороны.

Актуальным в этом контексте оказался договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО)[47]. Он опирался на предположение, что мир с обилием государств, обладающих ядерным оружием (таковых насчитывалось пять на момент подписания договора в 1968 году), будет куда более опасным и потенциально беспорядочным. Опасность видели прежде всего в сложности проведения политики сдерживания между множеством сторон. Также имелась опасность того, что ядерное оружие, доступное большому количеству стран, может попасть (в виде бомб или материалов для их изготовления), как говорится, не в те руки. Кроме того, высказывалась озабоченность по поводу того, что сам факт существования ядерного оружия означает: нельзя гарантированно исключать возможность его применения.

На самом деле ДНЯО представлял собой серию сделок. От пяти стран, которые обладали ядерным оружием (Соединенные Штаты Америки, Советский Союз [впоследствии Россия], Китай, Великобритания и Франция, причем все они стояли у истоков атомной бомбы), просили не передавать ядерное оружие и не содействовать любому другому государству в его разработке или приобретении. Также формулировался принцип сотрудничества, согласно которому эти пять стран обязывались избегать гонки ядерных вооружений и стремиться к постепенному избавлению от имеющегося ядерного оружия. От государств, не обладающих ядерным оружием, просили не разрабатывать такие устройства, не искать помощи у членов «ядерного клуба» и не производить такое оружие самостоятельно. Договор при этом гарантировал доступ к ядерной энергии в мирных целях. Помимо того, от государств, не обладающих ядерным оружием, просили «предоставить гарантии» (согласиться на инспекции, которые будут проверять, соблюдают ли они условия договора).

Параллельные усилия предпринимались и в других областях. Конвенция по биологическому оружию, подписанная в 1972 году и вступившая в силу три года спустя, запрещала любому государству – участнику соглашения (все участники были суверенными государствами) приобретать, разрабатывать или распространять биологическое оружие любого рода[48]. Те, кто обладал таким оружием на момент вступления конвенции в силу в 1975 году, обязывались его уничтожить. Масштабный договор (Всемирная конвенция по химическому оружию), запрещавший производство и применение химического оружия, начал действовать в 1997 году[49].

* * *

Региональные органы взаимодействия возникали по всему миру, однако наиболее важные процессы такого рода протекали в Европе. Исходной идеей в данном случае (принято приписывать ее министру иностранных дел Франции Роберу Шуману) было стремление связать между собой Германию и Францию настолько тесно, чтобы они впредь и помыслить не могли об еще одной войне. Также предполагалось укрепить политический проект переустройства экономики, общества и политических институтов Западной Германии, дабы предотвратить возникновение на немецкой почве нового авторитарного режима, способного нести угрозу самому немецкому народу и его соседям. Европейское объединение угля и стали, в состав которого вошли Франция, Западная Германия, Италия и три страны Бенилюкса (Бельгия, Нидерланды и Люксембург), стало зародышем «европейского проекта», который за последующие десятилетия эволюционировал в Европейское сообщество, а позднее в Европейский союз, расширяя состав участников и распространяя свое влияние на новые области внутренней и внешней политики.

Остро стоял вопрос о завершении колониальной эпохи. К исходу Второй мировой войны мир по большей части, включая сюда Ближний Восток, Африку и Азию, управлялся европейскими странами. Деколонизация проистекала из представления о том, что народы имеют право на независимые национальные государства; такова концепция самоопределения. К независимости стремились практически все народы, жившие в условиях колониального господства. Любопытно, что это стремление поддерживали и Советский Союз, и Соединенные Штаты Америки: первый видел в нем возможность расширить сферу своего влияния, а США опасались, что в отсутствие независимости эти общества обратятся к СССР за помощью в борьбе против западных колонизаторов. Со временем и население ведущих европейских колониальных держав начало уставать от расходов на обеспечение власти в отдаленных уголках, жаждавших самостоятельности.

Деколонизация постепенно стала восприниматься как предпосылка установления и поддержания порядка, поскольку в противном случае была велика опасность возникновения конфликтов во многих регионах. Эта озабоченность, пожалуй, вполне объяснима, хотя трагическая ирония истории состоит в том, что финал колониальной эпохи не столько содействовал установлению порядка, сколько во многих случаях обернулся масштабным беспорядком. Достаточно вспомнить события после того, как британцы в 1947 году отказались от бремени ответственности за Южную Азию, вспыхнула жестокая война, которая привела к разделу субконтинента между Индией и Пакистаном. Раздел предусматривался и для Палестины, где уход британцев год спустя обернулся созданием государства Израиль и немедленным нападением на новое государство соседей-арабов. Франция устала от попыток сохранить контроль над Индокитаем и признала поражение в 1954 году, оставив после себя разделенную страну, которая продолжала воевать сама с собой еще два десятилетия. Также Франция ушла из Туниса и Марокко в 1956 году – и была фактически изгнана из Алжира в 1962 году, после кровопролитной гражданской войны.

Возможно, поворотным моментом процесса деколонизации был 1956 год, когда Суэцкий канал был захвачен по приказу главы Египта, националиста Гамаля Абдель Насера. Совместное британо-франко-израильское вторжение в Египет лишь укрепило позиции Насера и разозлило тогдашнюю администрацию США, которая хотела привлечь внимание всего мира к жестоким советским репрессиям в отношении народа Венгрии, где происходило подавление восстания. Британское правительство пало; притязания страны на роль империи заметно сократились, как и способность обеспечивать эти притязания материально. Большинство оставшихся британских владений на Ближнем Востоке, в Африке и Азии отделилось от метрополии и провозгласило независимость в следующем десятилетии. Другие европейские колониальные державы, скажем, Бельгия и Португалия, столкнулись с аналогичными проблемами в Африке в 1960-х и 1970-х годах. Колониальная эпоха завершилась, ей на смену пришел период, на протяжении которого местный национализм усугублялся конкуренцией сверхдержав времен холодной войны[50].

* * *

Другой аспект послевоенного порядка был политическим, но в ином смысле. Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной ассамблеей ООН в 1948 году, гласила, что каждый человек на планете, без какого-либо исключения, обладает широким спектром прав, в том числе правом на равенство перед законом, на свободу передвижения и выбора места жительства в пределах границ страны, правом владеть имуществом, правом на свободу мысли, совести и вероисповедания, правом свободно выражать свое мнение, правом на мирные собрания и многими другими правами. Безусловно, в декларации отсутствовали какие-либо правоприменительные положения, и большинство правительств, подписавших эту декларацию, цинично и беззастенчиво игнорировали ее с самого начала. Тем не менее следует отметить, что отныне, согласно декларации, не только государства, но и индивиды обладали правами[51].

Приблизительно тогда же правительства большинства стран мира одобрили Конвенцию о предупреждении преступления геноцида и наказании за него. Этот документ принимали в желании сделать так, чтобы опыт холокоста никогда больше не повторился. Однако конвенция предусматривает мало практических механизмов предотвращения геноцида. Основной упор в ней делается на привлечении к ответственности всех, кто причастен к подобным преступлениям; в теории неотвратимость наказания должна удерживать индивидуумов и правительства от совершения геноцида. Но потребовалось еще 50 лет, чтобы в 1998 году был учрежден постоянно действующий Международный уголовный суд, который рассматривает обвинения в преступлениях, связанных с геноцидом[52].

Последний элемент послевоенного порядка носил правовой характер. До некоторой степени почти каждый из перечисленных выше аспектов мирового порядка обладает юридическим измерением. Но существует также четкий правовой порядок, комбинация правил и процедур, облегчающих торговлю, поездки, коммуникации и другие повседневные формы взаимодействия между людьми, корпорациями и/или странами. Кроме того, действуют нормы, призванные способствовать реализации дипломатических усилий, – от обязанности правительств обеспечивать защиту иностранных посольств, консульств и дипломатов до принципов признания правительств других стран и заключения и соблюдения договоров и других форм международных соглашений.

* * *

Что можно сказать о послевоенном порядке? Глобальные экономические показатели выглядят поразительно, даже несмотря на то что эти достижения в определенной степени отражают рост численности населения. С 1950 по 1990 год мировая экономика выросла в пять раз. Объем товарооборота рос еще быстрее, от приблизительно 125 миллиардов долларов в 1950 году до 7 триллионов долларов сорок лет спустя. Что касается развития, то число людей, живущих в условиях крайней нищеты (около 1,3 миллиарда человек), оставалось относительно неизменным на протяжении этих лет, пускай население планеты удвоилось – с 2,5 миллиарда человек до свыше 5 миллиардов человек[53].

Впрочем, зарегистрировать это достижение – вовсе не то же самое, что приписать его действиям некоего глобального механизма или высоко оценить работу этого механизма. Многое из того, что было сделано, объясняется проведением экономической политики в национальных масштабах. Например, влияние Всемирного банка на развитие малозаметно. Торговый режим (через ГАТТ) достоин похвалы за снижение тарифов и других барьеров в торговле промышленной продукцией. Однако соглашение оказывает куда меньшее влияние на торговлю сельскохозяйственной продукцией и услугами и никак не распространяется на государственные субсидии.

Монетарный порядок не лишен собственных недостатков. Существующая система не способна справиться ни с хроническим дефицитом бюджета в Соединенных Штатах Америки, ни с хроническим профицитом (следствием чего становятся колоссальные долларовые резервы) таких стран, как экспортно-ориентированная Япония. Эта реальность побудила администрацию Никсона в 1971 году отменить привязку доллара к золоту, поскольку США не могли далее сохранять такую привязку, учитывая огромные долларовые резервы других стран. Из-за того что доллар фактически являлся мировой валютой, но оставался национальной валютой Соединенных Штатов Америки, регулярно возникала напряженность. Политика, обусловленная внутренними причинами – скажем, стремлением ускорить экономическое развитие страны, – неизбежно сказывалась на других странах. МВФ, со своей стороны, не имел полномочий, инструментов или ресурсов, необходимых для принуждения большинства стран – членов фонда к соблюдению дисциплины.

Всеобщая декларация прав человека отражает растущую значимость проблематики соблюдения прав человека и вносит свой вклад в увеличение этой значимости. Во многих отношениях она является предвестницей других мер по защите индивидов от действий правительств и привлечения правительств и тех, кто действует от их имени, к ответственности за такие действия. Однако, как будет показано далее, применительно к международному консенсусу по этим вопросам не было выработано практически никаких механизмов соблюдения договоренностей. То же самое можно сказать о Конвенции по геноциду, которая никак не воспрепятствовала резне в Камбодже, где в конце 1970-х годов красные кхмеры истребили от полутора до двух миллионов мужчин, женщин и детей. Потребовалось целых три десятилетия на то, чтобы хоть кто-то из виновных в этом геноциде предстал перед судом и отправился в тюрьму.

Организация Объединенных Наций не смогла оправдать надежд своих самых ярых сторонников, но эти надежды изначально не были реалистичными. Она не справилась с функцией регулятора отношений в период холодной войны, что неудивительно, учитывая различие в позициях США и Советского Союза. Совет безопасности ООН сделался в итоге еще одной ареной холодной войны. Две сверхдержавы использовали эту международную площадку для попыток привлечь мировое общественное мнение на свою сторону. Тем не менее СБ оказался полезным местом, так сказать, для выпуска пара, а кулуары ООН служили укрытием, где дипломаты могли встречаться подальше от яркого света телекамер.

Все начало понемногу меняться лишь ближе к заключительному этапу холодной войны. Совет безопасности сыграл действительно важную роль в координации международных мер реагирования на агрессию Саддама Хусейна против Кувейта. Но это означало, во‐первых, что холодная война в значительной степени утратила интенсивность, и что, во‐вторых, рассматриваемый вопрос – нарушение территориальной целостности и суверенного статуса государства – члена ООН – относился к числу тех немногих, по поводу которых и вправду имелась возможность достичь консенсуса. В конце концов, на этих условиях складывался традиционный подход к мироустройству. Совет безопасности не столько формировал этот консенсус, сколько отражал его наличие.

* * *

ООН не слишком-то способствовала утверждению послевоенного порядка. Деколонизация сопровождалась различными эксцессами, зачастую осуществлялась в рамках внутренней политики колониальной державы, нередко оборачивалась вспышками насилия на местах, а бывало, что имело место то и другое. В ряде регионов, как и в случае кувейтского кризиса 1990 года, Организация Объединенных Наций могла вмешиваться в происходящее только при наличии общего консенсуса; каких-либо инициатив с ее стороны к достижению международного согласия ожидать фактически не приходилось. А Генеральная ассамблея ООН показала себя идеологизированным и неэффективным органом, который, следовательно, воспринимался многими как досадная помеха; всего раз она продемонстрировала свою полезность, когда санкционировала международный ответ на вторжение Северной Кореи на юг Корейского полуострова в июне 1950 года.

Договор о нераспространении ядерного оружия также оценивается неоднозначно. В немалой степени его оценка зависит от связанных с ним ожиданий. В 1963 году президент Джон Ф. Кеннеди рассуждал о мире, в котором к середине 1970-х годов может появиться целый ряд стран, обладающих ядерным оружием[54]. К счастью, ничего подобного не произошло. Но в первые три десятилетия действия ДНЯО появились, в дополнение к первым пяти, еще четыре ядерных страны – Израиль, Индия, Пакистан и Северная Корея.

Во многом эта неоднозначность восприятия ДНЯО обусловлена ограничениями самого договора. Начнем с того, что ни одна страна мира не обязана к нему присоединяться. Во-вторых, в договоре четко оговаривается, что он никоим образом не препятствует применению ядерной энергии в мирных целях и не запрещает импортировать технологии и материалы в указанных целях. К сожалению, многое из того, что необходимо для производства оружия, может разрабатываться или приобретаться под видом мирного использования ядерной энергии. В-третьих, процедура инспектирования предполагает сотрудничество; это джентльменское соглашение, но мы живем в мире, в котором некоторые главы правительств не являются джентльменами, и эти люди готовы лгать и всячески прикрывать запрещенную деятельность. В-четвертых, договором не предусматриваются автоматические санкции или штрафы за нарушение условий. Наконец, в‐пятых, страны сохраняют за собой право выйти из договора, уведомив об этом не позднее чем за три месяца до выхода. Если коротко, суверенные образования договорились не нарушать норму нераспространения, но вполне могут счесть, что она вредит их интересам.

Что касается биологического и химического оружия, здесь ситуация тоже выглядит запутанной. Применительно к биологическому оружию трудно, а порой и невозможно, удостовериться в соблюдении запрета на его применение: проверки сопряжены со множеством проблем. Например, Ирак (подписавший Конвенцию по биологическому оружию) при Саддаме Хусейне создал серьезный арсенал такого оружия, который годами оставался необнаруженным. С химическим оружием положение было (и остается) еще серьезнее: его проще изготовить (достаточно уровня едва ли не школьных знаний и элементарного производства) и проще спрятать. Как отмечалось выше, всемирная конвенция, запрещающая производство и применение химического оружия, вступила в силу лишь в 1997 году; что важнее, химическое оружие использовалось несколько раз (Египтом в Йемене в 1960-х годах, Ираком против Ирана в 1980-х годах, Сирией в 2013 году) без каких-либо серьезных последствий для стороны, применявшей это оружие.

Европа может считаться одним из главных успехов послевоенного порядка. Регион, который ранее находился в эпицентре стольких разрушений, наслаждался самыми спокойными и благоприятными десятилетиями в своей истории. Отчасти это объяснялось той стабильностью, которая обеспечивалась балансом сил и политикой сдерживания времен холодной войны, но многое из того, чего удалось добиться, также свидетельствовало о быстром экономическом восстановлении Западной Европы (в немалой степени благодаря плану Маршалла); добавим сюда еще успешную демократизацию Германии и реализацию «европейского проекта».

В других регионах дела складывались по-разному. Одна из причин заключалась в том, что региональные структуры Латинской Америки, Африки, Восточной и Южной Азии и Ближнего Востока были неэффективны вследствие неполного представительства, фактической невозможности достижения консенсуса, отсутствия потенциала к переменам – или какого угодно сочетания всех вышеперечисленных факторов. Азия оказалась ареной двух крупных конфликтов периода холодной войны – корейской войны и войны во Вьетнаме. Первый разгорелся еще до того, как были окончательно сформированы негласные правила, определявшие конкуренцию периода холодной войны. Вьетнамскую же войну можно рассматривать как неспособность обеспечивать порядок – и как известное свидетельство того, что конкуренция сверхдержав велась сдержанно. Поддержка Вьетнама со стороны СССР и КНР была косвенной, а военное вмешательство США протекало в относительно локализованной форме. Южная Азия наблюдала за несколькими локальными конфликтами между Индией и Пакистаном, за кризисом в Восточном Пакистане, который (Индия выступила в роли повитухи, если угодно) привел к созданию независимого государства Бангладеш, и за конфликтом в Афганистане, который к своему завершению в 1989 году немало способствовал распаду Советского Союза. Ближний Восток с точки зрения числа конфликтов являл собой наиболее проблемный во многих отношениях регион. Одна из «линий разлома», чреватая регулярными конфликтами, пролегала между Израилем и его арабскими соседями. Война 1948 года пришлась на период обретения Израилем независимости; затем последовали Суэцкий кризис 1956 года, Шестидневная война 1967 года, Октябрьская война 1973 года (иначе война Судного дня) и интифада, и каждый раз ситуация оборачивалась прямыми боестолкновениями израильтян с палестинцами. В других областях региона тоже имели место многочисленные конфликты – от гражданской войны в Ливане в середине 1970-х годов до восьмилетней войны между Ираном и Ираком, которая закончилась только в 1988 году. Латинская Америка и Африка также сталкивались с конфликтами, причем почти все они происходили внутри конкретных государств (гражданские войны того или иного рода) или тогда, когда вооруженные группировки, базируясь в одной стране, вторгались на территорию другой страны. При этом на обоих континентах практически не было войн между государствами.

Деколонизация во многих отношениях была уникальным процессом и завершилась, по большому счету, всего за несколько десятилетий. К сожалению, этот процесс под лозунгами построения более справедливого и стабильного порядка зачастую приводил к прямо противоположному результату. Стремление к независимости, возможно, позволяло избежать одного ряда проблем, чреватых беспорядком, зато быстро порождало новые проблемы, многие из которых в той или иной форме сохраняются до настоящего времени. Отмечу, что самоопределение не является панацеей. Многие страны оказались попросту не готовы к самоуправлению; ряд этих стран ввязался в споры или конфликты со своими соседями.

Международное право лучше всего проявило себя в тех областях, в которых политические ставки были самыми скромными; как можно было предположить, увы, оно оказалось малоэффективным там, где ставки были наиболее высоки. Это право пригодилось при налаживании функционирования международной системы, но оно не обладает никакими преимуществами перед факторами, которые различные правительства трактуют как свои национальные интересы. Международные суды действуют в технических областях, но, как правило, сфера их деятельности не затрагивает дипломатию, особенно в тех случаях, когда оспариваются крупные вопросы.

В целом послевоенный порядок опирался на знакомые, традиционные подходы к международным отношениям, поскольку в его основе лежало преимущественно понятие государственного суверенитета. Он способствовал осуществлению деколонизации, а также причастен к формированию философии и структуры Организации Объединенных Наций. Существовали, конечно, исключения из правил, скажем, в сфере соблюдения прав человека, но они носили скорее формальный, а не содержательный характер. Важнейшим во многих отношениях исключением стало возникновение наднациональных структур управления в Европе; появление таких структур отражало готовность европейских государств уступить часть суверенитета и полномочий региональным органам управления.

Потому почти не вызывает удивления тот факт, что послевоенный порядок – фактически мировой порядок 1.0 – лишь в малой степени способствовал укреплению международной системы после исчезновения «дисциплинирующего» порядка периода холодной войны. Важно отметить и то, что мир был не слишком готов иметь дело с диффузией власти, неизбежной вследствие появления негосударственных игроков и вследствие многочисленных вызовов глобализации. Сам образ мышления той поры, не говоря уже о понимании и общем согласии, не позволял вообразить новый легитимный порядок наряду с глобальной архитектурой и машинерией, которые понадобятся для его создания и поддержания. Словом, назрела потребность в ином подходе к порядку, к тому, что можно обозначить как мировой порядок 2.0. Потому, когда холодная война завершилась, возникло чувство, будто волна отхлынула и мир остался в ожидании передышки, в целом не готовый и не ведающий, чего ожидать от будущего, – а будущее не преминуло наступить.

Часть II

4. Мир после холодной войны

Большая часть истории последних трех столетий связана с плодами взаимодействия крупных (великих) держав своего времени. Конкуренция и разногласия часто приводили к конфликтам, затмевавшим иногда масштабами и заплаченной ценой все остальное. Именно так, безусловно, обстояло дело в двадцатом столетии с его двумя «горячими» мировыми войнами и холодной войной, которая, возможно, оставалась холодной главным образом из-за стабилизирующего эффекта ядерного оружия.

Обо всем этом я упоминаю потому, что, по меркам политики крупных держав, четверть столетия после завершения холодной войны прошла, похоже, довольно благополучно. Отношения между крупнейшими державами эпохи – Соединенными Штатами Америки, Китаем, Россией, Японией, единой Европой и Индией – были далеки от гармонии, но, в исторической перспективе, оставались достаточно ровными. За последние двадцать пять лет в международных отношениях не случилось ни одного прямого конфликта между одной или несколькими крупными державами. Действительно, трудно назвать даже случай, когда крупный конфликт (в противоположность вооруженному инциденту) имел шанс перерасти во что-то более серьезное. Это обстоятельство, как и остальные факторы, отличает минувшие несколько десятилетий от большинства других периодов современной истории (после 1648 года). Тем не менее, как следует из названия данной книги, сегодня наш мир пребывает в замешательстве. Потому люди все чаще задаются фундаментальным вопросом: почему же мир не становится лучше, если главный источник проблем, о которых нам известно из истории, фактически отсутствует?

Ответ на этот вопрос требует изучения не только отношений великих держав, но и глобальной и региональной динамики. А для начала следует сосредоточиться на выяснении того, почему сегодня отношения между крупными державами лучше, чем когда-либо ранее в истории. Одна из причин состоит в следующем: главенство ныне США настолько очевидно, что со стороны любой державы было бы верхом неразумия открыто бросать вызов Америке в военном отношении. Так же верно и то, что другие страны зачастую не одобряют какие-либо конкретные шаги США, но в своей политике они, по большей части, не воспринимают действия США как такие, которые способны угрожать их собственным жизненно важным национальным интересам. Все это лишний раз подчеркивает важную особенность наших дней: сегодня суверенные государства больше озабочены внутренним экономическим и социальным развитием, нежели внешними завоеваниями, а внутреннее развитие требует не только внешней стабильности, но и отношений, способствующих экономическому развитию. Взаимозависимость – то есть степень, в которой судьба одной страны, экономическая и прочая, непосредственно связана с судьбой другой страны – оказалась оплотом в противодействии конфликтам.

Отношения между великими державами также оставались относительно ровными благодаря тому, что три страны (Соединенные Штаты Америки, единая Европа и Япония) не просто являются ориентированными на рынок демократиями, но и связаны союзническими узами. Индия тоже демократизировалась и не слишком озабочена геополитикой, не считая, конечно, противостояния с Пакистаном. Китай и Россия, стремясь к контролю над своим населением и территорией, также развивались таким образом, что стали менее закрытыми обществами, чем в период холодной войны. Например, Китай сосредоточился на экономическом развитии; Россия, со своей стороны, воспользовалась повышением мировых цен на нефть. Ни КНР, ни Россия не в состоянии проводить внешнюю политику, основанную на конфронтации и экспансии в мировом масштабе. Впрочем, отношения между нынешними великими державами заметно осложняются, когда речь заходит о США и Китае (или России) или когда в расчет приходится принимать КНР или Россию и одного или нескольких из их ближайших соседей. Что еще важнее, постепенно отношения ухудшаются, в особенности между Соединенными Штатами Америки и Россией. Хотелось бы понимать, временное ли это явление или прелюдия к упадку качества отношений и, как следствие, к возвращению туда, где мы окажемся ближе к исторической норме.[55]

* * *

Важнейшими среди международных отношений следует признать отношения между США, доминирующей силой эпохи, и Китаем, который повсеместно рассматривается как страна, представляющая наибольшую угрозу господству Америки. Верно и то, что никакие другие отношения, скорее всего, не подвержены большим испытаниям. Значительная часть истории есть плод трений, ведущих к конфликту между существующими сверхдержавами и теми, кто претендует на этот статус; отсюда возникают затруднения в мирном урегулировании споров, в изменении баланса сил и отношений между такими странами. Эта ситуация часто метафорически именуется «ловушкой Фукидида», в честь древнегреческого историка, который два с половиной тысячелетия назад вел хронику соперничества между укреплявшимися Афинами и постепенно слабевшей гегемонией Спарты (соперничество, напомню, завершилось Пелопоннесской войной)[56]. Прагматическая школа международных отношений, в основном интересующаяся властью и неизбежной борьбой за ее абсолютные и относительные доли, наверняка предскажет, что китайско-американские отношения неизбежно ухудшатся.

Этот пессимистический взгляд дополнительно подтверждается тем фактом, что с окончанием холодной войны и распадом СССР исчез «клей» американо-китайского сближения начала 1970-х годов при Ричарде Никсоне и Генри Киссинджере в США и Мао Цзэдуне и Чжоу Эньлае в Китае. Общего противника оказалось вполне достаточно для того, чтобы две страны преодолели враждебное прошлое и свои идеологические разногласия, но теперь совершенно непонятно, кто займет опустевшее место, если китайско-американским отношениям суждено пережить исчезновение того, кто когда-то свел их вместе.

Впрочем, после окончания холодной войны отношения между США и КНР оставались на удивление хорошими. Крепнущие экономические связи во многом заполнили тот вакуум, который возник после исчезновения общей причины озабоченности, то есть действий Советского Союза. Двусторонний товарооборот вырос с 20 миллиардов долларов в 1990 году до почти 600 миллиардов двадцать пять лет спустя[57]. Инвестиции тоже увеличились с почти нулевого уровня до по-настоящему значимых сумм. Между тем дипломатическое взаимодействие расширяется по мере того, как саммиты на высшем уровне дополняются регулярными встречами чиновников обоих правительств; на этих встречах обсуждается весь спектр вопросов – двусторонние отношения, региональные и мировые проблемы.

Более того, у нынешнего сотрудничества есть и иные, скрытые причины. После хаоса культурной революции Мао руководство Китая исходило в первую очередь из того, что для обеспечения стабильности и безопасности государству необходимы несколько десятилетий бесперебойного экономического развития, а темпы этого развития должны быть ускоренными; подобный рост возможен только в условиях региональной стабильности и прочных отношений с крупнейшей и наиболее инновационной экономикой мира. Все это обусловило для Китая потребность в сдержанности и в поддержании хороших отношений с Соединенными Штатами Америки, с тем чтобы торговля развивалась и происходил обмен технологиями.

У США также имеется немало оснований поддерживать рабочие отношения с Китаем. Опять-таки на первом месте тут экономика: налицо прямые выгоды от получения доступа к растущему среднему классу страны с населением более одного миллиарда человек. Со временем дисбаланс между экспортом и импортом в структуре товарооборота превратил КНР в крупного держателя американского долга. Эта реальность фактически неразрывно связала судьбы двух стран: Вашингтону ни в коем случае не нужно, чтобы Китай перестал покупать американские облигации или, хуже того, начал избавляться от вложений в долг США (тогда ФРС пришлось бы повысить процентную ставку и замедлить темпы развития экономики, которая в этом не нуждалась); китайских же чиновников нисколько не радует перспектива того, что их значительные долларовые активы могут обесцениться. Еще важнее для Китая доступ к богатым рынкам США и американским инвестициям. Суть базовой сделки между правящей в КНР коммунистической партией и населением состоит в том, что партия гарантирует повышение уровня жизни и общую занятость, а это требует экспорта продукции, объемы которой постоянно увеличиваются в США (чья экономика составляет четверть мировой) и использования американских технологий и инвестиций, благодаря которым Китай укрепляет свою способность конкурировать с другими странами. В свою очередь, китайский народ соглашается признавать, что его политический и личный выбор в значительной степени определяется политикой партии.

Ничто из этого не означает, что китайско-американские отношения не испытывали серьезных проблем. Первое и, возможно, самое драматическое событие, их омрачившее, произошло на исходе холодной войны, весной 1989 года, когда по большей части студенты собрались на пекинской площади Тяньаньмэнь, чтобы оплакать смерть Ху Яобана, бывшего генерального секретаря Коммунистической партии КНР и известного реформатора. Прощание переросло в масштабные протесты, и правительство после долгих дебатов о том, как лучше отреагировать, ввело военное положение, а затем распорядилось принудительно очистить площадь. Погибли и пострадали тысячи студентов и несколько солдат.

Для американских чиновников эти события резко облегчили ответ на вопрос, который долго обсуждался в американских внешнеполитических дебатах: в какой степени контакты США с другими странами должны опираться на зримые следствия государственной и внешней политики и в какой степени отношения и политика США должны формироваться действиями других стран в пределах своих границ, грубо говоря, их правящими режимами, а не чем-то еще?

Администрация президента Джорджа Буша-старшего, который, между прочим, фактически исполнял когда-то обязанности посла США в Китае чуть более года (с конца 1974-го по конец 1975-го), когда США открыли представительство в Пекине в 1973 году, в значительной степени полагалась во внешней политике на прагматизм и потому решила сохранять «сердцевину» прежних отношений, несмотря на суровые репрессии китайского правительства. Да, прозвучала определенная критика со стороны общественности, были введены кое-какие санкции, но в целом администрация Буша приложила значительные усилия к тому, чтобы сохранить отношения и продолжить мирный диалог с Китаем[58].

Некоторые представители левых и правых посчитали такой выбор проявлением беспринципности, но на самом деле это была всего-навсего реалистическая политика. Выбор оказался правильным по ряду причин. Во-первых, у США имелось множество интересов в Китае, и администрация не могла позволить себе роскошь выстраивать отношения с КНР в зависимости от того, как Китай относится к собственным гражданам. Во-вторых, было совершенно очевидно, что политика, направленная на ужесточение критики и санкций, заставит Китай предоставить населению больше политических и экономических свобод, тогда как изоляция Китая могла обернуться прямо противоположными последствиями. Действительно, у нас есть все основания полагать, что китайские лидеры не постеснялись бы сильнее притеснять собственный народ, сочти они, что такой курс необходим для сохранения целостности страны и главенства коммунистической партии.

Другой вопрос американо-китайских отношений связан с Тайванем. Опять-таки Соединенные Штаты Америки предпочли здесь подход, который можно назвать реалистическим, а не идеалистическим. Данная проблема имеет длинную историю, которая восходит к 1930-м и 1940-м годам и китайской гражданской войне. США долгое время оставались союзником Китайской Республики (во главе с националистическим правительством Чан Кайши), которая воевала в годы Второй мировой войны против Японии вместе с Америкой. Но через четыре года после окончания войны китайские коммунисты во главе с Мао Цзэдуном нанесли поражение националистам, бежавшим на остров Формоза (ныне Тайвань). Китайская Народная Республика возникла в 1949 году на материке; Китайская же Республика располагала только Тайванем и несколькими соседними островами. Обе утверждали, что являются единственным законным правительством Китая как такового; обе твердо придерживались позиции, что существует и может существовать всего один Китай. США отказывались признавать образование, которое неофициально именовалось коммунистическим, материковым (или «красным») Китаем после его победы в гражданской войне. Эта политика была вполне в духе антикоммунизма, который определял действия Америки на протяжении холодной войны. С точки зрения США, внутреннее устройство и национализм зачастую виделись меньшим злом, чем исповедуемая идеология. Но все начало меняться в конце 1960-х и начале 1970-х годов на фоне признаков серьезного расхождения между коммунистическим Китаем и Советским Союзом. Ричард Никсон и его советник по национальной безопасности Генри Киссинджер рассматривали это нарастающее противостояние как возможность координировать с Китаем усилия по сдерживанию СССР. После «дипломатии пинг-понга» и тайных консультаций с китайскими лидерами материковый Китай в 1971 году занял место Китая в Организации Объединенных Наций и получил статус постоянного члена (наряду с правом вето) в Совете безопасности ООН.[59]

Однако вопрос о статусе и судьбе Китайской Республики на Тайване оставался открытым. Пекинское правительство настаивало на том, что лишь оно вправе считаться правительством Китая, что Тайвань есть китайская провинция и никогда не получит независимость. США, со своей стороны, соглашались с тем, что «существует только один Китай» и что Тайвань является частью Китая. Но также подчеркивалась заинтересованность Америки в мирном урегулировании тайваньского вопроса, причем на условиях, выработанных самими китайцами. Американская сторона объявила «конечной целью» вывод всех своих войск и баз с Тайваня и пообещала постепенно сокращать военное присутствие на острове «по мере ослабления напряженности в этом регионе». Все обозначенные условия наряду со многими другими зафиксировало Шанхайское коммюнике 1972 года, определяющий документ в новых отношениях между Соединенными Штатами Америки и Китайской Народной Республикой, опубликованный в ходе визита Никсона и Киссинджера в Китай в начале 1972 года[60].

В последующие десятилетия и в новых коммюнике отмечались усилия сторон по выполнению этих обязательств или, по крайней мере, по их уточнению[61]. В конце 1978 года правительства США и КНР договорились установить дипломатические отношения с 1 января 1979 года. В тот же день США разорвали дипломатические отношения и договор об обеспечении безопасности с Тайванем. Все вооруженные силы США (дислоцировавшиеся на острове с 1955 года) были выведены. Однако несколько месяцев спустя Конгресс одобрил, а президент Джимми Картер подписал закон об отношениях с Тайванем (TRA), в котором предусматривалось открытие представительству в столицах двух стран (вместо официальных посольств) и который обязывал Соединенные Штаты Америки предоставить Тайваню «такие средства обороны и услуги по их применению в таком количестве, какое может потребоваться, чтобы Тайвань мог поддерживать достаточный потенциал самообороны». Еще США публично декларировали свою готовность принять надлежащие меры при любых признаках угрозы Тайваню. При всей завуалированности этого заявления пекинское правительство получило сигнал о том, что ему не позволят беспрепятственно присоединить Тайвань или использовать силу для изменения статуса острова[62].

Как бывало и ранее, отношения между Пекином, Вашингтоном и Тайбэем превратились в этакое упражнение по урегулированию напряженности и снятию взаимных противоречий на фоне обязательств, изложенных в трех коммюнике, и обещаний в американском законе об отношениях с Тайванем. На практике, впрочем, и КНР, и Тайвань сумели избежать серьезных изменений статус-кво: материковый Китай не стал использовать силу для воссоединения острова с остальной страной (что, вероятно, могло бы привести к вмешательству Америки и обернуться ударом по экономике Китая), а Тайвань не стал провозглашать независимость в одностороннем порядке (такой ход наверняка побудил бы КНР к вооруженному вторжению и привел бы к разрушению тайваньской экономики, которая в значительной степени зависит от торговли с материком). Если коротко, политика сдерживания и экономическая взаимозависимость здесь работают, при взгляде со стороны, именно так, как задумывалось. Спорный вопрос удалось урегулировать настолько хорошо, что он не мешает США и КНР осуществлять взаимовыгодное сотрудничество. Во внешней политике шаги, не затрагивающие суть проблемы (или, как иногда говорят, «вопросы окончательного статуса»), могут быть предпочтительнее поиска решения, которое обязательно окажется неприемлемым для одной или нескольких сторон и способно потому спровоцировать опасную реакцию.

Экономика, упоминавшаяся ранее как источник взаимозависимости и, следовательно, как некое обременение для Соединенных Штатов Америки и Китая, также время от времени приводит к трениям между двумя странами. Дисбаланс товарооборота вызывает значительное недовольство в США. В глазах многих американцев Китай заменил Японию в качестве примера «извращенной» внешнеторговой деятельности, угрожающей ликвидацией американских рабочих мест. В какой-то степени это верно, поскольку Китай, подобно другим странам, зачастую искусственно обесценивает свою валюту для снижения стоимости (и повышения привлекательности) своего экспорта и увеличения стоимости импорта (и снижения спроса на импорт). Также КНР осуществляет государственную поддержку ряда отраслей промышленности, не повышает заработную плату и не обращает внимания на экологические проблемы.

Региональные вопросы также являются поводом для сотрудничества и разногласий. Китай в основном поддержал усилия США по изгнанию сил Саддама Хусейна из Кувейта в 1990 году, что было ожидаемо с учетом китайской позиции относительно государственного суверенитета и стремления КНР развивать отношения с единственной оставшейся сверхдержавой. Также Китай с пониманием воспринял действия США после 11 сентября, что тоже было ожидаемо, учитывая его собственную озабоченность по поводу терроризма и желание видеть соседний Афганистан стабильной страной. Однако стороны не сошлись во мнениях по войне с Сербией в 1990-х годах, против которой Китай выступал, опять-таки исходя из своего понимания суверенитета. Ситуацию усугубило случайное попадание американской бомбы на территорию китайского посольства в Белграде: далеко не все китайцы были готовы считать это попадание непреднамеренным.

С американской точки зрения, вызывает опасения и сильно разочаровывает региональная политика Китая применительно к Северной Корее. КНР высказывал недовольство корейской ядерной программой, и отношения между странами ухудшились по всем направлениям, что вряд ли можно посчитать уникальным примером в контактах между неравными. При этом Китай не желает использовать большую часть рычагов, имеющихся в его распоряжении, для того, чтобы ослабить экономику Северной Кореи; в частности, он пропускает через свою территорию импортные товары в Северную Корею и северокорейский экспорт. Китай явно опасается, что чрезмерное давление на КНДР способно привести к нестабильности, которая чревата экономическим кризисом и потоками беженцев или которая, что еще серьезнее, вынудит КНДР совершить какой-то отчаянный поступок, использовать обычные вооруженные силы, ядерное оружие или то и другое вместе. Вдобавок существует опасение, что любой подобный кризис выльется в войну, которая закончится объединенной страной на границах Китая – со столицей в Сеуле и в сфере американского стратегического влияния. Поэтому США и КНР часто находят общий язык в ООН, поддерживая резолюции и санкции против Северной Кореи, но Китай отвергает политику, результатом которой могут стать фактическая денуклеаризация КНДР, масштабные реформы – или гибель режима.

По прочим вопросам тоже наблюдается аналогичное сочетание одобрения и разногласий. Подобно большинству других стран, Китай выступил против решения США напасть на Ирак в 2003 году, посчитав это решение необоснованным. КНР согласился на ограниченную гуманитарную операцию в Ливии в 2011 году, но, как и Россия, занял резко отрицательную позицию, когда операция обернулась сменой правящего режима. Также Китай скорее поддерживал международные санкций для обуздания ядерных амбиций Ирана и, как будет подробнее сказано далее, обязался принять меры по сокращению собственных выбросов углекислого газа с 2030 года.

В последние годы наблюдается некоторое ухудшение американо-китайских отношений. С точки зрения США, это объясняется «более напористым» поведением Китая, например, односторонним введением широкой «зоны идентификации ПВО», притязаниями на присвоение окружающих морских вод и фактическим захватом островов в Южно-Китайском море; налицо также наращивание китайской военной мощи по всем направлениям, широкое распространение практик воровства интеллектуальной собственности, сохранение торгового дисбаланса в пользу Китая (многие в США видят в этом следствие нечестной, хотя бы в некоторой степени, торговой политики) и ужесточение политических репрессий в пределах китайских границ. Ряд американских обозревателей обеспокоены тем, что Китай демонстрирует готовность к более националистической внешней политике, чтобы компенсировать снижение популярности правительства и коммунистической партии, вызванное падением темпов экономического развития[63].

Китай, со своей стороны, выставляет собственный счет. Китайские чиновники регулярно выражают недовольство экспортными правилами, которые ограничивают доступ иностранцам к передовым американским технологиям. Они утверждают, что военная поддержка Тайваня со стороны США противоречит обязательствам США перед Китаем. Американская критика поведения КНР в Южно-Китайском море объявляется примером двойных стандартов, поскольку другие страны, которые, как считают китайцы, ведут себя аналогичным образом (включая сюда Вьетнам и Филиппины), не удостаиваются такой критики[64]. Еще китайцы видят, что США склоняются на сторону Японии в споре за острова в Восточно-Китайском море. Широко распространено мнение, будто Соединенные Штаты Америки сознательно мешают Китаю стать великой региональной и мировой державой. В этой связи показателен один не слишком значительный эпизод. В конце 2013 года председатель КНР Си Цзиньпин объявил о планах создания Азиатского банка инфраструктурных инвестиций (АБИИ). Как следует из названия, банк будет привлекать международные фонды к финансированию крупных транспортных, энергетических, телекоммуникационных и других проектов в этом регионе мира. Сам Китай обещал предоставить значительный объем первоначального финансирования. США изначально сопротивлялись реализации этих планов, опасаясь, что они скажутся на деятельности учреждений наподобие Всемирного банка и Азиатского банка развития, которые неоднократно выдвигали достаточно жесткие требования во всех областях – от охраны окружающей среды до борьбы с коррупцией. Кроме того, американское сопротивление диктовалось стремлением отклонить очередную заявку Китая на более важную региональную роль.

Администрация Обамы дошла до того, что уговаривала друзей и союзников Америки не присоединяться к этому китайскому проекту. Все старания с треском провалились, поскольку более пятидесяти стран, включая столь близких друзей и союзников США, как Великобритания, Южная Корея, Израиль и Австралия, решили примкнуть к учредителям АБИИ. Почему сами США не захотели влиться в число учредителей, выдвинув несколько выполнимых условий, – загадка. Так или иначе, Вашингтон в данном случае продемонстрировал свою беспомощность, можно сказать, оконфузился и убедил многих китайцев в том, что США действительно стремятся помешать Китаю занять место мирового лидера[65].

В целом китайско-американские отношения на протяжении четверти века после окончания холодной войны трудно описать или классифицировать однозначно. Во многом две страны по-прежнему ищут замену антисоветизму, который их сплачивал до 1989 года. Китайцы рассуждают о новой модели отношений между крупными державами, но оба правительства по большей части пока не способны продвинуться дальше общих заявлений[66]. Неопределенность ситуации усугубляется уязвимостью отношений перед кризисом, который может возникнуть из-за споров за Южно-Китайское море, из-за китайско-японского конфликта или из-за Тайваня.

Тем не менее несмотря на все перечисленное, прочность китайско-американских отношений поражает, особенно на фоне меняющегося стратегического контекста и нового баланса сил между двумя странами (ведь Китай растет как в абсолютном, так и в относительном выражении). Отношения были довольно хорошими при демократах и при республиканцах, равно как и при сменявших друг друга китайских лидерах. Опять-таки история вроде бы предсказывает нарастание противоречий; да, еще возможно, что нам предстоит увидеть нечто наподобие новой холодной войны, но такой исход отнюдь не неизбежен. Как этого не допустить, одновременно оберегая интересы США и стремясь к расширению американо-китайского сотрудничества, – такова одна из тем последнего раздела данной книги.

* * *

Что касается отношений после холодной войны с Советским Союзом, а затем с Россией, эти отношения были проблематичными с самого начала. Возможно, это было неизбежно, учитывая, что СССР проиграл холодную войну, стал свидетелем распада собственной империи в Восточной Европе, а позже распался и сам. Россия «унаследовала» почти половину населения и три четверти территории бывшего Советского Союза. Она заняла место СССР в Совете безопасности ООН и сохранила огромный ядерный арсенал, но осталась сверхдержавой только на словах. В действительности ее экономика резко сократилась и стала в значительной степени зависеть от добычи нефти и газа (такая зависимость обычно характерна для развивающихся стран). Население продолжало неуклонно сокращаться на протяжении приблизительно двух десятилетий; средняя продолжительность жизни мужчин составляла всего около шестидесяти лет вследствие пристрастия к алкоголю и наркотикам, высокого уровня преступности и устаревшей системы общественного здравоохранения. Напомню, что СССР потерпел унизительное и болезненное военное поражение в Афганистане, последние советские войска покинули эту страну в феврале 1989 года, в самом начале президентского срока Джорджа Буша-старшего. Все перечисленное углубляло пропасть между российскими реалиями и тем, как многие россияне воспринимали себя и свою страну.

При этом действия США усугубляли печальное положение России. Соединенные Штаты Америки не пришли на помощь, хотя им следовало бы сделать все возможное, чтобы оказать содействие СССР, а затем России в переходе от контролируемой политической и экономической системы к строю, более демократическому и ориентированному на рынок; та же «помощь», которую предлагали отдельные американцы, только утяжеляла российское бремя[67]. Вдобавок американские чиновники обращались с Россией пренебрежительно, не выказывая того уважения, которого она добивалась; например, США фактически отмахнулись от предложения усилить контроль за обычным вооружением (в этой области Россия по-прежнему оставалась с Америкой почти в паритете), хотя не составило бы труда уделить этой проблеме толику внимания.

Впрочем, еще менее приемлемым для России оказалось решение о расширении НАТО, процесс начался в конце 1990-х годов при администрации Клинтона и продолжался при следующих президентах. Эту политику можно признать одной из наиболее последовательных и противоречивых политик периода после холодной войны. Само сохранение, а тем более расширение НАТО вряд ли может считаться исторической неизбежностью. Не будем забывать, что Североатлантический альянс возник в конкретном стратегическом контексте (в условиях холодной войны, для сдерживания СССР и, при необходимости, для защиты Европы от вторжения сил стран Варшавского договора); казалось бы, он должен был исчезнуть, когда стратегический контекст изменился, а миссия устарела. Вопрос состоял в том, нужно ли сохранять НАТО – или же победа в холодной войне подведет черту под существованием альянса[68].

НАТО выжил в новом, сильно изменившемся стратегическом контексте прежде всего потому, что принял новую миссию (даже миссии). Первая заключалась в принципе «широкого охвата», по которому силы альянса фактически превращались в корпус быстрого реагирования для операций вне традиционной зоны контроля (та включала большую часть континентальной Европы) – скажем, на Балканах, в Афганистане и в странах Ближнего Востока. Кроме того, альянс консолидировал и курировал освобожденные (а в случае Германии заново объединенные) страны. Чехия, Венгрия и Польша присоединились к НАТО в 1999 году, отчасти руководствуясь надеждой на то, что альянс станет для них чем-то вроде страхового полиса против России, которая однажды сможет возродиться и «по привычке» приступить к давлению на соседей.

Между тем Россия все острее реагировала на процесс расширения альянса. Так, Россия и НАТО заняли противоположные стороны в ходе сербского кризиса: альянс обеспечивал политическую поддержку и предоставлял средства для авианалетов на Сербию, а Россия (которая сочувствовала Сербии по политическим, историческим и культурным причинам) выступала категорически против и использовала право вето в Совете безопасности ООН. Кроме того, многие страны – соседи России – рвались в альянс, к которому Москва давно относилась с подозрением. Еще семь стран (Болгария, Латвия, Литва, Румыния, Словакия, Словения и Эстония) стали членами НАТО в 2004 году, далее начались переговоры, итогом которых способно стать членство в НАТО ряда других стран, включая Грузию и Украину. Владимир Путин, если перейти, так сказать, на личности, посчитал, что расширение состава альянса противоречит обещаниям, которые российские официальные лица получали от немецкого правительства и от администрации Буша в то время, когда Россия согласилась на объединение Германии и на вступление единой Германии в НАТО. Как и следовало ожидать, американские чиновники отрицали, что вообще давали такие обещания. Подобные сигналы и подобные двусмысленные ситуации могут, как ни странно, способствовать достижению договоренностей, но ценой будут взаимная подозрительность и недоброжелательность[69].

Ни в США, ни на Западе в целом не было широкого консенсуса относительно целесообразности расширения НАТО. Кто-то поддерживал это расширение на том основании, что оно позволяет стабилизировать бывших советских сателлитов и бывшие республики СССР и препятствует потенциальной агрессии против них (в пример приводятся, как правило, нападения на Грузию и Украину, которые не являются членами НАТО). Другие, вторя изречению Уинстона Черчилля, призывавшего победителей к великодушию, воспринимали расширение НАТО как ненужную провокацию, которая заведомо сулила, что отношения с Россией испортятся. Расширение состава альянса, помимо того, признавалось излишним, поскольку многие позитивные последствия такого процесса могли быть обеспечены при реализации программы «Партнерство ради мира», принятой в 1994 году для содействия сотрудничеству в сфере безопасности между всеми европейскими странами, включая Россию. Участие России в этом партнерстве и невыполнение обязательств, взятых на себя в соответствии с правилами сотрудничества, что составляют суть НАТО, обесценили программу в глазах некоторых европейцев и американцев.[70]

Историки будущего наверняка станут обсуждать политическую мудрость решения о расширении НАТО. Можно лишь гадать, конечно, оказались бы отношения с Россией лучше, не случись расширения НАТО, и остается лишь строить гипотезы, как обстояли бы дела с европейской безопасностью и стабильностью без этого расширения. Даже в ретроспективе история далеко не всегда выглядит однозначной[71].

Сам я ратовал за то, чтобы добиваться максимума от программы «Партнерство ради мира» и даже за то, чтобы пойти на радикальный шаг и рассмотреть вопрос о вступлении России в НАТО в качестве способа интеграции ее в существующий уклад. (Я написал памятку об этом, когда занимал должность начальника отдела планирования политики в Государственном департаменте с 2001 по 2003 год. Как и в случае со многими моими предложениями того времени, идея оказалась невостребованной.) В изучении истории принято задаваться вопросом: «Что было бы, если бы?» Повторюсь, нам остается лишь гадать, что произошло бы в ином случае, а так – не подлежит сомнению факт, что расширение НАТО способствовало отчуждению России.

Более конкретный кризис в отношениях США с Россией случился из-за событий в Грузии в 2008 году. Этот кризис стал следствием почти двух десятилетий трений между Россией и Грузией (бывшей советской республикой, которая добилась независимости в 1991 году), причем фокусом трений стало стремление двух этнических регионов Грузии (Абхазии и Южной Осетии) обрести собственную государственность. Россия поддерживала эти стремления и вмешивалась в ситуацию опосредованно (помогала деньгами, поставляла оружие, а также, по некоторым сведениям, тайно направляла туда военных), а летом 2008 года перешла к открытым боевым действиям, использовав значительные силы. Непосредственные боестолкновения длились недолго, но прекращение огня не привело ни к полному выводу российских военных из Грузии, ни к политическому урегулированию в регионе; напротив, Россия признала независимость Абхазии и Южной Осетии, пойдя наперекор мнению Соединенных Штатов Америки и Европы. Российские войска остаются в Грузии по сей день[72][73].

Самые же большие разногласия с Россией Владимира Путина возникли у США (и большинства европейских стран) из-за Украины и Крыма. Предыстория кризиса вкратце такова. Украина и Европейский союз достаточно давно вели переговоры об ассоциации (Украина, бывшая республика СССР, стала независимой в 1991 году). Россия выражала серьезную обеспокоенность этими контактами, особенно с учетом того, что они ослабляли российское влияние на Украину и что сближение с ЕС было чревато последующим вступлением Украины в НАТО. Ситуация обострилась в конце 2013 года, когда президент Украины Виктор Янукович отверг торговое соглашение с ЕС в пользу налаживания более тесных экономических связей с Москвой. Сотни тысяч протестующих вышли на улицы Киева. Вспыхнуло насилие, протесты усилились, и в конце февраля Януковича выгнали из президентского дворца.

Все это не устраивало Путина, который был недоволен тем, что мир следил за событиями на Украине пристальнее, чем за дорогостоящей зимней Олимпиадой в Сочи. Вполне возможно также, что Путину совершенно не понравился прецедент изгнания народом авторитарного лидера в стране, соседней с Россией. Так или иначе, дальнейшее ознаменовалось столкновениями в Крыму, регионе Украины, населенном преимущественно русскоговорящими (Крым являлся частью РСФСР, русской республики бывшего СССР, и отошел к Украине только в 1954 году). Ситуация разворачивалась стремительно, местные жители, русские по национальности, получили российскую боевую технику, предположительно, поставленную тайно, и полностью подчинили себе регион. Спустя несколько недель Крым вошел в состав России после референдума, на котором «за» высказалось подавляющее большинство населения полуострова. Реакция США и большинства стран Европы была следующей: они отказались признавать итоги референдума (поскольку тот проводился на территории, контролируемой мятежниками, которых поддерживала Россия) и ввели политические и экономические санкции против России. Военный ответ исключался: Украина не являлась членом НАТО, и никто не мог предсказать последствия попытки отстоять оружием целостность слабой страны у границ с Россией.

Нестабильность никоим образом не ограничивалась Крымом. Российская техника и солдаты (избегавшие униформы, чтобы не выдать свою национальную принадлежность) также проникли на Восточную Украину, которая граничила с Россией и на территории которой проживало значительное число (но не большинство) этнических русских. Более того, в начале марта 2014 года президент Путин изложил доктрину национальной безопасности, из которой следовало, что Россия имеет право вмешиваться от имени этнических русских везде, где эти русские оказываются под угрозой[74]. На востоке Украины начались вялотекущие бои между правительственными войсками и местными ополченцами при поддержке России. Соглашение о прекращении огня и политическом урегулировании конфликта было подписано Россией, Украиной, Францией и Германией в начале 2015 года (так называемые Минские соглашения), но условия до сих пор не выполнены целиком, а каждая сторона обвиняет другую в несоблюдении договоренностей[75][76].

Все перечисленное актуально по причинам, которые намного шире значимости Украины, страны с населением около сорока пяти миллионов человек. Случившееся оказало сильное воздействие на восприятие России и на отношения с Россией. Европейская политика вновь обрела военное измерение, которого, по мнению многих наблюдателей, она лишилась после окончания холодной войны. Налицо, кроме того, было нарушение нормы, гласившей, что военная сила не должна использоваться для изменения границ. Россия заплатила политическую и экономическую цену за свои действия, но не настолько высокую, чтобы изменить политику, которую одобряло, кстати, большинство населения страны.

Амбиции России затрагивают не только ее ближайших соседей. Россия вмешалась в 2015 году в сирийский конфликт. Возможно, цель вмешательства заключалась в том, чтобы продемонстрировать миру свою готовность и способность действовать решительно или чтобы сохранить за собой военную базу в Сирии (или же были какие-то иные причины). Каковы бы ни были мотивы России, надежды на то, что российское вмешательство окажется краткосрочным, «узким» и не слишком масштабным, не оправдались. Вместо того Россия стала широко применять военную авиацию, причем не столько против террористов, сколько против группировок (многие из которых опирались на поддержку США и их партнеров), враждовавших с правительством Башара Асада. Как представляется, к слову, цель России состояла не в том, чтобы предотвратить крах режима Асада, а в том, чтобы сохранить этот режим у власти и помешать возможной смене правительства. Она не предпринимала никаких попыток умиротворить или политически преобразовать Сирию.

Итогом последних двух с половиной десятилетий стало резкое ухудшение американо-российских отношений (и отношений между большей частью Европы и Россией)[77]. Показательно, что премьер-министр России Дмитрий Медведев, выступая на конференции в Мюнхене в феврале 2016 года, заявил, что мир скатывается к новой холодной войне[78]. Положение усугубляется тем, что сама Россия далека от образа рыночной демократии, на сотрудничество с которой многие надеялись. Напротив, это нелиберальное, авторитарное политическое образование, в котором Владимир Путин обладает огромной властью. Не будет преувеличением сказать, что нынешний правитель России, в отличие от своих советских предшественников, меньше скован бюрократическими правилами и условностями. Путин «деинституционализировал» Россию и правит фактически авторитарно, что не может не беспокоить.

Экономика России по-прежнему сильно зависит при этом от добычи нефти и газа и, следовательно, от цен на энергоносители. Вследствие падения цен на нефть в 2015 году она заметно пострадала. Что сделает Путин? Решит ли он улучшить отношения своей страны с остальным миром (чтобы ослабить санкции) и даже осуществить какие-то реформы – или станет проводить еще более конфронтационную внешнюю политику, желая воспламенить националистические настроения и отвлечь население от многочисленных внутренних проблем? Варианты противодействия путинской России обсуждаются в заключительной части данной книги.

* * *

Прочие отношения с ведущими державами, например, между США и Европой, Японией и Индией, гораздо чаще были партнерскими, а не враждебными, в то время как отношения между, скажем, Китаем и Японией или Россией и Европой (см. следующую главу, посвященную региональным отношениям) порой сопровождались трениями, но в целом оставались, скажем так, упорядоченными. По историческим меркам все эти отношения можно счесть относительно хорошими – по крайней мере, не такими уж плохими. Но следует помнить, что отказ, случайный или сознательный, от исторической модели конфликта между великими державами сам по себе не способствует упорядочению мира. Есть принципиальное различие между отсутствием крупных конфликтов и сотрудничеством великих держав. Если воспользоваться ранее употребленной метафорой, налицо «оплоты» и «бастионы», которые мешали и мешают прямому конфликту, в том числе баланс сил (подкрепленный ядерным и неядерным сдерживанием) и экономическая взаимозависимость. Однако нам явно недостает хотя бы подобия общего понимания легитимности применительно к выявлению наилучших путей решения глобальных и региональных проблем. Из сказанного вытекает, что причины нарастания беспорядка в мире лежат за пределами динамики прямой конкуренции ведущих держав. Обнаружением этих причин мы займемся далее.

5. Глобальный разрыв

В предыдущих главах данной книги много говорилось о порядке и его важнейшей роли для понимания международных отношений. Применительно к качеству этого порядка чрезвычайно важны три критерия: это степень, в которой широко принимается определение правил и принципов надлежащего мироустройства; это наличие общепринятого и одобренного процесса обсуждения, корректировки и применения этих правил и принципов; и это наличие баланса сил. Также отмечалось, что международный порядок на момент окончания холодной войны в 1989 году никак нельзя назвать полноценным и устойчивым, поскольку мы стали свидетелями утраты ограничений, крушения дисциплины и краха структурности мира, в котором прежде доминировали две ядерные сверхдержавы, при относительной слабости договоренностей, принятых по итогам Второй мировой войны.

Впрочем, в те годы все выглядело не настолько печально. Напротив, казалось, что разделенный мир периода холодной войны уступает место новому, единому по мировоззрению и структуре. Почти все мировые правительства объединились (не только словом, так сказать, но и делом), чтобы противостоять агрессии Саддама Хусейна против Кувейта в 1990 году, тем самым лишний раз напомнив общественности о том, что государственный суверенитет является основополагающим элементом международного порядка. Совет безопасности ООН принял более десятка резолюций, не просто подтверждавших этот принцип, но и вводивших санкции (и «включавших зеленый свет» их применению), а затем, когда сочетания санкций и дипломатии оказалось недостаточно для «вразумления» Саддама Хусейна, разрешил использовать «все необходимые средства», в том числе военную силу, для освобождения Кувейта[79]. Международная коалиция во главе с США выполнила порученную миссию в кратчайшие сроки, продемонстрировав, каков баланс сил на Ближнем Востоке, в сфере интересов Соединенных Штатов Америки, и наглядно показав, что поддержка тех, кто придерживается статус-кво, приоритетнее любых авантюр с непредсказуемыми последствиями.