Экологические основы землепользования в сверхкрупном городе

♦ земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

♦ земли особо охраняемых территорий и объектов;

♦ земли лесного фонда;

♦ земли водного фонда;

♦ земли запаса.

Более узкое понятие, чем земельный фонд – это земельные ресурсы как земли, используемые или могущие использоваться в различных отраслях хозяйства. Земельные угодья систематически используются или пригодны к использованию для конкретных хозяйственных целей и отличаются по природно-историческим признакам.

В системе Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) применялась подробная классификация земель по виду их использования («Сборник.», 2011). 1 сентября 2014 года утверждён новый классификатор видов разрешённого использования земель (табл. 1; в соответствии с приказом МЭР России «Об утверждении классификатора…»).

Таблица 1

Классификатор видов разрешённого использования земельных участков

Земельные ресурсы Российской Федерации охарактеризованы достаточно детально (Мельников А.В. и др., 2002; Лойко П.Ф., 2000; О состоянии 2012).

2.2. Формирование городской среды и градостроительная деятельность

В научной литературе существуют различные определения для городов, сводящиеся к следующему:

Город – населенный пункт, характеризующийся, как правило, значительной численностью населения (обычно более 12 тыс. жителей), занятого вне сельскохозяйственного производства (не менее 85 % жит.).

К началу 2000-х годов в городах сконцентрировалось до половины населения мира, значительная часть которого проживала в 70 городах с населением выше 3 млн чел. (Cities., 2001). По данным ученых университетов Северной Каролины и Джорджии (США), численность населения городов (3 304.0 млн чел.) превысила численность сельского населения (3 303.9 млн чел.) 23 мая 2007 г. К 2015 г. ожидалось, что в городах будет проживать 52–53 % мирового населения.

В России доля городского населения выше среднемировой (75 %). Оно размещается, по данным Госкомстата России, в почти 1100 российских городах, из которых свыше 15 имеет население более 1 млн жителей, количество же поселков городского типа несколько превышает 2000.

Города делятся на категории в зависимости от их общественной значимости (субъекты Федерации Москва и Санкт-Петербург; федерального подчинения; республиканского, краевого, областного подчинения; районного подчинения) и количества жителей. В зависимости от численности населения выделяются сверхкрупные города (>3 млн жит.), крупнейшие (1–3 млн жит.), крупные (250 тыс.-1 млн), большие (100–250 тыс.), средние (50-100 тыс.), малые и поселки городского типа (<50 тыс.) (Градостроительство…, 1991). Для крупнейших и сверхкрупных городов применяются также термины мегаполис и мегалополис. В современное законодательство о местном самоуправлении введены правовые понятия городского поселения и городского округа как видов муниципальных образований. Городские муниципальные образования могут включать в свой состав отдельные населенные пункты (Градостроительный., 2004).

Характерным признаком современного города является компактная регулярная застройка промышленными и гражданскими зданиями и сооружениями из прочных материалов с тенденцией к росту её этажности.

Суммарное население и территория городов постоянно возрастают. Причины роста городов коренятся в экономике. Способ производства в городских условиях обеспечивает минимум затрат на получение единицы продукции. Энергетические и экономические затраты на жизнеобеспечение одного жителя в городе существенно ниже, чем в сельских населенных пунктах и уменьшаются с ростом размера города. Основным градообразующим фактором является промышленность, но с течением времени возрастает роль торговли, науки, административных функций.

Развитие городских территорий осуществляется в форме градостроительной деятельности, включающей 6 стадий (Градостроительный., 2004).

В результате градостроительной деятельности решаются такие задачи, как:

1. Комплексная территориальная организация производства и расселения населения;

2. Планомерное преобразование сложившейся городской застройки в упорядоченную систему расселения;

3. Развитие транспортных систем и улично-дорожной сети;

4. Повышение уровня благоустройства и озеленения территории, развитие инженерных коммуникаций и объектов;

5. Использование и обогащение природных ландшафтов;

6. Совершенствование архитектурно-художественного облика существующей и перспективной застройки.

Территория города подразделяется на однородные по каким-либо признакам выделы (зоны) в результате административно-территориального и кадастрового деления, территориального планирования и градостроительного зонирования.

Административно-территориальное деление городов проводится в целях организации системы управления и предусматривает разграничение городской территории на районы (административные округа) со своими административными органами.

Основным инструментом регулирования землепользования в процессе градостроительства является зонирование (правовое, градостроительное, территориально-экономическое). Под зонированием подразумевается как сам процесс выделения зон по определенному принципу в составе территории города, так и результат этого процесса в виде границ зон, отображенных в форме текстового описания или картографическим способом.

В условиях развитого рынка большое значение получает правовое зонирование, т. е. подразделение городской территории на зоны с различным правовым режимом использования земель и определенными для всех находящихся в них участков правилами использования и строительного изменения недвижимости. К основным правилам относятся виды разрешенного использования объектов недвижимости, предельные показатели площади и линейных размеров земельных участков, предельные параметры разрешенного строительства (высота и этажность построек, плотность и интенсивность застройки участка и т. п.). Механизм зонирования направлен на уменьшение вероятности конфликта между различными видами городской деятельности. В рыночной экономике зонирование земель – устойчивая форма контроля за использованием территории, средство политической власти. Зональные установления могут изменять стоимость земли, как, например, в США, в 2-10 раз.

В российских условиях переходного к рынку периода аналогом правового зонирования является территориальное планирование и градостроительное зонирование (Градостроительный…, 2004). Основным документом территориального планирования городского населенного пункта является генеральный план городского округа. В процессе территориального планирования городской территории устанавливаются зоны с различным статусом. Функциональные зоны – это зоны с определенным функциональным назначением (процесс их установления ранее обозначался термином «функциональное зонирование», ныне считающимся устаревшим). К зонам с особыми условиями использования территорий относятся охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия и памятников истории и культуры, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, а также зоны охраняемых объектов.

Градостроительное зонирование осуществляется в целях определения территориальных зон, в границах которых правилами землепользования и застройки устанавливаются единые градостроительные регламенты. Последние включают: виды разрешенного использования земельных участков и всего, что находится над и под их поверхностью и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства; предельные размеры земельных участков; предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства на этих участках.

Примеры и характеристика функциональных и территориальных зон приведены в разделе 2.4.

Градостроительное зонирование в Москве законодательно (1998) включает, в качестве составных частей, установление обязательных требований к функциональному использованию (функциональному назначению), застройке (строительному назначению), ландшафтной организации (ландшафтному назначению) планировочных районов, кварталов, участков территории города.

Функциональное использование (назначение) городских территорий – наиболее общая форма учёта разнообразных требований к рациональному землепользованию, характеризующаяся разрешенным использованием земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости. При этом учитывается комплекс нормативных параметров (целевое назначение участка и его предельные размеры, условия сохранения историко-культурной ценности и своеобразия городской среды, природоохранные и санитарногигиенические требования и требования к повышению эффективности использования земель, и т. п.). Фактическое осуществление на территории города тех или иных видов деятельности в соответствии с функциональным назначением отражается на схемах и планах существующего функционального использования территории; рекомендуемые обязательные требования и ограничения функционального использования территории отражаются в виде документов перспективного функционального назначения территории.

Строительное и ландшафтное назначение определяют более конкретные возможности строительства и охраны земель на территории города. Строительное назначение устанавливает тип застройки, характеризуемый показателями плотности застройки и высоты зданий и сооружений в пределах указанной территории. Ландшафтное назначение устанавливает тип организации поверхности земли, характеризуемый соотношением площадей застроенной поверхности, поверхности с растительным покровом, незастроенной поверхности с искусственным покрытием в пределах указанной территории.

Кадастровое деление территории городов ведется в целях структурирования земельно-имущественного комплекса города и однозначной идентификации объектов недвижимости на его территории при регистрации прав и управлении территорией. Территория городов соответствует уровню кадастровых округов (в случае городов Москвы и Санкт-Петербурга – субъектов Федерации) или кадастровых районов. Внутри города выделяют кадастровые районы, кадастровые кварталы и земельные участки (Порядок…, 2011).

Различные виды деления и зонирования городской территории – процессы непрерывные, непрекращающиеся во времени. Изменения в состоянии городской среды приводят к необходимости периодического обновления результатов того или иного вида зонирования. Исходя из этого, необходимо осуществлять мониторинг процесса зонирования городской территории, включающий пять стадий:

1. Ведение эталона описания границ тех или иных зон;

2. Установление регламентов внесения изменений в эталоны;

3. Установление изменений в описании границ;

4. Внесение изменений в описании границ в эталоны;

5. Распространение рабочих копий обновленных эталонов с внесенными изменениями.

2.3. Основные функции городских земель

В процессе длительной мировой истории городской цивилизации сложилась особая группа земель населенных пунктов – городские земли, формирующиеся под воздействием всего многообразия факторов городской среды. Как один из итогов тысячелетнего существования и развития городских поселений в России, здесь также, в русле общемировой тенденции, выделяется группа городских земель в составе категории земель населенных пунктов.

Количественно соотношение земель в пределах территории населённых пунктов в Российской Федерации характеризуется данными Росреестра. Из них следует, что земли населённых пунктов – это не только и не столько застроенные земли, сколько сложный многокомпонентный конгломерат различных угодий.

К категории земель населённых пунктов относятся земли городских населенных пунктов (8,04 млн га – 41 % от общей площади категории) и земли сельских населённых пунктов (11,65 млн га – 59 % от общей площади категории). Такое соотношение вызвано включением в границы сельских населенных пунктов больших площадей не застраиваемых земель, используемых в основном для сельскохозяйственных целей. По этой же причине в составе земель населённых пунктов в целом преобладают, как это ни парадоксально, сельскохозяйственные угодья (около половины общей площади, что сравнимо с долей сельхозугодий в составе категории земель сельскохозяйственного назначения!; в том числе в составе земель городских населённых пунктов – 26 %, сельских населённых пунктов – 62 %), а земли под застройкой занимают, с большим отрывом, лишь второе место (около 18 %; в том числе в составе земель городских населённых пунктов -25 %, сельских населённых пунктов – 13 %).

Земли под застройкой в значительных количествах наличествуют, кроме земель населённых пунктов, также в категориях земель сельскохозяйственного назначения и промышленности, энергетики, транспорта и иного производственного назначения (это, в основном, застройка нежилого назначения).

Определённое место в составе земель населённых пунктов занимают лесные земли и земли под дорогами (по 10 %), наличие прочих угодий не столь значительно.

В соответствии с действующим земельным законодательством, в правовом отношении под городскими землями (землями городов) следует понимать часть земель, отнесенных к категории земель населенных пунктов и находящихся в пределах границ городских округов. Таким образом, объектом оценки состояния, мониторинга и охраны городских земель являются все земли, расположенные в границах города и составляющие городской земельный фонд. Городские земли, как и земли в широком смысле понятия, следует рассматривать, в соответствии с современными представлениями, как основу жизни и деятельности населения города с трех позиций:

♦ как природный (природно-антропогенный) объект, важнейший компонент окружающей среды;

♦ как природный (природно-антропогенный) ресурс, используемый для размещения населения и осуществления его хозяйственной и иной деятельности;

♦ как объект земельно-имущественных отношений, компонент недвижимого имущества, являющийся объектом имущественного (вещного) права.

С позиций землеведения справедливо следующее определение:

Городские земли – важнейшая часть городской среды, верхняя часть земной коры, характеризующаяся пространством и рядом других важных компонентов (рельефом, климатом, почвами, растительностью, недрами, водами, строениями, сооружениями и коммуникациями), отграниченная от прочих земель и являющаяся базисом для проживания, труда и отдыха населения и для размещения и функционирования производственных и иных предприятий, организаций и учреждений.

В городе земля богата «улучшениями», т. е. разнообразными дополнительными объектами градостроительства, располагаемыми на земле и тесно с ней связанными. В силу этого, в терминологии современного российского законодательства об окружающей среде, городские земли, учитывая степень их изменённости в результате хозяйственной и иной деятельности человека и высокое рекреационное и защитное значение, следует относить к классическим природно-антропогенным объектам.

Существенно, что в условиях города земля как природный ресурс является не столько средством производства, сколько пространственно-операционным базисом для проживания населения и размещения разнообразных городских объектов (жилого, промышленного, культурно-бытового и иного назначения) с вытекающими из этого последствиями. Городская земля как ресурс терминологически близка к понятию «территории», однако обладает признаками трехмерного природного тела. Объективные условия городской среды приводят к тому, что земли городов приобретают специфические особенности по сравнению с землями в широком смысле. К главным особенностям относятся следующие:

♦ многообразие целей использования (полифункциональность);

♦ малый размер городских землепользований (от гектаров до отдельных квадратных метров);

♦ высокая пространственная концентрация объектов недвижимости (материальных «улучшений») на единицу площади земель;

♦ повышенное значение подземного пространства, его высокая наполненность строительными сооружениями и инженерно-техническими коммуникациями;

♦ высокая степень техногенного, антропогенного воздействия на земли всех видов функционального назначения;

♦ высокая степень запечатанности естественной поверхности земель большинства видов функционального назначения;

♦ весьма жесткая функциональная взаимозависимость состояния земельных участков друг от друга.

Как следствие, в условиях города более высоки требования к точности определения границ и площадей земельных участков и их идентификации на местности.

Особенности городских земель как базового элемента недвижимости и объекта земельно-имущественных отношений являются самостоятельным вопросом, детально исследованным в специальной литературе (Печенев А.Н. и др., 2003; Прорвич В.А. и др., 2004; Ромм А.П., 2002; Севостьянов А.В., 2003; Фридман Дж., Ордуэй Н., 1995; Харрисон Г.С., 1994), и в настоящей работе подробно не рассматриваются. Однако необходимо особо отметить, что права землепользователей, вынужденных действовать в жестких условиях городской среды, объективно ограничиваются, так как их воля и намерения не должны противостоять местным, общегородским, региональным и государственным интересам. Поэтому, в отличие от сельской местности, вопрос о частной собственности на землю не является ключевым для решения городских проблем. В городе чрезвычайно сложно обеспечить права граждан-собственников по пользованию, владению и распоряжению принадлежащими им земельными участками. Наиболее оптимальной формой пользования городскими землями представляется аренда.

Функции земель в городе проистекают из функций самого города как сложного социально-экономического явления. Понятие городских функций как различных видов деятельности на городской территории восходит к трудам классиков градостроительства Ле Корбюзье, Н.А.Милютина, Н.А.Ладовского, Ж.Боже-Гарнье и Ж.Шабо, а в настоящее время развивается А.П.Роммом. К основным функциям городских земель относятся следующие. Во-первых, земля в городе должна обеспечивать расселение людей (их проживание, труд и отдых); во-вторых, на землях города должны быть размещены производственные и иные городские объекты; в-третьих, городские земли должны обеспечивать устойчиво благоприятное состояние среды, окружающей человека; и, в-четвертых, они должны обеспечивать перемещение ресурсов внутри города и между городами.

Функциональные особенности городских земель отражаются в их архитектурно-градостроительных классификациях, пример одной из которых приведен в следующем параграфе.

Внешняя граница земель города отделяет их от земель других категорий. Она устанавливается и изменяется органами, утверждающими генеральные планы, проекты планировки и застройки городов, и является административной границей города. Так, граница города Москвы определена на основании постановления Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации от 27.12.2011 № 560-СФ «Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью».

Граница города не обладает свойством непрерывности. Кроме земель, расположенных внутри основного массива территории, к городским землям в ряде случаев относятся и чересполосно расположенные земли – земли относительно небольших массивов-«эксклавов» городской территории, окруженных землями других категорий.

Земли за пределами границы города служат резервом для расширения территории города, а также выполняют защитную и санитарно-гигиеническую роль, часто используясь и как место отдыха населения. Эти территории могут выделяться в пригородную и зеленую зоны города, подлежащие особой охране.

2.4. Классификация городских земель

В рамках системного подхода, городские земли – это динамическая подсистема сложной природно-техногенной геосистемы «город». Подсистема включает и взаимодействует с множеством взаимосвязанных элементов (почвы, горные породы, водные объекты и др.), изменение свойств которых вызывает изменение состояния взаимодействующих с землями техногенных и природных подсистем. В свою очередь, эти подсистемы оказывают ответное воздействие на городские земли, что влечет изменение количественных и качественных характеристик земель.

При различных видах анализа состояния земель и для удобства управления земельными ресурсами в городе их классифицируют в соответствии с разнообразными критериями. Главным признаком при классификации земель служит их целевое назначение и характер использования. Предложена мультикритериальная схема классификации городских земель (Гладкий В.И., Спиридонов В.А., 1992), разработан ряд их классификаций в соответствии с задачами государственных служб, осуществляющих государственное регулирование землепользования. Основных служб, регулирующих землепользование в городе или контролирующих в той или иной степени отдельные аспекты их состояния, четыре: градостроительная, земельная, природоохранная, санитарно-эпидемиологическая. Конкретные органы, выполняющие функции перечисленных служб, могут носить на различных этапах разные наименования.

Архитектурно-градостроительные классификации городских земель основаны на делении территории города в соответствии с его функциональной организацией. Землеустроительные (земельно-учётные и земельно-оценочные) классификации устанавливают выделы, соответствующие основным видам целевого назначения и конкретной цели использования. Природоохранные классификации отражают средозащитные и средоформирующие свойства земель. В санитарно-эпидемиологических классификациях должны учитываться гигиенические требования к состоянию земель.

Примером архитектурно-градостроительной классификации земель города служит их деление согласно СНиПу (Градостроительство…, 1991). В соответствии с этим документом, в городе выделяются территории (в узком смысле слова) в соответствии с функциональной организацией города и, в пределах указанных территорий, зоны различного функционального назначения (табл. 2).

Таблица 2

Функциональная организация территории города

На основании принципов подразделения земель, изложенных в Земельном кодексе РСФСР (1991), был создан ряд региональных землеустроительных классификаций городских земель. Пример такой классификации приведен в табл. 3 (по «Классификатору…», 1996).

В целях государственной кадастровой оценки выделяется 17 видов разрешенного использования земельных участков в составе земель населенных пунктов, различающихся по относительному значению для них ценообразующих факторов и предназначенных для размещения различных объектов (Методические., 2007).

В настоящее время действует единая в правовом отношении схема деления городских земель. Согласно Земельному кодексу РФ (2001) и Градостроительному кодексу РФ (2004), к землям населенных пунктов, в зависимости от градостроительных регламентов, относятся земельные участки, входящие в следующие территориальные зоны, перечень и характеристика которых представлена в табл. 4.

Таблица 3

Классификация земель г. Москвы по цели использования

1й уровень классификации – категория земель (земли населенных пунктов)

4й уровень – вид землепользования по разрешенному использованию

Таблица 4