Экологические основы землепользования в сверхкрупном городе

Александр Сизов

Экологические основы землепользования в сверхкрупном городе: монография

Посвящается светлой памяти лётчика-космонавта СССР № 4, шестого космонавта Земли Павла Романовича Поповича, стоявшего у истоков мониторинга земель Москвы

Рекомендовано к изданию учёным советом факультета экономики и управления территориями Московского государственного университета геодезии и картографии (МИИГАиК) (Протокол № 10/13 от 03.12.2013)

Рецензенты:

А.С. Яковлев, д-р биол. наук, проф. заведующий кафедрой земельных ресурсов (МГУ им. М.В. Ломоносова),

Т.В. Илюшина, д-р геогр. наук, проф. (МИИГАиК)

Автор:

А.П. Сизов, д-р тех. наук проф., заведующий кафедрой кадастра и основ земельного права МИИГАиК

Введение

Право на благоприятную окружающую среду закреплено в Конституции РФ; благоприятное состояние окружающей среды достигается в результате реализации государственной политики в области охраны окружающей среды, правовые основы которой утверждены федеральным законом «Об охране окружающей среды» (2002). Экологическая доктрина РФ (2002), одобренная Правительством РФ, также предусматривает обеспечение эффективного государственного управления охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов, включая земельные. Земельный кодекс РФ (2001), хотя и несовершенный в правовом отношении, всё же даёт возможность положительно решать ряд технологических процессов по регулированию землепользования на всей территории государства.

Территория, земля – важнейший ресурс человечества, прямо или косвенно участвующий в любом виде человеческой деятельности. На территории городов проживает, по данным Росстата, большая часть населения нашего государства: около 106 млн чел. из 142, или 75 %. Площадь земель всех населенных пунктов России, по данным Росреестра (2012) -19.7 млн га, что сопоставимо с площадью, например, Великобритании (24.4 млн га). Площадь земель городских населенных пунктов (городов и поселков городского типа) в современной России составляет 8.0 млн га, превышая площадь таких европейских государств, как Нидерланды или Ирландия (соответственно 4.2 и 7.0 млн га), и приближаясь к площади Австрии и Португалии (8.4 и 9.2 млн га).

Очевидно, что роль земель городских населенных пунктов, составляющих 0.47 % всех земель страны (а это 1 709.8 млн га), несмотря на их незначительную долю в земельном фонде страны по сравнению с землями лесными или сельскохозяйственными, чрезвычайно важна, а состояние вызывает наибольший интерес.

Обеспечение рационального использования и охраны земель в современных условиях является одной из важнейших задач земельной службы. Следует отметить, что отношения в земельной сфере в России ХХ века не отличались стабильностью. Земельным кодексом РСФСР (1991) и Конституцией РФ (1993) было продекларировано многообразие форм собственности на землю и платный порядок землепользования. Затем около десятилетия земельное законодательство развивалось достаточно стихийно. Отрицательные для общества последствия правовой нестабильности в области землепользования усугубляются очевидным глобальным ухудшением экологической ситуации – как на планете в целом, так, в первую очередь, и в городах.

В условиях существенного изменения принципов земельных отношений и обострения экологических проблем возрастает роль оценки экологического состояния, мониторинга земель и мониторингового картографирования в информационном обеспечении управления земельными ресурсами и охраны земель.

Интенсивная и разносторонняя деятельность человека в пределах крупных городов приводит к существенному и часто необратимому изменению окружающей природной среды, всей городской экосистемы в целом, вплоть до существенных изменений состояния природной среды Земли на планетарном уровне. Техногенные нагрузки на городские земли среди прочих категорий земель, наряду с землями промышленности, энергетики, транспорта и иного производственного назначения, максимальны. Земли российских городов являются ежегодно «донором» 10 млн т разнообразных выбросов от стационарных источников; на них ежегодно производится не менее 2 млрд т твердых и концентрированных отходов (данные МПР России). На землях крупнейшего города России – Москвы, составлявших, до присоединения в 2012 г. части территории Московской области, лишь 0.006 % территории государства, проживает не менее 6 % российского населения. Земли Москвы ежегодно принимают свыше 1 млн т различных выбросов; на них производится ежегодно более 4 млн т отходов. Соответственно, более резко проявляются изменения в состоянии именно городских земель, и становится очевидной необходимость регулярных наблюдений за землями населенных пунктов и периодической оценки их состояния.

Попытки решения проблемы охраны окружающей среды в городах привели к новому осмыслению роли земель в поддержании устойчивости жизни человека в городе, в оздоровлении окружающей среды. Развитие теоретических основ оценки состояния, мониторинга и охраны городских земель, совершенствование их методов, проведение прикладных исследований представляются достаточно актуальными и практически значимыми для упорядочения землепользования и реального улучшения экологической обстановки в городах.

Автор признателен всем специалистам, принимавшим участие в обсуждении рукописи и отдельных глав и высказавшим ряд ценных замечаний и пожеланий, учтенных при написании монографии.

Глава 1

Современная экологическая политика в Российской Федерации

1.1. Природоохранное законодательство Российской Федерации в период становления новой государственности

Для осуществления любого вида деятельности в современном государственном образовании ведущей предпосылкой является т. н. «правовая среда», под которой подразумевается система действующих правовых документов нормативного и ненормативного характера, сложившиеся порядок и правила их применения, а также правоприменительная практика. Не является исключением и природоохранная деятельность, скорее, эта деятельность требует для своего успешного развития более сбалансированной законодательной базы, нежели сферы хозяйственной деятельности.

Первым законодательным актом в природоохранной сфере, действовавшим на территории Российской Федерации после предательского разрушения Союза ССР в конце 1991 года, был закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19.12.1991 № 2060-1. Основными принципами, которыми предписывалось руководствоваться при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, всем государственным органам, предприятиям, учреждениям, организациям, гражданам Российской Федерации, иностранным юридическим лицам и гражданам, а также лицам без гражданства, были продекларированы следующие:

♦ приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;

♦ научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;

♦ рациональное использование природных ресурсов с учётом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека;

♦ соблюдение требований природоохранительного законодательства, неотвратимостью наступления ответственности за их нарушения;

♦ гласность в работе и тесная связь с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач;

♦ международное сотрудничество в охране окружающей природной среды.

Структура данного закона стала базовой и сохранилась в последующих документах такого рода – разумеется, с учётом поправок и дополнений.

Для нашего исследования важно, что в данном законе (статья 7) впервые была предусмотрена необходимость организации мониторинга окружающей природной среды, создания и обеспечения работы государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды. В развитие указанного положения постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 24.12.1993 № 1229 «О создании Единой государственной системы экологического мониторинга» был установлен порядок осуществления экологического мониторинга в Российской Федерации.

В статье 42 Конституции Российской Федерации (1993) провозглашается, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Одновременно, согласно статье 58, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Так как в первые годы существования Российской Федерации большое внимание придавалось соответствию российской нормативно-правовой базы во всех отраслях права международной практике, то в целях определения государственной стратегии действий Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, руководствуясь документами Конференции ООН по окружающей среде и развитию, состоявшейся в Рио-де-Жанейро (1992), Президентом Российской Федерации был издан Указ от 4.02.1994 № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития». Этот декларативный документ ныне имеет лишь историческое значение, как определявший один из путей вхождения Российской Федерации в мировое сообщество. Предусматривалось решение экологических проблем, объединённых в четыре группы:

1. Обеспечение экологически безопасного устойчивого развития в условиях рыночных отношений;

2. Охрана среды обитания человека;

3. Оздоровление (восстановление) нарушенных экосистем в экологически неблагополучных регионах России;

4. Участие в решении глобальных экологических проблем.

К сожалению, большинство задач, направленных на решение вышеуказанных проблем, на сегодняшний день остаётся нереализованными (Бринчук М.М., 2008).

1.2. Современное природоохранное законодательство и природоохранная политика в Российской Федерации

На смену закону РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19.12.1991 № 2060-1 был принят федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», действующий с многочисленными поправками и ныне. Из названия законодательного акта ясно, что сфера правового регулирования стала шире – это не только природная среда, но вся окружающая среда, включая техно– и антропогенно-преобразованную.

Объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности прописаны:

♦ земли, недра, почвы;

♦ поверхностные и подземные воды;

♦ леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд;

♦ атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.

Установлено, что в первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию.

В данном законе организации государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) посвящена уже самостоятельная глава Х, включающая статьи 63, 63.1 и 63.2. Мониторинг впервые приобретает статус государственного мероприятия. Государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды) осуществляется в рамках соответствующей единой системы федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством Российской Федерации, посредством создания и обеспечения функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках подсистем единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), а также создания и эксплуатации уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти государственного фонда данных.

Во исполнение указанных статей федерального закона постановлением Правительства Российской Федерации от 09.08.2013 № 681 утверждено положение о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды). Одной из составных частей экологического мониторинга прописан мониторинг земель. Также создан государственный фонд данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды).

В развитие федерального закона «Об охране окружающей среды» Правительство Российской Федерации распоряжением от 31.08.2002 № 1225-р одобрило Экологическую доктрину Российской Федерации, разработанную МПР России с участием органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных экологических организаций, деловых и научных кругов.

Стратегической целью государственной политики в области экологии, в соответствии с Экологической доктриной, является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны. Для достижения стратегической цели необходимы:

♦ сохранение и восстановление природных систем, их биологического разнообразия и способности к саморегуляции как необходимого условия существования человеческого общества;

♦ обеспечение рационального природопользования и равноправного доступа к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей;

♦ обеспечение благоприятного состояния окружающей среды как необходимого условия улучшения качества жизни и здоровья населения.

Документом предусмотрено, что одним из инструментов реализации Экологической доктрины служит экологический мониторинг, для осуществления которого выполняются следующие мероприятия:

♦ развитие единой государственной системы экологического мониторинга на всей территории страны, включая мониторинг биотических и абиотических компонентов природной среды;

♦ совершенствование нормативной базы, регламентирующей взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный экологический мониторинг, включая формирование фонда информационных ресурсов;

♦ совершенствование системы показателей, создание методологии экологического мониторинга, а также техническое и материальное обеспечение системы экологического мониторинга;

♦ совершенствование системы учёта и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ и отходов;

♦ проведение работ по выявлению зон экологического бедствия;

♦ выявление и обозначение на местности всех территорий, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению в опасных для окружающей среды и населения масштабах;

♦ инвентаризация экологически опасных производств, сооружений и захоронений отходов; оценка риска возникновения чрезвычайных экологических ситуаций и путей их предотвращения;

♦ формирование и ведение кадастров экологически опасных объектов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;

♦ инвентаризация территории для выявления и специальной охраны земель, выполняющих особо важные средообразующие функции и обладающих особым рекреационно-оздоровительным значением;

♦ формирование системы государственных кадастров природных ресурсов, особо охраняемых природных территорий и территорий традиционного природопользования;

♦ обеспечение открытости информации о состоянии окружающей среды и возможных экологических угрозах; бесплатный доступ граждан к информации в сфере экологии, жизненно важной для их безопасности;

♦ информационное обеспечение учёта результатов государственной экологической экспертизы всех проектов, программ и объектов, подлежащих обязательной экологической экспертизе.

Новые реалии современного мира побудили Президента Российской Федерации 30.04.2012 утвердить Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Распоряжением Правительства РФ от 18.12.2012 № 2423-р утверждён план действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года.

Стратегической целью государственной политики в области экологического развития является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Достижение стратегической цели обеспечивается решением следующих основных задач:

♦ формирование эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусматривающей взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти;

♦ совершенствование нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности;

♦ обеспечение экологически ориентированного роста экономики и внедрения экологически эффективных инновационных технологий;

♦ предотвращение и снижение текущего негативного воздействия на окружающую среду;

♦ восстановление нарушенных естественных экологических систем;

♦ обеспечение экологически безопасного обращения с отходами;

♦ сохранение природной среды, в том числе естественных экологических систем, объектов животного и растительного мира;

♦ развитие экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

♦ совершенствование системы государственного экологического мониторинга (мониторинга окружающей среды) и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также изменений климата;

♦ научное и информационно-аналитическое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности;

♦ формирование экологической культуры, развитие экологического образования и воспитания;

♦ обеспечение эффективного участия граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций и бизнес-сообщества в решении вопросов, связанных с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности;

♦ развитие международного сотрудничества в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Описаны в документе и механизмы реализации государственной политики в области экологического развития, при помощи которых должны быть решены задачи. По мнению И.Апарышева (2012), особое значение необходимо уделить механизмам, решающим задачи предотвращения и снижения текущего негативного воздействия на окружающую среду, восстановления нарушенных естественных экологических систем, обеспечения экологически безопасного обращения с отходами и охранения природной среды, в том числе естественных экологических систем, объектов животного и растительного мира.

Несмотря на противодействие бизнеса, будущее планеты, считает И.Апарышев, за «зелеными» технологиями. Россия активно вступает в международное сообщество, где приоритетом избран путь защиты, а не уничтожения природы. Глобализация заставляет многие страны, не исключая РФ, пересматривать существующий путь в экономике и политике. Даже сейчас можно говорить о сдвиге в лучшую сторону состояния экологии в нашей стране, хотя из-за отсутствия благоприятного инвестиционного климата «зеленые проекты» ещё с трудом пробиваются через тернии «сырьевых игл».

Глава 2

Городские земли как объект мониторинга и мониторингового картографирования

2.1. Понятия «территория» и «земля» и их составляющие

Понятие «территория» широко применяется в различных сферах жизни – от бытовых отношений до международного права, но в любом

случае подразумевается некая ограниченная поверхность.

Территория (от лат. terra – земля, страна) – часть земной поверхности в естественных, государственных, административных или условных границах.

Близким к понятию «территории» является понятие «земли», но, в отличие от территории, не являющейся самостоятельным природным объектом, земля таковым объектом является. Понятие «земля» в русском языке – одно из наиболее содержательных (это, в последовательности расширения объема понятия: почва; территория под юрисдикцией определенного субъекта права; суша как противоположность водным поверхностям; планета в целом). Яркое и всеохватывающее определение термину «земля» принадлежит Д.И.Менделееву: «вся совокупность природных условий, среди которых может развиваться самая жизнь людей и вся их промышленность». Официальное определение этому понятию дано в государственном стандарте (Земли…, 1992):

Земля — важнейшая часть окружающей природной среды, характеризующаяся пространством, рельефом, климатом, почвами, растительностью, недрами, водами, являющаяся местом расселения, главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также пространственным базисом для размещения объектов материальной культуры, включая предприятия и организации всех отраслей народного хозяйства.

Земля как компонент окружающей природной среды расположена в верхней части земной коры. В последнем определении земля рассматривается, в основном, как природный ресурс. Главная характеристика этого ресурса – пространство, территория, на которой человечество существует, развивается, и которую оно осваивает в своих целях. Именно пространство, по мнению философов и геополитиков, управляет человеческой историей. Борьба за земли, освоение новых и преобразование освоенных земель – важные движущие силы развития человечества, о чем свидетельствует история стран и государств, великих географических открытий, русского землепроходчества, а также история градостроительства. Земли, земельный фонд стран и государств – важнейшее достояние народов и наций, материально-пространственный базис государственного строительства.

Однако понятие «земли» многопланово, что нашло отражение в современном земельном законодательстве. Значение земли как основы жизни и деятельности человека базируется на триедином представлении о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы; природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации; одновременно и как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю (Земельный…, 2001).

Земля как объект общественных отношений имеет принципиальные отличия от иных имущественных объектов, обладая уникальными свойствами нерукотворности и неуничтожимости в пространстве и времени. В рамках любой конкретной формы землепользования земля как природный объект в любом случае остается принадлежностью государства, делегирующего отдельным юридическим и физическим лицам лишь права на землю, включая право собственности. В силу изложенного, полагаем правомочным приоритетное трактование земли, в частности, при землеустройстве, ведении земельного и природноресурсных кадастров, экологического мониторинга и мониторинга земель, как природного объекта и ресурса.

Неотъемлемым компонентом земли является почва – самостоятельное естественно-историческое органо-минеральное тело природы, обладающее плодородием, располагающееся в верхней части земной коры и возникающее в результате воздействия организмов и вод на поверхностные горизонты горных пород в различных условиях климата и рельефа, а в городской среде – под значительным влиянием антропогенной деятельности. В условиях нарушения почвенного покрова верхнюю часть земной коры представляют грунты как обобщенное наименование всех видов горных пород, лежащих непосредственно под почвенной толщей или являющихся объектом инженерно-строительной деятельности человека.

В мировой терминологии понятию «земля» соответствует по совокупности природно-экологических функций английская вокабула[1] «the Earth», французская «la terre» и немецкая «die Erde», а по совокупности социально-экономических функций – английская вокабула «the Land», французская «le terrain» и немецкая «das Land». Для почвы как самостоятельного естественно-исторического тела применяются соответственно термины «the Soil», «le sol» и «der Boden».

Объектом оценки состояния и мониторинга земель являются все земли государства, в совокупности образующие земельный фонд. Он подразделяется на земли различных категорий, выделяемых по основному целевому назначению. Целевое назначение земель – законодательно установленные порядок, условия, предел эксплуатации (использования) земель для конкретных целей в соответствии с категорией земель. Под правовым режимом понимается установленная законом система общественных отношений по использованию земель, совокупность правил их использования, охраны, учёта и мониторинга. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (Земельный…, 2001). Принадлежность земель к конкретной категории жестко определяет возможности их хозяйственного использования, которое должно соответствовать установленному целевому назначению.

Земельным кодексом РФ (2001) установлено 7 категорий земель:

♦ земли сельскохозяйственного назначения;

♦ земли населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов);