Комплексное правовое регулирование

Например, факторами неприменения правовых норм могут выступать неверная, неполная или избыточная постановка целей правового регулирования, а также отсутствие необходимых ресурсов для практической реализации поставленных целей и задач, недооценка зависимости восприятия информации от социально-демографических, нравственно-психологических особенностей личности.

В нормах комплексных отраслей права возникает сложная проблема согласования этих интересов, поскольку по своей сути принцип сочетания исключает заведомую приоритетность цели какого-либо вида или уровня. Поэтому законодатель может специально оговаривать приоритетность цели комплексных правовых образований.

В случае выявления противоречий между выделенными государственными приоритетами в соответствующей сфере и направлениями деятельности, складывающимися в этой сфере, представляется возможным предусмотреть юридические последствия, которые наступают в случае, если те или иные действия признаются не соответствующими заданным направлениям.

1.2. Экономический подход

Термин «эффективность» в экономической литературе имеет два значения: первое (от английского effectiveness) – результативность, степень достижения планируемого результата (например, для исследовательской лаборатории это может быть количество подтвержденных научно значимых результатов); второе (от английского efficiency) – минимизация издержек на единицу продукта или предоставленных услуг (для исследовательской лаборатории эффективность в этом смысле может пониматься как затраты на одного исследователя)[461].

С помощью экономического подхода проводится оценка эффективности императивных и диспозитивных норм. Так, С.А. Курочкин отмечает, что по общему правилу диспозитивные нормы будут более эффективным средством правового воздействия на общественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников, в том числе на отношения, возникающие в связи с защитой интересов таких участников. Связано это с тем, что при прочих равных условиях размер произведенных затрат на реализацию диспозитивных норм будет меньше размера затрат на реализацию публично-правовых норм. Применение последних требует затрат на содержание системы выявления нарушений, вынесение властных актов и их принудительную реализацию. Диспозитивные нормы обладают большей эффективностью, что подтверждает и анализ с использованием телеологического подхода. В условиях децентрализации, автономии и самостоятельности участники гражданского оборота нацелены на наиболее полное удовлетворение своих интересов, достижение правового результата, который позволит им это сделать, причем с наименьшими затратами[462].

Диспозитивные нормы имеют широкое применение в гражданском, семейном праве, а также активно используются в уголовном, административном, таможенном, финансовом праве. Например, функции финансового права обуславливают метод правового регулирования диспозитивными началами, в частности современное бюджетное законодательство дополнено возможностью использования согласительных процедур, обсуждения принимаемых решений, применения договорных методов регулирования межбюджетных отношений, вступления в бюджетные отношения на добровольных основаниях и т. д.[463]

Следует также обратить внимание и на другой аспект: усиление частноправовых начал в регулировании общественных отношений является одним из факторов формирования новых отраслей права и развития имеющихся комплексных отраслей права. Свобода в выборе способов и средств, отсутствие излишней регламентации процесса удовлетворения законных интересов побуждает субъектов изыскивать наиболее эффективные пути реализации своих прав. Ныне все большее значение приобретает общедозволительный метод, обычно формулируемый так: «дозволено все, кроме прямо запрещенного в законе».

В научной литературе специалисты по конституционному праву отмечают факт сочетания в конституционном праве метода субординации, характерного для публичного права, и координации, составляющего суть частноправового регулирования.

Так, Ю.А. Дмитриев и И.В. Мухачев, характеризуя метод конституционного права, замечают, что в нем преобладает метод императивного регулирования, но с развитием отрасли в соответствии с общей тенденцией демократизации общественной жизни в нем все большую роль будет играть диспозитивный метод (координации)[464].

О.Е. Кутафин отмечал, что, хотя конституционно-правовое регулирование отношений основывается на властно-императивных началах, конституционное право предусматривает во многих случаях возможность возникновения конституционно-правовых отношений, построенных на началах юридического равенства сторон[465]. Также ученый отмечал, что последнего рода отношения складываются между Российской Федерацией и ее субъектами, между субъектами Российской Федерацией.

Усиление частноправового регулирования проявляется в более широком применении стимулирующих мер, в расширении договорных начал, в использовании дисозитивного метода в защите прав и законных интересов физических и юридических лиц, в усилении гражданско-правовой (имущественной) ответственности за нарушение законодательства.

Деятельность субъекта отношений, направленная на достижение цели, регулируется совокупностью управомачивающих, стимулирующих, поощрительных и рекомендательных правовых норм.

По свидетельству многих ученых, поощрения, а также другие правовые стимулы более эффективны, чем наказания, ограничения и иные «тормоза»[466]. Функцию развития обеспечивают в основном правостимулирующие средства: поощрения, льготы, преимущества, рекомендации, дозволения и т. п. Большая эффективность стимулов по сравнению с тормозами объясняется вероятнее всего тем, что стремление к поощрению (стимулам) сильнее стремления избежать наказания (тормоза). Поэтому стимулы (в большей степени поощрения) и эффективнее, чем тормоза, ибо они попадают на благодатную основу, более близки творческой природе человека, его сущности[467].

В законодательстве Российской Федерации присутствуют упоминания о возможности применения льготного порядка либо об условиях предоставления льгот. Чаще нормативные акты оперирует термином «льготы», не употребляя смежных с данной категорией понятий «преимущество», «иммунитет», «стимул», «поощрение» и пр. В связи с этим перечисленные понятия объединяются общим определением «льготы» и под льготами понимаются преимущества, установленные законодательством.

Так, устанавливается экономическое стимулирование охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира; охраны водных объектов и использования земель; деятельности работодателей по обеспечению безопасных условий труда; природоохранной деятельности. Действуют также экономическое стимулирование сокращения удельного водопотребления, непроизводительных потерь воды и внедрения водосберегающих технологий; экономическое стимулирование приоритетного использования в крупных и курортных городах транспортной техники с повышенными экологическими показателями; экономическое стимулирование экологической модернизации эксплуатируемых воздушных судов или их замены и пр.

Экономическое стимулирование включает установление налоговых и иных льгот, предоставляемых юридическим лицам и гражданам; предоставление льготных кредитов; премирование должностных лиц и граждан и др. Действие системы экономического стимулирования обеспечивается специальным законодательством Российской Федерации, в частности, бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах.

Отметим, что эффективность права повышается в современный период в результате не только применения принципа диспозитивности, но и сочетания этого принципа с императивными нормами. Данная тенденция согласуется с тем, что эффективность различных правовых комплексов – свойство действия не конкретных норм, а их систем[468]. Эффективность комплексной отрасли права, таким образом, – это свойство всей системы его норм, а не конкретных норм императивного или диспозитивного характера.

При этом если в отрасли права доминируют публично-правовые средства, то нормы частного права в публичной сфере выступают в качестве способа, который оказывает стимулирующее действие, а также имеет социально-правовое значение для обеспечения прав и свобод человека.

В настоящее время такой частноправовой способ в сфере публичного права проявляется в следующих формах:

1. Конструкции договорных юридических средств.

2. Публично-частное партнерство (например, концессионные соглашения, соглашения о взаимном представительстве, участие в разработке и принятии законодательных и иных стратегических решений, целевые комплексные программы, деятельность саморегулируемых организаций).

3. Процессуальные институты (например, посредничество, медиация, частное и публичное обвинение, досудебные соглашения о сотрудничестве и др.).

4. Частноправовые способы защиты и меры ответственности, используемые в случаях посягательства на публичные интересы (например, установление запрета совершения сделок, не соответствующих закону или иным правовым актам, а также сделок, совершенных с целью, противной основам правопорядка и нравственности).

Вместе с тем использование частноправового метода регулирования должно иметь оптимальные пределы, превышение которых может повлечь ослабление эффективности публично-правовой защиты частных интересов. В свою очередь императивные нормы в комплексном правовом регулировании призваны обеспечить охрану как публичных, так и частных интересов, придавая последним публичную значимость и способствуя тем самым реализации концепции правового государства, приоритету прав и свобод человека.

Данная тенденция включает установление особой юридической процедуры возникновения и реализации субъективных прав частных субъектов, их ограничения и защиты. Примером могут быть государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; лицензирование отдельных видов деятельности; государственная регистрация несостоятельности (банкротства) субъектов предпринимательской деятельности и др. Установленный порядок в этих отношениях в конечном итоге выступает в качестве критерия эффективности комплексного правового регулирования.

В настоящее время ученые предлагают исследовать экономический аспект регулирования общественных отношений путем осуществления оценки регулирующего воздействия. Оценка регулирующего воздействия представляет собой использование органами государственной власти при формировании государственной политики специальных аналитических процедур, направленных на выявление и оценку возможных выгод, издержек и результатов от нового или существующего правового регулирования.

Хотелось бы отметить, что речь идет о методиках, которые могут дать полные сведения об эффективности той или иной отрасли. На практике потребность в анализе результатов правовых норм возникает уже на стадии обсуждения и принятия проектов нормативных правовых актов. В этом случае речь идет о прогнозной оценке их последствий (оценке ex ante), осуществляемой в рамках ОРВ[469] или анализа регулирующего воздействия (АРВ), в частности процесса систематического выявления и оценки возможных эффектов, которые могут проявиться в результате введения тех или иных регулятивных мер[470].

В России внедрение процедуры оценки регулирующего воздействия осуществляется в рамках соответствующей нормативной правовой базы, в частности Регламента Правительства РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 № 260), Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009), а также Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, (утв. постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 № 1318).

Ранее согласно приказу Минэкономразвития России от 31.08.2010 № 398 «Об утверждении Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия» (утратил силу 27.05.2013) предусматривалось, что оценка регулирующего воздействия правового регулирования проводится Минэкономразвития России в целях выявления в проекте акта положений, которые: а) вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению; б) способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности; в) способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с действующими Правилами проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии отмечается, что целью оценки регулирующего воздействия проектов актов являются определение и оценка возможных положительных и отрицательных последствий принятия проекта акта на основе анализа проблемы, цели ее регулирования и возможных способов решения, а также выявление в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Кроме того, необходимо сказать об экспертизе, проводимой Министерством юстиции РФ. Так, согласно пункту 60 Регламента Правительства РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 № 260) проекты федеральных законов, указов Президента Российской Федерации нормативного характера и актов Правительства, имеющих нормативный характер (проектов постановлений Правительства), направляются на правовую экспертизу и антикоррупционную экспертизу для оценки проекта акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений и соблюдения правил юридической техники, а также наличия либо отсутствия в нем коррупциогенных факторов. По результатам указанных экспертиз Минюст России дает соответствующее заключение. В связи с этим следует отличать экспертизу, проводимую Минюстом России, от экспертизы, проводимой Минэкономразвития России.

С помощью исследования антикоррупционной составляющей можно говорить об эффективности реализации проекта (закона) с технической стороны. Так, согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – Закон «Об антикоррпупционной экспертизе») к коррупциогенным факторам относятся положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов):

1. Устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

2. Содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, тем самым создающие условия для проявления коррупции и др.

В соответствии с ч. 3 ст. 3 Закона «Об антикоррупционной экспертизе», ст. 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и п. 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 961), прокуратурой, федеральным органом исполнительной власти в области юстиции, органами, организациями, их должностными лицами проводится антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). При этом в ч. 2 ст. 3 Закона «Об антикоррупционной экспертизе» установлено, что прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:

1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона.

3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы[471].

Отметим также, что в последние годы в связи со сложностью и спецификой предметов законодательного регулирования закрепляются и другие виды экспертиз проектов нормативных правовых актов (финансовая, экологическая, градостроительная, экспертиза лекарственных средств и т. п.).

1.3. Многоаспектный (комплексный) подход

С использованием данного подхода предлагается проводить многоаспектную оценку эффективности правового регулирования в системе других регуляторов и широком социально-экономическом контексте. Данный подход предполагает рассмотрение наряду с юридическим ряда других факторов, влияющих на общественные отношения, в том числе экономического, политического, социального, исторического, морального, криминогенного и др. Исследователи обращают внимание на то, что следует полнее анализировать роль внеэкономических факторов – культуры, образования, науки. Также необходимо определение меры воздействия разных отраслей законодательства на различные стороны экономики и социальной сферы.

Отметим, что к вопросу о факторах, влияющих на правовое регулирование, обращались советские юристы В.П. Казимирчук, С.В. Поленина[472] и др.

Следуя словарным определениям, фактор (лат. factor – делающий, производящий) – это: 1) причина, движущая сила какого-либо процесса, определяющая его характер или отдельные его черты; 2) деятельная сила какого-либо явления; 3) скрытые переменные, получающиеся при обработке данных посредством факторного анализа[473].

Следует также упомянуть о том, что под факторами понимаются также источники права. Понятие «источник» в этимологическом смысле означает «то, из чего берется, черпается что-либо; то, что дает начало чему-либо, служит основой для чего-либо»; «исходное место или позиция, служащие основой для развития чего-либо». Под словом факторы мы подразумеваем источники, которые обусловливают возникновение потребности в правовом регулировании, появление соответствующих правовых норм и придают содержанию этих норм определенную репрезентативность[474].

Более того, термин «источник» позволяет определить дальнейшее направление процесса познания в виде источников как таковых вообще и источников вполне конкретных явлений, в том числе и права[475].

К настоящему времени интересующая нас проблематика была рассмотрена М.И. Милушиным, который исследовал проблему формирования комплексных правовых образований в системе законодательства. Ученый разделяет факторы на внутренние и внешние. К факторам, оказывающим влияние на комплексные образования, он относит социальные факторы, которые подразделяет на общие и специальные. Общие социальные факторы формирования комплексных образований известны из теории права: экономический, экологический, демографический, национальный, политико-правовой, ценностно-психологический, социокультурный, организационный, информационный, научный, программирующий и др. К специальным относятся фактор целеполагания, основанием которого является обеспечение наиболее эффективного регулирования в отдельных сферах государственного управления, а также структура права, в частности, ее подразделение на частный и публичный блоки[476].

Анализируя факторы, оказавшие влияние на эффективность комплексного правового регулирования, можно прийти к обоснованному выводу о том, что не отдельные факторы играют определяющую роль в формировании эффективной модели комплексных правовых образований, а их комплекс, поскольку эти факторы взаимосвязаны между собой и последствия их влияния на комплексное правовое регулирование одинаково важны.

Например, в сфере образования при подготовке законодательного акта учитываются экономический и социокультурный факторы. В сфере здравоохранения следует учитывать социокультурный, демографический, экономический фактор. На трудовое право воздействуют социальные факторы. Экономический фактор корреспондирует с финансовым, трудовым, семейным правом. Экологический фактор влияет на земельное, водное, лесное право и др. Демографический фактор учитывается в семейном, трудовом, финансовом, жилищном и др. отраслях права. Географический фактор взаимодействует с другими факторами, например, экологическим, что прослеживается в земельном, водном, лесном и экологическом праве. Перечень данных факторов не является исчерпывающим, поскольку их число слишком велико. Кроме того, они могут изменяться в зависимости от складывающейся ситуации.

Так, социальные и экономические реформы повлекли значительные изменения законодательства о здравоохранении, образовании, экономических отношениях, формах собственности, статусе юридических лиц и граждан. В результате экономических преобразований изменяется правовое регулирование, появляются новые правовые институты. Так, например, возникла потребность правового регулирования инновационной экономики, создания дополнительных правовых гарантий интеллектуальной собственности.

Динамика правового регулирования тесно связана с кризисными процессами мировой экономики, что предопределяет соответствующие изменения норм финансового, банковского, бюджетного, налогового, трудового и других отраслей права.

В условиях резкого ухудшения экологической ситуации на Земном шаре, изменения климата, разрушения озонового слоя, химического загрязнения окружающей среды, глобальных техногенных катастроф (например, на экологию Мексиканского залива крайне негативно повлияла авария на нефтяной платформе «Deepwater Horizon» в апреле 2010 года), критических для сельского хозяйства погодных условий (например, климатические аномалии на территории Европейской России) проблемная ситуация, связанная с действием экологического фактора, рассматривается во взаимосвязи с государственной экологической политикой и относится к числу предпосылок становления и формирования экологического права как комплексной отрасли. Внимание законодателей развитых стран мира смещается сегодня в сторону поиска путей развития правового регулирования экологической сферы.

В конституциях государств закрепляется понятие «экология». Например, в Конституции РФ используются термины «экологическое благополучие», «экологическое развитие РФ», «экологическое правонарушение», устанавливаются экологические права и обязанности граждан. Предпосылкой для формирования комплексной отрасли права является ставшая в последние годы особенно острой проблема сохранения экологического равновесия между человеком и средой его обитания, основывающаяся на зависимости экологии от деятельности людей.

Эффективность комплексного правового регулирования определяется его информационным обеспечением, которое в начале XXI века приобретает значительный вес. Согласно Федеральному закону от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» термину «информатизация» дается следующее определение: это отношения, связанные с поиском, получением, передачей, производством и распространением информации с применением информационных технологий, на основании принципов, установленных указанным Федеральным законом. При этом информационные технологии определяются как «процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов». Таким образом, в данном законе процесс информатизации рассматривается как процесс, способствующий дальнейшему развитию общества и имеющий государственное значение. Основой этого развития является, в частности, формирование и использование информационных ресурсов.

Назначение информатизации состоит в повышении эффективности деятельности во всех сферах человеческого бытия на основе распространения и внедрения в промышленность и сельское хозяйство, науку и образование, управление и культуру, политику новой информации. Одной из основных задач на современном этапе является осуществление права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; применение информационных технологий; обеспечение защиты информации. Решение этих задач ведет к глубочайшим экономическим, организационным, социально-культурным (научная и образовательная деятельность, промышленное производство, здравоохранение, торговля и т. д.) инновациям в обществе, которые в свою очередь влекут изменение материальной и технологической основы общества. В обществе ключевое значение приобретают различного рода управляющие и аналитические информационные системы, созданные на базе компьютерной техники и компьютерных сетей, информационных технологий, телекоммуникационной связи.

Учет влияния информационного фактора предполагает использование различного рода сведений (сообщений, данных) независимо от формы их представления. По своему характеру учитываемая информация может быть научно-технической, расчетно-аналитической, социальной (в том числе обобщающей итоги опросов общественного мнения). Правовая информация как разновидность социальной охватывает вопросы состояния законодательства в соответствующей сфере общественной жизни, практику его применения, концепции и теоретические разработки ученых, данные о зарубежном опыте законодательного регулирования, заключения по проектам законов и др.[477]

Правовое поле информатизации пополняется нормативными правовыми актами, создающими прочную основу для регулирования прав и ответственности граждан и всех иных структур публичного и частного секторов российского общества. Законодательство Российской Федерации об информации базируется на международных рекомендациях. Например, информационные аспекты природопользования регулируются Всеобщей декларацией прав человека 1948 года и соответствующей Декларацией прав и свобод человека и гражданина (принята постановлением Верховный Совета РСФСР от 22.11.1991 № 1920-1), Резолюцией Генеральной ассамблеи ООН 1962 года «Экономическое развитие и охрана природы», Всемирной хартией природы 1982 года, Руководящими принципами по обеспечению доступа к экологической информации и участию общественности в процессе принятия решений 1995 года, Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 года.

Информационное обеспечение отраслей права, в том числе, имеющих комплексный характер, в условиях рыночной экономики, присущей ей конкуренции и открытости общества начинается с возможности получения информации и ее использования. Например, в сфере природопользования и охраны окружающей среды предусмотрен доступ к информации о наличии, состоянии, принадлежности, перспективах использования земельных и лесных участков, объектов животного мира, участков недр, водных и иных природных объектов, необходимых для строительства, ведения лесного и сельского хозяйства.

Вместе с тем представляется, что формирование комплексных правовых образований обусловлено не столько объективными предпосылками, сколько субъективными, идеолого-политическими факторами. Яркой иллюстрацией этого является попытка советской теории права построить систему права только по предметному критерию в связи с запретом на изучение проблемы соотношения частного и публичного права.

Основные направления воздействия государства определяются особенностями общественных отношений, влияющих на социально-политическую ситуацию в стране. Политическое влияние отражается в различных сферах жизни общества, в соответствующих правовых установках, определяет своего рода рамку, правовую основу, на которую нужно ориентироваться законодателю. В основном законе предусматриваются контуры государственной политики, по ним можно судить о ее главных направлениях, принципах и проявлениях. Так, характер регулирования общественных отношений обусловлен их включенностью в политику социального государства, призванного согласно ст. 7 Конституции РФ обеспечивать достойную жизнь человека. В соответствии с п. «е» ст. 71 Конституции РФ в ведении РФ находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ. Государство обеспечивает проведение единой государственной политики в области здравоохранения, экологии (ст. 114 Конституции РФ) и т. д.

На наш взгляд, политический фактор, обусловливающий объективную необходимость государственного управления теми или иными общественными отношениями, состоит в том, что государство может влиять на ситуацию, баланс сил, реализовывать свои собственные политические и экономические цели.

Таким образом, конституционные императивы социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих высокий уровень жизни и свободное развитие человека, дают нормативную ориентацию различным видам деятельности. В рамках этих направлений деятельности, являющихся ключевыми и поэтому отнесенным к ведению Федерации, приняты соответствующие федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты. Этими законами обозначаются общие направления государственной политики. Процесс расширения социальной сферы общества и повышения внимания государства к обеспечению прав граждан и достойного уровня их жизни выражается в комплексном характере права. В строго юридическом смысле речь идет о развитии соответствующих комплексных отраслей, призванных обеспечивать право на жилище, образование, охрану здоровья и социальную защиту, пользование достижениями культуры и науки. Субъект правотворчества всегда должен стремиться к максимально верному отражению тех или иных процессов, явлений, познанию их сущности. Чем глубже, точнее, яснее он делает это, тем больше уверенности в том, что нормы, которые он формулирует, будут правильно и эффективно выполнять свои функции, обеспечивать подлинную свободу человека[478].

Формальные источники представляют собой законодательное реагирование на важнейшие социальные процессы. Это наиболее весомые факторы, которые представляют собой средства и способы внутренней организации и строения изучаемой отрасли права, а также формы ее выражения вовне.

Эффективность комплексного правового регулирования зависит от воли законодателя, имеющего представление о всеобщем благе, путях и средствах правового обеспечения данного этапа развития общества.

В последнее время государство приняло ряд важнейших решений, направленных на реализацию основных прав человека: на качественную медицину, качественное образование, в целом на достойное человеческое существование, на регулирование экономических отношений, обеспечение национальной и государственной безопасности, соблюдение законности и поддержание правопорядка, противодействие коррупции, совершенствование миграционных механизмов и др. Права человека и гражданина нашли свое отражение в Конституции РФ.

Причем нормативные правовые акты, регулирующие важнейшие социальные процессы, должны быть четко увязаны с программами законопроектных работ и концепциями социально-экономического развития. В противном случае возможен как риск отклонения от установленного курса социально-экономического развития, так и появление действующих законов и законов, не способствующих формированию новых отношений, не отражающих целевых ориентиров современного развития[479].

Так, например, приняты концепции, предусматривающие стратегию действий в соответствующих сферах: «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года», «Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации», «Концепция правовой информатизации России», «Концепция правовой реформы в Российской Федерации», «Концепция создания единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения», «Концепция общественной безопасности в Российской Федерации», «Концепция общенациональной системы выявления и развития молодых талантов», «Концепция государственной политики в области духовно-нравственного воспитания детей в Российской Федерации и защиты их нравственности» и т. д.

1.4. Юридико-технологический подход

В целях формирования эффективных юридических решений широкое распространение получают новые юридические технологии, в частности правовой мониторинг, который включает оценку качества и эффективности нормотворческого процесса, действующих нормативных правовых актов и правоприменительной практики. Понятие «мониторинг права» определяется как систематическая комплексная деятельность органов власти, научного сообщества, институтов гражданского общества и общественных организаций по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства и практики его применения[480].

Нормативным правовым актом федерального уровня, регулирующим организацию и проведение правового мониторинга, является Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 20.05.2011 № 657)[481]. В соответствии с данным актом федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий должны осуществлять комплексную и плановую деятельность по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов различного уровня.

В настоящее время мониторинг проводится в соответствии с планом мониторинга и согласно методике его осуществления. Так, в Плане мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2013 год (утв. распоряжением Правительства РФ от 01.08.2012 № 1396-р) указаны отрасли (подотрасли) законодательства либо группа нормативных правовых актов, мониторинг которых планируется осуществить в 2013 году, а также перечислены федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъекта Российской Федерации или органы местного самоуправления, участвующие в мониторинге правоприменения и направляющие сведения о его результатах в установленном порядке в Минюст России[482].

Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации утверждена постановлением Правительства РФ от 19.08.2011 № 694[483]. Методика устанавливает правила и определяет показатели осуществления мониторинга правоприменения в РФ федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Выделены три группы показателей: практика применения нормативных правовых актов; реализация антикоррупционной политики и устранение коррупциогенных факторов; устранение противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы.

Первая группа показателей выделена для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации. Группа показателей о реализации антикоррупционной политики используется при осуществлении мониторинга применения законодательства о противодействии коррупции. В рамках группы показателей об устранении противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы при осуществлении мониторинга правоприменения для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации обобщается, анализируется и оценивается информация о практике их применения по соответствующим показателям. При необходимости мониторинг правоприменения осуществляется по дополнительным показателям, которые могут определяться федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Официально выраженным результатом мониторинга в правовой сфере является доклад, предназначенный для представления высшему органу государственной власти (Президенту РФ, Правительству РФ) или региональным органам (законодательным собраниям, губернаторам или другим руководителям субъектов Федерации).

В настоящее время существуют официально утвержденные показатели социально-экономического развития регионов и страны в целом, различных отраслей и сфер. Утверждены показатели эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти. Так, имеется ряд документов, в которых определены базовые цели развития (динамика изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровень социально-экономического развития региона и т. п.) и соответствующие показатели. Это, например, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р); Концепция развития сотрудничества в сфере культуры между приграничными территориями Российской Федерации и сопредельными государствами на период до 2020 года (утв. я приказом Министерства культуры РФ от 20.07.2011 № 807), Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 30.11.2010 № 2136-р), Указ Президента РФ от 13.05.2010 № 579 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности»; Указ Президента РФ от 10.09.2012 № 1276 «Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности»; Указ Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 03.11.2012 № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Согласно Указу Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 перечень содержит 11 показателей социально-экономического развития регионов и страны в целом, а также различных отраслей и сфер.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года отмечается, что уровень доходов и качество жизни россиян к 2020 году достигнет показателей, характерных для развитых экономик. Имеются в виду высокие стандарты личной безопасности, доступность услуг образования и здравоохранения требуемого качества, необходимый уровень обеспеченности жильем, доступ к культурным благам и обеспечение экологической безо пас но сти.

Используются также прогнозные показатели, в которых определяются целевые показатели. Например, приняты Правила разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 22.07.2009 № 596. Организация юридического прогнозирования включает в себя выбор предмета прогноза, методов, объектов изучения, получение прогнозных результатов и подготовка итоговых докладов и рекомендаций. В Правилах предусмотрены показатели в количественных измерениях, а также утверждаются основные параметры как прогнозируемые количественные характеристики.

Распоряжением Правительства РФ от 15.06.2009 № 806-р в целях организации и проведения мониторинга процессов в реальном секторе экономики, финансово-банковской и социальной сферах утвержден перечень показателей мониторинга этих процессов в субъектах Российской Федерации.

Представляется, что поскольку оценка эффективности правового регулирования осуществляется в разных странах (например, Организация экономического сотрудничества и развития подготовила материалы, в которых обобщена практика ряда стран по поводу эффективности регулирования), можно прогнозировать выведение единых показателей эффективности регулирования в соответствующих социальных сферах.

Учитывая вышеизложенное, отметим, что имеются разные подходы к пониманию эффективности в правовой науке. Вместе с тем обязательным условием оценки эффективности правовых явлений являются:

1. Оцениваемый объект.

2. Правовой результат.

3. Целевое назначение.

4. Учет всех факторов, влияющих на приближение соответствующего правового образования к своей цели.

Поэтому оценивать эффективность комплексных правовых образований можно, сравнивая их цели с результатами, достигаемыми достаточной совокупностью правовых норм, где результаты зависят в первую очередь от состава, структуры, от того, как они построены. Особенно важно учитывать внешние условия для комплексных правовых образований, у которых функционирование и достижение целей зависит от целого ряда факторов, в частности, системы законодательства и тех нормативных актов, в которых они содержатся.

Вместе с тем при оценке эффективности следует помнить, что в действительности конечной социальной целью правового прогресса является позитивное преобразование соответствующих социальных практик, которое обеспечивается совершенствованием права, выступающего юридической, предварительной целью такого прогресса. В данном случае речь идет о необходимости разграничения социальных и юридических целей правового регулирования.

Кроме того, как было отмечено выше, традиционно исследование эффективности права предполагает рассмотрение качественной и количественной оценки результативности функционирования правовой системы. Вместе с тем все чаще стали говорить о повышении эффективности правового регулирования, в том числе путем демократизации общества, реализации прав, свобод, законных интересов личности. В этом отношении актуален вопрос о преодолении правового нигилизма, повышении уровня правовой культуры и т. д.

§ 2. Основные аспекты эффективности комплексного правового регулирования

В юридической литературе при рассмотрении комплексных правовых образований ученые не всегда уделяют внимание вопросу эффективности. Вместе тем этот аспект должен быть рассмотрен, поскольку связанные с категорией эффективности понятия «цель» и «оценка результата» в гораздо большей степени сопрягаются с комплексными правовыми образованиями, чем с основными отраслями права. Так, своеобразие комплексной отрасли права выражается в том, что она представляет собой не указание на то, как нужно вести себя, но требование обязательного результата действия.

Как известно, в самой общей форме об эффективной норме можно говорить тогда, когда она приводит к определенной цели, т. е. в действительности при реализации нормы устанавливается желаемое законодателем правило поведения. Так, сочетание при осуществлении межотраслевого правового регулирования в рамках правового комплекса публично-правового и частноправового типов регулирования имеет в качестве основной цели обеспечение эффективности правого регулирования соответствующего блока общественных отношений (правовая цель).

При этом комплексность в праве рассматривается как один из наиболее эффективных инструментов воздействия государства на систему общественных отношений. Как отмечается в юридической литературе, особенно важно учитывать комплексность в праве в условиях непрекращающегося научно-технического прогресса, в результате которого появляются новые формы отношений, требующие правового регулирования, но к которым неприменимы традиционные правовые механизмы[484].

Таким образом, комплексное правовое регулирование понимается как способ самого результативного воздействия права на общественные отношения. Традиционно при рассмотрении эффективности в праве обращают внимание на социальные, политические и юридические аспекты правового регулирования[485].

2.1. Социальный аспект

Социальному аспекту права в разное время уделяли внимание Ю.С. Гамбаров, Г.В. Мальцев, С.А. Муромцев, У.И. Нехаева, И.А. Покровский, В.И. Синайский и др. В соотношении социального и правового наиболее подвижно социальное. Попадая в пространство правового измерения, социальное раскрывает практическую сторону права и тем самым обнаруживает его социальную значимость[486]. Кроме того, право является средством достижения социальных целей, определенного социального результата. Ученые, исследующие социальный аспект права, отмечают, что право и жизнь неотделимы друг от друга и находятся в вечном взаимодействии. Право есть лишь регулирование социальной жизни, неотделимое от нее и состоящее к ней в отношении формы к содержанию[487].

В этой связи некоторые авторы, опираясь на труды классиков, обращаются к концепции «правовой жизни»[488].

Также при рассмотрении социального аспекта ученые обращаются к факторам социальной действительности, которые объективно предопределяют данное назначение, в частности выделяют объективные и субъективные факторы социальной действительности по содержанию, видам, субъектам человеческой деятельности. Факторный подход используют авторы, исследующие социальный аспект частного и публичного права, в соответствии с которым они классифицируют общественные отношения на частные и публичные.

Аналогичный подход был использован М.И. Милушиным при рассмотрении комплексных отраслей законодательства. По мнению данного автора, социальные факторы формирования структуры законодательства – это явления общественной жизни, воздействующие в той или иной форме на выявление потребности в правовом регулировании, на разработку, принятие, изменение или отмену нормативного акта и, в конечном счете, на его содержание. При формировании комплексных образований в структуре законодательства необходимо обеспечить надлежащее сочетание частных и общественных интересов, частноправовых и публично-правовых способов регулирования[489].

По нашему мнению, ученый верно рассуждает не только о роли различных сегментов общественных отношений в формировании и развитии комплексных отраслей законодательства, об обусловленности их специфическими особенностями социальной сущности частного и публичного права. Ценность позиции М.И. Милушина заключается в том, что он не забыл о взаимовлиянии общественных отношений и права через волевое поведение людей, определяемое их потребностями и интересами в различных сферах жизнедеятельности, объективно требующих правового регулирования.

В настоящее время появилось немало работ, посвященных характеристике интереса в качестве источника изучения права, в том числе соотношению частноправовых и публично-правовых начал правового регулирования[490]. Создаваемая в процессе правотворчества система методов правового регулирования должна наиболее оптимально сочетать в себе назревшие потребности и интересы не только государства, общества, но и личности. Недоучет чьих-либо интересов или их полное игнорирование, безусловно, приведет к снижению эффективности правового регулирования. В связи с этим следует систематически выявлять те правовые нормы, которые не в полной мере отвечают изменившимся условиям, отменять или изменять устаревшие, принимать новые[491]. Следует согласиться с указанным высказыванием С.А. Теряевского, в соответствии с которым необходимо говорить о сочетании интересов общества, государства и частных лиц. Совокупность указанных интересов определяются как совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в различных сферах нашего общества. Существенное значение для исследования социального аспекта имеет систематизация интересов, которая может рассматриваться как методологическая база, позволяющая выявить общие модели соотношения разнородных норм права.

В этом контексте основное внимание уделяется объективным факторам, однако абсолютизировать их роль было бы неправильно, поскольку в формировании комплексных отраслей права существенную роль играют субъективные факторы социальной действительности, к которым относятся политические факторы. Соответственно, система различных интересов опосредуется волей законодателя. Это обусловлено тем, что общественные потребности проходят процесс преобразования в право через государственную волю, становятся обязательными благодаря воле законодателя.