Комплексное правовое регулирование

В свою очередь Конституционный Суд РФ обращает внимание на обеспечение правовой определенности, разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующее правовое регулирование и предсказуемость законодательной политики с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты. Законодатель не только вправе, но и обязан принимать законы, обеспечивающие социальную защиту тех категорий населения, которые в ней нуждаются, а также предусматривать соответствующий механизм реализации законов[429].

Кроме того, при выборе средства правового регулирования необходимо учитывать, что вмешательство в комплексные правовые образования государства и его органов юридически запрещено или ограничено законом. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, исключается возможность произвольного вторжения государства в сферу личной свободы, узаконивается границы «прямого приказа» государства, раздвигаются границы свободы собственности и частной инициативы.

В этой связи необходимо определить сферу правовой потребности, цели и задачи правового регулирования, предусмотреть соответствующие правовые мероприятия, а также результаты, которые последуют как для общества, так и для субъектов, участвующих в решении таких вопросов. Особого внимания требует проблема принятия нормативных правовых актов. При этом новые комплексы нормативных правовых актов, ориентированные на удовлетворение

интересов общества и человека, в меньшей степени основываются на кодифицированном законе, для них характерно регулирование предметной области правоотношений целым рядом федеральных законов.

Считается, что степень автономности конкретной отрасли законодательства на практике варьируется в зависимости от того, как близко это законодательство стоит к той или иной отрасли права. Эта степень более ярко определена в отраслях законодательства, в основном совпадающих с одноименными отраслями права, слабее – в отраслях законодательства с комплексным элементом.

Имеются пробелы в медицинском, образовательном праве, которые регулируются многочисленными подзаконными актами, разъяснениями о порядке их применения, указаниями ведомственного характера, а также прочими документами ненормативного характера. Можно, конечно, отметить, что в последние годы в условиях рыночной экономики роль государства меняется по сравнению с его монопольным положением в советский период, поэтому, помимо защиты прав и свобод человека, возникает необходимость установления общих ориентиров, а также контроля за соблюдением установленных правил и защиты от возможных нарушений.

В рамках совершенствования механизма защиты прав и свобод человека и гражданина представляет интерес конституционно-правовой механизм регулирования нарушений этих прав, в том числе конституционно-правовой механизм реализации Европейской конвенции по правам человека в Российской Федерации, а также поиск новых механизмов защиты прав и свобод человека. В качестве поддержки обратной связи между обществом и государством может рассматриваться механизм правового мониторинга, дающий возможность анализировать и оценивать состояние прав человека.

В этой связи некоторые авторы предлагают учитывать опыт латиноамериканских государств. Так, по мнению А.А. Худоешко, возможно введение механизма ампаро в российскую правовую систему: это повысит гарантированность и защищенность прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации[430].

А.А. Худоешко полагает, что, исходя из того, что п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ отнес к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации защиту прав и свобод человека и гражданина, можно наделить конституционные/уставные суды субъектов Российской Федерации правомочиями рассмотрения в первой инстанции жалоб об ампаро, касающихся нарушений их конституционных прав и свобод граждан; наделить Конституционный суд РФ полномочиями рассмотрения указанных жалоб об ампаро в кассационной инстанции, одновременно расширив предметные и процедурные возможности обращения граждан с жалобами на нарушения конституционных прав и свобод (п. 3 ст. 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации»).

Данное предложение интересно, поскольку процедура ампаро носит облегченно-ускоренный процессуальный характер с минимизацией формальностей.

Рассмотрение вопроса взаимодействия государства, личности и общества связано с различием частных и публичных интересов, а также с существующей разницей в принципах их организации. При этом чаще всего в комплексных правовых образованиях исследуется сочетание публичных и частных интересов, вопрос о правах граждан и юридических лиц и направлений и механизмов соответствующей политики. Например, отмечается, что предпринимательское (хозяйственное) право – это система правовых норм и институтов, регулирующих на основе сочетания публичных и частных интересов общественные отношения, возникающие в процессе осуществления предпринимательской деятельности, в том числе отношения по государственному регулированию экономики в целях обеспечения интересов государства и общества, а использование норм предпринимательского права необходимо в силу того, что «профессиональная экономическая деятельность затрагивает интересы неопределенного круга лиц, нуждающихся в дополнительной (по сравнению с частноправовой) защите. Среди принципов предпринимательского права – сочетание частных и публичных интересов, государственное регулирование и, вместе с тем, свобода предпринимательской деятельности. При этом значительное место в предпринимательском праве занимают публично-правовые моменты, составляющие вместе с частноправовыми единую сферу правового регулирования.

Вместе с тем можно услышать и критику в отношении концепции интереса, которая обусловлена тем, что имеется неразрывная связь частного и публичного интереса, выраженная в применении многими публичными субъектами институтов частного права. С другой стороны, отмечается, что любая деятельность современного правового государства в конечном итоге направлена на удовлетворение потребностей гражданского общества и потому имеет публично-правовую природу. Следовательно, публичный интерес предусматривает интересы общества. По определению Р.Д. Гребнева, это «признанный (либо сформировавшийся и в силу этого объективно фиксируемый в качестве такового и подлежащий признанию), обеспеченный, охраняемый и защищаемый публичной властью (публичными властями нескольких государств) как выразителем и представителем интересов общества крупный (общезначимый общенационального или международного значения) интегральный комплекс правовых, социальных, экономических и/или иных интересов (потребностей, стремлений и перспективных ожиданий) общества в целом или значимых для общества в целом интересен отдельных общественных страт»[431].

По мнению Е.В. Спекторского, сложный вопрос об отношении между личностью, обществом и государством слишком упрощается и односторонне решается в пользу личности[432].

На наш взгляд, в комплексных правовых отношениях должно аккумулироваться сочетание интересов публичных и общественных, а также частных и публичных. Соответственно, необходимо рассматривать интересы не только государства и личности, но и интересы общества. Представляется, что такой подход будет играть важную роль в определении природы императивных и диспозитивных правовых норм в комплексных правовых образованиях.

Более того, ученые указывают на отсутствие различий между публичным и частным правом, поскольку любая норма права в силу общеправового принципа формального равенства должна объединять в себе оба начала: публично-правовое и частно-правовое. Представленная в норме права и в праве в целом общая воля (общий интерес) – это и есть правовой способ и правовая форма учета согласования, сочетания публичности и частных интересов в соответствующей сфере и отрасли нормативно-правовой регуляции[433].

Г.Ф. Шершеневич утверждал, что в праве всегда выражаются общественные интересы, а государство является участником гражданско-правовых отношений[434]. В свою очередь, это проявление сущности правовых норм приводит к появлению комплексных отраслей права, которые отличаются от основных отраслей права (торговое право, трудовое право и аграрное право и др.).

Это мнение перекликается с концепцией Л.И. Петражицкого, в соответствии с которой право подразделяется на лично-свободное и социально-служебное. Социально-служебное право опосредует действия лица в общественном интересе, лично-свободное – в своем собственном[435]. В рамках сочетания частных и публичных интересов подразумевается, что деятельность индивида, направленная на достижение поставленных перед ним целей, находится в соответствии с интересами общественного прогресса. Роль государственной власти состоит в том, чтобы устанавливать общие принципы социальной жизнедеятельности человека и выступать в качестве арбитра в случае возникновения конфликта между интересами личности и общества. Государство не должно ограничивать свободу деятельности личности, за исключением редких случаев, установленных законом.

Так, отмечается, что юридический механизм реализации прав и свобод человека и гражданина состоит из следующих элементов: а) правовые нормы, закрепляющие основные права, свободы и обязанности человека и гражданина; б) юридические факты, влекущие возникновение готовности, процесса самой реализации и прекращения основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; в) деятельность специальных органов и субъектов права, призванных обеспечивать права, свободы и обязанности; г) непосредственная деятельность суда и правоохранительных органов; д) специальные юридические процедуры; е) институт юридической ответственности; ж) уровень правовой культуры населения и самого носителя прав, свобод и обязанностей[436].

На наш взгляд, следует дополнить этот перечень институтами гражданского общества. В частности, речь идет об общественных, некоммерческих и других организациях и движениях, деятельность которых направлена на защиту прав человека и гражданина. Так, например, оформление идей о правах человека в политико-правовые доктрины (вторая половина XIX – начало XX вв.) связывают с созданием политических и общественных организаций и их законодательным оформлением[437].

В этой связи обращает на себя внимание проблема противопоставления институтов гражданского общества и государства: основу гражданского общества составляют институты семьи, частной собственности и др., опирающиеся на естественные права человека, принадлежащие ему от рождения. Государство же, воздерживаясь от вмешательства в эти отношения, призвано ограждать их не только от своего, но и от чьего бы то ни было вмешательства. Вместе с тем права гражданина охватывают сферу отношений индивида с государством (сферу публичных интересов), в которой он рассчитывает не только на ограждение своих прав от незаконного вмешательства, но и на активное содействие государства в их реализации[438].

Такое противопоставление вытекает из классической правовой доктрины: с одной стороны – государство, понимаемое как публичное пространство, с другой – гражданское общество, понимаемое как деполитизированное пространство свободы.

Но в современном обществе реализация гражданином своих прав невозможна без содействия государства, границы между государством и гражданским обществом становятся все более размытыми, возникают институты, которые нельзя однозначно определить как общественные или государственные. Более того, на современном этапе государство приобретает черты правового и перестает быть антиподом гражданину и обществу.

Вместе с тем Е.А. Лукашева утверждает, что разграничение гражданского общества и государства позволяет преодолеть одностороннее рассмотрение человека в его взаимоотношениях только с государством, оно как бы расширяет сферу самоопределения человека; в гражданском обществе на основе прав человека создаются условия для самоопределения, самореализации личности, обеспечения ее автономии и независимости от другого незаконного вмешательства[439].

Как представляется, в рамках социального права важную роль играют некоммерческие организации. Это обусловлено тем, что некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ (п. 2 ст. 2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).

Одной из форм некоммерческой организации является госкорпорация. В настоящее время идет интенсивный процесс создания различных государственных корпораций; в частности, создавались или планировались к созданию госкорпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», «Ростехнологии», «Роснанотех», «Олимпстрой», Банк развития, «Агентство по страхованию вкладов». Ряд государственных деятелей высказались за создание госкорпораций в сфере рыболовства, жилищного строительства, дорожного строительства, лекарственного обеспечения, станкостроения. Вместе с тем, такие общественные организации, как негосударственные пенсионные фонды, – достаточно специфическая форма некоммерческой организации, поскольку она связана с наличием публично-правовых элементов в структуре организации.

Одним из аспектов ограничения деятельности, осуществляемой некоммерческой организацией, является применение императивных средств публичной властью. Так, осуществление некоторых видов деятельности некоммерческих организаций находится под запретом. В абзаце 2 ч. 2 ст. 24 Федерального закона о некоммерческих организациях прямо указывается на то, что «законодательством Российской Федерации могут устанавливаться ограничения на предпринимательскую деятельность некоммерческих организаций отдельных видов».

Существуют также разрешительные процедуры, без прохождения которых допуск некоммерческих организаций к отдельным видам деятельности может не состояться. Это, в частности, лицензирование; регистрация; разрешение; квотирование; аккредитация; экспертиза; экзамен; сертификация; стандартизация; конкурс; оценка; согласование и утверждение (например, проектов в строительстве); аттестация[440]. Например, при получении разрешения на право осуществлять туроператорскую и турагентскую деятельность административный режим применяется однократно. А вот при получении лицензии на право торговли алкогольной продукцией необходимо получить согласие эпидемиологических, санитарных, экологических, пожарных и других органов.

Представляется, что некоммерческие организации призваны играть важную роль в жизни нашего общества. Так, можно предположить, что деление права на частное, публичное и социальное предусматривает наличие в социальном праве целостной системы некоммерческих организаций, в публичном праве – такого субъекта, как государство, и в частном праве – такого субъекта, как бизнес-сообщество.

Таблица 2. Деление права на частное, публичное и социальное

При этом необходимо учитывать, что существует потребность в регулировании деятельности некоммерческих организаций со стороны государства, поскольку бесконтрольное их функционирование приводит к возникновению потенциальной угрозы нарушения прав и законных интересов не только их участников, но и других субъектов (например, органов исполнительной власти, коммерческих организаций). В связи с этим данная сфера общественных отношений закономерно подвергается прямому и косвенному воздействию со стороны российского государства. Вместе с тем, памятуя о рыночных аспектах деятельности некоммерческих организаций, нельзя забывать и о существовании опасности ее «зарегламентированности», что может ослабить или даже нейтрализовать возможное положительное воздействие «третьего сектора» на экономику и на социальную сферу в целом[441].

Кроме того, возникшие перед человечеством новые глобальные проблемы (экологическая и национальная безопасность, миграция и др.) требуют расширения международного сотрудничества государств всего мира. Так, Россия является членом Совета Европы и других международных организаций, содействующих сотрудничеству стран в области прав человека, демократического развития. Важную роль играют процессы, связанные с сближением национального законодательства с европейским правом. Имеются многочисленные международные неправительственные организации, например, Международная ассоциация юристов-демократов, «Гринпис», молодежные, женские, студенческие, ветеранские организации и др.

Приведем пример эффективности деятельности общественных организаций. Рейли Стрэттон, ученица школы в Миннесоте (США), написала у себя на странице в социальной сети, что ненавидит помощницу одного из учителей. Школьная администрация, узнав об этом комментарии, потребовала от Рейли предоставить логин и пароль от аккаунта (запись была сделана с домашнего компьютера), а затем в присутствии девочки просмотрела ее страницу на Facebook. При этом письменного разрешения от родителей Стрэттон, как того требуют правила, у них не было. Рейли обратилась в Американский союз защиты гражданских свобод, который помог ей составить судебный иск, где утверждалось, что были нарушены конституционные права школьницы. «Администрация школы наказала Рейли за то, чем занимаются все дети: она просто жаловалась друзьям на учителей. Она не подстрекала никого ни к чему плохому, а просто выражала свои чувства», – отметил представитель правозащитной организации. Школьная администрация, в свою очередь, нарушила право Стрэттон на неприкосновенность частной жизни. В результате руководство школы решило не доводить дело до суда и выплатило Стрэттон 70 тысяч долл. за нанесенный ей моральный ущерб[442].

Необходимо помнить, что в социальном праве преобладающую роль должны играть частноправовые средства защиты прав, чтобы люди могли удовлетворить свои потребности альтернативными и более эффективными способами.

Вместе с тем, среди альтернативных способов защиты может оказаться так называемое теневое право. В современный период к сферам наибольшего распространения теневого права относятся образование, наука, культура, труд и занятость, законодательная деятельность, сфера государственного управления, судебная система, правоохранительные органы и др.[443] Отмечается, что часть сферы общественной жизни находится «в тени»: это теневая экономика, теневые политтехнологии, избирательные в особенности (черный пиар, к примеру, стал атрибутом всякой избирательной кампании), теневое правотворчество, усиленное деятельностью непризнанных и нелегализованных лоббистских структур, теневая юстиция.

В обществе возникают соответствующие реакции на неправовые регуляции, которые выражаются в акциях протеста, протестных движениях, подаче заявлений, жалоб в органы прокуратуры, Уполномоченному по правам человекав Российской Федерации, Уполномоченному по защите прав предпринимателей в России, Уполномоченному по правам студентов в России, Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Общественному примирителю на финансовом рынке (финансовый омбудсмен), в Европейский суд по правам человека и др.

Конституцией РФ предусмотрена должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Пункт «е» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ относит к ведению Государственной Думы назначение и освобождение от должности Уполномоченного, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. Должность Уполномоченного учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. При этом деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, но не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

Для повышения результативности деятельности Уполномоченного по правам человека и его аппарата предлагается законодательно закрепить следующие его полномочия: возбуждать дисциплинарные и административные производства по фактам нарушений прав человека; привлекать к административной и дисциплинарной ответственности руководителей организаций и должностных лиц, которые нарушают права и свободы человека и гражданина[444].

На наш взгляд, данные предложения породят проблему «конкуренции компетенций» между органами исполнительной власти и Уполномоченным по правам человека, а также в некоторой степени дублирование деятельности этих органов.

Высказываются и другие предложения по усовершенствованию законодательства об Уполномоченном по правам человека: в частности, Уполномоченный по правам человека должен обладать правом законодательной инициативы, а также иметь право давать заключение на законопроекты, затрагивающие права и свободы граждан, что существенно повысит его возможности и авторитет. В настоящее время Уполномоченный по правам человека обладает правом законодательной инициативы в Московской области, Санкт-Петербурге, Саратове.

Уполномоченные по правам человека работают в 48 субъектах Россисйкой Федерации: в Санкт-Петербурге; республиках Башкортостан, Ингушетия, Калмыкия, Карачаево-Черкессия, Татарстан, Коми, Саха (Якутия); областях Астраханской, Амурской, Архангельской, Волгоградской, Саратовской, Свердловской, Смоленской, Калининградской, Калужской, Брянской, Кемеровской, Липецкой, Самарской, Московской и Пермской; в Алтайском, Красноярском, Приморском, Краснодарском, Ставропольском краях.

Можно привести примеры обращений к Уполномоченному по правам человека РФ. Так, один гражданин подал иск в суд, потому что его привлекли к административной ответственности за то, что он во время избирательной кампании агитировал в пользу выбора графы «Против всех». Уполномоченный по правам человека поддержал заявление этого гражданина, исходя из того, что если принцип «Против всех» существует в нашем избирательном законодательстве (тогда эта графа еще не была отменена), значит, все процедуры, связанные с избирательной кампанией, относятся и к этому положению. Конституционный Суд РФ принял решение в пользу данной позиции Уполномоченного по правам человека.

Уполномоченный по правам человека оспаривал также решения нескольких судов не разрешать избирателям оспаривать результаты выборов. Конституционный Суд РФ принял компромиссное решение: в избирательном округе, на результаты выборов в котором жалуется человек, можно оспаривать эти результаты, а распространять это на выборы в целом нельзя. То есть в каждом округе только его избиратели могут поставить под сомнение результаты выборов.

Кроме того, Уполномоченный по правам человека ходатайствовал об отмене взыскания с Михаила Ходорковского и Платона Лебедева 17 млрд рублей. Он обращался в Президиум Верховного Суда РФ, но его обращение не было присоединено к жалобе адвокатов, а потому и не было рассмотрено.

Уполномоченный по правам человека выступал за условно-досрочное освобождение участниц панк-группы Pussy Riot. 20 марта 2013 г. стало известно, что надзорная жалоба отклонена

Президиумом Мосгорсуда. В настоящее время защита участниц панк-группы Pussy Riot направила жалобу в Страсбургский суд, в которой попросила признать правительство России виновным в нарушении свободы выражения мнения, права на свободу и личную неприкосновенность, запрета пыток и права на справедливое судебное разбирательство (статьи 10, 5, 3 и 6 Европейской конвенции о правах чедовека).

Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.

В соответствии с Федеральным законом от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» предусмотрена возможность доступа пользователей к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Кроме того, Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в целях повышение качества предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций предусмотрено взаимодействие с гражданами или организациями, а также повышение эффективности и результативности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Определения понятий «государственная услуга» и «муниципальная услуга» впервые появились в указанном федеральном законе. Отдельное внимание в законе уделено вопросам установления и взимания платы при предоставлении услуг и исполнении функций. Действует общее правило: за предоставление государственных (муниципальных) услуг, исполнение государственных (муниципальных) функций взимается государственная пошлина в случаях, порядке и размерах, установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. В случаях, установленных федеральными законами, организации, участвующие в предоставлении (исполнении) государственных (муниципальных) услуг (функций), имеют право предоставлять заявителю за плату услуги, а также совершать в сокращенные сроки юридически значимые действия в соответствии с административными регламентами. При этом перечни платных услуг устанавливаются Правительством РФ, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, главами местных администраций.

Принятие данного федерального закона позволит обеспечить снижение издержек граждан и организаций на преодоление административных барьеров, взаимодействие с органами власти; повышение качества и эффективности исполнения принимаемых решений; повышение уровня удовлетворенности граждан и организаций качеством и доступностью государственных и муниципальных услуг; доступность для граждан и организаций информации о порядке и ходе исполнения государственной (муниципальной) функции на каждой стадии; контроль исполнения государственных (муниципальных) функций.

В юридической литературе отмечается низкая эффективность защиты прав на национальном уровне, при этом поток обращений в Конституционный Суд РФ, Европейский Суд по правам человека, а также в адрес Уполномоченных по правам человека из года в год увеличивается. Так, согласно данным на конец 2012 года, верхнюю часть списка стран по числу жалоб, находящихся на рассмотрении в Европейском суде по правам человека, занимают: Россия – 28 600 (22,3 %), Турция – 16 900 (13,2 %), Италия – 14 200 (11,1 %), Украина – 10 450 (8,2 %), Сербия – 10 050 (7,8 %), Румыния – 8 700 (6,8 %).

По состоянию на 31 декабря 2011 г. Европейский суд по правам человека вынес против России 1212 решений. На разных стадиях рассмотрения в Европейском суде находилось 40 250 жалоб против России, из-за чего Россия занимала первое место по данному показателю среди всех государств – членов Совета Европы[445].

Актуальной остается проблема регистрации политических партий. Ранее требования законодательства России к созданию политических партий были крайне жесткими, в связи с чем политические партии часто преобразовывались в общероссийские общественные движения. Так, согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях», утратившего силу 02.04.2012, предусматривалось, что политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии; в политической партии должно состоять с 1 января 2012 г. – не менее 40 000 членов, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 400 членов. В остальных региональных отделениях партии численность каждого отделения не может составлять менее 150 членов.

В 2011 году Правозащитный совет России призвал Парламентскую ассамблею Совета Европы признать ликвидацию в России института демократических выборов. Правозащитники вынуждены были констатировать, что состояние института выборов в России в целом не соответствует ни международным обязательствам, ни даже национальному законодательству[446]. Согласно опросу, проведенному в 2011 году «Левада-центром», 54 % россиян были уверены, что выборы в Государственную Думу в России будет представлять собой имитацию выборов. Более половины респондентов сочла, что реальное распределение мест в Госдуме будет происходить по решению властей. В декабре 2011 года в разных городах России прошли многочисленные митинги протеста против фальсификации результатов выборов в Государственную Думу[447].

Вместе с тем, после решения Европейского суда по правам человека по делу «Республиканская партия России против России», признавшего, что российское законодательство нарушает права человека, в частности, что власти вышли за пределы законной цели и вмешались во внутреннюю деятельность заявителя способом, который не может рассматриваться как законный и необходимый в демократическом обществе, а также после проведения массовых акций протеста 2011 года «За честные выборы» законодательство было либерализовано.

Введение упрощенного порядка регистрации политических партий привело к резкому увеличению их количества. Если к началу 2012 года в России было всего 7 политических партий, при том что после создания партии «Единая Россия» в стране фактически сложилась партийная система с доминирующей партией, то на апрель 2014 года в стране были зарегистрированы 77 политических партий[448]. При этом новые партии вводят в свои названия слова «социальный», «народный», «социал-демократический».

Имеются также оппозиционные движения и группы, выступающие против господствующей партии или мнения. В условиях демократии оппозиция является важной составной частью политического процесса. В современный период можно выделить следующие наиболее активные оппозиционные движения: мистическое, фашистское, монархическое, антесимисткое и эволюционное.

Концепцию мистического толка разделяет, в частности, В.А. Карабанов (движение национального возрождения «Общее дело»). Эта концепция опирается на следующий тезис: Россия будет свободна после разрушения мавзолея-зиккурата, как это было сделано в Болгарии. (Там был разрушен мавзолей-зиккурат, посвященный Георгию Димитрову: 25 февраля 1992 г. Общинский совет Софии принял решение о сносе мавзолея как сооружения, идеологически и архитектурно чуждого центру города. В августе 1999 года здание взорвали с пятой попытки).

21 марта 2013 г. в Государственной Думе РФ состоялся круглый стол на тему «Оценка роли большевиков и их лидеров в мировой и российской истории». В нем приняли участие более 110 представителей общественных организаций, историков, философов, деятелей культуры, депутатов Государственной Думы. Мероприятие было организовано Всероссийским оргкомитетом «За вынос Ленина!» совместно с фракцией ЛДПР. В итоге дискуссии приято решение, что необходимо разработать законопроект о ликвидации коммунистического некрополя на Красной площади и выносе мумии Ленина из Мавзолея. Общественность вместе с депутатами должна удостовериться, не является ли Мавзолей оккультным сооружением, приносящим вред здоровью и психике москвичей и гостей столицы[449].

В России в настоящее время много эмигрантов из Закавказья, Средней Азии и других республик с более низким уровнем экономической, социальной и культурной жизни. Возникают межнациональные столкновения, конфликты эмигрантов с местным населением, которые часто заканчиваются физическим насилием и даже убийствами. Русское население в регионах, имеющее низкие доходы, считает, что снижение уровня их жизни связано с нашествием иноплеменников из бывших советских республик. В результате в российском обществе формируется националистическое движение, опирающееся на фашистскую идеологию и символику.

Существует также монархическое движение, уходящее корнями в дороволюционное черносотенное, бытовавшее в царской России. Основная его опора – православие, народность и самодержавие (царизм). Вожди данного политического движения считают, что ситуация в России изменится к лучшему после установления монархии. Это разрешит политические и экономические проблемы.

Четвертое направление связано с антисемитизмом. Его идеология вписывается в формулу, что в ухудшении экономического, политического и социального климата в России виноваты евреи.

Если все из вышеназванных оппозиционных движений ориентированы скорее на насильственное свержение существующего режима в России, нежели на реформы, то для эволюционистов основным тезисом является утверждение, что рано или поздно в России победит национальная идея. На данном этапе в силу невозможности создания национальной государственности и по ряду других причин следует заниматься только просветительской пропагандистской деятельностью; насильственные методы отрицаются. Когда в обществе созреет всеобщее понимание необходимости национально-государственных преобразований, тогда эти изменения произойдут ненасильственно и повсеместно.

В настоящее время Министерство юстиции РФ занимается составлением федерального списка экстремистских материалов на основе судебных решений. В него включаются различные материалы, признанные судом экстремистскими. Впервые такой список был опубликован 14 июля 2007 г. и состоял из 14 пунктов. С тех пор список регулярно обновляется и по состоянию на 17 марта 2014 г. содержал 2242 пунктов.

В соответствии с ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» экстремистские материалы – это предназначенные для обнародования документы либо информация на иных носителях, призывающие к осуществлению экстремистской деятельности либо обосновывающие или оправдывающие необходимость осуществления такой деятельности, в том числе труды руководителей национал-социалистской рабочей партии Германии, фашистской партии Италии, публикации, обосновывающие или оправдывающие национальное и (или) расовое превосходство либо оправдывающие практику совершения военных или иных преступлений, направленных на полное или частичное уничтожение какой-либо этнической, социальной, расовой, национальной или религиозной группы. Согласно ст. 15 данного закона, автор экстремистских материалов признается «лицом, осуществлявшим экстремистскую деятельность». Согласно ст. 20.29 КоАП РФ («Производство и распространение экстремистских материалов»), массовое распространение, производство либо хранение в целях массового распространения материалов, включенных в опубликованный список экстремистских материалов, влечет штраф или административный арест на 15 суток с конфискацией указанных материалов и оборудования, использованного для их производства.

Возможно преследование экстремизма по различным уголовным статьям, например, по ст. 280 «Публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности», ст. 282 «Возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства» УК РФ, в частности, преследование действий, направленных на возбуждение ненависти либо вражды, а также на унижение достоинства человека либо группы лиц по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, а равно принадлежности к какой-либо социальной группе, совершенных публично или с использованием средств массовой информации. Такие действия наказываются штрафом, лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, либо лишением свободы.

Согласно ст. 31 Конституции России «граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование». Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» устанавливает: «Организатор публичного мероприятия обязан не позднее чем за три дня до дня проведения публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) информировать орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в письменной форме о принятии (непринятии) его предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия» (подп. 2 п. 4 ст. 5 Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ).

Другими словами, проведение одиночного пикета не требует согласования с властями, во всех остальных случаях это требование необходимо соблюдать.

Уполномоченный по правам человека в г. Санкт-Петербурге призвал депутатов смягчить городской закон о митингах, поскольку петербургские правила проведения публичных мероприятий намного жестче московских. Так, на акцию, которая проводится в упрощенном порядке, т. е. по уведомлению и без необходимости получать разрешение, могут собраться не более 200 человек, в то время как в Москве – до 2 тыс. Также он считает необоснованными ограничения, запрещающие проводить публичные мероприятия вблизи зданий органов госвласти и образовательных учреждений, поскольку это противоречит позиции, выраженной в постановлении Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. В этой связи предлагается внести в городской закон о митингах поправки: расширить список мест, где можно проводить мероприятия в упрощенном порядке, сократить сроки предварительного информирования властей.

Вместе с тем, согласно позициям Конституционного Суда РФ, само по себе несогласование публичной акции или ее стихийность еще не означает ее незаконности и не влечет последствия в виде разгона. Конституционный Суд РФ, равно как и Европейский суд по правам человека неоднократно подчеркивали, что ответственность за нарушение порядка проведения митингов должна наступать не в связи с созданием неудобств для передвижения граждан, а только в тех случаях, когда проведение мероприятия создало реальную угрозу общественной безопасности, жизни и здоровью как его участников, так и других лиц.

Уполномоченный по правам человека в РФ обращает внимание на такие проблемы, как произвольное ограждение территории мероприятий, необоснованный разгон несогласованных акций, произвольный характер задержаний; искажение данных в рапортах, ненадлежащее отношение к задержанным в отделах полиции и произвольное изменение квалификации административного правонарушения[450].

Частью 1 ст. 29 Конституции РФ гарантированы права человека, в частности, свобода мысли и слова. Накануне 70-летней годовщины со дня полного снятия блокады Ленинграда в прямом эфире телеканала «Дождь» был задан вопрос: «Нужно ли было сдать Ленинград, чтобы спасти сотни тысяч жизней?» В результате телеканал отключили большинство спутниковых и кабельных операторов, что поставило под вопрос его дальнейшее существование. В этой связи Уполномоченный по правам человека Владимир Лукин заявил, что следственные органы должны разобраться в ситуации, при которой делается попытка «сожрать оппонента и конкурента» в виде оппозиционного телеканала. В. Лукин призвал Федеральную антимонопольную службу открыть уголовное дело в связи с отключением «Дождя» и исправить ситуацию, при которой происходит «монопольный сговор, направленный на поглощение и ликвидацию весьма энергичной, интересной оппозиционной телевизионной компании»[451].

Можно отметить, что 11 июня 2013 г. Государственная Дума в целях защиты детей от информации, пропагандирующей отрицание традиционных семейных ценностей, приняла закон, дополняющий КоАП РФ статьей 6.21, устанавливающей ответственность за пропаганду нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних. Закон вступил в силу 30 июня 2013 г.

Согласно ст. 6.21 КоАП РФ, пропаганда нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних, выразившаяся в распространении информации, направленной на формирование у несовершеннолетних нетрадиционных сексуальных установок, привлекательности нетрадиционных сексуальных отношений, искаженного представления о социальной равноценности традиционных и нетрадиционных сексуальных отношений либо навязывание информации о нетрадиционных сексуальных отношениях, вызывающей интерес к таким отношениям, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа.

Законы о противодействии пропаганде гомосексуализма также приняты и в нескольких субъектах Федерации (Санкт-Петербург, Архангельская, Костромская, Рязанская, Новосибирская, Магаданская, Самарская, Калининградская и Иркутская области, Краснодарский край и Республика Башкортостан). В соответствии с ними запрещается пропаганда гомосексуализма, мужеложства, лесбиянства, бисексуализма или трансгендерности.

Во время проведения Олимпиады в Сочи возникали вопросы, связанные с использованием труда мигрантов. Согласно данным правозащитной организации Human Rights Watch, при строительстве олимпийских объектов трудовые мигранты из других стран не получали вовремя зарплату и жили в «неудовлетворительных бытовых условиях». По данным сочинской приемной сети «Миграция и право» правозащитного центра «Мемориал», даже в последние дни

Олимпийских игр в г. Сочи 700 работников все еще не получили зарплату в общей сумме около 35–40 млн рублей[452]. В этой связи важно дать оценку ситуации с правами человека до, во время и после проведения Олимпийских игр в Сочи.

Законодательством России предусмотрено усиление ответственности за нарушение правил регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и месту жительства в пределах РФ и миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ. В частности, введена ответственность за проживание гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении без регистрации. За такие действия предусмотрено наказание в виде административного штрафа.

Вместе с тем в п. 13 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» отмечается, что при рассмотрении дел, вытекающих из жилищных правоотношений, судам необходимо учитывать, что Конституция РФ предоставила каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также гарантировала право на жилище (ч. 1 ст. 27, ч. 1 ст. 40 Конституции РФ). Исходя из этих положений Конституции РФ следует иметь в виду, что отсутствие прописки либо регистрации, заменившей институт прописки, само по себе не может служить основанием для ограничения прав и свобод человека, включая и право на жилище.

При рассмотрении дел, связанных с признанием права пользования жилым помещением, необходимо учитывать, что данные, свидетельствующие о наличии или отсутствии прописки (регистрации), являются лишь одним из доказательств того, состоялось ли между нанимателем (собственником) жилого помещения, членами его семьи соглашение о вселении лица в занимаемое ими жилое помещение, и если состоялось, то на каких условиях.

Глава III

Комплексное правовое регулирование в контексте эффективности

§ 1. Основные подходы к пониманию эффективности в правовой науке

Попытки рассмотреть эффективность правовых явлений предпринимались в нашей стране неоднократно. Так, с конца 60-х – начала 70-х годов ХХ века отдельные правовые явления стали изучаться с точки зрения эффективности. В настоящее время исследование эффективности права вновь приобретает актуальность, в том числе благодаря комплексному правовому регулированию. Категория «эффективность» призвана дать оценку работе системы, уровню ее функционирования, она характеризует работу системы «на выходе»[453]. Можно выделить несколько подходов, которые применяются для исследования эффективности нормативно-правового регулирования общественных отношений: традиционный, экономический, многоаспектный и юридико-технологический.

1.1. Традиционный подход

Традиционно эффективность определяется как соотношение между фактическим результатом действия правовых норм и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты (Э = Р/Ц), т. е. характеризует отношения «свойства системы – цель». Это соотношение применимо как к отдельным нормам, так и к правовым комплексам.

Современная отечественная юридическая наука в целом придерживается концепции эффективности правовой нормы, разработанной В.И. Никитинским и другими представителями учения об эффективности как о результативности применения правовой нормы, т. е. способности средств содействовать достижению желаемой цели.

Поэтому эффективность права находится в прямой зависимости от социального значения результатов его регулирующего воздействия. Эффективность прямо пропорциональна социальной ценности, заложенной законодателем в правовую норму, и тому, насколько эта цель отвечает потребностям отдельных граждан и всего общества[454].

Социальный компонент эффективности правовых норм выделяли В. И. Никитинский и И.С. Самощенко, различая юридическую и социальную эффективность правовой нормы[455]. На социальной ценности, общественной «полезности» правовой нормы как на критериях оценки ее эффективности акцентировали внимание и другие ученые[456].

Сказанное позволяет сделать вывод, что эффективность норм определяется сопоставлением достигнутого социального результата регулирующего воздействия с заданными целями.

При этом В.В. Глазырин и В.И. Никитинский отмечают, что соответствие избранных правовых средств цели – необходимая предпосылка эффективности и всех других средств действия правовых норм; неправильный выбор средств исключает или снижает эффективность правового регулирования[457].

Оценка эффективности правового регулирования связана со способностью применяемых правовых средств содействовать достижению цели такого регулирования, поскольку эффективность находится в прямой зависимости от соответствия действующего права текущим общественным отношениям. Изменения в социальной системе обуславливают необходимость корректировки приемов и способов регулирования. Отставание установленных правил (нормативной системы) от развивающихся общественных отношений снижает эффективность правового и иных видов нормативного регулирования[458].

В теории систем под эффективностью понимается полнота и качество достижения стоящей перед системой цели. В.И. Никитинский и И.С. Самощенко указывают, что, наряду с правовыми нормами, имеющими несколько целей, встречаются правовые комплексы, многочисленные нормы которых имеют лишь одну общую непосредственную цель[459].

В юридической литературе при рассмотрении комплексных отраслей особое внимание уделяется специальным факторам – обстоятельствам, обусловливающим формирование именно комплексных образований. К таковым относят фактор целеполагания, который направлен на обеспечение наиболее эффективного правового регулирования в отдельных отраслях государственного управления[460].

Цели правовых норм могут быть представлены в виде системы, которая характеризуется внутренним единством, но в тоже время самостоятельностью и обособленностью ее отдельных элементов. В зависимости от сферы распространения цели права могут быть разделены на общеправовые, межотраслевые и отраслевые (в том числе цели комплексных отраслей). В свою очередь каждая отрасль права имеет свою систему основных целей, обеспечивающих связь основных целей системы права с ее структурными элементами. Соответствующая отрасль права проявляется вовне посредством форм, в которых закреплены те или иные правовые цели.

Отраслевые цели, как правило, конкретизируют и уточняют конституционные цели, получают свое закрепление в соответствующих кодексах, федеральных законах и других нормативных правовых актах. Можно сказать, что обоснованный выбор предмета законодательного регулирования должен учитывать исходные положения статей 71, 72, 73 Конституции РФ о предметах ведения Российской Федерации и ее субъектов; Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, законов о компетенции государственных органов и издаваемых им актах. В связи с эти очень важным является вопрос о проверке соответствия норм комплексных отраслей и правоприменительной практики, иных юридический действий:

1. Действующему законодательству.

2. Основным направлениям и приоритетам политики, основным принципам регулирования сложившихся общественных отношений и др. существующим тенденциям.

3. Нормам международного права.

При этом эффективность норм комплексных отраслей определяется не только технологией реализацией цели закона, но и тем, насколько юридические цели были или могут быть достигнуты в социальной сфере субъектами правового общения после того, как было введено соответствующее правовое регулирование.