Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики

В соглашении об урегулировании неплатежеспособности участвуют должник, собственник имущества, учредители (участники) должника либо уполномоченное им лицо, каждый кредитор; могут участвовать третьи лица, принимающие на себя права и обязанности, предусмотренные данным соглашением. Содержание соглашения – условия о порядке, способах и сроках исполнения обязательств должника перед кредитором (кредиторами). В частности, это могут быть условия об отсрочках (рассрочках) исполнения обязательств, уступке прав требования должника, прощения долга (как полностью, так и в части, в т. ч. в отношении неустоек), изменении условий действующих договоров, удовлетворения требований кредиторов иными способами, не противоречащими законодательству Республики Казахстан.

Важно отметить, что соглашение об урегулировании неплатежеспособности заключается сроком не более чем на три года, причем согласие и подпись каждого кредитора обязательны. Соответственно, особый реабилитационный режим может вводиться на достаточно длительный срок, но только если кредиторы понимают целесообразность данного мероприятия.

На основании сказанного можно сделать вывод о наличии прокредиторских элементов в продолжниковой процедуре урегулирования неплатежеспособности.

После введения процедуры урегулирования платежеспособности в отношении должника вводится жесткое ограничение: он не имеет права совершать какие-либо сделки по отчуждению своих активов.

После утверждения соглашения об урегулировании неплатежеспособности судом оно является обязательным для исполнения должником, кредиторами, кредиторами, третьими лицами, если они участвуют в соглашении. В случае отказа суда в утверждении соглашения урегулирование неплатежеспособности должника считается завершенным, а действие названных выше последствий, примененных к должнику, прекращается с даты вступления в законную силу определения суда об отказе в утверждении соглашения об урегулировании неплатежеспособности.

Правовое значение утверждения судом соглашения об урегулировании неплатежеспособности состоит в том, что кредиторы в течение периода его действия не вправе обращаться в суд с заявлением о признании должника банкротом в случае, если должником соблюдаются все условия такого соглашения.

Еще одно восстановительное мероприятие, предусмотренное законодательством РК – ускоренная реабилитационная процедура. В соответствии со ст.29 Закона РК «О реабилитации и банкротстве» ускоренная реабилитационная процедура применяется к коммерческим юридическим лицам, которые являются реально или потенциально неплатежеспособными.

Потенциальная неплатежеспособность определяется доказанным предположением, в соответствии с которым должник не сможет исполнить денежные обязательства при наступлении срока их исполнения в ближайшие 12 месяцев.

Ускоренная реабилитационная процедура не вводится, если в отношении должника не возбуждено дело о реабилитации или о банкротстве, при наличии возможности восстановления платежеспособности или предупреждения наступления неплатежеспособности.

Должник вправе обратиться в суд с заявлением о применении ускоренной реабилитационной процедуры при условии одобрения кредиторами плана реабилитации.

Ускоренная реабилитационная процедура применяется в отношении должника по обязательствам перед группой (группами) однородных кредиторов, за исключением требований граждан, перед которыми должник несет ответственность за причинение вреда жизни или здоровью, по оплате труда и выплате компенсаций лицам, работавшим по трудовому договору, задолженностей по социальным отчислениям в Государственный фонд социального страхования, по обязательным пенсионным взносам и обязательным профессиональным пенсионным взносам, вознаграждений по авторским договорам, а также по налогам и другим обязательным платежам в бюджет.

В деле об ускоренной реабилитационной процедуре участвуют должник, а также кредиторы, входящие в группу (группы) однородных кредиторов, включенные в план реабилитации. Важно отметить, что условием введения данной процедуры является поручительство должника за то, что кредиторы, относящиеся к группам однородных кредиторов, не включенных в план реабилитации, будут получать причитающиеся платежи в рамках обычных коммерческих операций, а представленный план реабилитации не изменяет и не затрагивает их прав.

Срок проведения ускоренной реабилитационной процедуры не должен превышать два года. Суд вправе по ходатайству должника с согласия собрания кредиторов продлить срок осуществления процедуры, но не более чем на шесть месяцев. В случае применения к должнику мер государственной поддержки суд устанавливает срок процедуры в соответствии с утвержденным планом реабилитации.

Продолжниковый характер указанных норм проявляется, в частности, в том, что инициатива продления ускоренной реабилитационной процедуры не может исходить от кредиторов; прокредиторский элемент состоит в праве кредиторов не одобрить данное продление.

Подробное рассмотрение реабилитационных процедур как в Казахстане, так и в России выходит за рамки настоящей статьи. Отметим, что продолжниковый характер присущ законодательствам обоих государств.

В настоящее время в РФ разработан объемный законопроект о внесении изменений и дополнений в Закон о банкротстве. В рамках данного законопроекта предлагается устранить процедуры наблюдения, финансового оздоровления и внешнего управления и взамен ввести одну, гораздо более длительную реабилитационную процедуру.

Однако, на наш взгляд, обе цели конкурсного права – спасение бизнеса должника и максимальное удовлетворение как можно большего количества кредиторов – достигаются в большей степени только в рамках прокредиторской системы. В доктрине справедливо отмечается, что «наиболее эффективной представляется «прокредиторская» система регулирования общественных отношений, т. к. она дисциплинирует участников гражданского оборота, значительно уменьшает возможности злоупотребления правом со стороны должника и тем самым положительно влияет на деловой климат в целом и инвестиционную привлекательность страны, применяющей подобное законодательство»[184].

Безусловно, «банкротство является важнейшим инструментом рыночной экономики, способным выполнять порой различные по своей направленности экономические задачи. С помощью процедур банкротства возможен как вывод из оборота неэффективных хозяйствующих субъектов, так и их реабилитация – финансовое оздоровление, восстановление платежеспособности. Кроме того, банкротство выполняет функцию защиты кредиторов, что оказывает определенное влияние на инвестиционный климат в экономике»[185].

Сложно не согласиться со словами В.В. Степанова о том, что от состояния законодательства о банкротстве «зависит экономическое будущее каждого государства»[186].

Чем более продолжниковым является конкурсное законодательство РФ (о США мы в данном контексте не говорим, ибо там принципиально иные правовая система, традиции, практика), тем более страдает общий экономический интерес, поскольку процесс разрушения бизнеса пагубно влияет на экономику в целом.

Представляется необходимым осуществить комплексное реформирование конкурсного законодательства с целью придания ему прокредиторской направленности, разумеется, создав при этом механизмы, направленные на предотвращение злоупотреблений со стороны кредиторов. Развитие прокредиторских элементов правовой регламентации соответствует общим принципам как экономического развития, так и конкурсного права.

Глава 2

Правовой статус субъектов государственного регулирования предпринимательской деятельности

§ 1. Осуществление государственного регулирования публично-правовыми компаниями и другими юридическими лицами

Развитие законодательства о юридических лицах в последнее время характеризуется все более отчетливым акцентированием в их правовом положении управленческого начала не только в отношении собственной деятельности (порядок управления деятельностью должен быть отражен в уставе юридического лица п.4 ст.52 ГК РФ), но и других организаций. Учреждение как унитарная некоммерческая организация создается собственником для осуществления управленческих функций (п.1 ст.123.21 ГК РФ). В соответствии с федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее – Закон о саморегулируемых организациях) саморегулируемая организация разрабатывает и устанавливает стандарты и правила соответствующей предпринимательской и иной профессиональной деятельности, обязательные для ее членов и осуществляет контроль над их безусловным исполнением. Нами саморегулируемая организация была охарактеризована как публичный орган управления и контроля над осуществлением деятельности других организаций[187].

Акционерное общество «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства», действуя в качестве института развития, участвует в реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации. Так, она участвует в определении принципов, приоритетных направлений, форм и видов поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы, в поддержке государственных программ субъектов Российской Федерации, обеспечивает информационное, маркетинговое, финансовое и юридическое сопровождение инвестиционных проектов, которые реализуются субъектами малого и среднего предпринимательства. Важной функцией корпорации является проведение оценки соответствия и мониторинга соответствия планов закупок, проектов таких планов, изменений, вносимых в такие планы, годовых отчетов требованиям законодательства Российской Федерации, предусматривающим участие субъектов малого и среднего предпринимательства. По результатам оценки соответствия и мониторинга соответствия выдается заключение о соответствии (положительное заключение) или о несоответствии (уведомление). В случае неустранения заказчиком несоответствия выдается заключение о несоответствии (отрицательное заключение). После выдачи корпорацией развития малого и среднего предпринимательства отрицательного заключения реализация утвержденного плана закупки товаров, работ, услуг, плана закупки инновационной и высокотехнологичной продукции, лекарственных средств приостанавливается по решению антимонопольного органа в планируемом годовом объеме закупки, участниками которой являются только субъекты малого и среднего предпринимательства по перечню товаров, работ и услуг, выбираемых заказчиком. Оценка соответствия и мониторинг соответствия, организуемые и проводимые корпорацией, представляют собой действия управленческого характера, непосредственным соучастием в реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации[188].

Тенденция расширения поля управленческой деятельности в правовом положении юридического лица получила наибольшее выражение в публично-правовой компании. Последняя является унитарной некоммерческой организацией, созданной Российской Федерацией, наделенная функциями и полномочиями публично-правового характера и осуществляющая свою деятельность в интересах государства и общества (п.1 ст.2 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации»[189] (далее – Закон о публично-правовых компаниях).

Публично-правовая компания может быть создана на основе федерального закона или указа Президента Российской Федерации и действует на основании решения о создании публично-правовой компании и устава, утверждаемого Правительством Российской Федерации. Компания может быть создана путем реорганизации государственной корпорации за исключением пяти корпораций, которые указаны в данном законе, акционерного общества, единственным участником которого является Российская Федерация на основании федерального закона, определяющего порядок такой реорганизации. В связи с включением Законом о публично-правовых компаниях государственных корпораций в перечень некоммерческих организаций (п.п.14 п.3 ст.50 ГК РФ), публично-правовые компании и ранее были в этом перечне (п.п.11 п.3 ст.50 ГК РФ). Ст.49 ГК РФ была дополнена правилом о том, что к юридическим лицам, созданным Российской Федерацией на основании специальных федеральных законов положения ГК РФ о юридических лицах применяются, поскольку иное не предусмотрено специальным федеральным законом.

Имущество публично-правовой компании принадлежит ей на праве собственности и используется для достижения целей деятельности компании и осуществления возложенных на нее функций и полномочий. Правительством Российской Федерации может быть установлен перечень имущества и (или) видов имущества публично-правовой компании, на которое не может быть обращено взыскание по ее обязательствам. Федеральный орган исполнительной власти, указанный в решении о создании публично-правовой компании, вправе требовать, действуя от имени публично-правовой компании, возмещения убытков, причиненной компании по вине ее органов.

В отличие от государственной корпорации, о которой имеется лишь одна статья в Законе о некоммерческих организациях, характеризующая ее правовое положение, цели и задачи государственной корпорации определяются специальным законом. В законе о публично-правовых компаниях установлено правовое положение, имущество компании, управление компанией, планирование деятельности, отчетность и аудит отчетности, реорганизация и ликвидация компании. Тем самым, при создании конкретной публично-правовой компании необходимо соблюдать требования этого базового закона.

Публично-правовая компания может быть создана в целях проведения государственной политики, предоставления государственных услуг, управления государственным имуществом, обеспечения модернизации и инновационного развития экономики, осуществления контрольных, управленческих и иных общественно-полезных функций и полномочий в отдельных сферах и в отдельных отраслях экономики, реализации особо важных проектов и программ, в т. ч. по социально-экономическому развитию регионов, а также в целях выполнения иных функций и полномочий публично-правового характера.

Как известно, академик В.В. Лаптев утверждал, что предоставление предприятию (под ним он понимал не только унитарные, но и корпоративные предприятия, в частности, хозяйственные общества и товарищества) статуса юридического лица недостаточно для общей характеристики предпринимательской (хозяйственной) правосубъектности предприятия. Предприятие участвует не только в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, отношениях по горизонтали, но и по вертикали, т. е. в отношениях, складывающихся и при организации производственно-хозяйственной деятельности предприятий. Поэтому предприятие и рассматривается в науке предпринимательского (хозяйственного) права как особый и своеобразный субъект права[190].

В.В. Лаптев в полемике с В.Е. Чиркиным утверждал, что значение института лица публичного права «состоит не в том, что такие юридические лица участвуют в отношениях публично-правового характера, а в том, что они создаются по нормам публичного права. Будучи созданными в таком порядке, они участвуют в частноправовых отношениях, но для них могут быть установлены некоторые особенности»[191]. Название «публичные юридические лица» В.В. Лаптев предлагает отнести к министерствам, государственным агентствам, другими государственным и муниципальным органам и учреждениям. Однако, как показано выше, закон о публично-правовых компаниях наделил функциями и полномочиями публичного характера некоммерческую организацию, юридическое лицо.

Интересно отметить, что правовое положение Центрального банка Российской Федерации, который в соответствии с п.2 ст.75 Конституции Российской Федерации является органом государственной власти, определяется Законом о Банке России, что не позволяет отнести его к какой-либо организационно-правовой форме юридического лица, указанных в п.2 и п.3 ст.50 ГК РФ.

Функции и полномочия публично-правового характера, осуществление которых возложено на публично-правовую компанию, порядок их осуществления должны быть определены решением о ее создании, которые затем включаются в устав созданной публично-правовой компании.

Публично-правовая компания для осуществления функций и полномочий публично-правового характера имеет право создавать коммерческие и некоммерческие организации на территории Российской Федерации и за ее пределами, принимать участие в российских организациях и иностранных организациях, в т. ч. в хозяйственных обществах и хозяйственных партнерствах, для достижения целей, предусмотренных решениями о создании публично-правовой компании. Порядок участия в иностранных организациях устанавливается наблюдательным советом публично-правовой компании пп.2 п.4 ст.5 Закона о публично-правовых компаниях.

Представляется, что создание коммерческих и некоммерческих организаций, равно как участие публично-правовой компании в хозяйственных обществах и хозяйственных партнерствах является формой государственного регулирования предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку это является одним из способов проведения государственной политики в соответствующих сферах и отраслях экономики, основанного на принципе сочетания форм и методов государственного регулирования и рыночной экономики, что предусмотрено в Федеральном законе от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» (далее – Закон о промышленной политике). Возникает вопрос, а как охарактеризовать такое объединение юридических лиц, если такое же объединение может возникнуть и при реализации хозяйственными товариществами и обществами права быть учредителями других хозяйственных товариществ и обществ (ч.4 п.6 ст.66 ГК РФ). В только что упомянутом законе предусмотрена интегрированная структура оборонно-промышленного комплекса как объединение ведущих совместную деятельность юридических лиц, которое не является юридическим лицом. Однако головная организация такой структуры, являясь юридическим лицом, входит в эту интегрированную структуру и имеет возможность определять решения, принимаемые остальными юридическими лицами. В целях обеспечения выполнения государственного оборонного заказа устанавливается субсидиарная ответственность головных организаций интегрированных структур оборонно-промышленного комплекса за невыполнение или ненадлежащее выполнение государственного оборонного заказа организациями, входящими в состав интегрированной структуры ОПК, если иное не установлено федеральными законами (п.2 ст.22 Закона о промышленной политике). А.В. Габов считает, что данное определение интегрированной структуры дает основание называть структуру холдингом (без использования самого слова «холдинг»), т. е. «холдинг можно определить как объединение юридических лиц, не имеющее правового статуса юридического лица, рассматриваемое как единый экономический комплекс, в рамках координации экономической деятельности входящих в такое объединение юридических лиц»[192]. А как же тогда объяснить, что головная организация вправе определять решения, входящих в структуру юридических лиц, и нести субсидиарную ответственность за неисполнение государственного оборонного заказа?

В Федеральном законе от 19 июля 1998 г. № 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами»[193] в редакции Федерального закона от 15 февраля 2016 г. № 16-ФЗ головная компания была заменена на управляющие компании интегрированных структур, российских юридических лиц, в уставном капитале которых (их дочерних обществ) находятся доли (акции) организаций-разработчиков и производителей продукции военного назначения и которые (их дочерние общества) имеют возможность определять решения, принимаемые организациями – разработчиками и производителями продукции военного назначения.

Таким образом, интегрированная структура оборонно-промышленного комплекса построена не по типу холдинга, предпринимательского объединения, обладающего признаками организационного единства[194], а по типу объединения, обладающего определенными юридическими признаками. В.В. Лаптев прав в том, что группировку предприятий, в данном случае интегрированную структуру оборонно-промышленного комплекса, следует назвать производственно-хозяйственным комплексом, поскольку в таком объединении юридических лиц сочетаются функции организации (координации) и осуществления предпринимательской деятельности[195]. Право головной организации (управляющей компании) интегрированной структуры ОПК по определению решений, принимаемых организациями разработчиками и производителями военной продукции, входящими в состав интегрированной структуры не является, как утверждает И.С. Шиткина, «случайным» явлением, а представляет единый бизнес. Определяя объединение юридических лиц, построенных по модели дочернее общество – основное хозяйственное товарищество или общество, следует учитывать не только заключение сделок во исполнение указаний или с согласия хозяйственного общества, но и то, что такое объединение может основываться на договоре либо на возможности иным образом определять решения, принимаемые дочерним обществом, что определяется законом. Более того, в законе о промышленной политике предусмотрена и субсидиарная ответственность головной (управляющей компании) за невыполнение или ненадлежащее выполнение государственного оборонного заказа входящими в ее состав юридическими лицами.

Тем самым, следует признать интегрированную структуру оборонно-промышленного комплекса объединением юридических лиц, обладающим признаками организационного экономического единства хозяйствующих субъектов, входящих в эту структуру, юридической связанностью между управляющей компанией и другими юридическими лицами, входящими в состав интегрированной структуры ОПК. Последнее обстоятельство дает основание привлечь управляющую компанию к субсидиарной ответственности (ст.399 ГК РФ), поскольку в соответствии с законом она несет ответственность дополнительно к ответственности другого юридического лица, входящего в состав интегрированной структуры ОПК. Целостное состояние интегрированной структуры ОПК проистекает из задания государственного оборонного заказа, на основе которого и принимаются решения, определяющие предпринимательскую и иную экономическую деятельность всей интегрированной структуры ОПК и ее звеньев. Эта деятельность состоит не только в координации, но и предполагает саму организацию действий по выполнению задания по государственному оборонному заказу, поэтому она не может быть охвачена организационно-правовой формой ассоциации (союза) (ст.123.8-123.11 ГК РФ).

Институт юридического лица регулирует не только гражданско-правовое положение и порядок их участия в гражданском обороте, но и порядок управления деятельностью, что должно быть обязательно отражено в уставе юридического лица (п.4 ст.52 ГК РФ). Ст.65.3 ГК РФ регулирует управление в корпорации, по единогласному решению участников непубличного общества (коих подавляющее большинство среди юридических лиц) можно изменить функцию органов корпорации (п.3 ст.66 ГК РФ), корпоративным договором может быть установлена обязанность его сторон проголосовать на общем собрании участников общества за включение в устав общества положений, определяющих структуру органов общества и их компетенцию (ч.3 п.2 ст.67.2 ГК РФ). Упомянутые нормы ГК РФ дают основание дополнить первое предложение п.4 ст.49 ГК РФ фразой «а также управление деятельностью юридического лица».

Термин «холдинг», «холдинговая компания» широко употребляется в деловой практике как эффективная форма организации бизнеса, в общей печати. В ст.4 Закона о банках и банковской деятельности содержится определение банковского холдинга как объединения юридических лиц с участием кредитной организации (кредитных организаций), не являющегося юридическим лицом. Это единственное определение холдинга в законе не относится к реальному сектору экономики, где объединения юридических лиц наподобие интегрированных структур в оборонно-промышленном комплексе получили широкое распространение. В свое время нами анализировались сложносоставные интегрированные субъекты предпринимательского права и их отличия от простого юридического лица[196]. Закрепление в ГК РФ таких юридических лиц, как публично-правовые компании, государственные корпорации и принятие специальных законов о них дает основание поставить вопрос о разработке закона об объединениях юридических лиц. Одним из видов таких объединений может быть холдинговая компания. Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ включено в ст.49 ГК РФ положение о том, что к юридическим лицам, создаваемым на основании специальных законов, положения ГК РФ о юридических лицах применяются постольку, поскольку иное не предусмотрено специальными законами (п.5 ст.49 ГК РФ).

§ 2. Правовое воздействие публичных субъектов на экономические отношения на примере некоторых аспектов отношений собственности

В условиях становления рыночной экономики в России профессором В.С. Мартемьяновым был обозначен принцип государственного воздействия на отношения в народном хозяйстве преимущественно на основе применения экономических мер и методов[197]. Сейчас сложно представить себе предпринимательские и шире – экономические – отношения вне сферы государственного регулирования (речь, разумеется, не идет о «теневом» предпринимательстве или той деятельности, которая не соответствует легальной дефиниции предпринимательской деятельности).

Обеспечить условия для экономического развития, социальную справедливость, национальную безопасность и т. п. невозможно без анализа того, «каким позитивное право должно быть с точки зрения содержательных задач общества и государства»[198]. Государственное воздействие на общественные, в т. ч. и экономические, отношения не может быть эффективным «без четкой доктрины правопонимания, отражающего природу правовых явлений, особенности правосознания, правовых ценностей и идеалов, которые в правовой политике должны не столько предписываться, сколько учитываться в конкретных актах правового воздействия»[199].

Государственное регулирование экономической деятельности – это нормотворческий процесс, направленный на формирование правового режима ограничений свободной частноправовой инициативы в сфере экономической деятельности самостоятельных субъектов[200].

Эффективность последнего в современных и развитых в правовом плане государствах оценивается путем разработки «доказательной политики» и использования ее процедур[201]. Инструментами этой политики выступают доказательная база (статистические исследования, анализ эффективности действующих нормативных правовых актов, результаты пилотных проектов и анализ зарубежного опыта), методические руководства (методики разработки законопроектов, «зеленые» и «белые» книги», своды лучших практик и т. п.) и официально утвержденные процедуры – оценка регулирующего воздействия и правила разработки нормативных правовых актов, которые в обязательном порядке должны предусматривать сравнение нескольких вариантов регулирования, аргументы в пользу предлагаемых вариантов, анализ существующей лучшей мировой практики.

Оценка регулирующего воздействия в России стала обязательным явлением, чего нельзя сказать об иных элементах «доказательной» политики, однако и она носит во многом формальный характер[202], и соблюдение этой процедуры не дает ожидаемого эффекта. Тем не менее, несомненно положительным явлением стало само предписание соблюдения подобных процедур, что позволяет надеяться на качественное изменение процесса разработки и принятия нормативных правовых актов, направленных на регулирование экономических отношений.

Указанная политика, как пишет А.А. Волошинская, подразумевает, что «главным критерием выбора того или иного комплекса мер или инструментов является научный анализ фактов», а не убеждения законодателей, соображения идеологического или конъюнктурного характера[203].

Исследователи гражданского права отмечают, что оно по своей глубинной сути есть результат отражения экономических отношений[204]. Правовые нормы, регулирующие экономические отношения, должны быть основаны на принципах, имеющих объективную экономическую природу, чтобы не препятствовать, а, наоборот, способствовать нормальному экономическому обороту[205].

Как подчеркивает А.Г. Карапетов, «даже если правотворец при регулировании экономической деятельности за счет той или иной нормы хочет достичь чисто этических или иных неэкономических целей (например, более справедливого распределения экономических благ), было бы разумно использовать данные экономической теории, чтобы предсказать влияние такой нормы на поведение субъектов экономической деятельности»[206].

В современной российской правовой действительности гражданское право в силу объективных причин не может являться единственным регулятором экономической сферы, и с необходимостью теснейшим образом взаимодействует с иными отраслями, обеспечивая субъективные права физических и юридических лиц[207].

Значительная часть норм гражданского права без комплексного взаимодействия с нормами иных отраслей права не гарантирует надлежащее правовое регулирование отношений, являющихся предметом гражданского права, а ослабление межотраслевых связей норм гражданского права с нормами публичного права приводит к снижению эффективности гражданско-правового регулирования[208].

Установление сбалансированного соотношения между нормами публичного и частного права при регулировании различных сфер общественной жизни относятся к актуальной проблеме юриспруденции[209]. Вопрос о необходимости межотраслевого правового регулирования возникает, прежде всего, при анализе правового регулирования отношений по поводу собственности, т. к. «особое, центральное, место, занимаемое правом собственности, <…> не требует доказательств»[210].

Собственность, будучи материальной основой и экономическим выражением свободы общества и личности, не только является необходимым условием свободного осуществления предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, но и гарантирует как реализацию иных прав и свобод человека и гражданина, так и исполнение обусловленных ею обязанностей, а право частной собственности определяет, наряду с другими непосредственно действующими правами и свободами человека и гражданина, смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием[211].

Соответственно, законодатель призван обеспечивать правовую определенность, стабильность и предсказуемость в сфере гражданского оборота, поддерживая как можно более высокий уровень взаимного доверия между субъектами экономической деятельности и создавая все необходимые условия для эффективной защиты права собственности и иных имущественных прав. Вместе с тем он должен исходить из конституционной обязанности Российской Федерации как социального государства заботиться о благополучии своих граждан, сохраняя им условия для нормального существования, а также из конституционных основ правового статуса личности.

Безусловно, общественные отношения собственности регулируются, в первую очередь, нормами гражданского права. Но Гражданский кодекс как экономическая конституция страны не может противопоставляться Конституции Российской Федерации, в нормах которой содержатся принципы государственного регулирования экономики страны (ст.7, 8, 34 Конституции РФ и иные).

Конституционное право остается ведущей отраслью российского права, регулирующей в т. ч. и экономические отношения, исходя из приоритета прав человека и гражданина, и в интересах всего общества и государства[212].

Гражданские правоотношения основаны на началах равенства их участников и отсутствия императивной связи между субъектами, в силу которой один обязан повиноваться другому. Это означает, что государство, вступая в данные отношения, не может иметь тех привилегий, которые дарованы ему правом публичным.

Согласно ч.2 ст.8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Понятие «форма собственности» является конституционной категорией и характеризует экономическую сторону отношений в сфере присвоения объектов материального мира. Правовое содержание отношений собственности раскрывается в полномочиях собственника – владении, пользовании и распоряжении имуществом (ч.2 ст.35 Конституции РФ).

На ч.2 ст.8 основывается и формулировка п.1 ст.212 ГК, которая, по мнению некоторых современных исследователей, лишена юридического значения, поскольку единство права собственности коренится в равной правосубъектности собственников, следовательно, правосубъектность государства уже не может оказывать влияния на содержание права собственности[213].

В российской юридической науке на современном этапе сложились три концепции права публичной собственности. Одна из них – цивилистическая, не усматривающая никакой особой специфики в праве публичной собственности, поскольку право собственности предоставляет универсальные и одинаковые возможности всем субъектам. Как содержание, так и осуществление правомочий собственника в принципе не имеют различий в зависимости от субъектного состава[214].

A. В. Винницкий предложил административную концепцию публичной собственности и выделил нормы об управлении государственным имуществом в самостоятельный административно-правовой институт – административно-имущественное право[215].

B. Д. Мазаев разработал конституционно-правовую модель права публичной собственности, основанную на формализации в нормах конституционного права целей существования публичной собственности и порядка осуществления правомочий публичными собственниками[216].

Указание на форму собственности следует считать способом определения принадлежности имущества различным субъектам гражданского права, не оказывающим влияния на содержание самого права собственности.

Свод законов Российской империи[217] не закреплял разграничения имущества на объекты публичной и частной собственности, однако это не означало трактовки права собственности в качестве единого по своему содержанию и не зависящего от фигуры его обладателя или особенностей правового режима имущества[218]. Ст.421 Свода законов устанавливала, что от права частной собственности отличается право собственности государственной, состоящее в верховном обладании государственным имуществом, в пользовании и распоряжении им.

Советский период характеризовался жесткой централизацией публичной собственности, когда она признавалась находящейся в руках одного-единственного субъекта – государства. Наиболее распространенной формой участия государства в гражданских правоотношениях стало опосредованное участие, которое осуществлялось путем создания на базе государственной собственности юридических лиц, наделенных ограниченными вещными правами на вверенное им имущество. В литературе подчеркивалось, что советское государство сравнительно редко непосредственно участвует в гражданско-правовых отношениях, поскольку свою деятельность оно осуществляет через хозяйственные учреждения и предприятия, которые являются самостоятельными участниками гражданского оборота[219].

С переходом к рыночной экономике равноправие стало позиционироваться в качестве фундаментального принципа построения новой экономической и правовой системы, поэтому начала, на которых государство участвовало в имущественных отношениях, были трансформированы, и государство и иные публично-правовые субъекты вновь предстали в роли частноправовых собственников с одновременным выделением нескольких уровней публичной собственности: федеральной, собственности субъектов и муниципальной.

Имущество необходимо государству для реализации публичных функций, составляющих существо его деятельности, поэтому одной из главных задач экономической политики государства является эффективное управление публичной собственностью, объем которой должен носить оптимальный характер для реализации публичных полномочий, и которая не должна превращаться в источник благосостояния для тех, кто ей управляет[220].

Попытка введения понятия «публичная собственность» в число правовых терминов была предпринята Конституционным Судом РФ в Постановлении от 20 декабря 2010 г. № 22-П[221], в котором было определено, что публичная собственность следует общим интересам и связана с осуществлением задач и функций публичной власти, что предполагает нахождение в собственности публично-правовых образований только того имущества, которое необходимо для реализации их публичных функций и полномочий по предметам их ведения и составляет экономическую основу деятельности органов публичной власти.

В словосочетании «публичная собственность» прилагательное «публичная» подчеркивает принадлежность какому-либо сообществу, имущественный интерес которого отделен от интересов конкретных личностей и трансформирован в интерес общий, т. е. публичный.

В отечественной правовой доктрине под публичным интересом понимается признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития.

Публичный интерес можно трактовать как потребность в поддержании стихийного порядка, который является средством содействия достижению огромного многообразия личных целей[222], причем термин «публичный» указывает на то, что подобная формализация проводится субъектом публичной власти, таким образом, публичный интерес – это объективированный властным субъектом общественный интерес.

Свойство публичности предопределяет целевую направленность использования публичной собственности. Публичность также означает открытость собственности для пользования гражданами. Кроме того, существуют т. н. общественные блага, т. е. такие важные для человека блага, которые не могут продуцироваться на должном уровне в рамках рыночного оборота, и поэтому их обеспечивает публичный субъект[223].

Какое бы имущество или блага не принадлежали публичным субъектам, они должны использоваться в публичных целях.

Публичный собственник при осуществлении правомочий владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему имуществом «связан» социальным предназначением последнего.

Осуществление права публичной собственности предполагает достижение конституционно обусловленного социально значимого результата, который далеко не всегда может быть верно оценен только с позиций экономической эффективности и экономической целесообразности.

Особый правовой режим права публичной собственности, в частности, особые основания ее возникновения, прекращения, осуществления и защиты, оправдан социальными целями, достижение которых возлагается на такого собственника[224].

Как известно, публичным субъектам среди прочих доступны такие способы возникновения права собственности, как изъятие имущества для государственных и муниципальных нужд, реквизиция, национализация, конфискация. Каждый из перечисленных способов может рассматриваться в качестве средства воздействия на экономику, в чем можно убедиться при анализе использования публичным субъектом такого способа возникновения права собственности, как изъятие имущества для публичных нужд.

Изъятие имущества может применяться как исключительно для приобретения права собственности, так и для надлежащего осуществления права публичной собственности на уже принадлежащие публичным субъектам объекты. В качестве примера последней ситуации можно привести снос около 100 торговых объектов в Москве в ночь с 8 на 9 февраля 2016 г. преимущественно вблизи станций метрополитена на основании постановления правительства Москвы «О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы»[225]. Данное решение аргументировалось тем, что торговые точки построены в основном в непосредственной близости возле станций метро, представляют опасность для сооружений метрополитена и пассажиров, нарушают архитектурный облик города, а главное, являются самовольными постройками, т. к. земельные участки для капитального строительства органами публичной власти не выделялись, разрешение на строительство капитальных объектов, как и акты ввода объектов капитального строительства, не выдавались.

Сложный случай прекращения права собственности на земельный участок произошел при изъятии земель на основании Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[226].

При подготовке к проведению XXII зимних Олимпийских игр 2014 г. у жителя поселка Красная Поляна в судебном порядке был изъят земельный участок и прекращено его право собственности с выплатой ему рыночной компенсации стоимости имущества. При этом в судебном решении было отражено, что изъятие производится для строительства железной дороги ОАО «РЖД». Впоследствии при проектировании монорельсовой железной дороги план ее прохождения изменился. По прошествии двух лет бывший собственник земельного участка обнаружил, что на месте предполагаемого строительства железной дороги возводится гостиница, которая при этом не является пунктом Программы строительства олимпийских объектов согласно Постановлению Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 991 «О Программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта»[227]. Бывший собственник обратился в суд с требованием о реституции, однако в иске ему было отказано, поскольку суд счел изъятие земельного участка правомерным в соответствии с ГК РФ.

Ст.35 Конституции Российской Федерации устанавливает, что право частной собственности охраняется законом, никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для публичных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

В соответствии со ст.1 Протокола № 1 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод[228] (далее – Конвенция, Протокол № 1): «Каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права. Предыдущие положения не умаляют права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля над использованием собственности в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов или других сборов или штрафов».

По мнению Европейского Суда, любое вмешательство публичной власти обязательно нарушает справедливый баланс между потребностями общества и требованиями защиты основных прав каждого с целью соблюдения ст.1 Протокола № 1, поэтому должно быть найдено разумное соотношение (пропорциональность) между используемыми средствами и преследуемой целью[229].

В приведенной формулировке решения Европейского суда обращает на себя внимание значительное количество оценочных, неопределенных понятий: «разумное соотношение», «пропорциональность».

В работах отдельных исследователей подчеркивается, что, несмотря на популярность пропорциональности, теоретическое осмысление ее существа и роли в праве практически отсутствует. Данное обстоятельство тем более удивительно, что практическое применение пропорциональности и отраслевые исследования данной концепции обнаруживают наличие серьезных споров и взаимных непониманий относительно того, что такое пропорциональность и как устанавливать ее наличие[230].

Отсутствие компенсации при изъятии имущества, как правило, рассматривается как «индивидуальное и чрезмерное бремя»[231], нарушающее необходимый баланс и пропорциональность цели и средств к ее достижению, т. к. только полная компенсация может считаться соразмерной стоимости собственности, однако оно может быть оправдано в исключительных случаях с учетом интересов общества и конкретных обстоятельств, при которых происходит вмешательство в право собственности, например, если преследуются законные цели в интересах общества, связанные с принятием мер экономической реформы или мер, направленных на достижение большей социальной справедливости[232].

Категория «справедливость» в отечественном праве формально не определена, поскольку данное понятие является оценочным, а его содержание подвержено изменениям в свете исторических и социальных условий[233]. Однако требование соблюдения справедливого баланса в защите публичных и частных интересов предъявляется и Европейским Судом[234], и Конституционным Судом Российской Федерации[235].

Рассматривая категорию «справедливость», В.А. Вайпан отмечает, что «в сознании людей понятие справедливости служит для оценки сложных и противоречивых экономических, социальных, юридических, политических и духовных процессов общественной жизни. Поэтому представления о справедливости есть некий индикатор текущего состояния общества»[236].

В Конституции Российской Федерации термин «справедливость» употребляется единожды в контексте «веры в справедливость» (Преамбула Конституции Российской Федерации). В актах Конституционного Суда РФ подчеркивается значимость справедливости как конституционно-правового принципа наряду с принципами равенства и соразмерности в целях обеспечения баланса между конституционно защищаемыми ценностями, публичными и частными интересами[237].

В соответствии с ч.3 ст.35 Конституции РФ принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Европейский Суд придерживается позиции, что для того, чтобы «определить, соблюдается ли необходимое равновесие, и, в частности, соразмерность бремени, налагаемого на заявителя, уместно принять во внимание условия компенсации, предусмотренные во внутреннем законодательстве. При невыплате определенной суммы, в разумных пределах соответствующей стоимости имущества, лишение собственности в принципе представляет собой серьезное нарушение; невыплата компенсации может быть оправданна на основе ст.1 только при исключительных обстоятельствах»[238].

Общий подход Суда к условиям полного отсутствия компенсации освещен в Постановлении по делу «Скордино против Италии»: «верным является то, что во многих делах о законном отчуждении имущества, как, например, отдельное отчуждение земли с целью строительства дороги или в иных целях в интересах общества, только полная компенсация может считаться соразмерной стоимости собственности, такое правило имеет свои исключения… Законные цели в интересах общества, например, связанные с принятием мер экономической реформы или мер, направленных на достижение большей социальной справедливости, в качестве компенсации могут предусматривать сумму меньше, чем полная рыночная стоимость собственности»[239].

Согласно ч.3 ст.55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Раскрываемый в ст.35 Конституции РФ принцип неприкосновенности собственности устанавливает общее требование для принудительного прекращения права собственности – обязательное наличие судебного решения, чем обеспечиваются конституционные гарантии соблюдения принципа неприкосновенности собственности и предусматривается более строгое по сравнению с положениями Конвенции условие применительно к п.1 ст.1 Протокола № 1[240].

Важный вывод сделан в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 2010–2011 гг. В них указывается, что одной лишь принадлежности к публичным структурам недостаточно для оправдания применения государственных привилегий[241].

Только нормы частного права могут устанавливать отступления от принципа равноправия субъектов гражданско-правовых отношений.

Приведенные примеры из судебной практики наглядно доказывают, что любое регулирование, и в первую очередь, государственное регулирование экономики, – это ограничение свободы, установление тех или иных рамок, больших или меньших ограничений в зависимости от избранной модели регулирования. Целью экономической политики государства должна быть максимизация ценности общественного производства, которая достигается путем получения наибольшего экономического эффекта от «осуществления каждым принадлежащих ему гражданских прав и исполнения гражданских обязанностей»[242].

Вводимые законодателем меры, как и практика их применения, должны отвечать требованиям юридической и социальной обоснованности и справедливости, утверждать верховенство права, поддерживать баланс частных и публичных интересов, не создавать избыточных препятствий для субъектов права, в т. ч. и для участников оборота в части осуществления экономической деятельности[243].

На современном этапе развития общества и государства право публичного субъекта на законодательном уровне установить точечные ограничения экономической свободы для предотвращения злоупотреблений представляется очевидным в тех случаях, когда использование различных практик экономической деятельности может подорвать стабильность и рост экономики или значительно ущемить интересы широкого круга лиц. Без активного участия публичных субъектов в формировании и защите права собственности, борьбе с антиконкурентной деятельностью, обеспечении прав и законных интересов участников экономической деятельности невозможно развитие экономики. Но основная функция государства состоит не в непосредственном участии в экономической деятельности, а в формировании институциональных условий этой деятельности[244], в первую очередь, путем установления правил, единых для всех субъектов, каким бы статусом последние ни обладали, если отсутствует справедливая целесообразность введения особых режимов правового регулирования.