Помоги проекту - поделись книгой:
1) непринятия лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является;
2) непредставления лицом сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;
3) участия лица на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом;
4) осуществления лицом предпринимательской деятельности;
5) вхождения лица в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Кроме того, также подлежит увольнению (освобождению от должности) и лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему лица личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, в связи с утратой доверия также в случае непринятия лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является подчиненное ему лицо.
В системе мер юридической ответственности за совершение коррупционных правонарушений важное место занимает ответственность юридических лиц.
Положения ст. 14 Федерального закона «О противодействии коррупции», регламентирующей вопросы ответственности юридических лиц, предопределены необходимостью выполнения соответствующих международных обязательств России, вытекающих, в частности, из Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.
Так, ст. 26 Конвенции ООН против коррупции (ETS № 173) предусмотрено следующее в отношении ответственности юридических лиц:
каждое государство-участник принимает такие меры, какие с учетом его правовых принципов могут потребоваться для установления ответственности юридических лиц за участие в преступлениях, признанных таковыми в соответствии с названной Конвенцией (п. 1);
при условии соблюдения правовых принципов государства-участника ответственность юридических лиц может быть уголовной, гражданско-правовой или административной (п. 2);
возложение такой ответственности не наносит ущерба уголовной ответственности физических лиц, совершивших преступления (п. 3);
каждое государство-участник, в частности, обеспечивает применение в отношении юридических лиц, привлекаемых к ответственности в соответствии с настоящей статьей, эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие уголовных или неуголовных санкций, включая денежные санкции (п. 4).
Согласно п. 1 ст. 18 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию каждая сторона принимает такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для обеспечения того, чтобы юридические лица могли быть привлечены к ответственности в связи с совершением уголовных преступлений, заключающихся в активном подкупе, использовании служебного положения в корыстных целях и отмывании денег, квалифицированных в качестве таковых в соответствии с названной Конвенцией и совершенных в интересах любого физического лица, действующего в своем личном качестве или в составе органа юридического лица, которое занимает ведущую должность в юридическом лице, путем:
выполнения представительских функций от имени юридического лица;
или
осуществления права на принятие решений от имени юридического лица; или
осуществления контрольных функций в рамках юридического лица;
а также за участие такого физического лица в вышеупомянутых преступлениях в качестве соучастника или подстрекателя.
В соответствии с п. 2 указанной статьи, помимо случаев, уже предусмотренных пунктом 1, каждая сторона принимает необходимые меры для обеспечения того, чтобы юридическое лицо могло быть привлечено к ответственности тогда, когда вследствие отсутствия надзора или контроля со стороны физического лица, упомянутого в п. 1, появляется возможность совершения уголовных преступлений, упомянутых в п. 1, в интересах этого юридического лица физическим лицом, осуществляющим свои полномочия от его имени.
В пункте 3 этой же статьи предусмотрено, что ответственность юридического лица в соответствии с п. 1 и 2 не исключает возможности уголовного преследования физических лиц, совершивших, подстрекавших к совершению или участвовавших в уголовных преступлениях, упомянутых в п. 1.
Согласно п. 2 ст. 19 названной Конвенции Совета Европы каждая сторона обеспечивает, чтобы в отношении юридических лиц, привлеченных к ответственности в соответствии с п. 1 и 2 ст. 18, применялись эффективные, соразмерные и сдерживающие уголовные или неуголовные санкции, в том числе финансового характера.
В целях создания механизма ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения в ч. 1 ст. 14 Закона о противодействии коррупции установлена общая норма, согласно которой в случае, если от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений или правонарушений, создающих условия для совершения коррупционных правонарушений, к юридическому лицу могут быть применены меры ответственности в соответствии с законодательством РФ.
Одновременно в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» КоАП РФ дополнен нормами, устанавливающими административную ответственность юридических лиц за такие правонарушения.
В частности, в данный Кодекс включена ст. 19.28 «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица», предусматривающая, что незаконная передача от имени или в интересах юридического лица должностному лицу либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом либо лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, действия (бездействия), связанного с занимаемым ими служебным положением, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц до трехкратной суммы передаваемых денег, трехкратной стоимости ценных бумаг, иного имущества и оказанных услуг имущественного характера, но не менее одного миллиона рублей с конфискацией передаваемых денег, ценных бумаг, иного имущества.
Соответственно, в ст. 3.5 КоАП РФ внесены изменения, устанавливающие, что административный штраф может выражаться в величине, кратной сумме денежных средств, стоимости ценных бумаг, иного имущества или стоимости услуг имущественного характера, незаконно переданных или оказанных от имени юридического лица (но при этом на такой штраф распространено правило о том, что его размер не может превышать трехкратный размер стоимости предмета административного правонарушения либо соответствующей суммы или стоимости).
Изменениями, внесенными в КоАП РФ Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ, также установлено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных новой ст. 19.28 данного Кодекса, возбуждаются прокурором и рассматриваются судьями (дела, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, – судьями районных судов, а в остальных случаях – мировыми судьями). Срок давности привлечения к административной ответственности определен как один год со дня совершения административного правонарушения.
Следует также иметь в виду, что Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ дополнил КоАП РФ новой статьей 19.29, устанавливающей ответственность в том числе и юридических лиц за незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего).
В ч. 2 ст. 14 Закона о противодействии коррупции применительно к ответственности за совершение коррупционных правонарушений воспроизведена общая норма ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ, согласно которой назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.
Следует отметить, что в таком дублировании не видится особой необходимости, поскольку согласно ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Более того, с учетом же положений ст. 1.3 КоАП РФ норма ч. 2 ст. 14 может содержаться только в данном Кодексе. В то же время необходимо учитывать то, что положения Закона о противодействии коррупции основываются и на приведенных выше положениях п. 3 ст. 26 Конвенции ООН против коррупции и п. 3 ст. 18 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.
Вопросы применения ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ разъяснены в постановлении Пленума ВС России от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Так, в соответствии с п. 15 данного постановления отмечается, что в соответствии с ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ в случае совершения юридическим лицом административного правонарушения и выявления конкретных должностных лиц, по вине которых оно было совершено (ст. 2.4 КоАП РФ), допускается привлечение к административной ответственности по одной и той же норме как юридического лица, так и указанных должностных лиц.
Кроме того, при определении степени ответственности должностного лица за совершение административного правонарушения, которое явилось результатом выполнения решения коллегиального органа юридического лица, необходимо выяснять, предпринимались ли должностным лицом меры с целью обратить внимание коллегиального органа либо администрации на невозможность исполнения данного решения в связи с тем, что это может привести к совершению административного правонарушения.
В связи с тем, что КоАП РФ не предусматривает в указанном случае каких-либо ограничений при назначении административного наказания, судья вправе применить к юридическому и должностному лицу любую меру наказания в пределах санкции соответствующей статьи, в том числе и максимальную, учитывая при этом смягчающие, отягчающие и иные обстоятельства, влияющие на степень ответственности каждого из этих лиц;
Привлечение к уголовной ответственности должностного лица не может в силу ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ служить основанием для освобождения юридического лица от административной ответственности.
Необходимо обратить внимание, что рассматриваемые положения ст. 14 Закона о противодействии коррупции об ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения в соответствии с ее ч. 3 распространяются на иностранные юридические лица в случаях, предусмотренных законодательством РФ (понятие «иностранные организации» определено в ч. 2 ст. 4 Закона о противодействии коррупции: иностранные юридические лица, обладающие гражданской правоспособностью, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств, международные организации, а также их филиалы и представительства).
Как представляется, при этом подлежит применению общая норма ч. 1 ст. 2.6 КоАП РФ, согласно которой иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие на территории России административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях. Следует отметить, что ч. 3 ст. 2.6 КоАП РФ отсылает к нормам международного права только в отношении разрешения вопроса об административной ответственности иностранного гражданина, пользующегося иммунитетом от административной юрисдикции РФ в соответствии с федеральными законами и международными договорами РФ и совершившего на территории России административное правонарушение.
Необходимо также учитывать, что КоАП РФ согласно ч. 2 ст. 1.1 основывается на Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах РФ. Там же указано, что в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора. Данные положения основаны на норме ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, предусматривающей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы; если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
В свою очередь, с данными положениями согласуется норма ч. 2 ст. 4 Закона о противодействии коррупции, закрепляющая принцип неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений и устанавливающая, что иностранные организации, обвиняемые (подозреваемые) в совершении коррупционных правонарушений за пределами России, подлежат ответственности в соответствии с законодательством РФ в случаях и порядке, предусмотренных международными договорами РФ и федеральными законами.
В связи с этим, на наш взгляд, требует расширения практика применения административного законодательства Российской Федерации, в том числе в части, касающейся ответственности физических и юридических лиц, от имени или в интересах которых совершаются коррупционные правонарушения.
Анализ административно-правовых средств противодействия коррупции позволяет сделать практические выводы относительно совершенствования российского правового регулирования и правоприменительной практики в рассматриваемой сфере.
1. Необходимо в централизованном порядке повышать квалификацию федеральных государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции, по утвержденной единой научно-методологически обоснованной образовательной программе.
2. Требуется принятие мер правового регулирования по созданию эффективной системы обратной связи, позволяющей государству корректировать проводимую антикоррупционную политику на основе информации о ее результативности, полученной от населения и институтов гражданского общества.
3. Необходимо обеспечить организацию и проведение ротации государственных гражданских служащих в соответствии с Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 395-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе».
4. Актуальной остается необходимость в решении вопроса о расширении практики применения гражданского и административного законодательства Российской Федерации, в том числе в части, касающейся ответственности юридических лиц, от имени или в интересах которых совершаются коррупционные правонарушения, в противодействии коррупции.
5. Достижение задач антикоррупционной политики государства представляется исключительно в условиях совершенствования системы подготовки кадров по антикоррупционной тематике, системы мониторинга правоприменения, а также создания единого независимого органа по противодействию коррупции, наделенного контрольно-надзорными и правоприменительными функциями в рассматриваемой сфере.
Вопросы для самоконтроля
1. Какие антикоррупционные инструменты внедряются и используются в деятельности федеральных органов исполнительной власти?
2. В чем заключается государственная антикоррупционная политика России?
3. Дайте характеристику правового статуса государственного служащего.
4. В чем заключается необходимость изучения проблем противодействия коррупции в системе государственной службы?
5. Дайте определение конфликту интересов на государственной и муниципальной службе. Какой предусмотрен порядок его предотвращения и урегулирования?
6. В чем состоят основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции?
7. Дайте характеристику основным принципам противодействия коррупции.
8. Какие меры ответственности за совершение коррупционных правонарушений предусмотрены в отношении физических лиц, должностных лиц и юридических лиц?
9. Какой предусмотрен порядок применения к государственным служащим дисциплинарных взысканий за совершение коррупционных правонарушений?
10. Что включает в себя система мер по профилактике коррупции?
11. Охарактеризуйте систему нормативного правового обеспечения противодействия коррупции в современной России.
12. Основные черты современного государственного механизма Российской Федерации по противодействию коррупции.
Список нормативных правовых актов и литературы
1. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
2. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58 «О системе государственной службы Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
4. Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)».
5. Указ Президента Российской Федерации от 3 марта 2007 г. № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов».
6. Поручение Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № Пр-1496 «О концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации».
7. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах».
8. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России В. В. Путина. 26 апреля 2007 г. // Российская газета. 2007. 27 апреля.
9. Послание Президента РФ Медведева Д. А. Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 ноября. № 230.
10. Конвенция ООН «Против коррупции» (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.).
11. Международный кодекс поведения должностных лиц. Принят 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-м пленарном заседании 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН.
12. Национальный план противодействия коррупции от 31 июля 2008 г. № Пр-1568 // Российская газета. Федеральный выпуск. 2008. 5 августа. № 4721.
13. Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 «О национальном плане противодействия коррупции на 2012–2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции».
14. Аслаханов А. Д. Особенности российской коррупции. М., 2008.
15. Гражданская служба: нравственные основы, профессиональная этика. М.: РАГС, 2006.
16. Жерлицын Б. И. Дисциплинарная ответственность государственных служащих по советскому законодательству: дис… канд. юрид. наук. М., 1969.
17. Игнатов В. Г., Сулемов В. А., Радченко А. И. и др. Кадровое обеспечение государственной службы. Ростов н/Д, 1994.
18. Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств. 2004. № 33. С. 225–260.
19. Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004.
20. Куракин А. В. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы РФ. М., 2007.
21. Левин М. И., Сатаров Г. А. Коррупция как объект историко-экономического исследования // Экономическая история. Обозрение / под ред. Л. И. Бородкина. Вып. 8. М., 2002.
22. Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 155.
23. Реформа государственной службы Российской Федерации (2000–2003 годы). М.: ГУ-ВШЭ, 2006.
24. Талапина Э. В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции (постатейный). М.: Волтерс Клувер, 2010.
Глава IV. Уголовно-правовые меры борьбы с коррупционными фактами
§ 1. Развитие уголовного законодательства по борьбе с коррупцией в исторической ретроспективе
Уголовно-правовое противодействие коррупции являлось актуальным практически во все исторические периоды развития России и уголовно-правовое решение данной проблемы эволюционировало вместе с развитием коррупционных факторов. Интерес представляют дореволюционный и послереволюционный периоды, так как на данных этапах уголовное законодательство, направленное против коррупции, находилось на высокой ступени развития, было насыщено разнообразием уголовно-правовых конструкций, которые позволяли правоприменителю успешно бороться с коррупцией.
Активная борьба с коррупцией началась в период правления Петра I. Борьба с взятками являлась одной из функций Сената, созданного в 1711 г. Для осуществления контролирующих функций в Сенате были учреждены должности обер-фискала (1711 г.) и генерал-ревизора (1715 г.). Облекая Сенат высокими полномочиями и включая в его компетенцию функцию надзора за всем управлением в государстве, император поставил его в положение органа, поднадзорного за всеми чиновниками. Последние могли, не вмешиваясь в работу Сената, информировать Петра I о неправильных поступках сенаторов, за которые последние «жестоко будут наказаны». В обязанности Сената входил выбор обер-фискала, который привлекал обвиняемого, «какой высокой степени ни есть», к ответственности перед Сенатом и там его уличал. Доказав свое обвинение, фискал получал половину штрафа с уличенного; но и недоказанное обвинение запрещено было ставить фискалу в вину, жаловаться на него за это «под жестоким наказанием и разорением всего имения».[102]
В 1714 г. Петр I издал указ «О воспрещении взяток и посулов», которым отменил поместное обеспечение чиновников и повысил их денежное содержание. Этот закон впервые широко применяет понятие «взятка». Принятие данного акта было вызвано тем, что взяточничество в управленческом аппарате приносило государству «вред и убыток», оно квалифицировалось в указе как преступление, подлежащее строжайшему наказанию. «Запрещалось всем чинам, которые у дел приставлены великих и малых, духовных, военных, гражданских, политических, купеческих, художественных и прочих, какие звания они ни имеют, – подчеркивалось в петровском указе, – дабы не дерзали никаких посылов казенных и с народа сбираемых денег не брать, торгом, подрядом и прочими вымыслами, какого б звания и манера ни были, ни своим, ни посторонним лицам, кроме жалованья».[103]
Стоит отметить, что многие законодательные акты, изданные при Петре I, влияли на противодействие коррупции. В целом же период правления Петра I можно назвать отправной точкой по борьбе с коррупцией.
При Александре I борьба с коррупцией не являлась одним из важных приоритетов государственной политики, и новый виток развития противодействия коррупции начался при Николае I. Решение этой сложной и многогранной задачи, имеющей своей конечной целью «истребление сей язвы», было возложено Николаем I на особый Комитет, учрежденный императором в мае 1826 г. при Общем собрании Санкт-Петербургских департаментов Сената. В том же 1826 г. было создано Третье отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии – для борьбы со злоупотреблениями должностных лиц и контроля за их деятельностью. В середине XIX в. в правительственных кругах наблюдалась непоследовательность в борьбе с должностной преступностью. Несмотря на общее негативное отношение к взяточничеству, к отдельным лихоимцам правительство было снисходительно.
О численности чиновников в середине века (с 1847 по 1857 г.) существуют точные данные, сохранившиеся в фонде Инспекторского департамента гражданского ведомства. В 1847 г. число чиновников составляло 61 548 человек. К I классу принадлежал 1 человек, ко II – 40, к III – 166, к IV – 484, к V – 1100, к VI – 1621, к VII – 2588, к VIII – 4671 и к IX–XIV – 50 877 человек. Важным этапом на пути совершенствования законодательства об ответственности за взяточничество и лихоимство было издание Свода законов (1832, 1842, 1857 гг.), в котором этим деяниям была посвящена глава 6 раздела 5 тома 15. Статья 336 содержала перечень видов лихоимства. Таковых было три:
1) незаконные поборы под видом государственных податей;
2) вымогательство вещами, деньгами или припасами;
3) взятки с просителей по делам исполнительным и судебным.
Таким образом, Свод законов трактовал взяточничество как составную часть лихоимства, под которыми понимались всякого рода подарки чиновникам для ослабления силы закона. При назначении наказания лицам, уличенным в лихоимстве, применялись три основных правила:
1) не смотреть ни на чины и достоинства, ни на прежние заслуги;
2) если обвиняемый докажет, что взятки были приняты на его имя без его ведома, то наказывать того, кто принял взятку;
3) учитывать степень преступления и происшедшие от того последствия.
При Александре II были внесены некоторые изменения. Важным фактором борьбы с «воровством» на государственной службе стала начавшаяся в правление Александра II система публикации имущественного положения чиновников империи. Периодически, как правило, раз в год, выходили книги, которые так и назывались: «Список гражданским чинам такого-то ведомства». В этих книгах, доступных для широкой публики, были приведены сведения о службе чиновника, его наградах, поощрениях и, что не менее важно, взысканиях, а также о размере получаемого им жалования и наличии имущества. Причем имущество указывалось не только личное, но и «состоящее за женой», как наследственное, так и приобретенное. Имея на руках такой «Список», каждый мог сравнить декларируемое положение чиновника и реальное.
Приведенные выше исторические периоды борьбы с коррупцией позволяют проследить эволюцию доктринальных позиций, а также некоторые законодательные решения, которые дают представление об общем направлении развития уголовного права в определенные этапы развития российского законодательства.
Поделиться книгой: