Помоги проекту - поделись книгой:
Общие запреты, ограничения, обязанности, дозволения и требования к служебному поведению государственных служащих, в свою очередь, подразделяются на устанавливаемые федеральным законом для всех видов государственной службы в равной мере и на устанавливаемые федеральными законами и другими нормативными правовыми актами для отдельных видов государственной службы.
Анализ нормативно установленных запретов, ограничений, обязанностей и дозволений позволяет сделать вывод о том, что:
– запреты являются нормативными предписаниями, адресованными правовыми нормами государственному служащему, требующими воздержания от совершения предусмотренных диспозицией нормы права действий, реализуемыми в форме соблюдения;
– ограничения являются нормативными предписаниями, определяющими условия, препятствующие поступлению гражданина на государственную службу либо продолжению нахождения на государственной службе. Ограничения адресуются представителю нанимателя и уполномоченным им должностным лицам;
– обязанности являются нормативными предписаниями, адресованными правовыми нормами государственному служащему, реализуемыми им в форме исполнения при возникновении установленных гипотезами правовых норм юридических фактов (действий или событий);
– дозволения являются правами государственного служащего, предусмотренными правовыми нормами и реализуемыми государственным служащим в форме использования, т. е. по своему усмотрению.
Запреты, ограничения, обязанности, дозволения и требования к служебному поведению государственного служащего образуют в совокупности общий административно-правовой статус государственного служащего. При этом отсутствуют единые стандарты к их установлению и классификации. Одни и те же нормативные положения в разных законодательных и иных нормативных правовых актах могут представляться как запреты, ограничения, обязанности, дозволения либо как требования к служебному поведению.
Понятие антикоррупционных стандартов впервые было использовано в Модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике», принятом Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ от 15 ноября 2003 г.
В нем под антикоррупционными стандартами понимаются единые для обособленной сферы правового регулирования гарантии, ограничения или запреты, обеспечивающие предупреждение или уменьшение воздействия коррупции на функционирование данной сферы.[98]
Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике», принятый на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (постановление № 22–15 от 15 ноября 2003 г.), предусматривает (ст. 19) антикоррупционные стандарты в сферах государственной власти, государственной и муниципальной служб. Отмеченные антикоррупционные стандарты представляют собой единую систему гарантий, ограничений и запретов.
Требования к антикоррупционному поведению государственных служащих содержатся также в Типовом кодексе этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации (далее – Типовой кодекс), подготовленном Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации во исполнение рекомендации Группы государств против коррупции (ГРЕКО). Отмеченные требования раскрываются преимущественно через запреты и должностные обязанности. В дальнейшем проект Типового кодекса прошел доработку и был одобрен решением Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции 23 декабря 2010 г.
В отношении государственных гражданских служащих запреты, ограничения, обязанности и дозволения установлены Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (гл. 3). Правовой статус муниципальных служащих закреплен в гл. 3 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Дополнительные обязанности и ограничения установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Введение антикоррупционных стандартов для государственных гражданских служащих и муниципальных служащих предусматривает:
– систематизацию соответствующих положений Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
– выработку структуры (составных элементов) стандартов;
– установление механизма утверждения разработанных проектов стандартов.
Проведенный анализ позволяет выделить следующие структурные элементы антикоррупционных стандартов:
1. Предмет и сфера действия антикоррупционных стандартов.
2. Правовая основа.
3. Единая система запретов, ограничений, обязанностей и дозволений на государственной службе и муниципальной службе.
4. Организационные требования по соблюдению антикоррупционных стандартов.
Вместе с тем, несмотря на устанавливаемые унифицированные правила служебного поведения, реформирование системы государственной службы в России сталкивается со значительными трудностями, которые вызваны укоренившимися и застойными проблемами этого института: высокий уровень коррупции в системе государственной службы; малоэффективная деятельность государственных служащих; низкий уровень профессионализма и компетенции государственных служащих; отсутствие доверия населения к государственным служащим; нежелание государственных служащих повышать профессиональный уровень и овладевать новыми технологиями управления и т. д.
Весьма серьезной проблемой продолжает оставаться нежелание государственных служащих выполнять требования к служебному поведению, а также избегать конфликта интересов при прохождении государственной службы.
Совершенно очевидно, что мерами только уголовной ответственности изменить ситуацию в этом вопросе вряд ли представляется возможным. Следовательно, необходимо использовать другие правовые механизмы совершенствования деятельности государственных служащих.
К таким правовым механизмам, на наш взгляд, относится эффективная работа комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов.
Правовую основу деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих составляет Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Федеральный закон содержит общие положения и нормы, касающиеся правового статуса данных комиссий. В частности, ст. 19 Закона посвящена конфликту интересов, возникающих на гражданской службе. В ней находят свое отражение основные понятия: «конфликт интересов», «личная заинтересованность гражданского служащего» и основные правовые категории, в частности, регламентируется порядок создания и основные функции комиссий по соблюдению требований, предъявляемых к служебному поведению гражданских служащих.
Кроме того, порядок образования и деятельность комиссий устанавливаются Федеральным законом «О противодействии коррупции» и федеральным законодательством о государственной тайне и защите информации, в частности Федеральным законом от 27 июля 2006 г. «О персональных данных» и Указом Президента РФ от 30 мая 2005 г. «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего РФ и ведении его личного дела».
Наиболее важным и детальным правовым актом, регулирующим деятельность комиссий по соблюдению требования к служебному поведению гражданских служащих и развивающим положения Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», является Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов».
Данный Указ утверждает Положение о комиссиях, где раскрываются основные задачи и функции комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих. Если анализировать задачи комиссий, то основными можно назвать:
– содействие государственным органам в обеспечении соблюдения государственными гражданскими служащими РФ требований к служебному поведению;
– содействие государственным органам в урегулировании конфликта интересов, способного привести к причинению вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.
Таким образом, поставленные перед данными комиссиями задачи обусловливают два основных направления их деятельности: с одной стороны, содействовать тому, чтобы гражданские служащие выполняли требования, предъявляемые к их служебному поведению, слаженно и эффективно, контролировать этот процесс, с другой стороны, осуществлять деятельность по урегулированию конфликта интересов, который неизбежно возникает на гражданской службе. Именно эти два направления указываются в качестве основных и приоритетных. Но нельзя не учитывать и другие сферы деятельности комиссий, которые непосредственно граничат или вытекают из основных направлений. Комиссии играют роль стабилизатора служебных отношений и гаранта их гармоничного и эффективного развития. Именно поэтому законодатель детально регламентирует порядок их создания в силу особого юридического статуса.
Комиссии по урегулированию конфликтов интересов образуются путем принятия специальных правовых актов государственных органов и функционируют на постоянной основе.
В состав комиссий входят:
– представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие;
– представитель соответствующего органа по управлению государственной службой;
– представители научных и образовательных учреждений в качестве независимых экспертов – специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой.
Наличие различных независимых представителей в составе комиссии свидетельствует о том, что законодатель стремится сделать работу данного органа более прозрачной и компетентной, тем самым увеличить эффективность его работы.
На наш взгляд, при формировании состава комиссий по урегулированию конфликтов интересов необходимо соблюдать все условия для исключения возможности возникновения конфликтов интересов уже внутри самой комиссии с тем, чтобы гипотетически такая ситуация не могла повлиять на принимаемые комиссиями решения. Это требование касается и приглашаемых экспертов.
Однако на практике возникает множество вопросов о независимости указанных представителей, в частности, отсутствует механизм отбора и приглашения данных представителей, не предусмотрены гарантии их независимости и ответственность, а также система оплаты их труда.
При формировании составов комиссий по урегулированию конфликтов интересов необходимо исключить возможность возникновения таких конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые решения. Так как комиссия по урегулированию конфликта интересов образуется правовым актом государственного органа, то руководитель государственного органа, утверждающий данный акт, несет ответственность за деятельность комиссии в утвержденном составе и обязан принимать меры по предотвращению конфликта интересов. При возникновении угрозы появления конфликта интересов состав комиссии должен быть изменен таким образом, чтобы принятое решение было объективным и непредвзятым.
Вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению и урегулированием конфликта интересов, в отношении гражданских служащих, замещающих должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федерального органа исполнительной власти (за исключением гражданских служащих, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом РФ и Правительством РФ), рассматривает комиссия, образуемая в федеральном органе исполнительной власти. В отношении гражданских служащих, замещающих иные должности гражданской службы в территориальных органах федерального органа исполнительной власти, указанные вопросы рассматриваются в порядке, устанавливаемом руководителем федерального органа исполнительной власти в соответствии с Положением.
К примеру, Федеральной службой по финансовому мониторингу был издан приказ от 8 ноября 2010 г. № 301 «О Комиссии Федеральной службы по финансовому мониторингу по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов». Согласно данному приказу комиссия рассматривает вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению и урегулированием конфликта интересов, в отношении государственных гражданских служащих, замещающих должности в центральном аппарате Федеральной службы по финансовому мониторингу (за исключением гражданских служащих, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством РФ), а также в отношении руководителей и заместителей руководителей территориальных органов Федеральной службы по финансовому мониторингу.
Подобные приказы были изданы практически в большинстве федеральных органов государственной власти, в подтверждение и в качестве примера можно привести следующие нормативно-правовые акты:
– приказ Федеральной службы по труду и занятости Российской Федерации от 29 ноября 2010 г. № 282-к «О Комиссии Федеральной службы по труду и занятости по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов»;
– приказ Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций от 4 октября 2010 г. № 695 «О Комиссии Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов»;
– приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 31 августа 2010 г. № 184 «О Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов Министерства транспорта Российской Федерации» и другие.
Система федеральной государственной гражданской службы стремится к тому, чтобы создать внутри каждого федерального органа отлаженный механизм преодоления «конфликта интересов» и механизм контроля за соблюдением требований, предъявляемых к служебному поведению гражданских служащих. Эта цель достигается путем создания комиссий, осуществляющих эти две взаимосвязанные функции.[99]
Но мало того, чтобы просто создать комиссии, формально закрепив их существование в нормативно-правовых актах. Необходимо выработать именно механизм их функционирования, механизм реального участия комиссии в делах по урегулированию конфликта интересов на гражданской службе. Данные комиссии также должны на практике эффективно справляться с поставленными перед ними задачами, в частности контролем за соблюдением требований, предъявляемых к служебному поведению гражданских служащих.
Эти цели могут быть достигнуты только путем тщательной правовой подготовки и регулирования деятельности рассмотренных комиссий.
Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликтов интересов утверждается указом Президента РФ, что подтверждает его значимость и важность для организации деятельности гражданских служащих. Государственные органы исполнительной власти, как отмечалось ранее, имеют право принимать в развитие указа Президента РФ нормативные правовые акты, детально регламентирующие порядок деятельности комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликтов интересов.
Таким образом, в настоящее время федеральным органам государственной власти предстоит большая работа по разработке качественного правового регулирования деятельности комиссий. Результатом данной работы должно явиться создание целостной и динамичной системы органов, содействующих преодолению конфликта интересов. И только тогда можно будет говорить о создании стройной и прозрачной системы государственной службы в целом.
Кроме того, опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд государственных служащих, испытывает серьезные трудности с качеством государственного управления.
Не менее важным вопросом является поиск механизмов, применение которых позволит повысить эффективность госслужбы. Все возможные механизмы лежат в плоскости воздействия на служащих, и нужно признать, что по характеру такое воздействие достигается двумя известными полярными мерами: «кнута» и «пряника». Других вариантов, к сожалению, нет, и об этом свидетельствует отечественная классика юридической мысли о путях достижения качества государственного служения. Эти пути достаточно просты. Воздействие на служащих приводит к повышению эффективности их службы, что положительно отражается на деятельности государственных органов. В поддержку такого механизма говорит то обстоятельство, что между служащим и государственным органом ставится знак идентичности. Это тот знак, который олицетворяет в лице каждого служащего все ведомство.
В современный период описываемые инструменты управления качеством государственной службы регламентированы в Федеральном законе «О государственной гражданской службе в Российской Федерации». В названном законе отмечаются как гарантии стимулирования служащих, так и запреты, связанные с прохождением государственной службы. Представляет интерес то обстоятельство, что эти же запреты в Федеральном законе «О противодействии коррупции» уже представлены как антикоррупционные меры.
Такой дуализм порождает вопрос: при соблюдении запретов, ограничений и обязанностей, связанных с прохождением службы, исчезают ли условия, способствующие коррупции? Конечно, нет, поскольку система запретов исключает лишь возможный конфликт интересов, при котором личная заинтересованность служащего влияет или может повлиять на объективное отправление должностных обязанностей. Становится очевидным, что система запретов и ограничений, связанных с прохождением государственной службы, не способна предотвратить случаи коррупции, которые не связаны с линией поведения служащих, направленной на инициирование коррупции.
В целом, на наш взгляд, антикоррупционные стандарты, призванные обеспечивать предупреждение коррупции или уменьшение воздействия ее проявлений на функционирование данной сферы, не могут быть предметом теоретического моделирования, оторванного от реальности. Моделирование нужно для построения системы антикоррупционных стандартов в виде запретов и ограничений. В свою очередь, система запретов и ограничений должна определяться по результатам мониторинга правоприменения, основанного на анализе исполнения требований законодательства, на изучении мнения практикующих юристов, судебной практики, научной доктрины.
По существу, такой подход применялся при определении содержания антикоррупционных стандартов в Модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике», который был принят Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ 15 ноября 2003 г. В настоящее время многие антикоррупционные стандарты, определенные в Модельном законе, устарели, потому что изменился приоритет проявлений коррупции относительно разных сфер.
Безусловно, приводимые в пример ограничения и запреты не могут быть исчерпывающими и для полноты их определения в качестве действующих антикоррупционных стандартов требуется использование многофункционального участия законодателей, правоприменителей и ученых-юристов.
Для целей специального предупреждения коррупции, на наш взгляд, представляется актуальным установление запрета на принятие нормативных правовых актов без учета результатов антикоррупционной экспертизы. Подобная связь имеет прямые цели, а именно – исключить в законодательстве коррупционные нормы, которые могут быть использованы государственными служащими и лицами, склоняющими их к коррупционному поведению.
§ 2. Противодействие коррупции при осуществлении государственного контроля (надзора)
Вопросы совершенствования контрольно-надзорных функций федеральных органов исполнительной власти и оптимизации предоставления ими государственных услуг активно обсуждаются как должностными лицами органов государственной власти, так и представителями научно-правового сообщества.
Важную роль в данной дискуссии играют инициативы Президента Российской Федерации. Так, о необходимости оптимизации различных составляющих государственного контроля было сказано Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 9 марта 2007 г. «О бюджетной политике в 2008–2010 годах», Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., Национальных планах противодействия коррупции на 2010–2011 годы и на 2012–2013 годы, Указом Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» Правительству Российской Федерации было поручено разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов, предусматривающих усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). Следствием данного Указа Президента Российской Федерации стало принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ), вступившего в силу с 1 мая 2009 г.
В соответствии с положениями п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ одним из составляющих государственного контроля (надзора) является организация и проведение проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений. При этом положениями ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ установлен закрытый и не подлежащий расширенному толкованию перечень оснований для внеплановой проверки:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступление в органы государственного контроля (надзора) обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);
3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.
В силу положений п. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ должностные лица органа государственного контроля (надзора) не вправе проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), от имени которых действуют эти должностные лица. Отметим, что одним из положений Указа Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», следствием которого стало принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, является: «исключение внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, а также возможности составления должностными лицами этих органов протоколов об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности».
С практической точки зрения реализация федерального законодательства о противодействии коррупции и ответственности должностных лиц, осуществляющих административный контроль (надзор), имеет существенные проблемы. При наличии необходимой законодательной базы отсутствуют четкие правовые механизмы привлечения виновных лиц к юридической ответственности за нарушения закона при осуществлении административного надзора.
Так, в соответствии с Законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» к числу основных принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей относится принцип ответственности органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Согласно ст. 19 данного Федерального закона орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения соответствующих функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, из содержания статьи следует, что ответственность наступает в следующих случаях:
– ненадлежащее исполнение функций по контролю и надзору;
– ненадлежащее исполнение служебных обязанностей;
– совершение противоправных действий (бездействия) при проведении проверки.
Рассмотрим более детально вопросы юридической ответственности государственных служащих за совершение коррупционных правонарушений.
§ 3. Ответственность за совершение административных правонарушений в сфере противодействия коррупции
Необходимым элементом в деле предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации является вопрос, касающийся ответственности государственных служащих, физических и юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений.
Меры юридической ответственности являются важным средством обеспечения законности и правопорядка в системе государственной службы. Институт юридической ответственности является одним из основных средств противодействия коррупции в системе государственной службы.
Ответственность эта делится на административную, уголовную, гражданскую и дисциплинарную. Первые три вида осуществляются в судебном порядке, последний – в административном.
Дисциплинарная ответственность – это именно тот вид юридической ответственности, меры которой чаще всего на практике применяются к государственным служащим. Данное положение было подмечено еще в 60-х годах XX в. специалистами в области государственной службы.[100]
С таким выводом необходимо согласиться и в настоящее время. Меры дисциплинарной ответственности применяются к государственному служащему чаще, нежели меры административной или уголовной ответственности.
Вопросы, касающиеся дисциплины и юридической ответственности государственных служащих, более чем актуальны для нашей страны. Как отмечает А. А. Гришковец, «одним из действенных средств, обеспечивающих режим законности в государственном аппарате, является дисциплинарная ответственность государственных служащих. К сожалению, приходится констатировать, что в настоящее время ее огромный стимулирующий потенциал пока явно недооценивается и, как следствие этого, в полную меру не используется».[101]
Проблема определения коррупционного правонарушения имеет весьма актуальное значение. В ст. 13, 13.1 и 14 Федерального закона «О противодействии коррупции» регламентирована ответственность физических лиц, должностных лиц и юридических лиц за коррупционные правонарушения.
Рассматриваемые статьи содержат отсылочные нормы к законодательству Российской Федерации об ответственности. Это означает, что за совершенное деяние виновное лицо подвергается уголовной или административной ответственности, а также гражданско-правовой и дисциплинарной. Круг таких лиц ничем не ограничен – это могут быть как государственные и муниципальные служащие, так и иные физические лица: граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства.
Вместе с тем необходимо обратить внимание на коллизию рассматриваемой нормы с законодательством о гражданской службе, которое допускает привлечение к ответственности за нарушение законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации «в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами» (ст. 68 Федерального закона «О государственной гражданской службе»). Иными словами, ответственность за непредставление сведений о доходах, за нарушение запретов, связанных с гражданской службой (ст. 16), может устанавливаться только федеральными законами. Этот тезис подтвердил Верховный Суд РФ в определении от 3 мая 2006 г. по делу № 53-Г06–5. В результате рассмотрения дела норма Закона Красноярского края «Об оплате труда лиц, замещающих государственные должности Красноярского края, и государственных гражданских служащих Красноярского края», предусматривавшая прекращение в течение одного года выплаты ежемесячного денежного поощрения гражданским служащим края в случае несообщения ими без уважительных причин о конфликте интересов, непредставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, признана противоречащей федеральному законодательству и недействующей.
Таким образом, у субъектов Федерации имеются весьма ограниченные возможности по установлению ответственности за коррупционные правонарушения.
Привлечение к административной ответственности происходит в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях. В отличие от Уголовного кодекса, правонарушения должностных лиц не объединены здесь в специальную главу.
Административной ответственности согласно ст. 2.4 КоАП подлежат должностные лица, в том числе государственные гражданские служащие, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющие функции представителей власти, т. е. наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них, а равно выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, в случае совершения ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Необходимо обратить внимание на несовпадающие в уголовном и административном праве понятия должностных лиц.
Должностное лицо является специальным субъектом многих административных правонарушений, но лишь некоторые из них связаны с коррупцией. Например, самоуправство, не причинившее существенного вреда (ст. 19.1 КоАП РФ), нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов (ст. 19.9), отказ в представлении гражданину информации (ст. 5.39). Зачастую нарушения могут быть звеньями коррупционной цепи, внешними проявлениями состоявшихся коррупционных сделок – подкуп избирателей (ст. 5.16), нарушение законодательства об экологической экспертизе (ст. 8.4), нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию (ст. 9.5) и другие.
Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ введен еще один состав административного правонарушения для физических лиц – ст. 19.29 КоАП РФ.
Порядок привлечения виновного лица к дисциплинарной ответственности предусмотрен законодательством о государственной (муниципальной) службе – ст. 57 «Дисциплинарные взыскания» и ст. 58 «Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания». За совершение дисциплинарного проступка, т. е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:
замечание;
выговор;
предупреждение о неполном должностном соответствии;
освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
увольнение с гражданской службы.
Непосредственно в Федеральном законе «О государственной гражданской службе» установлены следующие основания для привлечения к дисциплинарной ответственности – исполнение гражданским служащим неправомерного поручения (что вполне может быть связано с коррупционным нарушением), неявка гражданского служащего на аттестацию без уважительных причин или отказ гражданского служащего от аттестации.
Новеллой законодательства о противодействии коррупции стало принятие Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ, установившего самостоятельное основание увольнения (освобождения от должности) лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности в связи с утратой доверия (ст. 13.1 Федерального закона «О противодействии коррупции»).
Так, лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае:
Поделиться книгой: