Государственное стратегическое управление

Смысл этой модели в том, чтобы вовремя перейти на новую траекторию до того как иссякнет старая. Этот подход аналогичен подходу школы трансформации стратегического менеджмента, согласно которому менеджеры должны готовить организации к трансформационным скачкам в периоды стабильности.

Следует отметить, что во всех указанных теориях признается необходимость существенного влияния государства на процессы развития, но системы, методы и формы стратегического государственного планирования как важнейшего инструментария этого воздействия не разработаны и не предлагаются. Однако реализация крупных преобразований неустойчивой экономики в устойчивую и экологически сбалансированную без стратегических государственных планов, проектов и целевых программ невозможна.

2. Теория мирового правительства.

Одной из радикальных концепций регулирования мировой экономики и предотвращения глобальных кризисов является концепция создания мирового правительства.

Основная идея этой концепции заключается в том, что в условиях единого правительства исчезнут все внутренние противоречия и конфликты между различными странами и народами, в том числе войны, так как правительство не может воевать с самим собой. Эта идея возникла в XIV веке и получила развитие в середине ХХ века, когда в США был создан Регистр Граждан Мира, в который вошло около 750 тыс. человек.

В 2010 году эта концепция вновь появилась в России (Лукьянчиков Н. Н., 2010)19. В основу мирового правительства предложено положить реформированную ООН. При этом автор указывает, что «по истечении 10 лет с обнадеживающей встречи в Рио-де-Жанейро (Конференция ООН по окружающей среде и развитию, 1992) ни одна из стратегических задач, поставленных в повестке дня на ХХI век, не была выполнена. Более того, возникли новые глобальные проблемы и угрозы, обострились прежние». Возникает естественный вопрос: если ООН не смогла решить ни одной проблемы, то почему ее сможет решить та же организация, только значительно увеличенная в численности, что приведет к еще большей бюрократии? Автором предлагается способ решения проблемы борьбы с бедностью путем создания глобального фонда, источником которого являются взносы стран, «…у которых ВВП на душу населения превышает среднемировой уровень: а) за потребление природных ресурсов, б) за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду и другие антропогенные воздействия».

В концепции также предлагается, чтобы развитые страны отделили часть своих финансов более бедным странам. При этом произойдет общее выравнивание ВНП на душу населения. Но подход на основе уравнительного передела мирового ВНП нереален. Ни одна страна не согласится добровольно отдать от 20 до 40 % своего ВНП другим странам. Этот путь утопичен и не только не обеспечивает защиту от глобальных угроз, но, наоборот, увеличивает риски конфликтов из-за передела национальных ВНП.

Страны сегодня не могут договориться даже по отдельным и очевидным для решения проблемам экологии, сотрудничества в сфере снижения уровня бедности, разоружения. Международное совещание в Нагайо (2010) в очередной раз показало невозможность достижения разумных компромиссов и решения неотложных задач в рамках существующих подходов к их решению и поиску компромиссов.

Сегодня система международного финансирования защиты глобальных угроз отсутствует. Но финансирование является ключевой проблемой защиты от глобальных угроз. Не решены проблемы источников формирования и целевых программ, для чего требуются крупные инвестиции международных финансов. Нет ни одного рационального предложения по формированию источников и принципам их использования.

Анализ показывает, что правительство ни одной страны не согласится на добровольную передачу властных полномочий мировому правительству, лишению страны суверенитета. Более того, во всем мире сегодня растут центробежные силы, которые могут привести к изменению и даже распаду Евросоюза, усилению защиты национальных интересов.

3. Теория политического регулирования стратегических процессов развития экономики.

Эти теории основаны на изучении влияния политических сил на регулирование экономики. Во всех странах мира в той или иной степени развития существуют основные политические течения:

• левые – стремление к более сильной централизации государственного управления;

• правые – стремление к росту децентрализации и свободе рыночных механизмов;

• центристские – стремление решить проблемы бизнеса и социального развития одновременно, а также сочетать интересы различных политических направлений.

В зависимости от характера правящей партии или коалиции партий формируются:

• государственная политика;

• законодательство;

• цели, институты и механизмы, регулирующие развитие национальных экономик.

Основные положения влияния государства на экономику наиболее отчетливо выражены в трудах лидеров партий и политических движений. Анализ этих положений выходит за рамки данного исследования.

В целом сегодня в мире сложилось относительное политическое равновесие в данной сфере. Большинство партий и политических движений стремятся к сбалансированному развитию рыночной системы и социальной сферы. Однако существующие механизмы не смогли и в будущем не смогут предотвратить глобальные и региональные финансово-экономические кризисы. В политике в значительной мере это связано с широко распространенными механизмами достижения политического влияния и популярности за счет выдвижения стратегий, которые улучшают положение большей части населения или, по крайней мере, не ухудшают его, но при этом нарушается принцип устойчивого развития, так как это улучшение достигается за счет ухудшения качества и кризисов будущих поколений. В течение многих лет это работало. Примерами являются Греция, Испания, Португалия, которые безуспешно пытаются решить экономические проблемы на основе перекладывания проблем крупных дефицитов своих бюджетов на будущие поколения.

Кроме того, практически все промышленно развитые страны получают сегодня крупные доходы за счет загрязнения своих территорий, ухудшения экологии, разрушения экологического равновесия, и крупный бизнес, а также поддерживающие его мощные политические силы не желают лишаться прибылей для обеспечения устойчивости развития.

Сегодня еще не создана единая теория политического регулирования стратегических процессов развития экономики. Скорее можно говорить о различных направлениях этого регулирования. Основное положение данной теории можно сформулировать в виде следующей закономерности – приоритет политического регулирования и краткосрочных (от выборов до выборов) политических интересов по отношению к стратегическим экономическим процессам. При обострении противоречий в обществе и неспособности политических партий разрешить их социальные и экономические кризисы быстро переходят в политические, которые в свою очередь приводят к смене власти и замене политических механизмов. Однако все это мало влияет или практически не влияет на глобальную устойчивость развития стран.

Ситуация в политической сфере – одна из наиболее тяжелых и противоречивых сегодня. Ее решение связано с приходом к власти в различных странах интеллектуальных и социально-ответственных лидеров, способных устранить бюрократию и сформировать новые траектории устойчивого развития в новом быстро глобализирующемся мире.

4. Теория «технологий широкого применения».

Одна из современных теорий, заслуживающих внимания при формировании системы государственного стратегического управления, – теория «технологий широкого применения» (General Purpose Technology)20, которая лежит в основе гипотезы об инновационной паузе. По существу, она является современной версией теории экономических циклов, ведущей начало от работ Н. Кондратьева, Й. Шумпетера и С. Кузнеца. Технология широкого применения (ТШП) составляет основу для множества «вторичных» инноваций, использующихся в самых разных отраслях народного хозяйства. Такие технологии обусловливают быстрый экономический рост в развитых странах. Примером ТШП может служить электрический двигатель, стимулировавший наряду с другими ТШП быстрый рост перед Великой депрессией. Компьютеры, Интернет являлись источниками быстрого роста после Второй мировой войны вплоть до самого последнего времени. Однако область возможностей каждой технологии все же ограничена, эффективность вторичных инноваций со временем снижается. Если вовремя возникает новая ТШП, то рост продолжается; в противном случае наступает инновационная пауза.

Как отмечено в работе В. М. Полтеровича, инновационная пауза – редкое явление. Поскольку ей предшествует многолетний период роста, экономические агенты не успевают перестроить свои ожидания, продолжая рассчитывать на продолжение быстрого развития. Но со временем обнаруживается, что осуществленные ими капиталовложения неэффективны. Наступает кризис.

В соответствии с теорией ТШП нынешний кризис на Западе порожден инновационной паузой – исчерпанием возможностей старых ТШП и запаздыванием ТШП нового поколения (вероятнее всего, нанотехнологий) в сочетании с чрезмерно оптимистическими ожиданиями.

Если гипотеза об инновационной паузе справедлива, то вероятно, что после стабилизации западным экономикам предстоит многолетняя стагнация, прежде чем новые технологические идеи не станут основой для очередного подъема. Кейнсианский подход к борьбе с кризисом – стимулирование спроса – способствует стабилизации, но не достаточен для того, чтобы существенно ускорить создание новых технологий широкого применения.

Вероятно, понимая это, правительство США в качестве одной из антикризисных мер существенно увеличило расходы на исследования и разработки. Больше всего надежд возлагается на нанотехнологии. Однако нанотехнологии смогут стать новым мотором экономического роста только после того, как найдут широкое применение в различных отраслях производства, а для этого по самым оптимистическим оценкам потребуется не менее пяти лет.

5. Новая институциональная экономическая теория (подробно рассмотрена в главе 4).

Таким образом, не стоит связывать возобновление быстрого роста в России с восстановлением экономик США и Европы. Необходимо выработать стратегию, обеспечивающую быстрое развитие даже в условиях стагнации мировой экономики. Для продуктивного анализа концептуальной основы государственного стратегического управления развития целесообразно рассмотреть такие системы научных взглядов, как концепция устойчивого развития и теория эндогенного роста, теория стадий роста и новые теории экономического роста, теорию секторов/ структурных изменений и т. д.

Так, концепция устойчивого развития в качестве базового понятия использует термин «Sustainble Development» – устойчивое развитие, официально вошедший в международный обиход в 1987 году. В экономической теории он применяется для характеристики типа развития, обеспечивающего экономическую и экологическую безопасность, воспроизводимость ограниченных ресурсов и качество экономического роста, справедливое распределение доходов21. Понятие «устойчивое развитие», по мнению академика Н. Н. Моисеева, имеет не только разумное содержание, но и связано с целой пирамидой проблем. Оно отражает, во-первых, объективное противоречие стабильности и прогрессивных изменений. Во-вторых, оно по своему содержанию «многослойно», включает в себя естественнонаучные и социально-политические аспекты. В-третьих, необходимость и ценность этого понятия обусловлены логикой объективных противоречий современного экономического развития22. Такой подход позволяет рассматривать устойчивое развитие социально-экономической системы как ее устойчивый экономический рост на базе адекватных институциональных процессов при равновесном природопользовании по пути к прогрессивному социальному развитию. При этом положения современной концепции устойчивого развития определяют основную направленность стратегических перспектив современных региональных социально-экономических систем, призванных обеспечивать через предоставление общественных благ и услуг разнообразные коллективные интересы и потребности населения. Концепция устойчивого управляемого развития в управлении территорией была предложена А. Г. Гранбергом; к стратегическим ресурсам в ней были отнесены те, от которых зависит воспроизводство человеческой жизни и деятельности. Эта концепция обосновывает необходимость перехода к интенсивному пути развития и использованию эндогенных (внутренних) ресурсов23.

Большое влияние на процессы формирования стратегии модернизации управления оказывают и многие другие теории: теории отраслевых рынков, теории пространственного развития, теории региональных рынков, теории конкурентоспособности, теории международной торговли и др. Формирование концепции стратегического управления, предусмотренное на следующих этапах НИР, предполагает необходимость учета открытых закономерностей, предложенных принципов, положений основных теорий социально-экономического развития.

2.2. Теории и современное состояние стратегического планирования и прогнозирования и их значение для развития стратегического управления

2.2.1. Стратегическое планирование

В государственном стратегическом управлении центральное место занимает стратегическое планирование, уровень развития и эффективности которого определяет его результаты.

Проведенный анализ показал, что теоретическую основу стратегического планирования составляют следующие теории:

• теория стратегического целеполагания и выбора стратегических приоритетов;

• теория эффективности государственного управления;

• теория разработки стратегических планов;

• теория программно-целевого планирования и управления;

• теория индикативного планирования;

• теория балансовых моделей.

Теории и концепции стратегического прогнозирования можно разделить на следующие группы:

• концепция прогнозирования циклов развития;

• теория стратегических сценариев;

• теория экспертных методов;

• концепция эвристического прогнозирования.

Как это ни парадоксально, анализ процессов стратегического управления в различных странах показывает, что стратегическое управление в периоды относительного равновесия осуществляется без стратегического планирования. Стратегические планы развития отдельных сфер государства разрабатываются: например, стратегические планы развития энергетики США, стратегические планы развития вооруженных сил, стратегические планы развития транспорта. Но стратегические планы государств как целостных систем отсутствуют, за единственным исключением – Китайской Народной Республики. Правительства предпочитают руководствоваться целевыми ориентирами, а не конкретными целями; направлениями развития, а не конкретными планами; общими положениями, а не этапными программами.

Однако все страны, которые шли по этому пути, обязательно столкнулись с крупными системными кризисами. В условиях кризиса жизнь вынуждает правительства принимать стратегические планы и вместо ориентиров формулировать цели и целевые программы. Примером этого являются программы развития СССР, в том числе план электрификации России (ГОЭЛРО), стратегические планы Т. Рузвельта по выходу из Великой депрессии 30-х годов прошлого века, план Л. Эрхарда по развитию экономики Германии после Второй мировой войны, планы правительства Южной Кореи в 60-е годы по переходу из мировых аутсайдеров в мировые лидеры и др.

Следует подчеркнуть, что все достигнутые успехи в значительной мере основывались на эффективном государственном стратегическом планировании. Проблемы современных государств во многом заключаются в дефектных концептуальных моделях стратегического планирования.

Состояние современной теории государственного стратегического планирования в России характеризуется, как это уже было показано, целым спектром нерешенных проблем. На смену парадигмы перспективного планирования народного хозяйства приходит парадигма индикативного планирования, в рамках которой индикативный план понимается как «система показателей социально-экономического, научно-технического, инновационно-инвестиционного, экологического, территориального и внешнеэкономического развития на предстоящий год, обеспечивающих реализацию целей и приоритетов»24. «Особенности неокейнсианства во Франции: экономисты Франции (Ф. Перру и др.) сочли необязательным положение Дж. М. Кейнса о регулировании ссудного процента как средства стимулирования новых инвестиций. Полагая, что именно корпорации с преобладанием доли государственной собственности являются доминирующей и координирующей силой общества, они акцентировали внимание на применении индикативного метода планирования экономики как определяющего средства воздействия на незатухание инвестиционного процесса. При этом индикативное планирование рекомендуется с целью постановки обязательных задач только для государственного сектора общественного хозяйства и долгосрочных достижимых прогнозов для экономики в целом; альтернативное индикативному императивное планирование рассматривается как директивное, социалистическое и потому считается недопустимым»25.

Различия между индикативным и стратегическим видами планирования следует понимать как различия между планированием показателей вариабельных в определенных границах (с ориентаций преимущественно на косвенные методы госрегулирования) и планированием конкретных уровней достижения стратегических целей (сочетание прямого и косвенного воздействий).

Акцент сегодня в основном делается на стратегическое прогнозирование, но при этом учитывается лишь незначительная часть новых глобальных угроз при достижении индикативных (рекомендуемых) показателей. Обобщая мнения и подходы различных специалистов, можно утверждать, что сегодня область стратегического государственного планирования является невостребованной и неиспользуемой.

Но при этом неизбежно возникает целый ряд новых крайне противоречивых проблем развития экономики и общества РФ. Развитие экономики и социальной сферы характеризуется сложными системными связями между их внутренними подсистемами и межсистемным взаимодействием. Роль государства в обеспечении сбалансированного развития экономики является определяющей. Так, наиболее острые проблемы развития предпринимательства в России связаны сегодня с тем, что именно государство создает «правила игры», которые должны быть долгосрочными, а не меняться ежегодно. Из-за отсутствия долгосрочных устойчивых «правил» и стратегических параметров планирования, определяющих устойчивый характер развития экономики в долгосрочном периоде, значительная часть проблем России, в том числе проблемы притока прямых инвестиций, стимулирования деловой активности населения, не могут быть решены на основе одних только методов краткосрочного индикативного планирования и обобщенных индикаторов.

Стратегическое планирование необходимо и потому, что государство формирует ряд стратегических заказов, для реализации которых необходим запуск многочисленных стратегических проектов и программ, большая часть из них носит долгосрочный перспективный характер. Их отличительная особенность – сложный механизм координации и системные связи друг с другом, которые к тому же требуют точной синхронизации во времени. Приведем пример. Реализуется проект строительства железной дороги для обеспечения роста промышленного и сельскохозяйственного производства в нескольких регионах. В этих регионах с учетом появления новой железной дороги осуществляется ряд крупных инвестиционных проектов. Проблема в том, что ввод железной дороги происходит с отставанием от графика из-за просчетов планирования. В результате происходит так называемый «системный сбой» по всей цепочке экономики регионов. Дополнительную продукцию реализовать в регионах невозможно и вывезти тоже. Другой пример стратегических ошибок планирования – создание БАМа (Байкало-Амурской магистрали), которая не смогла вернуть вложенные в нее огромные капиталовложения и, по существу, стала убыточной.

Без разработки стратегических планов с учетом сценариев и возможных отклонений, системные сбои способны замедлить развитие всей экономики РФ, что сегодня типично во всех сферах. Стратегические прогнозы и индикативные планы, несмотря на их значимость, не могут заменить стратегические планы и реализовать важнейшие функции устойчивого развития.

Стратегическое государственное планирование объективно необходимо для сбалансированного развития экономики и общества РФ, предотвращения системных сбоев и разбалансировки процессов развития экономики и общества РФ.

Отсутствие такого важного вида планирования, как стратегическое, может привести к крайне негативным последствиям уже в ближайшей среднесрочной перспективе. В значительной мере это связано с тем, что сегодня недостаточно развивается теория стратегического государственного планирования. Положения же прежней теории централизованно-управляемой экономики в новых условиях использовать невозможно.

Таким образом, необходимы новые подходы к развитию теории и практики стратегического государственного планирования.

Рассмотрим ряд указанных проблем с научной точки зрения. Ключевая проблема стратегического государственного планирования – это развитие фундаментальных основ теории и формирование на ее основе комплексного подхода к развитию экономики и общества Российской Федерации.

Одной их таких основ является определение сущности стратегического государственного планирования, его основных черт. Это одно из наиболее важных понятий современной теории управления, экономическая категория, но трактуется оно, как правило, слишком обобщенно и нечетко, часто как общий вид планирования, без учета специфической области стратегического государственного планирования. Другая крайность: вместо общей категории описываются элементы стратегического государственного планирования.

Рассмотрим типичные подходы к определению сущности стратегического государственного планирования.

В «Новой экономической энциклопедии» предлагается следующее определение: «Стратегическое планирование – формулировка долгосрочных целей государства, интеграционного формирования или отдельной организации и определение механизма их реализации… Применительно к отдельному государству стратегическое планирование в настоящее время отталкивается от позиции данного государства в мировой экономике. Это может быть позиция, ориентированная на экономическую зависимость страны от более развитых стран (в первую очередь США), или позиция, ориентированная на экономическую безопасность страны. Данная позиция конкретизируется показателями (например, порогами безопасности – предельным уровнем импорта, прямых иностранных инвестиций, доли бедного населения и т. п.). И в соответствии с текущим состоянием экономики разрабатываются меры по достижению указанных показателей»26. Проект Концепции Федерального закона «О долгосрочном прогнозировании, стратегическом планировании и национальном программировании» определяет стратегическое государственное планирование как «стратегическое планирование, определяющее пути и методы реализации системы избранных приоритетов в долгосрочном периоде, исходя из объективных условий и тенденций развития страны и национальных интересов»27.

Прежде всего следует определить сущность и специфику стратегического государственного планирования в виде экономической категории, раскрывающей его сущность и специфику и направленной на решение конкретных проблем, замедляющих рост экономики РФ. Предлагается следующее определение этой категории:

Стратегическое государственное планирование представляет собой научно обоснованный процесс разработки стратегических планов развития государства и его регионов на долгосрочные периоды (10, 15, 25 и более лет), содержащих стратегические направления, приоритеты, цели развития, пути их достижения, сроки их достижения, потребности в ресурсах, ответственные организации и лица, политику и инструменты прямого и косвенного воздействия, обеспечивающих:

• жизнеспособность, устойчивость развития и рост потенциала государства и его регионов, способности противостояния глобальным вызовам и угрозам;

• бескризисное жизнеобеспечение, непрерывный рост уровня и качества жизни населения;

• создание благоприятных условий для сбалансированного развития экономики, экологии и социальной сферы;

• дебюрократизацию и непрерывное улучшение всех процессов государственного управления.

Ввод жизнеспособности государства и его регионов в содержание категории стратегического государственного планирования необходим в связи с появлением в современных условиях новых глобальных угроз различного характера (природных, техногенных, социальных). Неэффективное противодействие даже одной из них может привести страну к катастрофе. Для гарантий жизнеспособности и жизнеобеспечения, краеугольных камней любого государства, необходимо заблаговременное стратегическое планирование, резервирование крупных ресурсов. Решение этих задач создает основу для решения всех других.

Почему стратегическое государственное планирование зачастую не приносит ожидаемых результатов? Это связано с многочисленными ошибками в его организации и реализации.

Прежде всего, процесс стратегического государственного планирования должен быть организован в соответствии с научными принципами и с привлечением высококвалифицированных и мотивированных специалистов, обладающих способностями и навыками системного мышления. Таких специалистов сегодня очень мало. Поэтому большинство стратегий развития регионов и министерств содержат крупные теоретико-методологические ошибки и просчеты.

В министерствах и ведомствах часто понятия стратегии и стратегического плана ошибочно смешивают, подменяя одно понятие другим. В результате вместо четкого стратегического плана, определяющего, что, когда, как и кому нужно сделать, создают размытые формулировки явно недостижимых и неконтролируемых целевых установок.

Стратегия – это, прежде всего, способ достижения комплекса стратегических целей, в то время как стратегический план – это механизм реализации стратегии, определяющий ее развертывание во времени, содержащий описание конкретных действий, программ, ресурсов, необходимых для достижения поставленных целей.

Сегодня возможен и необходим государственный аудит стратегического государственного планирования в регионах и министерствах по следующим направлениям:

• оценка уровня квалификации кадров в области стратегического государственного планирования и обеспеченности их научно-методическими материалами по разработке стратегий и стратегических планов;

• оценка методов стратегического государственного планирования, применяемых для разработки стратегических планов в регионах и министерствах;

• оценка качества моделей стратегического государственного планирования, применяемых в планировании.

Организация такого управленческого аудита может вызвать эффект, аналогичный радикальному реинжинирингу всей системы стратегического государственного планирования, но с гораздо меньшими затратами и перевести ее на совершенно новый уровень стратегического планирования. При этом затраты на реализацию этих мероприятий несопоставимо малы по сравнению с ошибками стратегического планирования, которые исчисляются сотнями миллиардов рублей. Так крупные ошибки в последние годы в сфере космических исследований связаны, в первую очередь, с отсутствием своевременного управленческого аудита.

Проведенный анализ стратегий и концепций развития ряда министерств показал, что для них типичны следующие ошибки:

• размытое и зачастую неправильное понимание сущности стратегических проблем и слабая проработка возможных путей их решения, многие возможные альтернативы вообще не изучаются;

• отсутствие связей и координации между стратегиями различных ведомств, регионов, крупных корпораций;

• несоответствие стратегических целей имеющимся ресурсам, что делает планы нереализуемыми;

• опора, главным образом, на сторонних консультантов и экспертов, которых привлекают временно, вместо подготовки собственных команд в сфере стратегического планирования. В результате, когда ситуация изменяется и требуется корректировка стратегий, быстро провести ее не могут.

Теория эффективности государственного планирования и регулирования является одной из наиболее противоречивых среди теорий стратегического планирования. Эту теорию можно разделить на следующие составляющие:

• общие принципы эффективного государственного планирования и регулирования;

• методы оценки эффективности государственного планирования и регулирования;

• практические рекомендации по эффективному государственному планированию и регулированию.

Примером практических рекомендаций по эффективному государственному планированию и регулированию являются следующие предложения Р. Дугласа28:

«Ключевые принципы должны лежать в основе каждой стратегии:

Принцип 1. Качество решений начинается с качества людей… Поместив качество в основу наших действий, мы устраняем старые шаблоны, которые дискредитировали политики и политиков и привели слишком много стран к экономическим бедствиям.

Принцип 2. Внедряйте реформы на основе квантовых скачков. Не пытайтесь действовать шаг за шагом. В противном случае заинтересованные группы будут иметь время для мобилизации и смогут сбросить вас.