Новая эпоха — старые тревоги: Политическая экономия

Необходимо существенно повысить эффективность работы Консультативного совета, для чего необходимы следующие мероприятия:

• повысить роль постоянного комитета Совета, включить в него руководителей ведомств;

• между заседаниями организовывать промежуточные встречи с российскими представителями на уровне вице-премьера и министра экономики для обзора проделанной работы;

• привлекать более широкий круг участников; важно обеспечить более высокую степень участия в повседневной работе не только компаний — членов КСИИ, но и непосредственно тех организаций, которые представляют сообщество иностранных инвесторов — Европейского делового клуба, Союза немецкой экономики, Американской торговой палаты и Нефтяного совещательного форума, а также их соответствующих комитетов и постоянных рабочих групп;

• рассмотреть вопрос о введении института региональных комиссаров Консультативного совета, в чьи функции входило бы наблюдение за соблюдением прав инвесторов, а также сбор информации об объектах инвестирования в регионах России и о действиях властей в плане привлечения иностранных инвестиций.

Можно сказать, что в целом Консультативный совет себя оправдал. Однако возможностей у него, особенно с учетом стоящих задач, намного больше, и его работу следовало бы существенно активизировать.

4

Предложения по улучшению инвестиционного климата в России

4.1

Концепция улучшения инвестиционного климата в России

Из всего сказанного можно сделать несколько основных выводов относительно политики улучшения инвестиционного климата в России.

Для обеспечения экономического роста, без которого невозможно решение насущных социальных проблем и сохранение научно-технического потенциала, пока еще позволяющего поддерживать статус России как индустриально развитой страны, создание благоприятного инвестиционного климата на нынешнем этапе становится главной задачей.

Требуется радикальное улучшение инвестиционного климата, ибо он, несмотря на очевидные позитивные сдвиги начиная с 1992 года, до сих пор остается весьма неблагоприятным. Времени на это очень мало.

Вместе с тем, как показывает приведенный выше обзор, быстро и круто изменить ситуацию практически невозможно. Многие процессы, как, например, налаживание корпоративного управления, обеспечение надежной работы судебной системы, преодоление коррупции и другие институциональные изменения, имеют длительный характер.

Отсюда принципиальный вывод: разумная политика состоит в том, чтобы обеспечить если не быстрое, то постоянное и неуклонное улучшение ситуации. У инвесторов должна сложиться уверенность, что сегодня лучше, чем вчера, а завтра будет лучше, чем сегодня; что эта тенденция не зависит от политической конъюнктуры.

Таким образом, требуется долгосрочная стратегия стимулирования сбережений и привлечения инвестиций, в том числе иностранных, закрепленная в государственной экономической политике.

Учитывая неустойчивость российской политической ситуации, желательно ее подтверждение всеми основными общественно-политическими силами, которые могут претендовать на власть в стране.

Есть несколько фундаментальных вопросов, на которые надо ответить, прежде чем определять долгосрочную стратегию:

1. Есть ли иной выход, кроме ставки на частные инвестиции?

Попытка оживить государственные инвестиции, в том числе посредством Бюджета развития и Банка развития, предпринимались правительством Примакова-Маслюкова. Они, очевидно, будут предприниматься и впредь. Государственные инвестиции не должны отвергаться, особенно когда речь идет об инфраструктуре и поддержке потенциально конкурентоспособных секторов экономики с высокими технологиями. Но должно быть ясно: масштабы необходимых ресурсов и требуемый уровень их эффективности таковы, что государственные капиталовложения могут играть в лучшем случае второстепенную роль. Следовательно, ставку надо делать на частные инвестиции. А они как раз и требуют благоприятного инвестиционного климата. Отсюда — безальтернативность самых серьезных усилий по улучшению инвестиционного климата.

2. Что мы предпочитаем — эффективность инвестиций или их объем?

Дело в том, что недостаток инвестиций толкает нас прежде всего к увеличению их объемов. В пользу такого предпочтения работают и советские традиции. Однако мы должны отдать предпочтение эффективности, в том числе и потому, что еще не завершился процесс смены инвестиционных режимов, сопровождающий переход от планового хозяйства к рыночному. Не все инвестиции одинаково полезны. Значительная доля инвестиций предприятий, в том числе естественных монополий и региональных (местных) властей, даже при нынешних жалких объемах, остаются «советскими» по показателям эффективности. Нередко это просто выброшенные деньги. Конечно, чем больше объем инвестиций, тем ниже показатели их эффективности даже при жестком отборе и качественном использовании проектов: просто с увеличением объемов растет и число проектов, которые могут быть включены в список финансируемых. Но важно, чтобы в этом списке первые места занимали самые эффективные. Сейчас это не так.

3. Что мы будем стимулировать — потребительский спрос или сбережения?

Это тоже вопрос не праздный, ибо в последнее время получила распространение точка зрения, что сейчас для экономического роста нужно стимулировать потребительский спрос и увеличивать денежные доходы населения. Есть даже предложение сразу удвоить зарплату. Пора вспомнить, видимо, что доходы населения могут реально расти только в меру роста производства и производительности труда. Единственный альтернативный способ — печатать деньги и ожидать роста цен, съедающего номинальные денежные доходы. Или брать взаймы, что для нас уже недоступно.

Другой способ стимулировать спрос — поощрять его в ущерб сбережениям. Следует подчеркнуть, что российское пореформенное общество не нуждается в поощрении потребления. Оно во всех своих слоях страстно жаждет увеличивать потребление, как бы стремясь вознаградить себя за многие десятилетия принудительного воздержания в советскую эпоху. Вопреки официальным данным, реальные национальные сбережения крайне низки, может быть за исключением только очень узкого слоя наиболее состоятельных граждан. Поэтому в поощрении нуждаются именно сбережения, именно вложения в инвестиции, для чего должны быть предложены достаточно доходные и надежные инструменты. Они стали бы важным элементом улучшения инвестиционного климата.

4. Если мы говорим о поощрении или привлечении инвестиций, то как это предпочтительно делать: за счет предоставления каких-либо льгот и привилегий приоритетным проектам или инвесторам или же за счет создания равных благоприятных условий для всех?

Вопрос более чем уместен, ибо, во-первых, конкретные льготы, особые условия предоставлять легче и эффект от них наблюдать можно быстрее. Для нас более характерна именно такая практика. Пример — Указ президента об особых условиях для инвесторов в автомобильной промышленности. Другой пример — пониженная вдвое ставка налога на прибыль при расходах прибыли на производственные инвестиции. Между тем такой образ действий искажает нормальные мотивы сбережений и инвестиций. Предпочтения одним оборачиваются ущемлением интересов других, как правило, большинства инвесторов. Любая льгота порождает нездоровый интерес, особенно в российских условиях, и желание воспользоваться ею, не предпринимая особых усилий в той деятельности, для стимулирования которой данная льгота предназначалась.

В сложившейся обстановке, видимо, нельзя избежать применения некоторых льгот для инвесторов, таких, например, как инвестиционный налоговый кредит, предусмотренный Налоговым кодексом. Но обычно более эффективно общее улучшение условий для инвестиций: например, вместо льгот по налогам предпочтительнее общее снижение налогового бремени.

5. Что делать для прекращения оттока капитала?

Ясно, что без этого не удастся мобилизовать инвестиции в объемах, необходимых для реструктуризации российской экономики.

Здесь также два принципиально разных варианта, которые, однако, в известной мере дополняют друг друга. Первый: административные ограничения и усиление государственного контроля.

Более важен и перспективен второй путь — создание экономических и правовых условий для того, чтобы вывозить капитал было невыгодно. Надо, однако, учитывать структурные особенности оттока капитала, разные его составляющие. А они таковы:

• отток легального или полулегального (т. е. готового стать легальным, платить налоги) капитала, который просто ищет более надежного и прибыльного помещения, стремится уйти от политической и социально-экономической нестабильности, от угрозы правам собственности и высоких трансакционных издержек;

• утечка капитала криминального, заработанного незаконным путем с целью его отмывания; именно против криминальных доходов и отмывания денег нужны административные и силовые меры.

Поворот же первого потока равносилен самой задаче создания благоприятного инвестиционного климата.

Необходимо также определить приоритеты в работе по улучшению инвестиционного климата. В среднесрочном плане это, по мнению экспертов:

• борьба с коррупцией и преступностью, укрепление и обеспечение независимости судебной системы;

• защита прав собственности и улучшение корпоративного управления;

• прозрачность российских предприятий для инвесторов и кредиторов.

Должны быть выделены и меры на ближайшую перспективу: что можно сделать в кратчайшие сроки, чтобы создать эффект постоянного движения вперед.

Следующие далее рекомендации не претендуют, разумеется, на полноту.

4.2

Меры на ближайшую перспективу

4.2.1

Макроэкономика. Бюджет и государственный долг

Необходимой предпосылкой инвестиционной деятельности является низкий уровень инфляции, равно как и предсказуемость поведения цен в экономике. Поэтому важнейшей задачей остается проведение политики, направленной на устойчивое снижение инфляции и инфляционных ожиданий. Требуется ужесточение контроля над доходами и расходами бюджета, завершение в кратчайшие сроки создания централизованной казначейской системы исполнения бюджета.

Без серьезных усилий по урегулированию проблемы государственного долга, а также без введения жестких ограничений на формирование государственного долга невозможно сколько-нибудь серьезно улучшить имидж России в глазах иностранных инвесторов. Полученная правительством двухлетняя отсрочка должна быть эффективно использована для реструктуризации накопленных обязательств, но не для набора новых. Жить взаймы Россия больше не может.

4.2.2

Налоги

Нельзя проводить политику сбора налогов «любой ценой». Представляется, что простая, понятная система налогообложения удовлетворяла бы чаяниям налогоплательщиков и позволила бы соблюсти государственные интересы.

В первую очередь необходимо скорейшее введение в действие второй части Налогового кодекса, где предусмотрена реальная отмена большинства налогов с оборота и сужена база налога на прибыль. Налогообложение физических лиц, фонда заработной платы и прибыли и учет возникающих разниц при трансляции из одной валюты в другую нуждаются в дальнейшей рационализации — это позволит снизить привлекательность увода доходов из-под налогообложения.

Верхнюю ставку подоходного налога необходимо понизить хотя бы до 30 %; в более длительном периоде целесообразно снижение числа ставок до двух или одной, причем верхний уровень изъятий надо понизить до 20 %. Необлагаемый минимум следует определять, исходя из расчета реального прожиточного минимума. Целесообразно разрешить вычитать из налооблагаемой базы расходы на профессиональное образование и повышение квалификации.

Крайне необходимо существенно уменьшить ставку совокупных отчислений в социальные фонды, доведя совокупные отчисления от фонда заработной платы (взносы в социальные фонды) хотя бы до 30 %.

Должны быть пересмотрены и резко сокращены налоговые и таможенные льготы, а их предоставление должно носить не индивидуальный, а формализованный характер. Но следует учесть, что важное место среди возможных фискальных стимулов предпринимательской деятельности занимают льготы, которые связаны с преференциальным режимом в отношении поставок импортного оборудования, сырья и комплектующих, используемых в деятельности предприятий с прямыми иностранными инвестициями (полное или частичное освобождение от импортных пошлин), а также в отношении экспорта продукции этих предприятий (освобождение от экспортных пошлин, льготы по доходам от экспортных операций или полное освобождение их от налогов). Следует ввести «дедушкину оговорку» в отношении всех инвестиций; определить соответствующие российским реалиям критерии выделения прямых инвестиций и особенности их правового режима

Для того чтобы налоговый инвестиционный кредит, налоговые каникулы действительно использовались на инвестиции в перевооружение производства, положение о предоставлении этой льготы должно быть конкретизировано.

Требуется реальная жесткая регламентация перечня налогов, которые могут вводить субъекты Федерации и местные органы власти, а также ограничение суммарного налогового бремени по этим налогам.

Крайне важно прекратить практику хаотичного внесения поправок в налоговое законодательство, увеличив период действия стабильных правил хотя бы до года. Поправки, ухудшающие положение налогоплательщиков, должны вноситься строго в соответствии с регламентом, предписанным законодательством. Надо улучшить информирование налогоплательщиков, сократить возможности сотрудников фискальных служб произвольно толковать неопределенные положения налогового законодательства.

Следует устранить дискриминацию производственных предприятий при привлечении ими долгосрочных финансовых ресурсов через выпуск облигации (установление 15-ти, максимум 20-процентной ставки налога на прибыль, получаемой в виде процентов по облигациям) и законодательно подтвердить их права относить проценты по облигациям на издержки.

4.2.3

Банки и финансовая система

В кратчайшие сроки надо реализовать программу реструктуризации банковской системы, считая это одной из самых актуальных задач:

• банкротство несостоятельных коммерческих банков, недопущение их деятельности после отзыва лицензии;

• активизация деятельности АРКО;

• создание благоприятных условий для увеличения присутствия в России иностранных банков;

• повышение прозрачности банковской системы, совершенствование системы банковского надзора, предупреждение банкротства банков (и также тех, в которых крупный пакет принадлежит владельцам неплатежеспособных банков) — до тех пор, пока эти банки не осуществят выплаты по долгам.

Следует более четко регламентировать порядок определения валютного курса при удовлетворении претензий кредиторов по обязательствам в иностранной валюте.

Следует ускорить принятие закона о гарантиях вкладов граждан.

4.2.4

Внешняя и таможенная политика

Надо активизировать усилия по вступлению в ВТО, а также работу по связанной с этим коррекции законодательства. Новые акты, затрагивающие сферу внешней торговли и таможенного режима, должны разрабатываться с учетом требований ВТО.

Требуется упростить порядок таможенного регулирования в отношении товаров, ввозимых на территорию России в режиме временного ввоза; а также упростить порядок, регламентирующий процедуру и количество согласований, лицензий и выдачи технических условий на реализацию инвестиционных проектов.

Надо ускорить создание зоны свободной торговли со странами СНГ. В методике начисления НДС для конечной продукции целесообразно как можно скорее перейти на мировую практику: облагать экспорт по нулевой ставке. Для сырья и энергоносителей предпочтительно временно сохранить существующий порядок начисления НДС.

Существенного совершенствования требует валютное регулирование. В этой части необходимы следующие меры:

• отменить лицензирование ввоза иностранного капитала на территорию России; для этого нужны поправки в Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле»;

• внести уведомительный порядок регистрации иностранных инвестиций (в том числе валютных операций, связанных с движением капитала), кроме изъятий, установленных законодательно;

• упростить выдачу налоговых кредитов и освобождений тем инвесторам, которые имеют на это право по закону.

4.2.5

Топливно-энергетический комплекс

Принятие нормативных актов по СРП находится в компетенции Правительства России. Нормативные акты являются условием предоставления третьей фазы займа на структурную перестройку (Structural Adjustment Loan — 3) Всемирным банком. Существенно важно, чтобы эти нормативные акты создали такой режим СРП, который позволит России конкурировать с другими энергодобывающими странами в области дефицитного инвестиционного капитала.

Нормативные акты остро необходимы и для проектов СРП с «дедушкиными оговорками»: «Сахалин-1», «Сахалин-2» и Харьягинское месторождение. Успех этих проектов будет главным определяющим фактором в привлечении Россией новых инвестиций.

Необходимо обеспечить учет в налоговом кодексе режима, установленного Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции». Для этого во вторую часть нового Кодекса положение о СРП должно быть включено в качестве отдельного пункта. Необходимо, чтобы нормативные акты, относящиеся к СРП, поддерживали, а не подрывали законы о СРП. Если в России установится непривлекательный режим СРП, иностранные топливно-энергетические компании просто будут осуществлять инвестиции в других странах. В условиях неконкурентоспособного инвестиционного режима российские компании не смогут также привлекать ресурсы мировых кредитных организаций. А так как все проекты СРП в какой то степени потребуют внешнего финансирования, то результатом изъянов нормативных актов будет отсутствие каких либо новых проектов.

Для привлечения инвестиций вне рамок режима СРП России необходимо перейти от регрессивной системы налогообложения, основанной на прибыли, к системе открыто управляемой и согласованной с мировыми стандартами. Система налогообложения, основанная на прибыли, позволит защитить государственные доходы в периоды высоких цен и сохранить обычные возможности отрасли в периоды низких цен.

Количество налогов необходимо уменьшить. Те компании, которые полностью и вовремя платят налоги, должны поощряться, например, с помощью большего доступа к системе экспортных трубопроводов. Государству надо воздерживаться от практики принуждения компаний к поставкам нефти на перерабатывающие заводы по ценам ниже рыночных.

Законы и нормативные акты об окружающей среде необходимо упростить и привести в соответствие с международными экологическими стандартами.

Внести изменения в Закон «О газоснабжении в Российской Федерации» для сокращения ограничений на инвестиции.

Инвесторы, прокладывающие новые трубопроводы за счет частного капитала, должны иметь возможность определять тарифы и порядок доступа к ним. Соответствующие проекты рассматриваемого в настоящее время Закона «О магистральном трубопроводном транспорте» ставят тарифы и доступ ко всем новым трубопроводам под государственный контроль. Если этот Закон примут в таком виде, не будет построено новой инфраструктуры, и российский экспорт останется, как и прежде, ограниченным.

4.2.6

Защита прав собственности

Необходимо создать прецеденты пресечения действий мажоритарных инвесторов и менеджеров компаний по ущемлению прав собственности в отношении меньшинства акционеров, а также внести соответствующие изменения в Закон «Об акционерных обществах», исключающие злоупотребления со стороны большинства инвесторов и совета директоров. Подобные случаи необходимо предавать широкой огласке для утверждения норм деловой этики.

Необходимо законодательно расширить права меньшинства акционеров и аутсайдеров, особенно в вопросах доступа к информации, организации собраний акционеров и представительства совета директоров. Целесообразно ввести ограничение на количество мест в совете директоров для владельца контрольного пакета.

Попытки «разводнения» капитала должны жестко пресекаться и широко освещаться в СМИ. Необходимо ввести дополнительные меры защиты добросовестных приобретателей ценных бумаг от действий органов власти при обнаружении нарушения законодательства в процессе выпуска, а также нарушения в ходе предшествующих сделок с этими финансовыми инструментами. Недопустимо признавать ценные бумаги недействительными, если отчет об итогах их выпуска прошел в установленном порядке регистрацию в соответствующем регистрирующем органе. Недопустимо налагать арест на ценные бумаги, приобретенные добросовестным приобретателем, даже если один из предыдущих переходов прав собственности произошел с нарушением законодательства, в ином случае за ошибки регистрирующих органов ответственность будут нести инвесторы.

Свежие скандалы с Ломоносовским фарфоровым заводом, Выборгским целлюлозно-бумажным комбинатом, Черногорнефтью дают возможность правительству продемонстрировать инвесторам серьезность своих намерений по наведению порядка в области защиты прав собственности.

Обязательно надо стимулировать создание компенсационных фондов профессиональными участниками рынка ценных бумаг и саморегулируемыми организациями, за счет средств которых компенсировались бы потери инвесторов, возникшие по вине брокеров, регистраторов (особенно!), депозитариев и других инфраструктурных институтов.

Требуется срочно доработать правовые основы мероприятий, связанных с банкротством предприятий. В первую очередь надо более четко определить основания для инициирования процедуры банкротства и детализировать некоторые ее аспекты: ограничить перечень лиц, могущих выполнять функции внешнего управляющего, усилить возможности для защиты предприятия от незаконно инициированного банкротства и предупреждения использования банкротства с целью захвата собственности. В то же время должно быть резко ускорено инициирование и проведение процедур банкротства в отношении действительно несостоятельных предприятий.

Надо ужесточить уголовную и административную ответственность за действия (или бездействия), приводящие к нарушению интересов инвесторов, в первую очередь прямых иностранных инвесторов. Практика показывает, что во многих случаях неотвратимость — более действенная угроза, чем степень тяжести возможного наказания.

Особое внимание надо уделить защите прав интеллектуальной собственности. Требуется не только защищать зарегистрированные торговые марки и выданные патенты, осуществлять защиту от подделки продукции, но и ввести преследование за подражание названию, цвету, дизайну, как это предусмотрено законодательством. Требуется повысить эффективность деятельности правоохранительных органов в этой сфере.

4.2.7

Свобода входа на рынок

Назрело упрощение процедуры по организации бизнеса. В настоящий момент для этого требуются резолюции 20–30 автономных и дислоцированных в разных местах инстанций и от 50 до 90 разрешительных документов[27]. Нужна технология, базирующаяся на принципе «одного окна», когда предпринимателю достаточно обратиться в одну инстанцию и за относительно короткое время, исчисляемое несколькими днями, получить разрешение или четко аргументированный отказ. Одновременно требуется создание независимого института для апелляций. Конечно, для внедрения подобной процедуры потребуется изменение местных законодательных актов.

Барьеры входа на рынок должны быть прозрачны, предприниматель должен точно представлять, сколько ему потребуется инвестировать для того, чтобы открыть дело. В частности, требуется принятие закона о регистрации юридических лиц.

4.2.8

Борьба с коррупцией

В краткосрочном плане борьба с коррупцией предполагает прежде всего создание убедительных прецедентов: например, успешного завершения хотя бы двух-трех общественно значимых расследований, доведенных до стадии исполнения судебных решений. Это способствовало бы укреплению доверия общества к власти в том, что она служить обществу, а не частным интересам.

В условиях России наиболее эффектным путем сокращения масштабов коррупции является дальнейшая либерализация, ограничение возможностей вмешательства чиновников в хозяйственные процессы, сокращение сфер администрирования и регулирования.

Там же, где они необходимы, должны быть разработаны предельно простые и прозрачные процедуры исполнения административных функций, а также контроля над их исполнителями. Необходимо последовательно устранять неопределенность и противоречивость в законодательстве, оставляющие возможность разных толкований и связанных с ними злоупотреблений.

Основные направления этой работы в ближайшее время:

• сокращение числа лицензируемых видов деятельности;

• перестройка системы государственных закупок (за счет средств бюджетов всех уровней) исключительно на конкурсной основе;

• компьютеризация учета налоговой и таможенной служб;

• банковская система;

• естественные монополии;