Демократия в России: инструкция по сборке

Однако две полезные службы семи процентный барьер российским властям все же сослужил. Во-первых, он использовался как средство давления на партии. В условиях, когда власти могут легко накинуть несколько процентов одной партии, сбросить несколько – у другой, аргумент «Ах, так? Ведешь агрессивную кампанию? Критикуешь наше всё? Ну, так не пройдешь через барьер!» становится очень сильным. Вот результаты СПС на выборах региональных законодательных собраний в марте 2007 г.: Ленинградская область – 6,99 %, Орловская область – 6,98 %, Московская область – 6,90 %. Это был очень наглядный урок. И чем выше барьер, тем к более широкому кругу партий применима такая тактика запугивания. Но хуже другое. Эта же тактика применяется и к избирателям. Во время кампании 2007 г. только что из утюга не несся голос социолога-аналитика, обсуждавшего шансы той или иной партии на преодоление барьера, – естественно, всегда с негативным выводом, если речь не шла о «Единой России». Пусть результатами выборов и можно манипулировать в широких пределах, но всегда важно, чтобы люди голосовали за партию власти по собственной воле, или, во всяком случае, чтобы можно было объяснить, почему они так голосовали. Само существование семипроцентного барьера говорит: потому что по-другому бессмысленно.

Пара слов об избирательной реформе президента Медведева, который от щедрот отвалил партиям, набирающим 5–7 % голосов, одно или два места в Думе. При честных правилах игры они получали бы по 25–35 мест. И это было бы адекватное представительство. А так – жалкая подачка партийным лидерам, чтобы, опять-таки, вели себя скромнее во время кампании. Больше тут говорить не о чем. Позднее Дума приняла закон, согласно которому, начиная с выборов 2016 г., в России вновь будет пятипроцентный барьер. Важно понимать, что он тоже завышенный. Нет ни одного аргумента, кроме корыстного интереса российских властей, который оправдал бы эту позорную практику. Нормальная величина барьера в округах большой величины (в которых избирается много депутатов, от 20 и больше) – 3 %. Именно такая рекомендация дана, в частности, в документах Совета Европы, эксперты которого пришли к этому выводу на основе тщательного анализа международного опыта. А в округах малой величины барьер вообще не нужен.

22. Голосование «против ВСЕХ» и порог явки

К числу упраздненных норм законодательства о выборах, о которых россияне склонны вспоминать с особой ностальгической грустью, относятся возможность голосовать против всех и порог явки, без достижения которого выборы признаются недействительными. Эти нормы восходят к советским законам о выборах. Голосование против всех было заложено в форму избирательного бюллетеня, когда можно было либо не делать в нем никаких отметок и просто бросить в урну (это считалось голосованием за единственного кандидата), либо вычеркнуть фамилию этого кандидата, а тем самым – проголосовать против. Потом кандидатов стало больше, но правила не изменились: теперь можно было вычеркнуть всех без исключения кандидатов. А когда в 1993 г. была введена современная форма бюллетеня, то законодатель не счел нужным отнимать у избирателя эту возможность и ввел отдельную строку, «против всех». В мировой практике пороги явки встречаются, хотя и нечасто, а голосование против всех применялось лишь в республиках бывшего СССР.

Обе эти нормы были отменены в 2006 г., в ходе подготовки к федеральным кампаниям. Причины их отмены совершенно прозрачны и связаны, преимущественно, со стратегией решения «проблемы преемника» на предстоявших президентских выборах Выборы эти, во-первых, должны были пройти фактически безальтернативно, а значит, голосование «против всех» могло принять массовый характер. Во-вторых, вряд ли эти выборы были бы интересны даже лояльным избирателям: если результат предрешен, зачем идти на избирательный участок? Проходившие тогда кампании давали достаточно оснований для тревоги. На региональных выборах, состоявшихся с марта по декабрь 2005 г., голосование против всех, в сумме с недействительными бюллетенями, в среднем составило 13,6 %. Средняя явка осенью 2004 – весной 2006 г. опустилась до 42,1 %. Разумеется, в распоряжении у властей к тому времени был целый арсенал средств, которые позволили бы избежать такого сценария на федеральных выборах Но подстелить соломки не мешало.

Таким образом, эти нормы были отменены для достижения задач, имевших весьма отдаленное отношение к интересам избирателей. Значит ли это, что их нужно вернуть в избирательное законодательство? Полагаю, нет. Я не отрицаю, что в нынешних условиях – когда избирательное право ущербно, а правоприменение вообще никуда не годится – эти нормы могли бы играть некоторую положительную роль. Но основные проблемы таким способом решить нельзя. А если их решить, то никакой пользы от голосования против всех и порогов явки не будет. Останется лишь довольно ощутимый вред.

По своему смыслу голосование против всех и пороги явки в чем-то аналогичны. Это формы придания правовых последствий протестному поведению избирателей. Если избиратель полагает, что ни одна из предлагаемых ему альтернатив недостойна поддержки, то он может либо проголосовать против всех, либо вовсе не пойти на выборы, и в обоих случаях это – в теории – не пройдет бесследно. Если такое поведение избирателей приобретает массовый характер, то выборы признаются несостоявшимися. И это, конечно, неплохая возможность в условиях, когда отсутствует свобода политических объединений, так что в выборах могут участвовать лишь выдвиженцы нескольких лояльных властям организаций, а регистрация независимых кандидатов либо невозможна, либо в максимальной степени затруднена.

На практике, однако, сделать эти механизмы действенными могут только честные и свободные от административного давления на избирателей выборы. Не секрет, что сегодня власти располагают средствами мобилизации зависимого населения – прежде всего, пенсионеров и бюджетников, – за счет которых явка в 40 % достигается легко и без особых усилий. Да и 50 % не обеспечиваются лишь там, где власти об этом не слишком заботятся. Что касается голосования против всех, то о его возможной судьбе можно судить по тому, что происходит с другой, весьма близкой возможностью, которой у избирателя не отнять – подачей недействительного бюллетеня. Количество недействительных бюллетеней на современных российских выборах настолько мало, что порой не согласуется даже со здравым смыслом. Ведь людям свойственно делать ошибки, и 3–4 % недействительных бюллетеней – норма даже на самых прозрачных выборах. Однако, например, на региональных выборах 2008 г. в Башкортостане ошиблись лишь 0,9 % избирателей. Это не потому, что они там такие продвинутые. Это потому, что протест – наиболее уязвимая для фальсификаций форма волеизъявления избирателей.

Если есть возможность и желание отнять у кого-то голоса, то легче отнять не у партий – которые даже в их нынешнем жалком состоянии могут порой постоять за себя – а у кандидата, которого нет. Просто разложить бюллетени по нужным стопкам. И если это сейчас происходит с недействительными бюллетенями, то нет решительно никаких оснований полагать, что с голосами против всех происходило бы что-то иное.

Предположим, однако, что основные политические свободы восстановлены, а выборы проходят честно. Тогда, конечно, голосование «против всех» и пороги явки заработали бы. Вопрос: зачем? Если в выборах могут участвовать все желающие, со всеми имеющимися в обществе политическими программами, то голосование «против всех» становится контрпродуктивным. Оно ведь, по идее, является средством выражения протеста. Но фактически – вопреки воле избирателей – оно неизменно идет на пользу наиболее сильным политическим игрокам. В одномандатном округе кандидат «против всех» дробит голоса оппозиции, в результате чего может победить кандидат от власти. Это постоянно происходило в 90-х Если же выборы проводятся по партийным спискам, то голоса против всех при распределении мест фактически отходят лидирующим партиям пропорционально уровню их поддержки. На относительно свободных региональных выборах осени 2004 – весны 2005 г. средняя доля голосов за списки «Единой России» составляла 28,4 %, но при этом она выигрывала в среднем 36,7 % пропорциональных мест. Отчасти это происходило за счет тех партий, которые не преодолевали барьер, но главным образом – за счет голосования против всех.

Последствия порогов явки не так серьезны, но и не вполне безобидны. При восстановлении свободных выборов важной задачей станет ликвидация «паровозной» практики, а эту проблему не решить без широкого проведения дополнительных выборов. Но явка на такие выборы – объяснимо низкая, и сочетать их с порогами было бы затруднительно. Логика людей, которые выдвигают восстановление голосования против всех и порогов явки в качестве первоочередных мер по улучшению избирательного законодательства, напоминает логику комического персонажа, который, за неимением в продаже раков по пять рублей, склоняется к приобретению жабы за рубль. Не думаю, что это лучше, чем ничего. Не нужна эта жаба. Слишком зеленая. Да и рубля все равно нет. Если уж чего-то добиваться всерьез, то кардинального улучшения, а не восстановления норм, которые нынешнего положения все равно не исправят. А если оно все же исправится, то они будут совершенно бесполезными или даже вредными.

23. Партийные списки с территориальными группами

Давным-давно в федеральное избирательное законодательство попало положение о том, что на думских выборах партии должны выдвигать не единые списки, а списки с делением на федеральную часть и региональные части. Количество кандидатов в федеральной части ограничивалось. Одно время дозволенный максимум составлял 12 человек, острословы называли это «правилом двенадцати апостолов». Потом это число менялось, но сама норма по-прежнему с нами. Более того, в последние годы подобные нормы стали активно насаждаться на выборах региональных законодательных собраний. До такой степени активно, что тема уже заслуживает отдельного разговора. А ведь когда-то это была совершенно безвредная, пусть и бесполезная, выдумка.

Вводя такое правило, законодатель руководствовался благими пожеланиями. Абсурдность идеи избрания 225 депутатов в одном округе (об этом я уже писал) многим была понятна с самого начала. Ведь при такой системе совершенно теряется связь между избирателем и его представителем в парламенте. Региональные части были призваны решить эту проблему, поставив избрание депутата – если он не настолько важен для партии, чтобы включить его в федеральную часть – в зависимость от уровня успеха партии на определенной территории. Скажем, некая партия в Орловской области получила много голосов, а в Архангельской – мало. Тогда от Орловщины пройдет больше депутатов, включенных в соответствующую региональную часть. Это послужит вознаграждением орловским избирателям за их особую любовь к данной партии, и в то же время заставит архангельских партийцев работать активнее, чтобы на следующих выборах добиться успеха.

В 1990-х гг., покуда выборы оставались сравнительно свободными, эта система не работала. У партий есть собственные интересы по поводу того, кто именно должен быть избран. И если принципы деления списка на группы не заданы жестко, то партия найдет способ добиться своего. Можно, например, разделить список на две группы: «Чукотский автономный округ» и «Вся остальная Россия». Тогда, даже если на Чукотке партия получит все 100 % голосов, а в остальной России – 5 %, общее число проголосовавших за вторую группу будет на много порядков больше, и пройдут именно ее представители. Когда это выяснилось на практике, то законодателю, на мой взгляд, нужно было просто отменить региональные части как не оправдавшие возложенных на них надежд. Но наступили нулевые, и забота об интересах избирателя перестала быть сколько-нибудь важным приоритетом. Теперь надо было позаботиться о другом.

И вот тут-то оказалось, что норме, от которой раньше не было ни вреда, ни пользы, можно найти замечательно полезное (для «Единой России») и замечательно вредное (для избирателей) применение. Ах, партии манипулируют размерами региональных групп? Запретим. Регламентируем принципы формирования групп предельно жестко. При радикальной правке закона о выборах Госдумы было установлено, что число групп должно быть не меньше 80, а численность избирателей на территории, соответствующей группе, не должна превышать 3 миллиона. Именно такие списки выдвигались в 2007 г. на думских выборах И эффект был налицо, но состоял он вовсе не в укреплении связи между избирателем и парламентарием.

Я уже писал о том, что главные труженики российского избирательного фронта – это губернаторы, а основной механизм успеха «Единой России» – их прямая ответственность за результаты выборов. Вопрос в том, как обеспечить эту ответственность. Конечно, эффективнее всего простые дисциплинарные меры. Но тогда у губернатора будет возможность сказать: «Ну, это же „Единая Россия“ провалилась, а не я». Надо, чтобы не было таких отговорок, чтобы провал «Единой России» однозначно понимался как провал самого губернатора. А для этого нужно, чтобы губернатор сам участвовал в выборах, и не где-нибудь на двадцать пятом месте в едином списке, а во главе региональной группы. Конечно, от думского места он потом откажется, но это не важно. Важен результат «Единой России». Таким образом, у деления списков на группы теперь есть реальный смысл: до логической последовательности доводится ситуация, когда избиратели голосуют за одних (не только за Путина, но и за губернаторов), а в Думе оказываются совсем другие. Это и называется «паровоз». Название нейтральное, но явление, прямо скажем, отвратительное. В российской практике выборов можно найти немало дурных сторон, и некоторые хуже «паровозничества», но вряд ли есть подлей. Ведь это – наглый обман избирателей, которому нет никакого оправдания.

Вслед за федеральными выборами эта система стала насаждаться на региональных. О возможных результатах можно судить, например, по мартовским выборам 2010 г. в Хабаровском крае, где от мест отказались все – поголовно! – депутаты, избранные от «Единой России». Они все были «паровозами». А что тут удивляться? Ведь та же роль, которую на федеральных выборах и грают губернаторы, на региональных возложена на глав муниципальных образований. А они в законодательных собраниях, естественно, заседать не собираются. Но это еще полбеды. Необходимость формировать группы ложится тяжким бременем на все партии, кроме «Единой России». Списки при этой системе становятся многолюдными – ведь групп много, и в каждой – не по одному человеку. Скажем, в Курганской области на 17 списочных мест было 250 кандидатов от 4 партий, больше чем по 60 на партию. Ну и что, скажете? Нет, дело не в самой многочисленности списков. Это абсурдно, но не слишком вредно. Вредно другое: большинство региональных законов устанавливает, что при выбытии всех кандидатов из определенного (как правило, небольшого) количества групп регистрации лишается список в целом.

Эти положения породили целую индустрию по выдавливанию кандидатов из списков. Иногда доходит до физического насилия, но чаще всего угрожают увольнением. На эту угрозу партии отвечают тем, что нашпиговывают списки людьми, у которых единственное достоинство – то, что их не выдавить. Например, они живут в другом регионе, или нигде не работают, или работают на другого кандидата в том же списке. Я региональные списки изучаю по роду научной деятельности. Казалось бы, скучное занятие. Но только не в России. У нас это выглядит так:

1. Иванов, директор ИЧП «Иванов».

2. Сидорова, уборщица ИЧП «Иванов».

3. Петров, продавец ИЧП «Иванов», и т. д. до бесконечности.

Часто встречаются целые семейства, от дедушек до племянниц. Очень много безработных и пенсионеров. Масса сотрудников частных охранных предприятий. Но смех смехом, а ведь это профанация самой идеи выборов, в которых должны участвовать, вообще-то, люди с другими достоинствами.

Думаю, обойдемся без пространных выводов. Краткий вывод таков: надо просто отказаться от нормы, которая никогда полезной не была, а ныне стала явно вредной, и применять только единые списки.

24. Мажоритарная избирательная система не подходит для России

Я довольно много уже написал о том, как плоха пропорциональная система в ее российском воплощении. Так не решить ли проблему радикально? Почему бы не ввести систему, которая является наиболее ясной альтернативой – мажоритарную? Такая позиция имеет хождение в критически настроенных кругах Раз Путин ввел пропорциональную систему, значит, она по определению плоха, а мажоритарная – хороша.

Действительно, современные российские институты носят имитационный характер. Они не работают так, как надо. Но отказываться от них только на этом основании – значит впадать в своеобразную инверсию карго-культа [7] : раз наши самолеты из соломы не летают, значит, нам и настоящих не надо. Самокат надежнее. Да, надежнее, чем соломенный самолет. Но настоящий двигается быстрее.

В России мажоритарными называют все системы, при которых победители определяются по принципу относительного или простого большинства. Когда-то, до изобретения пропорциональной системы, все избирательные системы были мажоритарными. Ныне они применяются в сравнительно небольшом количестве стран, но среди них есть такие важные, как Соединенные Штаты, Великобритания, Индия, Канада, Австралия и Франция. Во всех этих странах (кроме, пожалуй, США) периодически вспыхивают дискуссии об избирательной реформе, но воз и ныне там. Это, конечно, не обязательно означает, что у мажоритарной системы есть серьезные достоинства. Реформировать избирательную систему гораздо легче при авторитаризме, чем при демократии. Ведь реформа должна пройти через парламент, а в нем сидят те самые люди, которые однажды уже выиграли за счет имеющихся правил. Значит, что-то менять им не резон. Избирательные системы консервативны.

Но одно неоспоримое достоинство у мажоритарной системы все же есть. Она дает совершенно ясную, отчетливую связь между избирателем и его представителем, которая обеспечивается привязкой каждого депутата к определенной территории, где его знают и уважают. Именно уважают. Опросы в США систематически показывают, что американцы, как и большинство народов, со скепсисом относятся к представительной власти в целом, но при этом для «своего» конгрессмена делают исключение. Знают и доверяют. Но и проверяют тоже. Недавно в Великобритании были коррупционные скандалы, затронувшие некоторых членов парламента. Масштабы коррупции, конечно, по российским меркам были смешными. У нас такое и коррупцией-то никто не считает. Но заседать в новом составе парламента этим людям уже не пришлось.

Увы, эти достоинства мажоритарной системы с лихвой перекрываются одним, но фундаментальным недостатком. По определению, парламент должен достаточно полно и адекватно представлять весь спектр политических позиций, существующих в обществе. Вот с этим мажоритарная система справляется плохо. Приведу пару примеров из послевоенной британской истории. Исторические выборы 1951 г., на которых победили консерваторы, на самом деле выиграли лейбористы. У них было 48,79 % голосов, а у тори – 47,97 %. Но при этом соотношение мест было иным: абсолютное большинство, 321, у консерваторов – против 295 у их соперников. Второй пример – выборы 1983 г. Здесь у консерваторов было 42,44 % голосов, у лейбористов – 27,58 %, а у альянса либералов и социал-демократов – 25,38 %. А вот распределение мест: 397 (больше 60 %) – у консерваторов, 209 – у лейбористов и почти в 10 раз меньше – 23! – у либералов.

Эти случаи из британской политической истории довольно широко известны. Менее известно, что нечто подобное систематически происходит в России. У нас не принято публиковать такие данные. Но я подсчитал. Вот сравнение уровней «реальной» (т. е. той, которую насчитали избиркомы) поддержки «Единой России» в процентных долях голосов, поданных в округах, с долями выигранных ею окружных мест на некоторых региональных выборах:

Москва 2005 44,56 % и 100%

Хабаровский край 2010 37,31 % и 92,31%

Ивановская область 2005 33,65 % и 83,33%

Вологодская область 2007 44,07 % и 82,24%

Волгоградская область 2009 49,85 % и 93,75%

Брянская область 2009 52,23 % и 93,33%

И так далее. По сравнению с этим всякие уловки с пропорциональной частью выборов выглядят невинными детскими хитростями. Но это – в природе мажоритарной системы. Если какая-то партия пользуется даже небольшим, но территориально равномерным преимуществом над остальными, то он а имеет хороший шанс получить колоссальное большинство мест. Тут дело не в «Единой России». Дело в принципе: если мы хотим соответствия между общественными настроениями и составом парламента, то мы не должны использовать мажоритарную систему. Вполне возможно, что после начала реальной демократизации соблазн смахнуть одним ударом «Единую Россию» будет так силен, что отказ от партийных списков покажется естественным выбором. Да, конец монополии «Единой России» в этом случае наступит скорее. Но – если это будет действительно демократизация – такой исход неизбежен. А мы еще долго будем мучиться с парадоксами мажоритарной системы.

Во всех парламентах – и в общероссийском, и в региональных, – будут тогда заседать представители провинциальных бюрократических кланов и связанных с ними, если не сказать идентичных им, бизнес-структур. К нынешней модели авторитаризма они, конечно, не вернутся, но возвратить Россию в состояние авторитарной децентрализации, как в конце 1990-х гг., им по силам. Демократической России будет нужен парламент, сформированный не по принципу превосходства частных материальных ресурсов (а именно таков, надо признать, единственный принцип успеха в одномандатных округах), а по принципу сознательного выбора между альтернативными программами политического развития.

На сладкое – один аргумент, который любят приводить наиболее продвинутые сторонники «мажоритарки», т. е. те, кто прочитал пару книжек по сравнительной политологии: мажоритарная система ведет к двухпартийности (закон Дюверже [8] ), а двухпартийность – есть хорошо. Как вам сказать, коллеги. Эта закономерность – реальна. Пусть не всякая мажоритарная система, но система относительного большинства в одномандатных округах действительно связана с двухпартийностью. Но, во-первых, не только с ней: не реже она ведет к доминированию одной партии, как это было в Индии в 1950—1970-х гг. или в Канаде в 1930-х. Во-вторых, только при условии, что у малых партий отсутствуют территориальные базы поддержки. В-третьих, только в долгосрочной перспективе. Собственно, есть даже мнение, что сначала формируется двухпартийный формат, а уж потом его поддерживает мажоритарная система, а не наоборот. Ну, и еще с десяток условий можно ввести.

В общем-то надо быть крайне наивным человеком, чтобы верить, будто избирательная система жестко определяет партийную. Лучшие статистические модели объясняют процентов двадцать вариации, не больше. Партийные системы являются продуктом общества, а не механических приспособлений вроде правил, по которым проводятся выборы. И уж совсем отдельный вопрос – так ли уж хороша двухпартийность? Мы уже видели, что наряду с достоинствами у нее есть и вполне реальные недостатки.

25. Смешанная несвязанная система

В течение десятилетия, с 1993 г. по 2003 г., в России применялась смешанная избирательная система, при которой одна половина депутатов избиралась по одномандатным округам, а другая – по пропорциональной системе в общероссийском округе. Эту систему изобрел Виктор Шейнис, пребывая в искренней уверенности, что просто следует немецкому образцу. В действительности немецкая система – другая. Различие состоит в том, что в Германии парадоксы мажоритарного представительства, о которых я уже писал, компенсируются пропорциональной частью системы, а в России две эти части были просто соединены друг с другом механически. Поэтому такую систему называют «смешанной несвязанной» или «параллельной».

Приоритет Шейниса – условный. Сама идея настолько проста, что эту систему, как тот самый велосипед, изобретали многократно. Один дотошный исследователь выяснил, что еще во время Первой мировой войны «параллельная» система применялась в немецком княжестве Вюртемберг, а в начале 1990-х ее использовали на первых свободных выборах в Болгарии и Хорватии. Однако по-настоящему широко она распространилась все-таки после российского опыта. В течение последних 15 лет она вводилась в Албании, Андорре, Армении, Киргизии, Литве, Македонии, Тайване, Украине, Эквадоре, Южной Корее и Японии. Во многих странах, правда, от нее уже отказались, как и в России.

Введение этой системы в нашей стране вызвало неоднозначные оценки. Например, британский исследователь Ричард Роуз назвал ее шизофренической, подразумевая один из синдромов этого ментального недуга – раздвоение сознания, когда две совершенно разные личности сосуществуют в одном человеке. Однако другие ученые не спешили со столь резкими оценками. Не согласен с ними и я. Я считаю, что это, во-первых, неплохая система, а во-вторых, что она поприличнее нынешней. Если уж пропорциональная система применяется в едином округе, то чем меньше этот округ, тем лучше, а 225 – меньше, чем 450. И если уж есть пропорциональный округ такой гигантской величины, то лучше, если эту абсурдную ситуацию корректируют одномандатные округа.

При этом, однако, я не думаю, что в случае демократизации следовало бы просто восстановить старую избирательную формулу. Пусть она и неплохая, но оптимальной ее признать нельзя. Проблема не только в том, что при механическом соединении двух разнородных частей у каждой из них сохраняются свои недостатки, пусть и в несколько сглаженном виде. Проблема еще и в том, что недостатки не всегда сглаживаются. Иногда они вступают в резонанс, порождая новое отрицательное качество, которого у исходных материалов не было. В научной литературе это называется «эффекты взаимодействия» или, более резко, «эффекты контаминации» (т. е. взаимного загрязнения). А по здравому смыслу – селедка в сахаре. По отдельности – вкусно, вместе – не идет.

Достоинство пропорциональной системы состоит, понятное дело, в том, что она обеспечивает адекватное выражение разброса политических мнений, существующих в обществе. Достоинство «мажоритарки» – территориальная связь между избирателем и его представителем. Параллельная система устроена так, что ни одно из этих достоинств не реализуется в полной мере. Вспомним самый нелепый результат думских выборов в новейшей истории России – 1995 г. Тогда пятипроцентный барьер преодолели четыре партии (КПРФ, ЛДПР, «Наш дом – Россия» и «Яблоко»), которые все вместе набрали чуть больше 50 % голосов. Это значит, что каждая из них получила почти вдвое больше мест, чем следовало бы при точном учете предпочтений избирателей. Ни о какой пропорциональности тут говорить просто не приходится. Конечно, главная беда была в завышенном барьере. Пять процентов – слишком много. Но ведь возник-то этот барьер не на пустом месте, не из тупого стремления отсечь от парламента как можно больше партий, которым руководствовались позднее, когда перешли на семь процентов. Нет, у Шейниса был добросовестный подход. И результаты выборов 1995 г. это хорошо иллюстрируют.

Если бы барьер был установлен на уровне, соответствующем международным стандартам, 3 %, то в Думе, помимо перечисленных, оказались бы еще полдюжины ныне прочно забытых организаций: «Женщины России», «Коммунисты – Трудовая Россия – За Советский Союз», «Конгресс русских общин», «Партия самоуправления трудящихся», «Демократический выбор России» и «Аграрная партия». В результате страна на пороге непредсказуемых президентских выборов и в экономической ситуации, которой предстояло разрешиться дефолтом, получила бы еще и неработоспособный парламент, потому что договориться между собой и с исполнительной властью этим десяти фракциям было бы в принципе невозможно. В округах очень большой величины высокий барьер полезен. Ниже 5 % его опускать рискованно сточки зрения работоспособности парламента. Но тогда пропорциональная система легко превращается в собственную противоположность.

Не очень хорошо работают при параллельной системе и одномандатные округа. Они, попросту говоря, слишком большие. При численности Думы в 450 человек получается в среднем примерно по 250000 избирателей на каждый из 225 округов. Сама идея тесной связи между депутатом и избирателем в такой ситуации оказывается довольно сомнительной. Все равно нужен посредник. В большинстве демократий, использующих мажоритарную систему, таким посредником оказывается партия. Если же сильных партий нет, то в округах начинается конкуренция материальных и административных ресурсов: глава района А против главы района Б, против директора завода В, против банкира Г и т. д. Количество кандидатов растет, каждый получает некую поддержку в зависимости от содержимого карманов, и кто-то из них побеждает с процентами этак двадцатью голосов. А потом и переизбирается. Думать о большинстве избирателей округа при такой модели конкуренции ему не с руки. Надо наращивать тот ресурс, который уже позволил победить один раз. Поэтому – вопреки всем теориям – уровень доверия к депутатам-одномандатникам при параллельной системе остается низким.

На развитии партий такая ситуация сказывается самым отвратительным образом. С одной стороны, в выборах по партспискам участвуют организации, цель которых состоит отнюдь не в преодолении барьера, а в победе их лидеров в одномандатных округах. Эти эфемерные организации дезориентируют избирателя. С другой стороны, партии, понимая, что в округах голосуют за ресурсы, а не за программы, либо выдвигают там заведомо слабых кандидатов без шансов на успех (такой тактики всегда придерживалась ЛДПР), либо не выдвигают их вовсе, рассчитывая привлечь победителей в свою фракцию уже после выборов (этим отличалась «Единая Россия»). Апофеозом параллельной системы в России стали выборы 2003 г., на которых «Единая Россия», с 37,6 % голосов за список и 23,5 % голосов в округах, умудрилась создать фракцию на две трети мест. Большинству стран, использующих мажоритарные системы, такое и не снилось.

Так что возвращаться к параллельной системе не следует. Каждый из ее элементов по-своему хорош, но при смешивании получается нечто неудобоваримое.

26. Смешанная связанная система: достоинства и недостатки

Создатели российской избирательной системы образца 1993–2003 гг. руководствовались немецким образцом, но подошли к нему творчески. В результате получилось нечто совершенно иное. Тогда возникает вопрос: а почему бы к этому образцу не вернуться?

Многие пользующиеся международным признанием ученые и эксперты рассматривают немецкую систему – которую называют «смешанной членско-пропорциональной» или «смешанной связанной» – как лучшую в мире. Скажем, в Великобритании именно она долго считалась первым кандидатом на замену мажоритарке. Есть у нее сторонники и в России. Я не принадлежу к их числу. К сожалению, обосновать эту позицию я не смогу без объяснения того, как работает смешанная связанная система и в чем ее отличие от параллельной. Этого, надо сказать, не понимают даже многие специалисты, ноя постараюсь на пальцах.

Предположим, надо избрать парламент из 100 человек. Как при параллельной, так и при смешанной связанной системе для этого создаются, с одной стороны, одномандатные округа, а с другой – пропорциональный округ. Допустим, что этот округ – общенациональный, как в Германии начиная с 1957 г., и что одномандатных округов – 50. В выборах участвуют 3 партии – А, Б и В. Партия А выигрывает 60 % голосов по пропорциональной системе и 20 мест в округах, Б – соответственно, 30 % и 20 мест, В – 10 % и 10 мест.

При параллельной системе результаты розыгрыша мест по двум частям не связаны друг с другом. Значит, партия А выигрывает 30 мест по пропорциональной и 20 по мажоритарной части (всего 50), партия Б – 15 и 20 (всего 35), партия В – 5 и 10 (всего 15). При смешанной связанной системе результаты выборов выглядят иначе. Все места распределяются по принципу пропорциональности, т. е. партия А получает 60 мест, партия Б – 30, партия В – 10. Роль округов в том, что в парламент проходят, в первую очередь, победители-одномандатники, а остальные места заполняются списочниками. В данном случае от партии А проходят 20 человек от округов плюс 40 списочников, от партии Б – 20 плюс 10, а от партии В проходят только одномандатники. Вы спросите: а если какая-то партия выи грает в округах больше мест, чем ей положено по пропорциональной части? Если такое случается в Германии, то численность Бундестага просто увеличивается. На нашем примере: если бы у партии В было не 10, а 11 окружных мест, то она получила бы их сполна, но при этом численность парламента была бы уже не 100, а 101.

Таким образом, смешанная связанная система по существу, по основному принципу работы, является пропорциональной. Но при этом она позволяет каждому избирателю проголосовать за конкретного человека, который будет представлять его в парламенте. И это, конечно, прекрасное сочетание качеств. Потому-то, собственно, смешанную связанную систему и называют лучшей, что она позволяет по-настоящему сочетать достоинства двух систем; как выразился один ученый, соединить «лучшее из двух миров». Любопытно, однако, что в последние десятилетия, когда многие страны переходили к демократии и, стало быть, создавали избирательные системы заново, а многие другие – провели кардинальные избирательные реформы, число желающих позаимствовать немецкий опыт оказалось скромным. По распространенности в мире смешанная связанная система явно уступает параллельной. Помимо самой Германии, она используется сейчас в пяти странах – Боливии, Венгрии, Лесото, Мексике и Новой Зеландии. В Албании и Италии такие системы принимали на короткое время, но потом от них отказались. В чем тут дело?

А дело в том, что не везде смешанная связанная система одинаково полезна. В Мексике на нее не нарадуются, но вот в других странах не обошлось без проблем. Приведу пример страны, где эти проблемы проявились ярче всего – Лесото, небольшого королевства на юге Африки. Там эту систему ввели в 2002 г., отказавшись от мажоритарки. Первые результаты были превосходны. Но уже на следующих выборах, в 2007 г., проблемы встали в полный рост. В Лесото две основные партии – Конгресс за демократию (КЗД) и Конвент всех басото (КВБ). КЗД был традиционно силен в округах, а вот выборы по пропорциональной части системы вызывали у его лидеров обоснованную тревогу. Значит, надо было как-то обойти правила. Обойти их оказалось легко.

КЗД просто не стал выдвигать своего списка, ограничившись кандидатами в округах. А по поводу пропорциональной системы договорился с другой партией, ранее совершен но незаметной – Партией национальной независимости (ПНН). Имелось в виду, что КЗД выиграет в подавляющем большинстве округов, но количество положенных ему мест не будет ограничиваться пропорциональным результатом, а ПНН, пользуясь поддержкой союзников, победит по пропорционалке. И вместе у них будет большинство. Видя эту уловку, лидеры КВБ решили не отставать и заключили аналогичный альянс с партией, о которой раньше вообще никто не слышал – Рабочей партией Лесото (РПЛ). Но это не помогло. В итоге КЗД получил 62 места из 120, ПНН —21, КВБ – 17, РПЛ – 10: вместе у «союзников» получилось 70 % мест при 60 % голосов за список ПНН. О какой-то пропорциональности результатов пришлось забыть. Смешанная связанная система сработала как параллельная, но только в особо извращенном виде.

Почему в Германии получается, а в Лесото нет? Потому что в Германии уже есть устойчивая партийная система. Конечно, тактика, которую использовал КЗД, могла бы быть выгодной и в Германии. Но только в том случае, если бы для избирателей в одномандатных округах партийная принадлежность кандидатов вообще ничего не значила, а участвующие в выборах по пропорциональной системе партии им, в основном, были глубоко безразличны. В Германии это не так. Там лидерам социал-демократов просто в голову не придет отказаться от выдвижения списка, призвав своих избирателей сплошь голосовать, скажем, за Левую партию. Избиратели такого не простят: за левых все равно не проголосуют, а социал-демократов накажут за хитрость и недобросовестность.

А теперь зададимся вопросом: состояние российской партийной системы ближе к Германии или к Лесото? Много ли в России избирателей, настолько преданных своей партии, что ни за какую другую они в принципе не проголосуют? Нет, россияне умные и хитрые. Почти как обитатели Лесото. А уж насколько умны и хитры российские политики, даже говорить не приходится. Лесото отдыхает. При этом манипулятивная стратегия, которую использовали в этой стране – далеко не единственная из возможных По правде сказать, я думаю, что если бы в России применялась смешанная связанная система, то в округах побеждали бы только формально независимые кандидаты (разумеется, при фактической поддержке партией). Дело даже не в том, что в странах с неразвитой партийной системой смешанная связанная система работает не так, как надо. Дело в том, что она, поощряя манипулятивные стратегии, препятствует формированию партий. В Лесото партийная система почти сложилась, но выборы 2007 г. ее буквально уничтожили. В зрелых демократиях смешанная связанная система – хороший выбор. Но начинать надо с чего-то попроще.

27. Как выбирать депутатов Госдумы

Как выбирать депутатов Госдумы? Простой ответ: на выборах. Выборов не будет, покуда действуют ограничения на свободу политических объединений, а система регионального управления содержит прямые стимулы к фальсификациям. Если эти препятствия к политической конкуренции будут сохраняться, то самая лучшая избирательная система останется декоративным элементом авторитаризма.

Но если они будут устранены, то вопрос о способе избрания депутатов Госдумы встанет в полный рост. Я уже писал о том, что для этого не подходит мажоритарная система. У смешанных систем – в российском «несвязанном» и в немецком «связанном» вариантах – есть недостатки, которые в современных российских условиях перевешивали бы достоинства. Значит, нужно сохранить пропорциональную систему, очистив ее от нелепостей. Их накопилось немало, но есть две главные – это выборы всех депутатов в едином округе и высокий заградительный барьер. К счастью, от них можно избавиться сразу, в один ход.

Нужно выбирать думцев в округах сравнительно маленькой величины. Так избираются депутаты в подавляющем большинстве стран. Происходит это не случайно, а именно потому, что такая система позволяет сбалансировать основные принципы представительства: партийно-идеологический и территориальный. Сходных позиций придерживаются и многие другие ученые. В прошлом году крупнейшие специалисты по электоральной инженерии Джон Кэри и Саймон Хикс опубликовали статью о пропорциональной системе в округах малой величины, которую озаглавили «The Electoral Sweet Spot». Sweet Spot – звучит легкомысленно, но это спортивный термин, «оптимальный баланс». В бейсболе, например, он обозначает такое положение биты, когда ее собственный вес полностью гармонирует с силой, прилагаемой спортсменом. Так достигается точность удара. Проанализировав колоссальный объем данных, Кэри и Хикс приходят к выводу, что лучшая избирательная система – это пропорциональная система, при которой в округе избираются, в среднем, шесть-восемь депутатов.

В России при организации такой избирательной системы пришлось бы, скорее всего, исходить из существующей федеративной структуры государства. Проще всего создать избирательные округа, совпадающие с субъектами федерации. Тогда (если исходить из численности избирателей в 2003 г.) в Москве избирались бы 29 депутатов, в Московской области – 23, в Краснодарском крае – 16, в Петербурге – 15, ну, и далее вниз, причем в 12 регионах округа были бы одномандатными, а средняя величина округа составила бы 5,4. Такая система, отдавая дань федерализму, давала бы небольшой бонус малым регионам. К роме того, понятно, что в 12 из них это было бы уже не пропорциональное представительство.

По правде сказать, это вполне терпимые недостатки, но возможен вариант, который их устраняет. Исходя из того, что у каждого региона и так есть свой представитель в Совете Федерации, можно было бы объединить те из них, которые не дотягивают до двухмандатных округов, с наименьшими из соседних. Тогда, по моим подсчетам, общее число округов снизилось бы до 68, а их средняя величина достигла бы 6,6, как раз в соответствии с рекомендациями Кэри и Хикса. Можно было бы полностью отказаться от ориентации на федеративную структуру (представлять которую в российском парламенте призван, вообще-то, Совет Федерации) и просто нарезать округа примерно одинаковой величины. Для этого большинство регионов пришлось бы объединить друг с другом, а крупнейшие, наоборот, разделить. У этого варианта были бы несомненные достоинства, сточки зрения независимости избирательных комиссий от региональных властей, но технически он достаточно сложен. В частности он потребовал бы слома существующей структуры избирательных комиссий. Впрочем, не исключено, что к лучшему.

На мой взгляд, любой из этих вариантов был бы приемлемым, и я не стану однозначно высказываться в пользу какого-то одного. Поговорим лучше об их общих достоинствах. Во-первых, в округах малой величины вообще нет необходимости устанавливать барьер для прохождения партий в парламент. Малые партии, если они не пользуются сильной поддержкой в отдельных округах, отсекаются автоматически. Но если жители какого-то региона очень хотят видеть в Думе представителей той или иной партии, то у них будет такая возможность. Возможно, я бы подумал о том, чтобы в остающихся округах сравнительно большой величины (скажем, начиная с 10 депутатов) установить барьер в 1/10 от величины округа, т. е. 2,9 % для Москвы, 2,3 % для Московской области и т. д.

Во-вторых, такая система позволила бы реально участвовать в выборах не только партийным выдвиженцам, но и независимым кандидатам. Этот момент принципиально важен для обеспечения конституционного права быть избранным, которое ныне не соблюдается: в Думу можно пройти только от партии. В округах малой величины независимые кандидаты смогли бы реально конкурировать с партийными списками и, при условии достаточной поддержки избирателей, побеждать.

В-третьих, такая система позволила бы полностью избавиться от одного из позорнейших явлений российской политической жизни – «паровозов». Порядок, при котором вакантные депутатские мандаты заполняются за счет очередников из партийного списка, был в свое время позаимствован в Германии. Он применяется и во многих других странах. Совершенно очевидно, однако, что в России его использование привело к таким колоссальным злоупотреблениям, что уже не отремонтируешь. Надо отменять. При едином округе величиной 450 депутатов альтернативы нет, но в округах малой величины при выбытии действующего депутата можно было бы просто проводить повторные выборы. Скажем, если в Петербурге выбыл один из 15 думцев (помер или отказался от мандата – неважно), то весь Петербург становится одномандатным округом, который выбирает недостающего депутата. Это позволило бы не только покончить с «паровозами», но и придать новую динамику региональной политической жизни. Из пустого ритуала, о котором вообще ничего неизвестно за стенами Думы, замещение вакантных мандатов превратилось бы в важную для избирателей возможность выразить свои предпочтения в промежутках между основными выборами.

Партийные списки при такой системе были бы сравнительно маленькими. Понадобились бы минимальные усилия, чтобы выяснить биографические детали всех кандидатов, оценить их политические позиции и решить, заслуживают ли они доверия. В каждом регионе был бы свой список во главе с собственным лидером (участие в выборах сразу по нескольким округам, конечно, следовало бы запретить, как это сделано в Финляндии). В интересах партий было бы сформировать эти списки таким образом, чтобы в них вошли узнаваемые в регионе политики. В каждом регионе им пришлось бы озвучивать свои собственные планы, а уж избиратели судили бы, какие из этих планов – более убедительные. Кроме того, было бы устранено чрезмерное влияние на результаты общероссийских выборов тех регионов, где очень высока явка избирателей. Скажем, на выборах 2007 г. официально зафиксированная явка в Чечне составила почти 100 %, а в Петербурге – чуть больше 50 %. На практике это означает, что, справкой на численность избирателей, вклад Чечни в общероссийский результат был вдвое больше. Я не буду даже касаться вопроса о том, каким способом в некоторых регионах обеспечиваются сверхвысокие показатели явки. Даже если бы этот способ был кристально честным, такое положение следует счесть нетерпимым, потому что наказанию – в виде снижения нормы представительства – подвергаются регионы, жители которых пользуются элементарной демократической свободой отказа от выражения предпочтений.

Ясно, что первый опыт применения чисто пропорциональной системы в России – в 2007 г. – у нормальных людей мог оставить только самый неприятный осадок. Но не надо путать недостатки политического режима с недостатками избирательной системы. Российская демократия будет нуждаться в пропорциональном представительстве.

Часть V Сколько власти нужно президенту?

28. Недостатки российской Конституции 1993 г.

Современная российская Конституция – это продукт сентябрьско-октябрьского кризиса 1993 г. Отсюда ее главная черта: колоссальные полномочия исполнительной власти. А поскольку в том давнем году исполнительная власть была в руках президента, то ему достались и полномочия. В научной литературе такую систему иногда называют «сверхпрезидентской». От обычной президентской системы она отличается по нескольким параметрам.

Во-первых, это колоссальные законодательные полномочия президента, т. е. право издавать указы. В «нормальных» президентских системах такое право обычно отсутствует, а в России носит почти неограниченный характер. Круче только в Таджикистане, Белоруссии и еще паре бывших советских республик. Во-вторых, это значительные полномочия президента в области бюджетной политики, которая в большинстве президентских систем находится в полной компетенции парламента. В-третьих, президент обладает правом распускать парламент. Это принципиально расходится с логикой «разделения властей», лежащей в основе классической президентской системы. В-четвертых, парламент почти полностью лишен контрольных полномочий. В общем, президент в России – больше, чем президент, и сам Борис Ельцин, под которого писалась Конституция 1993 г., любил демонстрировать царские повадки. Во всяком случае, пока не попал под дефолт.

Однако опыт Ельцина свидетельствует, что все эти полномочия президент может фактически использовать лишь тогда, когда располагает достаточными политическими ресурсами. Напомню, что в середине 90-х третий срок Ельцина считался почти предрешенным: ведь в 1991 г. его избрали по другой конституции. Но после дефолта Ельцин стушевался, в царя больше не играл, да и вообще его хватило только на то, чтобы пропихнуть на «свято место» проверенного преемника и мирно скрыться за горизонтом. А преемник, пройдя пару отмеренных ему сроков, столкнулся с ситуацией, из которой нормальная президентская система допускала бы только два исхода: отказ от власти или изменение правил игры. Но этого не понадобилось, потому что Конституция 1993 г. предполагала и третью возможность.

В общем-то, нетрудно понять, почему авторы Конституции 1993 г. заложили в нее норму о том, что кандидатура премьера утверждается Думой, а сама Дума вправе выносить правительству вотум недоверия. Если бы у Думы не было таких полномочий, то власть президента была бы просто абсолютной. Но тогда и нужды в Конституции не было бы, достаточно одной статьи: «Вся власть в Российской Федерации принадлежит Президенту Российской Федерации». Друг Билл, как Ельцин называл тогдашнего лидера США Клинтона, не понял бы. А с другой стороны, вероятность того, что Дума сможет воспользоваться этими полномочиями, казалась тогда ничтожной. Да это и правда случилось только один раз, именно после дефолта, когда Думе удалось выторговать непродолжительное премьерство Евгения Примакова.

С формальной точки зрения, однако, это решение авторов конституции полностью перекроило структуру государства. В результате, пользуясь терминами сравнительной политологии, Россия стала не только «сверх-», но и – в то же самое время – «полупрезидентской системой». Общая черта так их систем в том, что исполнительная власть не концентрируется в руках президента, а распределена между ним и другим сильным игроком, премьер-министром, который несет ответственность перед парламентом (напомню, что в «нормальных» президентских системах, типа США, никакого премьера просто нет).

Но даже и здесь не обошлось без изюминки. В обычных полупрезидентских системах ответственность премьера перед парламентом носит эксклюзивный характер. Какие бы большие полномочия ни были приписаны президенту, по вопросу о кандидатуре премьера он противостоять парламенту не может. В России, однако, ответственность премьера – двойная. Поэтому конфликты между президентом и парламентом по этому вопросу, во-первых, возможны, а во-вторых, могут быть разрешены роспуском парламента. Это – довольно редкое институциональное устройство, известное под названием «президентско-парламентская система». Исторические прецеденты – Веймарская республика в Германии (1918–1933), Шри Ланка в 1970-х гг., Португалия вскоре после революции 1974 г.

Из перечисленных примеров видно, что президентско-парламентскую систему трудно счесть источником стабильности. Конечно, во всех этих стран ах турбулентность имела много разных источников. Но одним из них – неизменно – была конституционная структура. Возьмем последние годы Веймарской республики. Законопослушные немцы мирно идут на выборы, избирают Рейхстаг. Рейхстаг не утверждает ни одну кандидатуру премьера (рейхсканцлера), которая устраивает президента. Президент распускает Рейхстаг. Немцы – снова на избирательные участки, с тем же результатом. И так раз за разом. Несколько лет страна живет в условиях постоянной избирательной кампании, без правительства и без законов. И это не просто надоедает, а еще и подталкивает к поддержке той политической силы, которая обещает раз и навсегда с этим безобразием покончить. Действительно, покончили, мало не показалось, – и не только немцам.

«Веймарский сценарий», к счастью, не реализовался в России. В 1995 г. коммунисты немного не добрали до думского большинства, а в 1998 г. Ельцину хватило ума пойти на компромисс. Но именно после дефолта опасность этого сценария была вполне осознана российскими политиками. Отсюда колоссальные, буквально истерические усилия, в течение всего путинского периода прилагавшиеся к тому, чтобы не допустить сколько-нибудь заметного представительства оппозиции в Думе. Отсюда популярные фобии, вроде приписываемого Михаилу Ходорковскому желания заручиться поддержкой думского большинства и стать премьером после выборов 2003 г. И отсюда же, в конечном счете, полный демонтаж самого института свободных парламентских выборов. Американский президент вполне может сосуществовать с оппозиционным большинством в Конгрессе, а российский – никак. Важно понимать: это не потому, что американцы хорошие, а русские плохие, а потому, что так система устроен а.

Зато если парламентское большинство – не оппозиционное, то президентско-парламентская система открывает совершенно уникальные возможности для личной диктатуры. Если самый сильный политический игрок – президент, то премьер – это какой-нибудь Фрадков – Зубков с чисто распорядительскими функциями. Но если, по какой-то причине (и мы эту причину знаем), тяжеловес решает стать премьером, то тоже нет проблем. Уволить-то его президент может, но вот назначить нового – нет, потому что под контролем тяжеловеса остается парламентское большинство. Иными словами, избавиться от премьера без серьезного политического кризиса нельзя, а для победы в таком кризисе президенту-распорядителю по определению не хватает ресурсов.

Проблема Конституции 1993 г. состоит не только и не столько в концентрации власти, сколько в способе этой концентрации. По большому счету, эта конституция подходит только для авторитаризма.

29. Президентская система не подходит для России

Итак, российская Конституция 1993 г. мало годится для нормальной демократии. Конечно, основной закон остается документом прямого действия, который призван гарантировать базовые политические и гражданские права. Многие из этих гарантий не обеспечены на практике, и поэтому актуальна борьба за их соблюдение. Но это вовсе не значит, что мы должны отказаться от оптимизации государственного устройства. В конце концов, неспособность действующей Конституции реально обеспечить эти права прямо связана с конструктивными недостатками системы власти. Поэтому нужно рассмотреть возможные альтернативы. Начнем с самой очевидной – чисто президентской системы.

Главная особенность президентской системы – жесткое разделение исполнительной и законодательной власти между двумя органами, каждый из которых напрямую избирается населением, – президентом и парламентом. Исполнительная власть принадлежит президенту. Он формирует правительство и несет полную ответственность за его работу. Парламент не играет никакой роли в правительственных назначениях и отставках Его задача – принимать законы и контролировать исполнительную власть. Президент лишен права издавать указы, имеющие силу закона, и не может прямо влиять на бюджетный процесс. Однако одно законодательное полномочие у него все же есть – право вето. Как правило, преодолевается оно непростым, а квалифицированным парламентским большинством.

Распустить парламент президент не может. Но и парламент не может уволить президента. Правда, если он совершил уголовно наказуемое деяние, то запускается процедура увольнения (импичмента). Однако в большинстве президентских систем эта процедура так сложна, что либо не применяется вовсе, либо не доводится до конца. По большому счету, устранить друг друга президент и парламент не могут. Они вынуждены сосуществовать в течение всего срока, на который избраны.

У президентской системы есть несколько совершенно очевидных достоинств. Главное из них – это ясная правительственная ответственность. При парламентской системе правительство часто формируется на коалиционной основе. Вполне возможна ситуация, в которой правящая партия проигрывает выборы, но остается у власти, потому что коалиция без нее не складывается. Президентская система такую возможность исключает. Проиграл – уходи. К числу достоинств относят и то, что президентская система обеспечивает единство политической воли. Президент не зависит от коалиционных партнеров и несет ответственность только перед избирателями. Это позволяет ему принимать решения без дополнительных согласований, на свой страх и риск. А такие решения иногда необходимы. Особен но остро это ощущается в условиях внешнеполитических вызовов. Есть мнение, что президентская система – это единственная система, подходящая для современной сверхдержавы.

Президентских систем не так уж много. Самая успешная из них – это, конечно, США. Собственно, президентскую систему изобрели «отцы-основатели» американского государства. У политической системы США есть некоторые особенности, которые отличают ее от описанной выше модели, но останавливаться на этих мелочах не буду. Замечу лишь, что наиболее отчетливо свойства президенциализма проявились в странах Латинской Америки, которые в XIX в. последовали примеру северного соседа. В этих странах президентские системы сохраняются и сегодня. За пределами Нового Света президентские системы встречаются реже, причем на поверку чаще всего оказываются диктатурами. Успешные президентские демократии в современном Старом Свете можно пересчитать по пальцам: Бенин, Кипр, Гана, Филиппины, Мадагаскар, Южная Корея. Преобладают полупрезидентские системы, о которых речь впереди. А если учесть, что демократия в Латинской Америке устаканилась только за последние два десятка лет, то оказывается, что США – это, скорее, исключение, чем правило. У демократии большие проблемы с президентской системой. Разберемся, почему.

Поскольку президентская система основана на разделении властей, в реальной жизни есть две возможности: или президент контролирует парламентское большинство, или оно враждебно настроено по отношению к президенту. Если реализуется первая возможность, то никаких проблем с государственным управлением не возникает, но есть проблемы с демократией. Президент правит, парламент послушно штампует нужные президенту законы и бюджеты, никого, по большому счету, не контролирует (зачем? – ведь президент такой хороший!), и все идет как по маслу.

Настолько гладко, что уходить из этой прекрасной ситуации президенту совершенно не хочется. И у него возникают, во-первых, сильнейший соблазн, а во-вторых, реальная возможность законсервировать ее путем ограничения демократических свобод. Чтобы как-то воспрепятствовать этой тенденции, вводятся ограничения на число сроков нахождения у власти. Это не очень помогает: когда эти ограничения становятся актуальными, президент либо их отменяет, либо находит подходящего преемника, нередко – сына или зятя. История Латинской Америки пестрит такими примерами. Если же реализуется вторая возможность, то ничего хорошего опять-таки не выходит. С демократией тут все в порядке, но жестоко страдает качество государственного управления. Чтобы реализовывать сколько-нибудь последовательную политику и выполнять предвыборные обещания, президенту нужны законодательная база и бюджет. Но парламент нужные законы принимать не хочет и денег на президентские программы не дает. Если президент политически слаб, то ему приходится с этим мириться, бесславно досиживая свой срок. Но позвольте, за него ведь проголосовали избиратели, воля народа налицо. Поэтому при наличии политических ресурсов президент бросается в бой и в нарушение конституции распускает парламент. Далее – сценарий номер один, классический пример – экс-президент Перу Альберто Фухимори.

Если демократические президентские системы все-таки существуют, то это лишь потому, что недостатки президенциализма амортизируются партийными системами. В США это двухпартийность, причем партии, с одной стороны, исключительно устойчивые, а с другой стороны – внутренне рыхлые, с низким уровнем дисциплины. На то, чтобы сформировалась именно такая партийная система, в США ушли десятки лет. Есть и другие примеры: Колумбия, Доминиканская Республика. Там двухпартийность долго вызревала в недрах авторитарных режимов. Другая модель – когда партийная система чрезвычайно раздробленная, с огромным количеством мелких, недисциплинированных партий, так что президенту удается создавать временные коалиции по отдельным вопросам законодательства. Это – Бразилия. Со скрипом, но работает.

Беда в том, что при выборе институционального устройства мы не можем надеяться на то, что его недостатки будут преодолены за счет политических механизмов вроде партий. Надо выбирать систему без разрушительного потенциала. Президенциализм этому требованию не соответствует.

30. Авторитаризм и президентская система: пример Египта

Президенциализм идеально соответствует задачам наиболее распространенной разновидности авторитарных режимов – персоналистской диктатуры. Сейчас только ленивый не пишет о поразительном сходстве между политическими режимами России при Путине и Египта при Мубараке. Не стану спорить: сходство, действительно, колоссальное. Однако детали малоизвестны.

Электоральный авторитаризм в Египте учредил президент Анвар Садат после того, как разругался с Советским Союзом и стал привилегированным партнером США в арабском мире. Политические структуры, созданные по советскому образцу предшественником Садата, Насером, не годились для страны, которая теперь должна была служить витриной демократии на Ближнем Востоке. А главной из этих структур была созданная Насером партия, Арабский социалистический союз (АСС). Для начала Садат разделил эту партию на три «форума» – правый, левый и главный, «центристский», которым было позволено конкурировать на экспериментальных выборах 1976 г. Эксперимент удался.

В следующих выборах, в 1979 г., участвовали уже три партии, созданные на основе «форумов», в том числе и бывшие «центристы», переименованные в Национально-демократическую партию (НДП). Она выиграла 347 мест, а две другие партии – 32. Успех НДП объяснить несложно. Именно партия власти унаследовала у АСС все политические, организационные и административные ресурсы. «Правые» и «левые» были группами городских интеллектуалов, а Египет – страна сельская. Крестьяне – феллахи – о новых «оппозиционных партиях» ничего не знали, их кандидаты в сельской местности не выдвигались и кампанию не вели.

Так, вполне успешно, стартовал электоральный авторитаризм. Главными противниками режима были тогда радикальные исламисты, которые не могли простить Садату ни проамериканской ориентации, ни примирения с Израилем. В 1981 г. Садат был убит. Новым президентом стал лидер НДП Хосни Мубарак. В течение всех этих 30 лет в Египте проводились парламентские выборы, на которых неизменно побеждала НДП. Надо сказать, что с конституционной точки зрения эти выборы были очень важны. До 2005 г. египетский президент избирался парламентом, а затем кандидатов на президентских выборах могли выдвигать только партии, представленные в парламенте. О результатах надо было заботиться. Они того стоили.