Демократия в России: инструкция по сборке

Значит ли все это, что судьба имеющихся партий совершенно не имеет значения? Полагаю, нет. История показывает, что в тех случаях, когда демократизация уже начата по инициативе и при участии основных политических сил, партии-сателлиты могут сыграть некоторую положительную роль. Вспомним демонтаж коммунистического режима в Польше в 1989 г. Польская крестьянская партия и Демократическая партия Польши были марионеточными организациями в куда большей степени, чем КПРФ и ЛДПР. Тем не менее, они перешли на сторону Валенсы, когда сочли, что этот ход оправдан настроениями за стенами парламента. Попросту говоря, этот ход давал им надежду на будущее. Дальнейшая судьба партий-сателлитов сложилась по-разному: ДПП исчезла бесследно, а ПКП (PSL) и сейчас является одной из важнейших партий Польши. Однако гораздо важнее другое. Говоря о «партиях», ныне интегрированных в авторитарный порядок, мы забываем, что они реально существуют как сформировавшиеся предпочтения значительных групп избирателей. Думаю, немногие усомнятся в том, что «Единая Россия» получает свои фантастические проценты не только в результате фальсификаций и давления на избирателей, но и потому, что многие за нее действительно голосуют. То же касается КПРФ, ЛДПР и некоторых других Эти элементы упорядоченности в предпочтениях избирателей заслуживают сохранения. Обращаясь к опыту прошлых демократизаций, можно сказать, что авторитарное наследие играет довольно значительную роль в формировании новых партийных систем. Почти во всех восточноевропейских странах точкой кристаллизации послужили бывшие коммунистические партии. Партии-преемницы правых авторитарных режимов сыграли значительную роль в формировании партийных систем Бразилии, Чили, Испании и других стран. В Бразилии по-прежнему важна «Партия демократического движения», которая сформировалась в условиях авторитаризма, приняв продиктованные властями правила игры, но авторитаризм успешно пережила и даже сыграла центральную роль в восстановлении демократии.

Таким образом, имеющиеся партии в основном бесполезны для демократизации, но в случае, если она все-таки произойдет, они могут сыграть полезную роль. Очевидно, что «Единая Россия» будет вредить в меру способностей всем демократическим начинаниям. Но общественная потребность в партии, выражающей интересы правящего ныне класса и его клиентов, останется и после отказа от авторитаризма, и тогда «Единая Россия» сможет действительно трансформироваться в социально-консервативную правоцентристскую партию. Захочет ли – отдельный вопрос. Скорее всего, разбежится. Но для перспектив демократизации сохранение «Единой России» будет лучшим решением, чем формирование такой же партии с нуля. Институциональное наследие, даже плохонькое, надо ценить. Ясно, что демократические перспективы есть и у нынешних «оппозиционных» партий.

Практический вывод таков. Во-первых, нужно отказаться от разговоров о люстрации [3] – и не только из философских соображений, но и потому, что чем скорее межпартийная конкуренция в демократической России примет упорядоченный характер, тем лучше, и имеющиеся партии могут сыграть в этом положительную роль. Во-вторых, регистрация всех имеющихся партий должна быть сохранена. Яне сомневаюсь, что для большинства из них сбор 2000 подписей в поддержку регистрации не составил бы проблемы, но в данном случае это необходимо для того, чтобы гарантировать сохранение за ними их названий и атрибутики. Что хорошего, если бы название КПРФ было перехвачено в процессе перерегистрации какой-то группой авантюристов? К роме того, было бы справедливо восстановить без дополнительных условий регистрацию всех партий, которые были ликвидированы судебными решениями весной 2007 г. за невыполнение требований по численности. Это Республиканская партия Российской Федерации (ликвидацию которой признал незаконной Европейский суд по правам человека), Российская коммунистическая рабочая партия и некоторые другие.

11. Может ли «Единая Россия» стать нормальной партией?

Что такое «Единая Россия»? Есть популярный вариант ответа на этот вопрос: «Партия жуликов и воров». Не могу сказать, что этот вариант – неправильный. Коррупция – системное свойство современной российской государственности. Поэтому всякие разговоры о том, что ее можно устранить путем чисток этого аппарата, ужесточения наказаний, дальнейшего роста и без того уже немалых официальных доходов чиновничества и т. д. – пустая болтовня. Есть только один способ сдерживать коррупцию: контроль над бюрократией со стороны внешней, политической инстанции. И поскольку такие распространенные в прошлом способы, как самодержавная монархия или коммунистическая диктатура, ныне в России недоступны, у нас есть только один путь к очищению от коррупции – демократия.

Проблема с мемом [4] «Партия жуликов и воров» в том, что по смыслу он относится не к «Единой России», а к российской политической системе в целом. Несомненно, что «партия власти» является довольно важным элементом этой системы. Но этот элемент вторичен. Основу коррупционного порядка составляет исполнительная власть. Функции «Единой России» – довольно ограниченные. Они состоят в том, чтобы собирать голоса на выборах представительных собраний (включая Госдуму), а потом принимать законы в интересах исполнительной власти. «Партии власти» существуют не только в условиях авторитаризма, да и начальная фаза существования «Единой России» приходится на период, когда демократические институты в стране еще не были демонтированы. Функции электорального и законодательного контроля, о которых сказано выше, свойственны «партиям власти» во многих президентских системах. Переход к авторитаризму, который произошел в России примерно в середине нулевых годов, состоял не в превращении «Единой России» в «партию власти» – она уже создавалась в этом качестве – а в колоссальном усилении исполнительной власти.

Последствия этого для самой партии небыли такими однозначными, как может показаться на первый взгляд. Действительно, зачистка политического поля в сочетании с массовыми фальсификациями на выборах привела к тому, что «Единая Россия» стала выигрывать все без исключения выборы, доминировать во всех законодательных собраниях. Но понятно, что это – заслуга не партии, а исполнительной власти. Прямо скажем, роль «Единой России» в современной российской политической жизни ничтожна. Это сказывается во всем. Например, в фактическом отсутствии у нее национального руководства. Формальным лидером «Единой России» считается премьер-министр, который в партии не состоит и периодически высказывается о ней в том духе, что паршивенькая, но лучше-то все равно нет. Ведущую роль в руководстве «Единой России» с момента ее основания играл Борис Грызлов – человек, вероятно, не лишенный каких-то достоинств, но убедительно доказавший, что проявить эти достоинства на поприще публичной политики он не способен. Понятно, он был «смотрящим» от узкого круга путинских приближенных. В регионах парторганизации «Единой России» полностью подчинены губернаторам. Это и понятно: именно они обеспечивают партии большинство голосов на выборах. Влияние «Единой России» на процесс назначения губернаторов, пусть и признанное законодательно, в действительности невелико: решение принимается совсем в других местах. У «Единой России» нет и не может быть идеологии. Не может быть идеологии у партии, которая обречена во всем поддерживать исполнительную власть. А она у нас «прагматическая», ей идеологические ограничения не нужны.

Охотно допускаю, что большинство единороссов находит такое положение дел вполне удовлетворительным. Но если все-таки говорить о «Единой России» как о партии, то ее перспективы, при сохранении этой ситуации, довольно печальные. Попросту говоря, Кремль ее сдаст в тот самый момент, когда сочтет это политически полезным. Процесс уже пошел: создан «Общероссийский народный фронт». Прагматизм. Надо сказать, что в большинстве подобных режимов партии власти меняются, как перчатки. Старые бесследно исчезают, создаются новые.

Оказавшись в конкурентной среде, «Единая Россия» должна была бы измениться, и я полагаю, что это изменение пошло бы ей на пользу. Во-первых, она была бы вынуждена все-таки определиться с руководством, потому что реальную избирательную кампанию могут вести только реальные ли деры. По моим наблюдениям, среди единороссов достаточно много людей, обладающих и опытом, и способностями к публичной политике. В нынешней системе эти способности не востребованы. На поверхности телеэкрана плавает нечто такое, на что и смотреть неприятно, не то что голосовать за него. А тогда эти способности стали бы основанием для партийной карьеры. Во-вторых, только в конкурентной среде «Единой России» по-настоящему понадобится идеология. Можно сколько угодно повторять слово «консерватизм», но если выборы проходят так, как они проходят в современной России, то никакого значения это не имеет. Между тем консервативная идеология могла бы быть востребованной. В стране преобладают социально-протекционистские настроения, люди ждут от государства защиты, но нелепо считать эти настроения признаком левизны. В Европе (в Великобритании, Германии, Италии) государство всеобщего благосостояния было создано не социал-демократами, а консерваторами и христианскими демократами.

В-третьих – пусть это и покажется парадоксом – реальной партией «Единая Россия» может стать только в том случае, если утратит свое абсолютное большинство. Сейчас исполнительная власть обеспечивает это большинство, а взамен требует от партии безоговорочной преданности. Требовать-то она будет и впредь, но без большинства у «Единой России» приобретет свободу для маневра, потому что в системе появится третий элемент – другие партии, с которыми надо будет договариваться. Так что «Единая Россия» вовсе не безнадежна для дела демократии в России. К сожалению, безнадежна исполнительная власть, от которой «Единая Россия» всесторонне зависит. Надеяться на то, что она сможет отстаивать или хотя бы осознать свои долгосрочные интересы, почти не приходится.

12. Двухпартийная система

Возможности влияния институциональной инженерии на партийную систему крайне ограничены; однако это касается только демократии. В условиях авторитаризма можно распустить большинство партий, запретить создание новых, а оставшиеся под угрозой роспуска или снятия с выборов сделать жалким придатком исполнительной власти. В России так и сделали. В результате с партиями все в порядке, если не считать того обстоятельства, что партий нет, а есть нечто иное, лишь отдаленно их напоминающее.

В условиях демократии не принимают законы, ограничивающие фундаментальные конституционные права, в том числе – свободу политических объединений. Поэтому трудно повлиять на состав участников политической жизни. Количество партий зависит от общественного запроса на них. В странах, использующих пропорциональную систему, в выборах обычно участвуют десятки партий. Но и при мажоритарной системе общее количество партий может быть значительным. Например, в Великобритании выдвигаются кандидаты примерно от сотни партий, хотя и не во всех округах.

Тут, однако, есть одна тонкость. Одно дело – общее количество партий, имеющих легальный статус, и совсем другое дело – количество важных партий, реально претендующих на власть. В большинстве стран таких партий мало. Чаще всего партии отбраковываются естественным путем, просто не выдерживают конкуренции. Выживают сильнейшие. Однако можно поспособствовать такому ходу событий с помощью институциональной инженерии. Во-первых, давно известно, что мажоритарная система – точнее, система относительного большинства в одномандатных округах – помогает сильным партиям за счет слабых Во-вторых, поскольку какие-то правила регистрации партий нужны (об этом я уже писал), то можно, не выходя за рамки основных демократических свобод, сделать эти правила довольно жесткими. Скажем, в США и Мексике очень легко создать местную политическую организацию, но общенациональную – чрезвычайно трудно.

Оба эти средства – сомнительные. Колоссальные недостатки мажоритарной системы известны, и на них мне еще предстоит остановиться. Что касается ограничений на создание партий, то они, даже в скромном масштабе, расходятся с базовыми ценностями демократии и поэтому нуждаются в сильном оправдании. Такое оправдание есть. Это – двухпартийная система, которой принято приписывать несколько важных достоинств. Во-первых, она облегчает избирателю выбор при голосовании. Во-вторых, она обеспечивает наиболее ясную модель чередования у власти, а значит – правительственной ответственности. В-третьих, она способствует политической стабильности. Таковы стандартные, наиболее распространенные аргументы. Так, значит, игра на снижение количества партий стоит свеч? Я так не думаю, а чтобы обосновать свою точку зрения, разберу эти аргументы по порядку.

Облегчает ли двухпартийность выбор при голосовании? Да, если есть ясные альтернативы. Нов той модели двухпартийной системы, которую обычно используют в качестве положительного образца (а это, прежде всего, американская модель), с этим проблемы. Борясь за среднего избирателя, партии стремятся сформулировать такие позиции, которые не оттолкнули бы его, не содержали бы в себе ничего кардинально отличающегося от позиций противника. Но если позиции партий по основным вопросам почти ничем не различаются, то задача выбора, стоящая перед избирателем, становится не легче, а сложнее. Есть и другая модель двухпартийности, которую не очень любят упоминать ее сторонники. В этой модели страна разбита на два противостоящих друг другу лагеря, позиции которых жестко очерчены и кардинально различаются. Такая модель типична для молодых демократий, особенно если они прошли через гражданские войны (Никарагуа), но встречается и как рудимент давних конфликтов в сравнительно зрелых демократиях (Греция, Испания). Здесь выбор очень ясный, но доступен он лишь приверженцам жестких идеологических позиций. Избиратели, заинтересованные в каких-то неординарных политических подходах, вынуждены к этим лагерям присоединяться. Реального выбора у них нет.

Мысль о том, что двухпартийность обеспечивает ясную модель чередования у власти, кажется очевидной. Но она строится на ложной посылке о том, что двухпартийная система в буквальном смысле состоит из двух партий. В США это, по большому счету, так. Однако другие аналогичные примеры можно найти по преимуществу в крохотных островных государствах Реальная двухпартийность обычно предполагает существование третьих партий. Хорошо, если при этом одной из двухосновных удается выигрывать абсолютное большинство мест, как до недавнего времени было в Великобритании. Но даже и там дело кончилось тем, что третью партию пригласили в правящую коалицию. Получается так, что одна из основных партий уходит в оппозицию, а сравнительно маленькая, пользующаяся поддержкой небольшого числа избирателей, приобретает непропорционально большое влияние, потому что без ее участия невозможно сформировать правительство.

А что, если позиции этой партии таковы, что ни у одной из больших партий нет желания с ней сотрудничать, да и сама она такого желания не испытывает? Тогда выходом становится «большая коалиция» из двух основных партий. В Австрии, например, большая коалиция просуществовала больше десятка лет. Ни о какой ясной правительственной ответственности при этом говорить не приходится. Беда в том, что даже большая коалиция – не всегда приемлемый выбор. И тогда рушится третий аргумент в пользу двухпартийной системы – стабильность. К примеру, в Греции существуют фундаментальные, с глубокими историческими корнями, противоречия между двумя основными партиями – консервативной «Новой демократией» и умеренно-левой ПАСОК. В большую коалицию им не хочется. При этом в выборах всегда участвует Компартия Греции, которую вы води ли-вы води ли институциональной инженерией, но вывести так и не смогли, потому что какая-то часть греков просто хочет за нее голосовать. В 80-х коммунистам нередко удавалось получить достаточно мест, чтобы блокировать создание однопартийных правительств, но самих их в коалицию никто не звал. Одно из последствий состояло в том, что на протяжении всего десятилетия Грецию лихорадило от постоянных политических кризисов. Другое последствие страна почувствовала только недавно, но зато в полной мере. Дело в том, что коммунисты не всегда использовали свою позицию в парламенте для развязывания правительственных кризисов. Довольно часто им удавалось выторговать у правящей партии, будь то «Новая демократия» или ПАСОК, значительные уступки. В результате даже консерваторам приходилось проводить политику, которая во многих отношениях была социалистической. Последствия этой политики, проводившейся десятилетиями без всякого учета экономических реалий, Греция пожинает сегодня.

Таким образом, преимущества двухпартийной системы – это, в значительной мере, фикция. Они не стоят того, чтобы целенаправленно эту систему насаждать.

13. Система с доминирующей партией

Речь пойдет о явлении, на которое политологи обращали внимание редко и с некоторым недоумением. Это – партийные системы с резким преобладанием одной партии, которая пользуется колоссальной поддержкой у избирателей, непрерывно или с небольшими перерывами находясь у власти в течение десятилетий. Иными словами, отсутствует чередование у власти, которое многие считают непременным признаком демократии.

Иногда такую систему – систему с доминирующей партией – просто выводят за скобки, не считая ее демократической. Действительно, системы, где не было чередования партий у власти, в основном существовали в условиях авторитаризма. Это значит, что политическая монополия поддерживалась за счет искусственных ограничительных мер: запретов на деятельность тех или иных устоявшихся партий, на создание новых или на их участие в выборах, фальсификации результатов выборов. Природа этих мер нам хорошо знакома: именно так поддерживается авторитаризм в современной России. Самые яркие исторические примеры – Египет и Сингапур. Но в некоторых других странах – той же Японии, Индии до 1977 г., современной ЮАР – искусственных ограничений на свободу союзов не было и нет, а выборы – вполне свободные. Политическая монополия – продукт волеизъявления избирателей. Неудивительно, что у современных российских пропагандистов системы с доминирующей партией в фаворе. Они похожи на авторитаризм, но авторитаризмом не являются. Выходит, и у нас демократия. Что и требовалось доказать. Иногда в таких доказательствах используются недобросовестные аргументы. Главный из них – искусственное подтягивание к этой категории стран, которые к ней не имеют отношения. Особенно не повезло Швеции: видимо, из-за особой, унаследованной еще из перестроечных времен популярности в нашей стране «шведской модели». Но в Швеции системы с доминирующей партией никогда не было. Достаточно сказать, что за весь послевоенный период Социал-демократическая партия (которой обычно и приписывают «доминирование») выиграла абсолютное большинство мест в риксдаге только один раз, в 1968 г. Поэтому шведские правительства, во главе которых находились социал-демократы, по существу носили коалиционный характер, и это накладывало серьезный отпечаток на их политику. «Шведскую модель» просто не понять без учета того обстоятельства, что у власти находились не просто социал-демократы, а социал-демократы в правительственной или парламентской коалиции с аграриями или елевыми социалистами. То же самое касается некоторых других стран в 50-х – 70-х гг. – например, Италии и Израиля.

Отличительная особенность системы с доминирующей партией – это такое положение самого сильного игрока, при котором коалиционные отношения с другими партиями ему не нужны. Подобных примеров в истории демократии не так уж много, но они есть. К огорчению российских пропагандистов, этими примерами, в основном, не пощеголяешь: Индия, ЮАР, Ботсвана. Откуда там взялась политическая монополия, понятно: Индийский национальный конгресс, Африканский национальный конгресс в ЮАР, Демократическая партия Ботсваны завоевали ее в борьбе против колониализма/апартеида. Эта борьба дала им и колоссальный политический авторитет среди избирателей, и ведущие позиции в органах власти, созданных после победы. Такого рода ресурсы не вечны. Как показал опыт Индии, они постепенно рассасываются. Но на это нужно время. И сравнивать этот опыт с российским бессмысленно: думаю, только самым безмозглым фанатам «суверенной демократии» придет в голову называть «Единую Россию» авангардом русского национально-освободительного движения.

Но есть другой пример. Это Япония, где Либерально-демократическая партия почти непрерывно находилась у власти с момента создания в 1955 г. до поражения на прошлогодних выборах При этом до 1993 г. у нее всегда было парламентское большинство. В авангарде освободительного движения ЛДПЯ не стояла. Она возникла путем слияния двух консервативных партий, в первые послевоенные годы ожесточенно грызшихся между собой. И это, конечно, чем-то напоминает обстоятельства создания «Единой России». Тем выше пропагандистская ценность примера.

Надо сказать, что японский случай – уникален. Другой страны, в которой политическая монополия продержалась бы так долго без отказа от демократии, нет. А уникальные случаи – это единственная категория случаев, для объяснения которых подходит излюбленная категория российских политологов: простите за выражение, «менталитет». Ну, вот так японцы устроены – иначе, чем все прочие люди. Повторить японский опыт в России можно было бы только в том случае, если бы русские были устроены таким же специфическим образом. Но, боюсь, в это немногие поверят. Русский, даже начитавшись хокку и танка [5] , даже вдоволь позанимавшись икебаной, японцем не станет. Однако на некоторых особенностях японского опыта все же стоит остановиться. В его основе лежит то обстоятельство, что из довоенного периода Япония унаследовала иерархически организованный, чрезвычайно глубоко укорененный правящий класс. Практика показала, что искусственно разделить этот класс на партии, противопоставив их друг другу на политической арене, было слишком опасно. Конфликты заходили так далеко, что само дальнейшее существование этого класса оказалось под вопросом. Поэтому японская демократия пошла по пути внутрипартийного соревнования. С момента возникновения ЛДПЯ состояла из трех фракций, которые и чередовались у власти в Японии. Борьба между ними носила не скрытый, «аппаратный» характер. Это была открытая политическая конкуренция. В течение большей части послевоенного периода в Японии использовалась чрезвычайно редкая избирательная система, «единый непереходящий голос», которая позволяла кандидатам от одной партии реально конкурировать между собой.

«Единая Россия» доказала, что она не может пойти по этому пути. Ее назначение – обеспечивать монолитную поддержку исполнительной власти, а это значит, что внутрипартийные разногласия по сколько-нибудь существенным вопросам не могут выноситься на суд публики. Как только это случается, «Единая Россия» начинает проигрывать выборы, потому что происходит распыление административных ресурсов и такое оживление кампании, при котором удержать ведущие позиции он а уже не может. Приходится ограничиваться имитационными «праймериз» и вялотекущей полемикой по второстепенным вопросам, которой занимаются «партийные клубы». Ни о каких фракциях применительно к «Единой России» говорить не приходится. Внутренние деления там, конечно, есть, но это персоналистские клики и аппаратные группировки.

Японская модель партийной системы больше не существует и в самой Японии. А в России она была бы возможна, если бы русские перестали быть русскими, а «Единая Россия» – «Единой Россией». Дальше обсуждать этот вариант ни к чему.

14. Многопартийная система

Какая партийная система будет в демократической России? Ответ на этот вопрос, намой взгляд, очевиден: многопартийная. Даже если первые свободные выборы дадут значительное преимущество какой-то одной партии, как это нередко бывает на раннем этапе демократии, то в дальнейшем важных партий будет все-таки несколько. Вопрос в другом: многопартийность в России уже была, в 90-х годах, и тогда она не работала. Как избежать повторения этой ситуации? Чтобы ответить, нужно разобраться в обстоятельствах, подорвавших развитие российских партий на предыдущем этапе.

Главным из них была, конечно, президентская система. Тезис, что сильная президентская власть несовместима с сильными партиями, общепринят в политической науке. США – не исключение из этого правила. Дело в том, что за фасадом устойчивой двухпартийной системы в Америке можно обнаружить 50 партийных систем отдельных штатов, не имеющих между собой почти ничего общего, кроме одного: во всех штатах партии организационно слабые, рыхлые и лишь эпизодически влияют на местную политику. Но и на общенациональном уровне роль партий невелика. В американских партиях нет ни членов, ни аппарата, ни централизованного руководства, ни парламентской дисциплины. С организационной точки зрения они не разваливаются только потому, что разваливаться-то особенно нечему. Главная сила, которая их поддерживает, – это сформировавшаяся за двести лет привычка за них голосовать, так называемая «партийная идентификация» американских избирателей.

В новых, да даже и не в очень новых (например, латиноамериканских) демократиях такой привычки нет, и поэтому партийные системы тех из них, где принята президентская форма правления, нередко напоминают российскую образца 90-х гг.: масса мелких, постоянно трансформирующихся партий, зачастую различающихся между собой лишь именами лидеров. Такова, например, партийная система Бразилии. Некоторые из этих систем за последние полтора десятка лет просто развалились: в Боливии, Перу, Эквадоре. Почему президентская система не способствует развитию партий? Потому что партии в этой системе не несут никакой правительственной ответственности. Правит президент. Выполнять или нет программу собственной партии, назначать или нет членов этой партии на руководящие посты – дело его выбора. Он не обязан. Поэтому его сторонникам остается лишь надеяться на добрую волю народного избранника, а противникам – пытаться навредить, главным образом, саботируя принятие президентских законопроектов и бюджетов.

В народе, естественно, это вызывает недоумение: что за партии такие, которые ничего не делают, только критиковать и умеют? Возможно, умеют и что-то другое. Нов президентской системе им не позволено. Делает исполнительная власть, а партии обречены на бессильную критику или столь же бессильную поддержку. «Партии власти» могут сколько угодно говорить о своих «реальных делах», но даже самый неискушенный избиратель понимает, что делают-то, на самом деле, не они. Партии не пользуются уважением. Тогда президент задумывается: а нужно ли вообще связывать себя партийными обязательствами? И не связывает. Скажем, российские президенты всегда были беспартийными, и даже «партия власти» приобрела сколько-нибудь отчетливые очертания меньше десятка лет назад. Беспартийными, в подавляющем большинстве, всегда были и губернаторы, а когда их загнали в «Единую Россию», то от этого немного изменилось. О партии они вспоминают лишь во время избирательных кампаний.

14. Многопартийная система

Второй фактор, тормозящий развитие партий, – это мажоритарная система. Можно, конечно, вспомнить о том, что с 1993 г. на думских выборах применялась смешанная. Что ж, без этого в России никаких партий не было бы вообще. Это было необходимое условие. Но недостаточное. Практика показала, что для партийного развития нужно использовать пропорциональные или смешанные правила на региональном уровне, а не только на общероссийском. Желательно также, чтобы губернатор нес ответственность перед выдвинувшей его партией. К роме того, часто забывают о том, что первые свободные выборы в новой России состоялись не в 1993 г. (те выборы были, как раз, не особенно свободными), а в 1989—90 гг., когда избирались съезды народных депутатов – сначала СССР, а потом РСФСР. И проходили они по мажоритарной системе. Эти выборы ныне почти забыты, но напомню: именно они в значительной мере породили нынешний российский правящий класс, создали репутации, которые продолжали работать на выборах в течение всего следующего десятилетия. Партийность не была частью этих репутаций. Наоборот, нередко политики играли на усталости народа от КПСС, подчеркивая свой беспартийный статус.

И, кстати, о КПСС. Она, как известно, была запрещена после августовского «путча». Не берусь судить, насколько необходимой была эта мера в тогдашнем политическом контексте. Но ее долгосрочные последствия для развития российской демократии были, безусловно, отрицательными. В восточноевропейских странах именно структуры, образовавшиеся на месте коммунистических партий, послужили основой для кристаллизации новых партийных систем. В России такая возможность была упущена, и к тому времени, когда партии по-настоящему понадобились, – в 1993 г., – их просто не было.

Не стоит повторять эти ошибки. Во-первых, следует отказаться от системы с сильным президентом в пользу более сбалансированной системы, в которой партии несли бы правительственную ответственность. Во-вторых, нужно использовать пропорциональную избирательную систему, но только не нынешнюю шулерскую, а нормальную, подобную тем, которые применяются в большинстве демократических стран. В-третьих, необходимо распространить нормы ответственного правительства на региональный уровень. В-четвертых, нужно бережно относиться к партийным структурам, унаследованным из прошлого, не уничтожать, а способствовать их демократической трансформации. Опыт Восточной Европы показал, что при выполнении этих простых условий можно создать работающую многопартийную систему в сравнительно короткие сроки.

Многое из этого нужно не только для того, чтобы стимулировать развитие партий. Общее исправление политических институтов само по себе откроет путь к формированию партийной системы, которая, конечно, вторична по отношению к политической системе в целом. Но, даже будучи вторичным, этот элемент исключительно важен. В России продолжают бытовать представления о том, что демократия может как-то обойтись без партий. Но это возможно только в очень маленьких странах когда-то давно – в греческих городах-государствах, а сегодня – на тихоокеанских островах Современная представительная демократия – это партийная демократия. «Беспартийные демократии», существующие в Белоруссии, Иране, Ливии, Уганде, – это авторитарные режимы. Не хотите партий? Добро пожаловать в Уганду!

Часть III Как подчинить губернатора народу?

15. Кто на самом деле организует выборы В России?

Восстановление свободы политических объединений – ключ к демократизации. Массовые фальсификации на выборах связаны, прежде всего, с тем, что в России нет политических партий, ориентированных на реальную борьбу, а не на подачки исполнительной власти. Будет борьба – будет и контроль за результатами. Но я вовсе не считаю, что свобода политических объединений решила бы все проблемы автоматически. Восстановление свободных выборов потребует кардинальной реформы избирательной системы. Об этом предстоит поговорить в деталях, но начну с другого.

Кто организует выборы? Казалось бы, ясно: система избирательных комиссий во главе с Центризбиркомом. Важная пропагандистская задача властей состоит в том, чтобы мы думали именно так. Время от времени в телевизоре появляется сосредоточенный человек с окладистой бородой и сообщает, что на очередных выборах в очередной раз было все в порядке. Это – пиар-менеджер по выборам Владимир Чуров. В действительности, однако, роль ЦИК в организации подавляющего большинства выборов (всех, к роме общероссийских) – весьма скромная. Она систематически уменьшается с того самого момента, как Чуров возглавил это учреждение. Если при предыдущем председателе ЦИК, Александре Вешнякове, «организаторы избирательного процесса» еще пытались как-то влиять на ситуацию на местах, то задача чуровского ведомства свелась почти исключительно к пропагандистским выступлениям в СМИ. А если что не так – обращайтесь, пожалуйста, в российские суды, самые справедливые в мире. О том, чтобы так их обращений было мало (ввиду очевидной бессмысленности этого занятия), позаботятся другие.

Вы предполагаете, что эти другие – система нижестоящих избирательных комиссий, от региональных до участковых? Технически так оно и есть. По существу, однако, избирательные комиссии выполняют на выборах сугубо служебные функции. Во-первых, они не располагают собственными ресурсами для того, чтобы организовывать чрезвычайно сложные и широкомасштабные мероприятия, каковыми являются выборы. А во-вторых, у них нет прямой заинтересованности в итогах. Для того, чтобы машина имитационной «демократии» сработала, в процесс должны быть вовлечены гораздо более сильные игроки, на которых можно было бы возложить всю полноту политической ответственности. Эти игроки – региональные власти, т. е. губернаторы. Они располагают ресурсами для организации выборов, они же отвечают за результаты.

О том, что губернаторы способны влиять на результаты выборов, известно давно. Однако масштабы этого влияния выявили думские выборы 1999 г., когда блок «Отечество – Вся Россия», полностью разгромленный в ходе агитационной кампании, все же смог набрать подавляющее большинство голосов в нескольких регионах, главы которых входили в его руководство. И действительно, современные «избирательные технологии» «Единой России» вовсе не изобретены в одночасье после авторитарного поворота. Во многих регионах – Татарстане, Башкортостане, Саратовской области, республиках Северного Кавказа – они обкатывались годами. И всегда центральную роль в их реализации играли губернаторы. Скажем, сегодня многие из них не затрудняются с предсказанием результатов выборов. Но можно вспомнить, что у Минтимера Шаймиева в Татарстане эта чудесная способность проявилась еще в середин е 90-х.

Когда федеральная власть в 2004 г. решила избавиться от свободных выборов, она уже знала, на кого положиться. К 2003–2004 гг. губернаторы не только полностью овладели мастерством собственного переизбрания на энный срок (случаи вроде победы Михаила Евдокимова в Алтайском крае запомнились именно своей исключительностью), но и формировали под себя полностью лояльные составы законодательных собраний. Ситуация не очень изменилась и после навязанного центром перехода к выборам этих собраний с использованием партийных списков. Но если немногие тяжеловесы вроде Шаймиева сразу же стали отдавать «Единой России» по 60–70 % мест, то тактика многих губернаторов послабее была иной: помогать сразу нескольким партиям в обмен на будущую лояльность. Осенью 2004 г. доля мест «Единой России» в законодательных собраниях начала стремительно падать. И это сулило не очень приятные перспективы в общероссийском избирательном цикле 2007–2008 гг.

Вот тут-то и пришло судьбоносное решение о замене прямых губернаторских выборов на фактическую назначаемость. Обсуждая это решение, часто обращают внимание на то, что оно положило конец российскому федерализму. Это правильно. Но практические последствия показали еще и другое: как выяснилось, федерализм и демократия в России взаимосвязаны. Назначаемость губернаторов привела к усилению их зависимости от центра по всем параметрам, но важнейшим среди них с самого начала стала прямая политическая ответственность за результаты выборов. Если у «Единой России» плохие результаты, значит, не справляешься: должен уйти. И если хочешь лояльное законодательное собрание, то пожалуйста, никто не мешает, но только с большинством у «Единой России». В одну корзину. Действительно, после отмены губернаторских выборов результаты партии власти стали расти, как на дрожжах, и в декабре 2007 г. мы оказались там, где находимся по сей день.

От губернаторов не требуют напрямую, чтобы они подделывали результаты, напрягали «административный ресурс», подавляли всякие ростки предвыборных дискуссий. От них просто ждут хороших результатов (хотя и не без подсказок о том, какие именно результаты надлежит считать «хорошими»), а уж как их достигать – дело хозяйское. Как умеют, так и достигают. К этому добавляется собственная заинтересованность: ведь если единственный доступный способ контролировать законодательное собрание – это большинство у «Единой России», то расстараешься. Стимулы очень сильны. Иногда усердие зашкаливает. Это нечисто российский феномен: скажем, в Казахстане на последних парламентских выборах все – включая, полагаю, руководство страны – ожидали результата «приличного», процентов 70 за «Hyp Отан», а получился «неприличный» – 88 %. Губернаторы перестарались. А как не перестараться? Ведь всё относительно. Ты дашь этому «Hyp Отану» 70 %, ау соседнего губернатора будет 85 %, вот и ходить ему в передовиках, а тебе – в кандидатах на вылет. Конкуренция.

Таким образом, если без восстановления свободы политических объединений о демократии в России говорить просто бессмысленно, то изменение конструкции региональной власти оказывается вторым необходимым условием. Я не против возможностей центра влиять на региональную политику. Однако в первую очередь губернаторы должны нести ответственность перед гражданами регионов. Так оно, попросту говоря, следует из действующей Конституции, и сейчас ее положения о федерализме не соблюдаются, что бы ни говорил по этому поводу самый конституционный суд в мире. Вопрос состоит в том, как сделать федерализм в России действительно демократическим.

16. Почему не нужно восстанавливать прямые губернаторские выборы

Я считаю, что существующий порядок назначения губернаторов несовместим ни с демократией, ни с федерализмом. Можно понять так, что я выступаю за восстановление прямых выборов. Действительно, эта система была лучше нынешней. Но восстанавливать ее не следует. Рассчитывать на популярность мне с таким подходом, конечно, не приходится. Лишившись за последнее десятилетие почти всех политических прав, россияне умудрились этого не заметить, – видно, заняты были другим. Есть лишь одно исключение, и это – именно губернаторские выборы. Ноя попробую отстоять свою позицию.

Против восстановления прямых губернаторских выборов можно привести несколько аргументов. Некоторые из них не заслуживают подробного разговора. Если сама власть считает, например, что может существовать только в вертикальной форме, то спорить с этими фрейдистскими фантазиями так же бессмысленно, как обсуждать вопрос о том, действительно ли отмена губернаторских выборов покончила с терроризмом в России. Нет, не покончила, и не могла покончить, потому что реальная цель была другая, а Беслан к случаю пришелся. Не хочется мне останавливаться и на традиционных «либеральных» рассуждениях о быдле, которому никакие права не нужны: сразу же изберут сталинистов и нацистов, дай им только волю. Это полная ерунда.

Более разумным был бы аргумент о том, что если уж губернаторы «Единой России» умудряются обеспечить 60 %, то себе, любимым (или тщательно подобранным преемникам), они по 95 % сделают легко. Конечно, в текущих условиях требовать восстановления губернаторских выборов совершенно ни к чему. Этого не понимают только крайне наивные люди. Но мы говорим о том, какие институты подошли бы для России после восстановления базовых политических свобод. И тогда этот аргумент теряет смысл: во многих странах глав регионов избирают напрямую. Больше того, я думаю, что на раннем этапе демократизации прямые губернаторские выборы сыграли бы положительную роль. Они не подходят именно как долгосрочный институциональный выбор.

Главный вопрос, касающийся губернаторских выборов, состоит в том, зачем они нужны. Какова цель? Казалось бы, ответ очевиден: граждане избирают губернатора, оценивают его действия у власти, а на следующих выборах продлевают срок его правления или нет – в зависимости от достигнутых результатов. Это и есть политическая подотчетность. Но реализуется она лишь при условии, что на следующих выборах действующему губернатору будет противостоять заслуживающий доверия альтернативный кандидат; что у этого кандидата будут средства – организационные, финансовые, медийные – довести свою позицию до избирателя; и что в его распоряжении будет механизм, который обеспечит смену власти. Скажем, в США, где губернаторов избирают напрямую, эти условия выполняются (хотя и там – не всегда и не в каждом штате). А что в России?

В России было по-разному. Но если попытаться вычленить из многообразного политического опыта двух десятилетий компактную картинку, то получится примерно так. В начале 90-х гг. Ельцин назначил губернаторов. Некоторые из них вскоре прижились, были приняты местными правящими группами в качестве своих ли деров. В так их регионах оп позиция была представлена, главным образом, коммунистами, к которым все – как правящие группы, так и население – относились как к не имеющим шансов маргиналам. Более сложный путь прошли те регионы, где ельцинские назначенцы не смогли возглавить местные правящие группы. Там на первых губернаторских выборах часто побеждали «кандидаты левых сил», изредка – коммунисты, гораздо чаще – ставленники местного партхозактива, для которых союз с КПРФ был временным и тактическим. Придя к власти, эти деятели в первую очередь искореняли все следы ельцинских назначенцев, так что оппозиции в таких регионах не осталось вовсе. И еще были республики, в которых Ельцин никого не назначил, и все утряслось таким наилучшим образом, что об оппозиции и помыслить было невозможно. Эти три сценария к первой половине 2000-х гг. сошлись воедино, создав совершенно непотопляемую модель регионального авторитаризма.

Основу этой модели составляли: политическая монополия, основанная на консолидации региональных правящих групп вокруг единоличных лидеров; полный контроль губернаторов над всей гражданской и политической активностью в регионах; отсутствие законодательной власти в качестве сколько-нибудь реального противовеса исполнительной; а на этой основе – монополизация «контроля над финансовыми потоками». Ничего не напоминает? Да, теперь так устроена вся Россия. Но началось это в регионах, а не в столице. Конечно, федеральному центру приятно тешить себя иллюзией о том, что это он выстроил вертикаль. В действительности, однако, путинское руководство – вместо того, чтобы реформировать региональную власть, – просто подстроилось под нее, выписав региональным группам ярлык на княжение в обмен на политическую лояльность. Это была взаимовыгодная сделка. Внакладе остались только граждан е России.

Важно подчеркнуть: прямые губернаторские выборы были вполне органичным элементом регионального авторитаризма. Именно на них, в первую очередь, обкатывались те технологии, с помощью которых сегодня побеждает «Единая Россия». А теперь представим, что базовые политические свободы – по меньшей мере, свобода политических ассоциаций – восстановлены. На федеральном уровне это дало бы немедленные результаты: первые же выборы позволили бы избрать работоспособный парламент. В регионах, однако, годами складывалась система, сводившая роль законодательных собраний к абсолютному нулю. О том, сколь ничтожна партийная составляющая региональной жизни, вряд ли стоит распространяться. И, в отличие от федерального центра, там не приходится рассчитывать на скорое партийное строительство. И вот в эту систему – без парламентаризма, без партий, без независимых СМИ – возвращается выборный губернатор. Что тогда будет? Да то же самое, что мы наблюдали раньше. Конечно, кого-то из губернаторов на первых выборах прокатят. К власти придут новые, хорошие. Но мы помним о том, как стремительно новые, хорошие губернаторы «портились» в 90-х Власть портит, а человеческая природа неизменна.

Цель демократизации состоит не в том, чтобы выгнать негодяев и привести к власти героев, а в том, чтобы создать условия, при которых герои не становились бы негодяями, даже если соблазн очень силен. Между тем прямые выборы – это настолько сильный механизм наделения властью, что при отсутствии работающих контрольных механизмов этот соблазн реализуется почти автоматически. Я полагаю, что новое устройство региональной власти должно включать в себя элементы, систематически исключающие контроль исполнительной власти над другими институтами. Эти институты – законодательные собрания и партии – сегодня так слабы, что для них нужны парниковые условия, которые при прямых губернаторских выборах создать невозможно.

17. Как выбирать губернаторов?

В основе моего подхода к формированию региональной власти – идея о том, что губернаторов должны выбирать региональные законодательные собрания (ЗС). Есть ли разница с нынешним порядком? Есть, и принципиальная. Состоит она в том, что губернаторов нужно именно выбирать, а не «наделять полномочиями по представлению президента РФ». В России существует правовое понятие о выборах, согласно которому они должны проходить на соревновательной основе, т. е. с участием нескольких кандидатов. При нынешнем порядке единственный избиратель, которому предоставлено право выбора, – это президент. Именно ему кто-то (говорят, «Единая Россия», но многие считают, что Сурков) заранее подает список кандидатур. Однако ЗС голосует лишь по той из них, на которой уже остановился благосклонный взгляд президента. Или, возможно, кого-то другого в политическом руководстве страны. Называть эту процедуру выборами – заведомая ложь.

Предлагаемая мною альтернативная система преследует три цели. Во-первых, даже на непрямых выборах необходимо обеспечить как можно более тесную связь между политическим итогом и волеизъявлением граждан. Во-вторых, необходимо добиться того, чтобы и в процессе выборов, и после них у губернатора были сильные стимулы к коалиционному взаимодействию с иными региональными политическими силами. Это позволит свести к минимуму возможности монополизации губернатором политического пространства, запустит механизм развития региональной политики. В-третьих, надо сделать так, чтобы это взаимодействие проходило не в форме «прагматичного» торга с отдельными сильными личностями региона, а в цивилизованных политических формах, т. е. на партийной основе.

Пара оговорок. Сейчас ЗС не столько избираются, сколько, как и губернаторы, «наделяются полномочиями», только в более изощренной форме. Поэтому мои предложения будут иметь смысл только после восстановления базовых политических свобод на федеральном уровне, и прежде всего – права на политическое объединение. Это позволит избирать ЗС в условиях реальной, а не имитационной многопартийности. Зачаточный опыт такого рода у России есть. Это региональные выборы осени 2004 – весны 2005 г., когда среднее число партийных списков было 7,1 (доходило до 11), а средняя доля голосов у «Единой России» – 28,4 %. При предлагаемом мною порядке регистрации партий количество списков на региональных выборах несколько возрастет по сравнению с тем периодом. Вероятно, их будет по 10–15.

Кроме того, региональные избирательные системы нужно очистить от накопившихся за последние годы наслоений. Подробнее об этом – ниже. Сейчас отмечу, что оптимальной для выборов ЗС мне представляется смешанная избирательная система с соотношением списочников и одномандатников 50/50, с заградительным барьером не выше 3 %. Чисто пропорциональную систему на региональном уровне я считаю совершенно неуместной. К выборам должны автоматически допускаться списки, выдвинутые всеми зарегистрированными партиями, а также созданными ими блоками. Нуждается в значительном облегчении и порядок регистрации одномандатников.

Я считаю, что во главе каждого партийного списка, выдвигаемого на выборах ЗС, должен стоять кандидат в губернаторы. Таким образом, предлагаемая мною система в каком-то смысле узаконивает нынешнюю ситуацию, при которой действующий губернатор в почти обязательном порядке возглавляет список «партии власти». Но ныне эта практика носит селективный характер, поскольку применяется только «Единой Россией», а ее последствия для демократии в регионах ничтожны: если «Единая Россия» вдруг проиграет, то Кремль, конечно, может наказать губернатора, но это будет решение именно Кремля, а не избирателей региона. На самом деле, однако, совмещение выборов ЗС с волеизъявлением по поводу исполнительной власти могло бы быть мощным инструментом в руках граждан. Для этого нужно, чтобы все партии выдвигали ясные предложения по поводу курса исполнительной власти, принимая на себя обязательства по реализации этого курса в случае успеха на выборах. А без кандидатуры губернатора такие обязательства были бы пустой формальностью.

Для выборов ЗС такая система имела бы благотворные последствия. Она позволила бы переориентировать избирательные кампании на местные проблемы. Сегодня, даже если во главе списка «Единой России» стоит губернатор, голосовать предлагают все равно за Путина. Но Путин, к худу или к добру, не поедет на губернаторство в Рязань. Не поедут и депутаты Госдумы. Точно не поедет Жириновский, который в последние годы возглавлял почти все региональные списки своей партии. Конечно, формально запретить этот лохотрон нельзя (санкции против него ввести можно и нужно, но об этом потом), однако при предлагаемой системе ЛДПР просто не смогла бы вести кампанию под лозунгом «Жириновского – в губернаторы Тамбовщины!» Обман был бы слишком очевиден. Пришлось бы подыскивать реального кандидата и обсуждать реальные проблемы региона.

Однако более важными были бы последствия для самих губернаторских выборов. Я думаю, что их следовало бы проводить в два тура. В первом туре участвовали бы в обязательном порядке лидеры всех списков, получивших места в собрании. К роме того, право выдвинуть свои кандидатуры получили бы все избранные одномандатники, независимо от формы выдвижения. Адекватность результатов первого тура результатам волеизъявления избирателей при этом обеспечивалась бы тем, что у списочников не было бы права голосовать за кандидатов от других партий. Их голоса следует автоматически отдавать лидерам списков. В принципе, я не сторонник императивного мандата [6] , но такое ограниченное его применение кажется оправданным. Напротив, одномандатники несут политическую ответственность перед населением округов, и поэтому их голосование в первом туре должно быть свободным. Если за кого-то из претендентов в первом туре высказывается более половины от общего числа избранных депутатов, то он считается избранным. В противном случае проводится второй тур.

Во втором туре голосование вновь должно быть свободным для одномандатников, а голоса списочников в обязательном порядке отдавались бы либо представителю их собственной партии, либо (если во втором туре его нет) тому кандидату, в поддержку которого официально выскажется региональное отделение этой партии. Участвуют, как водится, двое кандидатов, набравших наибольшее количество голосов в первом туре, а избранным считается тот из них, кто снискал поддержку больше чем половины от общего числа избранных депутатов. На этом процесс выборов завершается. Избранный кандидат вступает в должность и формирует свою администрацию. При этом ему придется выполнить коалиционные обещания, данные в ходе выборов. А на тот случай, если он этих обещаний выполнять не будет, в распоряжении большинства ЗС должен быть институциональный инструмент, который позволил бы наказывать за обман.

18. Губернаторы, законодательные собрания и федеральный центр

Итак, было бы целесообразно предоставить право выбирать губернаторов законодательным собраниям (ЗС) в соответствии с волей, выраженной избирателями на выборах самих ЗС. Должен признать, что ничего особенно оригинального в этой модели нет. Примерно в таком виде она существует в большинстве европейских стран и называется парламентской системой. Я ввел дополнительные гарантии того, что исполнительная власть будет сформирована без больших отклонений от воли избирателей. Известно, что размытая (вследствие коалиционной политики) правительственная ответственность относится к числу основных недостатков парламентской системы.

Но институциональный дизайн, конечно же, не сводится к механизму формирования исполнительной власти. Парламентская система включает в себя не только право ЗС на формирование правительства простым большинством депутатов, но и постоянно действующий механизм контроля затем, как губернатор исполняет свои обещания. Это вотум недоверия и возможность на коалиционной основе сформировать новую администрацию, если действующая перестала отвечать запросам большинства. Подобные возможности должны быть и у российских региональных ЗС, но в усеченном виде. Почему?

Необходимой предпосылкой для нормальной работы парламентской системы служит устойчивая многопартийность. Если ее нет, то парламентаризм превращается в бесконечную череду коалиционных маневров, парламентских интриг и правительственных кризисов. Иными словами, ведет к хронической нестабильности. И если на общероссийском уровне запустить работающую многопартийную систему было бы сравнительно легко, то на ее формирование в регионах уйдут многие годы. А между тем, задачи региональной власти – менее политические и больше связаны с оперативным управлением, чем задачи федерального центра. Понятно, что политическая нестабильность могла бы парализовать жизнь регионов. Таким образом, возможности воздействия ЗС на исполнительную власть надо, по сравнению с классической парламентской системой, обставить дополнительными условиями. Довольно распространенная в мире практика – так называемый конструктивный вотум недоверия, когда отправить правительство в отставку парламент может, лишь предложив одновременно кандидатуру нового премьера. В регионах России, намой взгляд, такой порядок был бы приемлемым, но не оптимальным, потому что политический итог отклонялся бы от воли избирателей, выраженной на выборах ЗС. Нужен другой механизм.

Прежде всего, я считаю, что в течение первого года после избрания губернатору должна быть предоставлена полная оперативная свобода. Вотум недоверия в течение этого периода не голосуется в ЗС. По истечении первого года это становится возможным. Однако прямые политические последствия должны наступать лишь в том случае, если в ЗС существует достаточно широкий консенсус по поводу того, что губернатор не справляется со своими обязанностями и нарушает предвыборные обещания, в том числе и перед собственной партией. Это достижимо, если минимальным порогом для вотума недоверия будет не простое большинство, а квалифицированное, – скажем, две трети. Если противники губернатора оказываются в так ом большинстве, то в ЗС повторно проводится процедура выборов, причем партия, от которой выдвигался увольняемый губернатор, вправе выдвинуть новую кандидатуру из числа своих депутатов.

Вотум недоверия, вынесенный большинством голосов, превышающим половину, но не достигающим двух третей, имел бы иные политические последствия: обращение к Президенту РФ с просьбой уволить губернатора. На рассмотрение этого обращения отводилось бы полгода. Если по истечении этого срока просьба не удовлетворяется, то ЗС может вынести вотум недоверия вторично. Если и на этот раз не удается собрать две трети голосов, то увольнение губернатора все же вменяется Президенту в обязанность, но тогда он одновременно распускает ЗС и назначает новые выборы. Таким образом, губернатор получает достаточно времени на то, чтобы убедить парламентское большинство в своей дееспособности и готовности идти на политические уступки, а ЗС – на то, чтобы сформировать более широкий консенсус. Не получилось? Тогда ЗС может убрать губернатора, но с существенным риском для себя. Какие-то политические группы примут такой риск с готовностью, но в оправданности этой позиции им предстоит убедиться на выборах.

Данный сценарий не исчерпывает спектра возможностей влияния на региональную политику, которые я счел бы целесообразным оставить за федеральным центром. Во-первых, за Президентом РФ должно сохраниться имеющееся у него право отправлять губернаторов в отставку в связи с утратой доверия, т. е. по широкой совокупности мотивов, включая политические. Тут нужны лишь два ограничения: этого не должно происходить в течение первого года губернаторских полномочий, а последствия включали бы роспуск ЗС и новые выборы. Во-вторых, именно федеральный центр должен был бы разрешать конфликтные ситуации, когда во втором туре губернаторских выборов в ЗС ни одна кандидатура не получала бы простого большинства (ведь кто-то может воздержаться от поддержки обоих кандидатов). Тогда Президент по собственному усмотрению назначал бы исполняющего обязанности губернатора сроком на год, а по истечении этого года ЗС распускалось бы с назначением новых выборов.

Для любителей формального институционального анализа отмечу, что предлагаемый мной порядок – что-то среднее между классической парламентской системой и довольно редким дизайном, известным как «ассамблейно-независимая система». Сам по себе этот дизайн, на мой взгляд, не лишен существенных недостатков, однако именно на региональном уровне, где есть возможность привлечения внешнего арбитра к разрешению конфликтных ситуаций, его недостатки можно блокировать. Я считаю возможным достаточно детально регламентировать институциональное устройство регионов федеральными законодательными актами. Политический аспект федерализма состоит в том, что источником власти в регионе должны быть его граждане. Сейчас это требование не выполняется. Если же оно будет выполнено, то степень регламентации конкретных способов со стороны федерального центра совершенно не важна. Я далек от идей Александра Чаянова, который хотел, чтобы в одной губернии устроилась пролетарская диктатура, в другой – образцовая демократия, а в третьей – удельное княжество. Ни в одной из федераций такого многообразия нет, да и ни к чему.

Кроме того, в основе реального федерализма лежит отнюдь не конструкция региональной власти, а бюджетная самостоятельность регионов, без которой самые лучшие институты останутся пустыми скорлупками. Я этого аспекта просто не касался, поскольку цель состояла в разработке системы, которая исключила бы политическую ответственность губернаторов за результаты федеральных выборов.

Часть IV Как выбирать парламент?

19. Российская имитация пропорциональной системы

Поговорим об избирательной системе. Сразу замечу, что в условиях авторитаризма – а современные условия в России именно таковы – правила, по которым избираются законодательные собрания разного уровня, не имеют решающего значения. По правде сказать, можно было бы вообще не тратиться на организацию голосования, а просто назначать депутатов. Но на это российские власти пойти не могут. Поэтому игра без правил их не устраивает. Нужно, чтобы правила были, и даже такие, которые не очень искушенному партнеру казались бы честными. Это немного сложнее, чем игра в наперсток, но вполне достижимо.

И действительно, если обратить не очень пристальный взгляд на избирательную систему, которая применяется на выборах Государственной Думы, то ничего особенного мы не заметим. Ну да, чисто пропорциональная система заменила смешанную, которая использовалась в 1993–2003 гг. Но вряд ли найдется человек, хоть сколько-нибудь компетентный в политической науке, который стал бы утверждать, что пропорциональная система чужда демократии. Наоборот, из истории мы знаем, что в большинстве западноевропейских стран решающие успехи демократизации на рубеже XIX–XX вв. были связаны с переходом к пропорциональному представительству. Сегодня оно используется в большинстве демократических стран. В России, однако, это стало важным шагом к авторитаризму. Как такое возможно? Чтобы ответить на этот вопрос, надо задуматься о том, зачем вообще нужно пропорциональное представительство. Демократия существовала и до изобретения пропорциональной системы. Может, как показывает успешный опыт Великобритании, США и Индии, благополучно функционировать без нее. В этих – и многих других – странах избирательные системы основаны на принципе большинства. Выборы проводятся в маленьких территориальных округах, каждый из которых делегирует в парламент одного или, реже, двух-трех представителей.

Философия мажоритарной системы состоит именно в том, что общество организовано по территориальному принципу, – так сказать, по-соседски. Во-первых, территориальное представительство позволяет направить в национальный парламент человека, которого избиратели хорошо знают – именно как соседа – и которому поэтому доверяют, к какой бы партии он ни принадлежал. Во-вторых, у соседей есть общие проблемы, и они не зависят от партийной принадлежности. Скажем, если нужно за счет правительства построить на территории округа мост, то главным достоинством депутата должна быть способность выбить у правительства фонды на строительство моста, а вовсе не какие-то идеологические позиции.

Мажоритарная система наиболее успешно справлялась с функциями представительства в архаичных демократиях XIX столетия, когда избирательное право носило ограниченный характер и, в основном, было у обеспеченных слоев населения. Это была демократия для немногих. Но в конце XIX в. западноевропейские страны столкнулись с ситуацией, когда правящие классы уже не могли игнорировать требований о расширении избирательного права, предоставлении его массам рабочих. Сформировавшиеся к тому времени социалистические партии вполне могли бы встать на революционный путь, не будь эти требования выполнены. И их пришлось выполнить. Так получилось, что именно в это время во многих западноевропейских странах вводится пропорциональная система. Это несовпадение.

Прагматический момент перехода состоял в том, что в условиях мажоритарной системы старые правящие партии оказались под прямой угрозой: проиграть сразу во всех избирательных округах. Ведь средний класс тогда был малочисленным, и появление огромной массы новых избирателей сделало бы его меньшинством почти в каждом из них. Политическая цель состояла, таким образом, в том, чтобы у этого меньшинства остался уровень представительства, соответствующий его количественной доле в обществе. А дальше можно было уже позаботиться о том, чтобы расширить этот уровень за счет немалых ресурсов, остававшихся в распоряжении правящего класса.

Однако эти прагматические соображения не должны заслонять философии пропорционального представительства, далеко выходящей за рамки классовой корысти. В отличие от мажоритарной системы, пропорциональная исходит из видения нации как политического единства, постоянно формирующегося в конкуренции интересов, программ и идеологий. Наиболее важные общественные предпочтения, с этой точки зрения, нелокальны. И каждое из них должно найти отражение в общенациональном представительстве. В этом – смысл пропорциональной системы.

Мошеннический характер чисто пропорциональной системы, впервые введенной на думских выборах 2007 г. в России, состоял именно в том, что практика ее реализации кардинально разошлась с этой философией. Пропорциональное представительство нужно для того, чтобы все имеющиеся в обществе оттенки мнений по существенным вопросам получили парламентскую трибуну. Поэтому – по самому своему смыслу – пропорциональная система несовместима с ограничениями на свободу политических объединений, которые были введены партийным законодательством 2005 г. Если к участию в выборах допускаются лишь несколько партий, каждая из которых одобрена исполнительной властью, то пропорциональная система становится совершенно пустопорожним устройством, очками без диоптрий. Навороченная оправа, как в Европе; физиономия кажется гораздо умнее, да и вообще – элемент делового стиля; но смысла – решительно никакого.

То есть нет истинного, позитивного смысла. Маленькая сиюминутная корысть, конечно, налицо. От идеологов избирательной реформы часто слышишь, что, вводя пропорциональную систему, «Единая Россия» пожертвовала явным преимуществом того, что почти все «независимые» одномандатники вступали в ее фракцию фазу после выборов. Действительно, в 2003 г. именно таким образом у «Единой России» получилось конституционное большинство, а без этого не было бы и простого. Прямо скажем, в 2007 г. риск такого сценария был минимальным. Между тем, одномандатники, какими бы объяснимо податливыми они ни были на думской сцене, отличаются от списочников тем, что несут политическую ответственность перед избирателями округа, а не перед партией. В случае чего они могут и дисциплину нарушить, и ничего с ними не сделаешь. А в условиях, когда результаты выборов предрешены, вопрос о дисциплинированности избранных парламентариев приобретает первоочередное значение. Важно ведь, чтобы они сохраняли лояльность в течение всего срока полномочий. Совершенно анонимные для избирателя «партийцы» гораздо лучше подходят для этой цели.

Последствия реформы для российского избирателя состояли, таким образом, в том, что преимуществ голосования в одномандатных округах он лишился, а преимуществ пропорциональной системы так и не приобрел. При этом в систему были внесены дополнительные ухудшения, окончательно выхолащивающие ее позитивное содержание.

20. Проблемы с общенациональным округом

Пропорциональная система в сочетании с российским законом о политических партиях – непросто бессмыслица, но и откровенный обман избирателей. Но я не думаю, что если бы ограничения на свободу политических объединений были сняты, то пропорциональное представительство в его нынешнем виде сразу заработало бы. В ходе избирательной реформы 2005 г. и сразу после нее в избирательном законодательстве завелось немало мошеннических норм. И их надо бы вывести, как тараканов в квартире: вряд ли найдется человек, который из-за них уйдет из дома, но жизнь могут испортить вполне ощутимо.

Поговорим о норме, которая особенно похожа на домашних паразитов, потому что тоже прячется. Последствия налицо, но где гнездо, поймешь далеко не сразу. Речь идет о положении, согласно которому полный состав Государственной Думы, все 450 человек, избираются в одном общероссийском избирательном округе. Эта норма является продуктом реформы 2005 г.: раньше по пропорциональной системе избиралась лишь половина депутатов, а другая – в одномандатных округах Теперь их отменили, но в остальном, как будто, ничего не изменилось. Просто списочников стало вдвое больше. А поскольку выборы в общенациональном округе – это единственная разновидность пропорциональной системы, которая применялась в России, то многие просто не знают, что можно по-другому.

Между тем, по-другому не только можно, но и нужно. Из десятков устойчивых демократий, которые применяют чисто пропорциональную систему, лишь в двух – Израиле и Нидерландах – существуют системы вроде российской. Это – сравнительно маленькие страны, в которых население отличается высокой степенью однородности по территориям. В подавляющем большинстве стран такие условия отсутствуют: есть территориальные сообщества граждан с общими интересами, которые должны быть отражены в парламенте. Пропорциональная система, на самом деле, этому не препятствует. Но для этого она должна применяться в округах сравнительно малой величины (т. е. с небольшим количеством избираемых депутатов), которые, как правило, создаются на основе имеющегося административного деления. Именно так пропорциональное представительство устроено даже в унитарных государствах – например, во всех странах Скандинавии. А в федерациях, от Австрии до Бразилии, иначе просто не бывает, потому что сама идея федерализма предполагает наличие важных территориальных интересов.

Когда в 1993 г. создавалось новое российское законодательство о выборах, то образцом для него послужило немецкое. Образец во многих отношениях исказили, но некоторые основные подходы остались. К их числу как раз и принадлежат выборы всех депутатов-списочников в общенациональном округе. Но почувствуйте разницу. Немецкая избирательная система – смешанная. Как и в России до 2003 г., представительство местных сообществ там обеспечивается за счет одномандатных округов. Поэтому и нет нужды в том, чтобы пропорциональных округов было много. Каждый избиратель знает, что интересы его местного сообщества представляет вполне определенный одномандатник, а списочники нужны для того, чтобы представлять идеологические предпочтения, которые не зависят от территории. Какой депутат – одномандатник или списочник – пользуется в Германии большим уважением сограждан? Тут и думать нечего. Конечно, одномандатник. Потому что сам прошел через выборы – не партия провела. Потому что местный.

В России, как мы знаем от социологов, депутатов вообще никто не уважает, кроме, разве что, коллег и родственников. И причина тому – не особая психология русского народа, а то, что мы этих людей, как правило, знать незнаем. За кого голосовал человек, который в 2007 г. поставил галочку напротив названия «Единая Россия» в избирательном бюллетене? Сам-то он, положим, думал, что за «национального лидера» и его загадочный «план». Прошли годы. «Национальный лидер» по-прежнему на месте. В Думе его нет, да он, естественно, туда и не собирался. Но думские места не пустуют. Потому что, вопреки сказкам о «национальном лидере», в действительности голос был отдан за общероссийский список «Единой России», в котором числилось, ни много ни мало, 586 молодцев, не всегда добрых, и девиц, необязательно красных. Некоторые (как правило, наиболее известные, вроде губернаторов) тоже отказались от мандатов, но другие (как правило, какие-то совершенно никому неизвестные чиновники и топ-менеджеры) нет. Кому-то из них и ушел голос. Если это не мошенничество, то что?

Но эта нелепая ситуация вовсе не является следствием пропорциональной системы как таковой. Это – тараканы. Правильная пропорциональная система вывела бы их без особых проблем.

21. Заградительный барьер

С точки зрения Владимира Чурова и других профессиональных пропагандистов, российская избирательная система – белоснежно белая и чистая, и если она чем-то отличается от других, то только в лучшую сторону. Я уже написал о том, что сама идея избирать 450 человек в едином округе – это откровенное издевательство над здравым смыслом, пропорциональная система с тараканами. Но настоящий тараканище – это семипроцентный барьер, который нужно преодолеть, чтобы получить право доступа к распределению мандатов. Если партия, которая набрала порядка семи миллионов голосов, может остаться без единого мандата, то зачем вообще нужна пропорциональная система, задача которой состоит именно в адекватном отражении общественных настроений? Мы уже знаем, зачем. А сегодня разберемся и с реальным значением барьера. Но для начала – любимый аргумент пропагандистов: во всем мире есть барьеры, и ничего.

Во-первых, не во всем мире. Во-вторых, не такие. Посмотрим на соответствующие положения избирательного законодательства стран с населением более 500 000 человек, которые можно счесть устойчивыми демократиями (более 20 лет непрерывного демократического развития) и которые использовали в течение всего этого срока чисто пропорциональные системы. Таких стран немного, всего 18, но зато нет сомнений, что опыт применения пропорционального представительства там более показателен, чем, скажем, в Узбекистане. В пяти из этих стран (Ирландии, Португалии, Уругвае, Финляндии и Швейцарии) барьеры вообще не установлены. В Австрии, Норвегии и Швеции они составляют 4 %, в Аргентине, Греции и Испании – 3 %, а в Дании, Израиле и Нидерландах – от 0,67 до 2 %. В Бельгии, Бразилии и Коста-Рике барьеры установлены не в общенациональном масштабе, а в отдельных многомандатных округах На практике это ведет к тому, что в парламентах этих стран представлены партии, получающие менее одного процента голосов, но располагающие сильной территориальной поддержкой. И только водной стране, Турции, барьер еще выше, чем в России, – 10 %.

Надо сказать, что за пределами демократического мира высокие барьеры – не редкость. Например, 10 % в Зимбабве. Нона этот образец, возможно, постеснялся бы ссылаться даже Чуров. Турция – другое дело. Это, конечно, не идеальная, но все-таки демократия. Там, в отличие от России, соблюдается свобода политических объединений, зарегистрироваться для участия в выборах несложно, и проходят они честно. Вводя завышенный барьер, турецкий законодатель руководствовался любимым соображением российских властей: заботой о стабильности. В отличие от России, где эта забота носит имитационный характер и прикрывает желание просто удерживать власть до бесконечности, в Турции существует реальный, глубокий общественный раскол по вопросу о том, быть ли ей исламским или светским государством. Законодатель надеялся на то, что исламисты не смогут создать крупную партию, и поэтому ни одна из их групп никогда не сможет прыгнуть выше 10 %. Вот и будет стабильность. К роме того, турецкие законодатели были очень озабочены возможностью прохождения в парламент курдской партии, которая до 10 % как раз недотягивает.

Вышло не так. В 2002 г. исламисты, объединившись в «Партию справедливости и развития», набрали 34 % голосов. И ладно бы. Но дело в том, что за счет барьера в парламент не прошли многие другие партии, в том числе – ни одна из предыдущего состава, а треть исламистских голосов конвертировалась в почти две трети мест. Если эти и последовавшие за ними в Турции события – стабильность, то что такое нестабильность? Что касается курдов, то они избираются в парламент как независимые депутаты. Мошеннические устройства типа завышенного барьера обманчивы. Если правила игры, в целом, – честные, то подобными «бонусами» вполне может воспользоваться не тот, кто их выдумал. Вот почему умный законодатель, даже при большом желании поспособствовать успеху своей партии, воздерживается от прямого мошенничества. Но подобные риски, конечно, не имеют значения, если честных правил игры нет и в проекте. Ни в Зимбабве, ни в России смены власти в результате выборов не будет. А значит, в ход вступают другие соображения.

Как и многое другое, пятипроцентный барьер – тоже, вообще-то, завышенный – пришел в Россию из немецкого избирательного права. В Германии, однако, он плавающий: если партия выигрывает три или более мест в одномандатных округ ах, то она допускается к распределению мандатов независимо от полученной ею доли голосов. Если бы такое положение действовало в России, то по итогам, скажем, выборов 2003 г. в Думе оказались бы не только ЕР, КПРФ, ЛДПР и «Родина», но и «Яблоко», СПС, «Народная партия» и «Партия жизни». Однако у нас единственным шансом для малых партий оставались одномандатные округа. В 2005 г. их отменили, а барьер повысили до 7 %. Зачем? Это серьезный вопрос. Ну, был в 2007 г. семипроцентный барьер. Не было бы его – и что? Все равно ни одна из партий, кроме «большой четверки», до 3 % недотянула. Да и вообще, проценты голосов на этих выборах, как и на всех последовавших, были не очень важны. Сколько хотели, столько и писали.