Крым: право и политика

1. Э. Гусейнов произвольно разбивает и корректирует текст стенограммы заседания Президиума Верховного Совета СССР на разделы: «Россия начинает и проигрывает», «Крым передавали, заботясь о человеке» и др. Эти легковесные журналистские клише абсолютно не применимы по отношению к тексту официальных документов.

2. Из официального текста выступления Председателя Президиума Верховного Совета РСФСР Тарасова М.П. Э. Гусейнов изымает фразу: «Просим Президиум Верховного Совета СССР утвердить наше представление по этому вопросу» (по вопросу передачи Крымской области в состав Украинской ССР — авт.). В этой фразе понятие «представление» Президиума Верховного Совета РСФСР четко отграничивается от «совместного» представления, которое якобы было представлено в Президиум Верховного Совета СССР Президиумом Верховного Совета РСФСР и Президиумом Верховного Совета УССР (о чем говорил выступивший вслед за Тарасовым М.П. Коротченко Д.С.).

3. Из выступления Коротченко Д.С. опущен абзац, начинающийся словами: «Трудящиеся Советской Украины твердо помнят и в веках не забудут того, что только благодаря дружбе, помощи и поддержке братского русского народа и других народов нашей Родины, благодаря постоянной заботе Центрального Комитета КПСС и Советского правительства украинский народ добился огромных успехов в подъеме экономики, в расцвете культуры — национальной по форме, социалистической по содержанию».

4. Из фразы «это решение (о передаче Крыма из состава РСФСР в состав УССР — авт.) с благодарностью и одобрением будет встречено всем украинским народом» опущено слово «и одобрением».

5. Из выступления Шверника Н.М. вычеркнута фраза — «несомненно, что и впредь Крым останется первоклассной всесоюзной здравницей».

6. В выступлении Куусинена О.В. слова «в нашей социалистической стране» заменены словами «в нашей стране».

7. Из выступления Ворошилова К.Е. опущены слова: Крым «был и всегда останется советской твердыней на Черном море» и др.

Подобного рода искажения носили ярко выраженный идеологический характер. Если цель, поставленная автором этой книги, состоит в том, чтобы устранить искажения, сознательно или по ошибке допущенные украинскими «документалистами» при освещении тех далеких событий, то цель Э. Гусейнова — в бездарных потугах на остроумие высмеять идеи интернационализма, которые действительно лежали в основе братской дружбы русского и украинского народов. Современный либерал с его нагловатым цинизмом органически не в состоянии понять отношения дружбы народов. А ведь такие идеи дружбы и сотрудничества в то время определяли отношения дружбы народов Азербайджана и Армении.

В заключение еще об одном нарушении закона, допущенном Президиумом Верховного Совета СССР. 19 февраля 1954 года он утвердил постановление с нарушением кворума: из 27 его членов присутствовали только 13. И снова политика одержала верх над правом. Президиум Верховного Совета СССР, нарушая Конституцию СССР, проголосовал «за» о передаче Крыма в состав Украины.

§ 3. Вся власть Советов депутатов трудящихся не смогла воспрепятствовать принятию ошибочного решения

Фраза, сказанная Н. Хрущевым, — «так проще» — говорила о том, что он осознавал сложности, связанные с конституционными процедурами передачи Крыма Украине, и решил упростить эту передачу. Но блестящим образом подтвердилась пословица «простота хуже воровства». Н. Хрущев явно недооценил всю сложность решения правовых проблем национально-территориального развития Крымской области, особенно на этапе ее вхождения в состав двухэтажной федерации — Союз ССР и РСФСР, исторический опыт ее государственного строительства, негативные последствия поспешного решения этих проблем. И простота, а также легкость, с которой Хрущев совершил такую передачу, поражает. И то, что умудренные опытом организационных перестроек «старшие товарищи» не осмелились возразить, остановить свежеиспеченного Первого секретаря ЦК КПСС, говорит о многом. Уверовав в свои силы, Никита Сергеевич начал крушить налево и направо отлаженную при И.В. Сталине систему государственного и хозяйственного управления страной. Произвольная «передача» Крымской области и Севастополя были только началом. В 1956 году было разгромлено Министерство сельского хозяйства СССР. В 1957 году были ликвидированы союзные и союзно-республиканские министерства СССР, союзных и автономных республик. Созданные в республиках и областях советы народного хозяйства вскоре доказали свою неэффективность. Стали организовываться на союзном уровне государственные комитеты, а затем и восстанавливаться и министерства. В 1962 году произошла очередная реформа: разделение на местах советских, партийных, исполнительных и правоохранительных органов власти и управления на промышленные и сельскохозяйственные. В октябре 1964 года Пленум ЦК КПСС восстановил единство системы партийного и советского руководства, одновременно отправив на пенсию великого реформатора[1].

Разговоры о том, что Хрущев не мог предвидеть последующего развития событий, не имеют никаких оснований. Умение предвидеть — главное в политическом руководстве. Такой чертой Н. Хрущев явно не обладал. Тем более необходимо было соблюсти все конституционные процедуры, что исключило бы принятие им либо отмену безответственного и эмоционального решения «подарить» Крым Украине. Власть Советов не сработала, культ личности приобрел разрушительные свойства.

В поговорке «простота хуже воровства» содержится глубокий смысл. Она применима к тем, кто обладает такими качествами, как необдуманная прямолинейность; эмоциональность в принятии решений, в которых отсутствует логика и рациональность, и чьи мозги не в состоянии проследить последующую причинную цепочку событий. Простота не позволяет соблюдать баланс эмоций и трезвой логики, что необходимо при принятии важных решений.

Все последующие события подтверждают этот вывод.

26 апреля 1954 г. Верховный Совет СССР принял Закон СССР «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР». Закон установил: 1. Утвердить Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1954 года о передаче Крымской области из состава Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в состав Украинской Советской Социалистической Республики. 2. Внести соответствующие изменения в статьи 22 и 23 Конституции СССР.

Вопрос о передаче Крыма Украине утверждался высшими органами власти дважды. И дважды грубо нарушались не только нормы права, но и процедуры их реализации.

Президиум Верховного Совета СССР осознавая, видимо, «нестандартность» ситуации, не стал вносить по своей инициативе вопрос о передаче Крымской области на вторичное утверждение Президиума Верховного Совета СССР и брать на себя ответственность за нарушение Конституции СССР. Выходить из этой ситуации выпало на долю Верховного Совета СССР.

В своем выступлении на сессии Верховного Совета СССР по вопросу об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1954 года Секретарь Президиума Верховного Совета СССР Пегов Н.М. утверждал, что Президиумы Верховных Советов РСФСР и Украинской ССР вошли в Президиум Верховного Совета СССР «с совместным представлением» о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР. Президиум Верховного Совета СССР рассмотрел это представление и 19 февраля 1954 года принял Указ о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР.

Н. Пегов не стал вдаваться в правовую оценку действий своего Президиума, мимоходом сказав, что Президиум, утверждая Указ о передаче Крыма в состав Украины, «руководствовался» тем, что «согласно Конституции СССР утверждение изменений границ между союзными республиками относится к ведению Верховного Совета СССР». Н. Пегов подменил одну статью Конституции СССР другой, исказив тем самым суть вопроса, о чем будет сказано в дальнейшем.

Далее. Согласно ст. 146 Конституции СССР 1936 года вносить изменения в нее можно было только решением, а не законом, причем большинством голосов не менее двух третей в каждой из палат Верховного Совета СССР (Совете Союза и Совете Национальностей). Статья 39 той же Конституции гласила, что закон считается утвержденным, если он принят обеими палатами Верховного Совета СССР простым большинством голосов каждой палаты. Следовательно, внесенные на сессии Верховного Совета СССР, состоявшейся 26 апреля 1954 года, изменения в Конституцию СССР на основании принятого на сессии закона также являлись незаконными и не могли быть законными. Они являются незаконными вплоть до настоящего времени, поскольку их никто не отменял.

Обойдя острые углы, Н. Пегов, в обязанности которого входил контроль за соблюдением Конституции СССР, фактически оправдывал антиконституционную позицию Президиума Верховного Совета СССР, принявшего решение о передаче Крыма Украине на основании «учета» общности экономики, территориальной близости и тесных хозяйственных и культурных связей между Крымской областью и Украинской ССР. Не обошлось при этом без «теоретических» обоснований. Крымская область, — рассуждал Н. Пегов, — не имеет общей границы с другими областями РСФСР, а непосредственно примыкает к Украинской республике, является продолжением южных степей Украины, составляя вместе с ними «единую территорию» этого района. Узкий перешеек, соединяющий южные степи Украины и степные районы Крыма, стал практически единственным основанием для вывода о целесообразности передачи Крыма Украине. Каждая фраза, каждое слово в этом «теоретическом обосновании» являются ошибочными, о чем будет сказано в дальнейшем.

Выступление Пегова представляет определенный интерес тем, что он вносит «ясность» в трактовку понятия «целесообразность». Разновидностями целесообразности выступают, говорит он, «хозяйственная» и «политическая» целесообразность. Пегов сужает понятие целесообразности, которое использовалось в законах и указах о передаче Крыма Украине 1954 года, до понятия «хозяйственная целесообразность». Очевидно, что тем самым уже тогда ставилась под сомнение политическая целесообразность передачи Крыма Украине. Грубая ошибка в решении крымского вопроса в 1954 году со временем становилась все более очевидной. Понятие «хозяйственная целесообразность» не спасает положения, а делает «передачу» вообще бессмысленной. Передача Крыма становится в корне безграмотным решением. Доказуем, на наш взгляд, вывод о том, что цель, поставленная передачей Крыма Украине, не достигнута, и РСФСР потерпела огромный материальный ущерб в результате хозяйственной нецелесообразности передачи Крыма. Она — Украина — должна по решению международного суда восстановить нанесенный ею ущерб российской стороне. Искусственный характер такой передачи очевиден (о чем будет сказано далее).

Географическое положение Крыма, — продолжал развивать свои теоретические выкладки Н. Пегов, — в значительной степени обусловливает сходство экономики Крымской области с экономикой южных районов Украины. Поэтому по территориальным и экономическим соображениям передача Крымской области в состав Украинской республики является «вполне целесообразной».

Где-то в середине своего выступления Н. Пегов наконец-то произносит фразу, имевшую отношение к теме его доклада:

Конституцией СССР установлено, что территория союзных республик не может быть изменена без их согласия. Но комментировать это положение Конституции не стал.

В заключение Н. Пегов отметил, что в утвержденном Верховным Советом СССР Государственном бюджете СССР на 1954 год предусматривается увеличение ассигнований на содержание и расширение сети домов отдыха и санаториев. Государственный бюджет, ассигнования, выделяемые общесоюзными и союзно-республиканскими министерствами и ведомствами СССР, и создавали материальную базу развития курортов Крыма и определяли, таким образом, общность экономических, территориальных и культурных отношений Крыма, Союза ССР и РСФСР.

К слову, вопрос о том, что Крым остается после его «передачи» в составе Союза, не вызывал тогда никаких сомнений. Представитель Украины на сессии Верховного Совета Союза ССР в апреле 1954 года заверял: «В семье братских народов, во главе с великим русским народом Советская Украина — неотъемлемая и составная часть Советского Союза».

2 июня 1954 года вопрос о Крыме рассматривался на сессии Верховного Совета РСФСР. На ней речь шла уже не о согласии или несогласии РСФСР на изменение статуса Крыма, а о приведении Конституции РСФСР в соответствие с Конституцией Союза ССР. В принятом Верховным Советом соответствующем Законе речь шла не только об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР от 18 февраля 1954 г., но и делалось добавление: «а также в соответствии с Законом СССР от 26 апреля 1954 года внести необходимые изменения и дополнения в ст. 22 и 23 Конституции СССР». В процессе этих действий «попутно» были нарушены конституционные принципы, закрепленные ст. ст. 15 и 18 Конституции СССР. В соответствии со статьей 15 Союз ССР охранял суверенные права союзных республик. Статья 18 указывала, что территория союзных республик не могла быть изменяема без их согласия. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18 февраля 1954 года нарушил суверенные права РСФСР, поскольку «согласие» на изменение давал не Верховный Совет РСФСР, а Президиум Верховного Совета РСФСР.

Следует в этой связи заметить, что в ст. 14 (п. «е») Конституции СССР речь шла об утверждении образования новых краев и областей, а также новых автономных республик в составе союзных республик, иными словами, в рамках отдельно взятой союзной республики. Об утверждении «передачи» краев и областей или автономных республик из одной союзной республики в другую речи здесь не идет. Соответственно об утверждении изменений границ между союзными республиками (п. «д») в связи с «передачей» краев, областей, автономных республик также ничего не говорится. Ни РСФСР, ни УССР не имели права изменять свои границы без референдума, т. е. изменение границ было юридически ничтожным актом.

Соответственно в ст. 19 (п. «в») Конституции РСФСР 1937 года говорилось только о представлении на утверждение Верховного Совета СССР образования новых краев и областей, а также новых автономных республик и областей в составе РСФСР, иными словами, в рамках РСФСР. О какой-либо «передаче» области или края из состава одной союзной республики в состав другой путем «совместного» представления в Президиум Верховного Совета СССР от двух союзных республик — это уже из области январских фантазий Президиума ЦК КПСС образца 1954 года, о чем уже говорилось. Одна глупость влекла за собой целую цепочку нелепых, не предусмотренных конституциями СССР и РСФСР «законодельных» процедур.

Подчеркнем, что статья 33 Конституции РСФСР 1937 года содержала исчерпывающий перечень полномочий Президиума Верховного Совета РСФСР, но этот перечень не содержал даже намека на право Президиума решать вопрос о территориальном переустройстве республики во взаимоотношениях с другими союзными республиками.

Конституция Украинской ССР 1937 года также не называет в числе полномочий Президиума Верховного Совета УССР право решать вопросы территориальной целостности УССР. Статья 18 Конституции УССР содержала лишь положение о том, что территория УССР не могла быть изменена без ее согласия.

Как в Конституции РСФСР, так и в Конституции УССР не было предусмотрено право Президиумов Верховных Советов этих республик обращаться в Президиум Верховного Совета СССР с совместным представлением о «передаче» областей, входящих в состав РСФСР или УССР.

В соответствии со ст. 22 Конституции РСФСР Верховный Совет РСФСР являлся высшим органом государственной власти РСФСР. Согласно ст. 23 Конституции он осуществлял все права, присвоенные РСФСР согласно ст. 13 и 19 Конституции РСФСР, поскольку они не входили, в силу Конституции, в компетенцию подотчетных Верховному Совету РСФСР органов РСФСР: Президиума Верховного Совета РСФСР, Совета Министров РСФСР и министерств РСФСР. Высший орган государственной власти РСФСР мог осуществлять лишь права, предусмотренные ст. 13 и 19 Конституции.

Когда заходит речь о незаконности передачи Крымской области из состава РСФСР в состав УССР, то говорят обычно о нарушении Конституций СССР и РСФСР постановлениями Президиумов Верховных Советов СССР и РСФСР. Не упоминается при этом о том, что одновременно этими органами нарушалась и Конституция Украинской ССР 1937 года. Ее 15 статья гласила, что территория УССР не могла быть изменена без согласия Украинской ССР. В статье 19 говорилось, что ведению Украинской ССР в лице ее высших органов государственной власти и органов государственного контроля подлежали а) контроль за соблюдением Конституции; б) образование новых областей в составе УССР; в) установление границ областей. Верховный Совет Украинской ССР осуществлял все права, присвоенные Украинской ССР согласно ст. 13 и 19 Конституции Украины, поскольку они не входили, в силу Конституции, в компетенцию подотчетных Верховному Совету Украинской ССР органов Украинской ССР — Президиума Верховного Совета Украинской ССР, Совета Министров Украинской ССР и министерств Украинской ССР. Президиум Верховного Совета УССР не имел, таким образом, права представлять в Президиум Верховного Совета СССР предложения или представления о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР, обосновывая это «хозяйственной целесообразностью». Очевидно, что эмоции от неожиданного «подарка» Украине заглушили трезвые размышления о юридической чистоте самой передачи этого подарка.

В Конституции России содержится много возвышенных слов о суверенитете и независимости Российской Федерации. И здесь не должно быть двойных стандартов. «Передача» целой области из состава России в состав Украины предполагает согласованный с законодательной властью Украины «прием» в состав Украины области, передаваемой в данном случае из состава России. Почему же законодательная власть Украины и многочисленные украинские политологи не выступили с гневными протестами против нарушения ее Конституции, а тем самым «незалежности» Украины, как она делает это по отношению к Российской Федерации? И ведь прекрасно они осознают антиконституционный характер такой передачи.

До распада СССР существовала общность конституций РСФСР и УССР. Конституционное регулирование в двух этих республиках исходило из единой природы общественных отношений и одновременно отражало особенности исторических, территориальных, национальных, культурных условий в этих республиках. Разумеется, что в результате субъективного произвола отдельных органов власти или должностных лиц, наделенных властными полномочиями, эти особенности в новых рыночных условиях стали оборачиваться негативными последствиями, дестабилизирующими государственное устройство СССР, РСФСР и УССР. Но до 1990 года единые партийные структуры, надежный контроль со стороны ЦК КПСС за действиями украинских властей, конституционные принципы и основы, закрепленные в Конституциях СССР, РСФСР и УССР, обеспечивали единство конституционной системы в рамках всей советской федерации и не допускали широкого и открытого проявления галицийского национализма в Украине. Тем не менее изменения происходили и не всегда позитивного характера.

Сохранение руководства КПСС партийными и государственными органами Украинской ССР, включая органы Крымской области, продолжало служить гарантией (до конца 80-х годов) фактического нахождения Крыма и Севастополя в составе РСФСР и СССР. На Крымском побережье продолжали отдыхать миллионы советских граждан, общесоюзные и союзно-республиканские министерства продолжали обустраивать и развивать всесоюзную здравницу, Черноморский флот сохранял свою мощь. Сохранялись и отношения дружбы и сотрудничества между русским и украинским народами.

Вместе с тем «тихой сапой» в националистически настроенных верхах властных структур Украины, и прежде всего в среде прозападно настроенных националистов созревали идеи об изменении правового статуса Крыма и Севастополя. Происходили постоянные изменения в Конституции УССР, направленные на изменение статуса Крыма и Севастополя.

Особенно интенсивно эти изменения происходили в 90-е годы, когда началась абсурдная и до сих пор отравляющая жизнь двум народам ломка сложившихся на протяжении веков экономических, социальных, близкородственных и культурных связей между русскими и украинцами. И прошедшие с тех пор годы демонстрировали и продолжают демонстрировать всю историческую нелепость этих событий, имеющих какую-то значимость лишь для отдельных групп украинских националистов и либеральных демократов, утративших под влиянием западных «ценностей», а также прямых враждебных сил на Западе, постоянно предпринимающих действия по ослаблению мощи России исторические перспективы развития Украины. При этом отметим, что и в России немало безродных космополитов, презирающих прошлое России, ее культуру и самобытность.

Видимо, юристы из аппаратов Президиумов Верховного Совета СССР, РСФСР и, что не исключено, УССР осознавали всю юридическую абсурдность такой «передачи» из одной союзной республики, имеющей свою конституцию и все атрибуты государства (государственную власть, территорию, гражданство и пр.), в другую суверенную союзную республику, имеющую свою конституцию и свои, с учетом особенностей республики, атрибуты суверенного государства. Подобная «передача» повлекла за собой, особенно после 1990 года, принятие или изменение десятков законов, установление множества сложных законодательных процедур и принятие новых нормативных актов исполнительными органами власти, в том числе на уровне союзных республик и областей, входящих в их состав, усиление конституционного контроля со стороны высших законодательных органов за работой исполнительных органов власти. Партийные лидеры решили с этими юридическими «тонкостями» не связываться. Поэтому во всех решениях 1954 года о «передаче» Крыма Украине нет даже упоминания о правовых основах жизнедеятельности общества и государства — о конституциях и законах СССР, РСФСР и УССР.

Все эти понятия были для «хозяйственников», которыми были укомплектованы почти весь партийный аппарат, включая его центральные звенья, чисто декларативными, неосязаемыми, непонятными словами. В прикладном аспекте они не «работали». Понятнее были слова «хозяйственные связи», «территориальная близость», «целесообразность». Они и стали основанием для принятия решения о передаче Крыма Украине.

«Передача» части государственной территории из одной союзной республики в другую «простым» путем, по упрощенному варианту, так, как подсказывал такое решение прикладной, хозяйственный ум партийных лидеров, вошла в практику взаимодействия партийных и советских органов. Однако в начале 90-х годов, когда Союз ССР стал под ударами временщиков распадаться и на первый план стали выходить межгосударственные, равные отношения между союзными республиками на основе международного права, партхозактив стал срочно осмысливать такие понятия, как «государство», «союзное государство», «суверенитет», «территория», «территориальная целостность», «государственная граница», «гражданство», «закон» и др. Далеко не все партийные и советские лидеры (включая Горбачева) смогли разобраться в этих понятиях и приспособиться к новой ситуации, овладеть ею и наметить пути реального обновления Союза, используя для этого правовые механизмы в конструктивном, а не в разрушительном ключе, как это делали либералы-недоумки, не знавшие азов демократии.

Стало все более очевидным, что «передача» Крыма Украине грубо нарушала территориальную целостность РСФСР. Но когда такое нарушение стало в 90-е годы влечь за собой реальные нарушения единства украинского и русского народов, общего союзного гражданства, равенства граждан перед законом, нарушения примата союзного законодательства над правом союзной республики, то все скрытые до поры до времени негативные последствия надуманного и искусственного акта «передачи» Крыма и Севастополя Украине стали проявляться все заметнее.

Украинские власти исходят из того, что жители Крымской области автоматически приобрели украинское гражданство в момент передачи Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР в 1954 году. Следовательно, все они столь же автоматически перешли в разряд граждан Украины после объявления ею независимости и ликвидации Союза ССР в результате Беловежских соглашений от 8 декабря 1991 года. Подобный подход не имеет под собой никаких законных оснований.

Анализ Конституций СССР и РСФСР, законов о гражданстве СССР позволяет сделать вывод о приоритете волеизъявления гражданина при выборе гражданства. Ни один житель РСФСР не мог быть лишен гражданства без предусмотренных законом оснований против его воли. Согласно ст. 7 действовавшего в 1954 году Закона СССР «О гражданстве СССР» 1938 года лишение гражданства СССР могло иметь место только в двух случаях: либо по приговору суда (в случаях, предусмотренных законом), либо в силу особого в каждом случае Указа Президиума Верховного Совета СССР. Аналогичных законов союзных республик не существовало, но в соответствии с принципами права очевидна правомерность применения этой процедуры и в республиках. Ни о каком «коллективном» лишении гражданства не могло быть и речи. Тем более, что ст. 15 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, предусматривает, что каждый человек имеет право на гражданство и никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство.

На момент передачи Крымской области в состав Украины ни один действовавший в то время законодательный акт Союза ССР, РСФСР либо УССР не предусматривал изменение гражданства жителей Крыма. Следовательно, все они были и оставались гражданами СССР и РСФСР. Отметим, правда, что гражданство союзной республики в условиях существования единого союзного государства имело скорее символическое, чем юридическое значение. Норма п. «щ» ст. 19 Конституции РСФСР 1937 года о том, что «предоставление прав гражданства РСФСР» подлежит ведению РСФСР в лице ее высших органов власти и государственного управления, не получила законодательного развития. Значительно позже на союзном уровне законодательно было закреплено, что только «утрата гражданства СССР влечет за собой утрату гражданства союзной республики» (ст. 16 Закона о гражданстве СССР 1978 года). Но население Крыма гражданства СССР не утрачивало!

Что касается республиканского гражданства, то еще Положение о гражданстве Союза ССР, утвержденное ЦИК и СНК СССР 22 апреля 1931 года, хотя и закрепляло принцип «почвы», т. е. увязки гражданства союзной республики с местом постоянного проживания, предусматривало в то же время право выбора гражданства конкретной республики в том случае, если гражданин СССР «по национальности или происхождению считает себя связанным с этой республикой». Как известно, жители Крыма — граждане СССР и РСФСР, становясь жителями Украинской ССР, не выражали волеизъявления ни об отказе от гражданства РСФСР, ни о желании приобрести гражданство Украинской ССР.

Но все эти изменения не носили ярко выраженного характера, происходили подспудно, нейтрализовывались господствующей ролью КПСС. И пока она сохранялась, единая общесоюзная собственность, единая территория СССР, единое общенародное государство, исторически сложившаяся социальная общность советского народа, единое союзное гражданство, общее экономическое пространство и другие ценности социализма, закрепленные в конституциях СССР, РСФСР и УССР, продолжали действовать и служить общей основой для нормального развития Крымской области, независимо от того, находилась ли она в составе России или Украины.

Вместе с тем господствующая роль КПСС могла эффективно выполняться лишь при условии соблюдения конституций СССР и союзных республик и, прежде всего, основополагающих конституционных принципов. Если эти принципы перестали отвечать политике КПСС, то ничто не мешало ей изменить их. Если же политика КПСС нарушала требования конституций (включая украинскую), то ситуация становилась трудно исправимой. Субъективизм, произвольная ломка действовавших конституционных принципов, разработанных и утвержденных самой же КПСС, неизбежно подрывали основы ее политики, что и привело к разрушению самой партии, а затем и Союза ССР.

§ 4. Исполнительный орган власти решает передать Крым Украине на основании «целесообразности».

И что из этого получилось

Уже говорилось о том, что передача Крыма Украине произошла в директивном, закрытом порядке высшим партийным органом, причем мимоходом, одиннадцатым пунктом повестки дня заседания Президиума ЦК КПСС «Решение» было окончательным, однозначным, исключающим на этапе последующих обсуждений вопроса в органах государственной власти о вариантах его решения. Но тем более важную роль играли не материальные, а процессуальные нормы прохождения и принятия решения. И здесь уже господствовали бюрократические нормы, имевшие законодательный характер. И работники аппаратов Президиумов должны были жестко соблюдать эти нормы. И не нарушать их.

Если нельзя было нарушить процедуры, то можно было их обойти. «Законодательную инициативу» по принятию неконституционного Указа Президиума Верховного Совета РСФСР было поручено Совету Министров РСФСР (о чем уже говорилось).

Сергей Хрущев, когда его спросили, а что он скажет о том, чем руководствовался его отец, принимая решение о передаче Крыма, ответил: «В то время строили канал, и вели его не из Волги, а из Днепра. Чтобы проще было управлять работами, возникла идея переподчинить полуостров, причем это случайно совпало с 300-летием Переяславской Рады»{27}.

Если исходить в то время из такого подхода к передаче краев, областей и автономных республик из одной союзной республики в другую, то РСФСР могла бы претендовать на половину территории Украины.

Соотношение между законностью и хозяйственной целесообразностью — это соотношение между обязанностью точного и безусловного выполнения предписаний правовых норм и оперативной самостоятельностью хозяйствующих субъектов, их реализующих и применяющих в конкретных условиях. Закон предоставляет во многих случаях тем, кто его применяет, возможности (в рамках, установленных законом) самостоятельного поиска вариантов для наиболее оптимального его применения в соответствии с задачами, которые он ставит. Такие возможности предоставляются тогда, когда решение задач зависит от конкретных обстоятельств, которые невозможно заранее предусмотреть. Степень целесообразности принятия того или иного решения определяет в каждом конкретном случае лицо, полномочное применять правовые нормы.

Законность и хозяйственную целесообразность нельзя противопоставлять. Государственная целесообразность состоит в том, чтобы законы точно применялись. Нормативно-правовые акты могут устаревать или быть недостаточно удачными. В таком случае их надо обновлять и делать более оптимальными. Но нельзя допускать, чтобы сами должностные лица произвольно решали, надо или нет отменять правовую норму, применять свои правила. Пока закон не отменен или не изменен в установленном порядке компетентным органом, он должен неукоснительно соблюдаться. Целесообразность применения правовых норм предполагает выбор решения в их рамках. Никакие ссылки на «местную», «ведомственную», «хозяйственную» целесообразность не снимают ответственности за нарушение закона. Целесообразного нарушения законности и правопорядка не может быть вообще. Точка зрения, допускающая обход закона по мотивам «целесообразности», глубоко ошибочна и практически вредна хотя бы потому, что не учитывает общегосударственной значимости законности, исходит из произвольной оценки отдельного события с точки зрения ведомственных интересов.

Все эти положения были хорошо известны в 50-х годах, постоянно повторялись на всех уровнях власти. И все же основанием для «передачи» Крыма Украине снова стало истасканное на практике выражение «целесообразность». Чтобы придти к выводу о целесообразности передачи целой области из состава одной союзной республике в состав другой, требовалось всесторонне и объективно изучить условия не только для того, чтобы доказать необходимость, но и ненужность, нецелесообразность такой передачи. Причем для двух сторон — для Украины и для России. В центре и на местах. Но в обстановке лихорадочной спешки никто такую работу не проводил, да и не мог проводить, поскольку обоснование хозяйственной целесообразности такой передачи на скорую руку, когда жизнь области протекала спокойно и нормально и никто не ведал о том, чтобы стать украинским гражданином в течение недели, — все это выглядело абсурдным делом. На территории области располагались мощные оборонные комплексы, культурные ценности, на создание и развитие которых были затрачены огромные средства многих поколений россиян, общесоюзного бюджета, бюджета РСФСР, других республик. Огромные средства были вложены министерствами и ведомствами СССР, РСФСР и других союзных республик, советскими органами, населением всего Союза. Вся инфраструктура (здравницы, транспорт, связь, социальная сфера и др.) была подчинена цели рекреации и создавалась прежде всего за счет Союза ССР и являлась общесоюзной и республиканской (РСФСР) собственностью. Вся экономика, транспортные и культурные связи были теснейшим образом связаны с Союзом и Россией. Для России передача Крыма была крайне нецелесообразной.

И еще одно. Во всех решениях и актах 1954 года ни слова не говорилось о Севастополе и Черноморском флоте. Их передача Украине тоже была целесообразной? И какая была реакция Министерства обороны СССР? Или министерские и другие структуры считали, что их не коснется передача области Украине? И почему во всех средствах массовой информации не говорилось о том, что геополитическим интересам Союза был нанесен огромный ущерб?

Встает и еще один вопрос. А кто был заинтересован в передаче Крыма в состав Украины? Как и в чьих интересах были перераспределены, а затем и использовались огромные материальные, социальные и культурные ценности, созданные на территории Крыма трудом всего советского народа на протяжении многих лет? Не обернулась ли «хозяйственная целесообразность» разворовыванием или, мягче выражаясь, перераспределением этих богатств между новоявленными представителями украинской элиты?

Для обоснования целесообразности требовалось изучение конкретных материальных условий, путей повышения хозяйственной эффективности, улучшения жизни населения. Выработка целей и планов целесообразной деятельности должна происходить комплексно, на основе учета всех имеющихся условий и средств.

Поиск и обоснование целесообразности предполагают всесторонний и предварительный анализ целей, форм и методов их достижения. Если идет речь о целой области, то анализ дается всей существующей системы власти и управления, ее положительных и отрицательных сторон, перечень недостатков, резервов, «узких» мест в управлении, оценка потерь как следствие ошибочных решений и др.

Все эти юридические «тонкости» были для «хозяйственников», которыми были укомплектованы высшие звенья союзных и республиканских партийных аппаратов, формальностями, юридической схоластикой, ничего не значащими словами. Тексты конституций превращались тем самым в «бумажки». Понятнее были слова «хозяйственная целесообразность», «территориальная близость», «общность экономики».

«Передача» части государственной территории из одной союзной республики в другую «простым» путем, по упрощенному варианту, так, как подсказывала это «хозяйственная целесообразность», воспринималась на практике и в последующие годы без теоретических наслоений. В начале 90-х годов, когда отношения по вопросу о передаче Крыма приобрели международно-правовой характер и вышли за пределы внутригосударственных отношений между СССР и союзными республиками, стали сказываться губительные последствия «хозяйственного» подхода к понятиям «государство», «Союзное государство», «суверенитет», «территория», «территориальная целостность», «государственная граница», «закон» и др.

Однако с изменением исторических обстоятельств, с объявлением суверенитета и независимости Украины и превращением территории Крымской области из территории Союза ССР в часть территории Украины — «чужого» государства на первый план вышли правовые проблемы межгосударственных отношений, и юридические аспекты «передачи» Крымской области из состава РСФСР в состав Украины стали первостепенными. На первый план вышли понятия «территория», «суверенитет», «независимость». Однако украинские и российские политологи и юристы не перестроились к новым международным реалиям и продолжали использовать понятие о «хозяйственной целесообразности» «передачи» Крыма Украине. Более того, они коренным образом изменили содержание и направленность этого понятия, создав тем самым еще одно основание для отмены «передачи» Крыма, но уже в рамках международного права.

Аксиомой для юристов является утверждение, что законы сами по себе обладают высшей общественной целесообразностью. В них максимально полно отражаются и коренные хозяйственные интересы общества. Эти интересы не всегда осознаются на практике, нередко подменяются произвольными действиями, более выгодными, целесообразными с точки зрения конкретного нарушителя закона. Если закон перестает отвечать требованиям наивысшей целесообразности, возникает необходимость его изменения или отмены.

Субъективная, крайне непродуманная, не вызванная никакими объективными обстоятельствами ломка конституционных устоев проводилась сверху, по инициативе амбициозных, поспешных, непрофессиональных действий первых лиц партии и государства. И весь отлаженный, всесильный, мощный партийный и советский аппарат не смог противостоять нецелесообразным, наносящим огромный ущерб решениям отдельных личностей.

Подрыв конституционных устоев происходил по нескольким направлениям:

1) во всех законах, указах, постановлениях о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украины, в других соответствующих подзаконных актах о «правовых основах целесообразности» даже не упоминались, хотя только в них содержались наиболее обоснованные правовые принципы, нормы и процедуры для целесообразного решения такой «передачи». В результате уникальная Крымская область была «вырвана» из сложившейся системы инфраструктурных связей и произвольно передана другой республике;

2) было подорвано административно-территориальное устройство РСФСР на уровне областного звена;

3) надуманными, ничем не обоснованными экономическими реформами и просто с «опорой» на стихийное развитие ситуации был нанесен огромный ущерб экономике и социальной сфере Крыма.

Рухнул миф о «хозяйственной целесообразности» передачи Крымской области Украине.

Особенно негативными были результаты отрыва крымской экономики, ее органических связей с общесоюзным комплексом в 90-е годы с переходом на «свободный» рынок. В украинской прессе не удалось обнаружить результатов «хозяйственной целесообразности» передачи Крыма из состава России в состав Украины.

Приходится поэтому пользоваться отрывочными трудами российских экономистов.

Первый вывод, который делают российские экономисты, состоит в том, что в период 1953-1991 годов экономика Крыма продолжала развиваться в рамках общесоюзного разделения труда. До конца 1980 годов Крым развивается как русский анклав, как часть общесоюзного комплекса, идет стремительное нивелирование Крыма с остальной территорией СССР и, прежде всего, с Россией. Происходит иммиграция русского населения из России в Крым. «Южане» так и не пришли на помощь русским поселенцам в степные районы Крыма. Создается промышленность, вписанная в общесоюзное разделение труда и предполагающая занятость дополнительного количества нового русского населения. Промышленность специализируется на трудоемкое машиностроение. Быстро растет численность городского населения. Города становятся монолитными в социокультурном отношении и проводят советский, а затем и российский стандарт освоения территории. Основная задача этого периода — создание российскими властями структуры промышленности, способной удерживать новое русское население. Даже в рекреационных регионах создается полифункциональная экономическая структура, способная поддерживать их население в стабильном состоянии и без процветающей рекреационной специализации.

Активно развивается приморская летняя рекреация. В особенности бурно развиваются районы южного берега Крыма (ЮБК) и Евпатории. Крым остается «всесоюзной здравницей», обслуживающей миллионы приезжих. Создается мощная рекреационная инфраструктура. В приморских регионах закрепляется русское население. Но «южане» и теперь не торопились на помощь.

В рамках СССР продолжается укрепление экономических, транспортных, культурных связей Крыма с остальными территориями СССР. Это объективный процесс, и он не зависел от субъективных оценок «общности» экономики только Украины и России. Крым продолжал все меньше отличаться от других российских территорий и частей постсоветского пространства в хозяйственном и культурном отношениях.

С распадом СССР не стало и основного заказчика на «уникальный» крымский рекреационный сервис. Для осмысления современного состояния развития Крыма нужно исходить из закономерностей эволюции социокультурного освоения Крыма и связанной с этим процессом эволюции формирования рекреационной специализации полуострова. В противном случае современное состояние предстает для украинских специалистов по рекреации Крыма как набор случайностей. Происходит катастрофическое падение популярности Крыма. С начала 90-х годов экономика Крыма оказалась в тяжелом кризисе. До этого она создавалась для закрепления в Крымской области прежде всего русского населения. Именно этим определялись промышленная и сельскохозяйственная специализация Крыма. После 1991 года промышленная продукция крымских предприятий стала никому не нужна.

Рекреацию постигла та же участь, что и все хозяйство региона, — глубокий кризис. Появилась массовая безработица, но ее особенность состояла в том, что она не вызывала массовых перемещений русского населения из Крыма: оно закреплено здесь стабильно. Формируется модель поведения — «проживание (прописка) в Крыму — периодические и реальные заработки в России». Рекреация в Крыму стремительно деградировала. Прежние центры «всесоюзной здравницы» становились наиболее депрессивными районами полуострова.

И хотя в наследство от СССР Крым получил бесплатно мощный рекреационный потенциал, рационально использовать его украинские предприниматели так и не научились. Многие знаменитые санатории стали разрушаться, приходить в упадок. Спрос на рекреационный потенциал катастрофически падал.

За годы кризиса (1991-1999 гг.) объемы ВВП Украины сократились на 59,2%, промышленной продукции — на 48,9%, сельскохозяйственной — на 51,4%. Та же ситуация сложилась и в экономике Крыма. В ряде случаев экономика Крыма деградировала еще больше. Так, валовая добавленная стоимость (ВДС) Украины сократилась за 1996-2000 гг. на 6,7, а ВДС Крыма — на 16,5 процентных пунктов. Доля региона в ВДС Украины уменьшилась с 3,6% в 1995 г. до 3% в 2003 г.

Снизился уровень жизни населения, его платежеспособный спрос. Возросла разница между доходами разных слоев населения. Хотя доля затрат домохозяйств на приобретение продуктов питания была очень высока (68,2%), их фактическое потребление на душу населения было довольно низким. Так, потребление мяса и мясопродуктов в 2001 г. составило в регионе 27,3 кг (в целом по Украине — 31,1 кг), что на 36,5 кг меньше, чем в 1990 г. Потребление плодово-ягодных культур в 2001 году по сравнению с 1990 г. сократилось в Крыму в 3,2 раза, рыбы и рыбных продуктов — в 1,9 раза.

В 2001 г. преобладающая часть домохозяйств (85,3%) по уровню среднедушевых совокупных затрат пребывала за чертой прожиточного минимума (в 2000 г. — 77,9%). Низкий уровень жизни большинства населения Крыма обусловил практическое отсутствие денежных накоплений: их доля в структуре совокупных затрат в 2002 г. составила только 1,5%.

Структура экономики Крыма в силу природных особенностей и географического положения полуострова всегда отличалась от средней по Украине. Надуманная «общность экономики Украины и Крыма» существовала в 1954 году лишь в головах украинских и российских партийных и советских чиновников. Традиционно роль Крыма в территориальном разделении труда определяли машиностроение, пищевая промышленность, промышленность строительных материалов, производство зерна, подсолнечника, винограда, овощей, фруктов, а также курортное и портовое хозяйство. Такая народнохозяйственная специализация сложилась благодаря приморскому положению Крымской области, его близости к плодородным почвам и теплому климату, большим рекреационным ресурсам.

В 90-х годах происходил упадок и рекреационной сферы и оздоровительного комплекса региона — санаторно-курортного лечения, домов отдыха, детских оздоровительных лагерей, что было вызвано непомерно высокими ценами на услуги в условиях узкого платежеспособного спроса населения. Если в 1996 г. доля отраслей социально-культурной сферы в структуре экономики Крыма составляла 22,3% (по Украине — 10,6%), то в 2000 г. — всего лишь 14% (7,4% соответственно).

В 2003 году объем промышленного производства в Крыму составлял всего 54% от уровня 1990 года. Одной из основных проблем промышленности Крыма остается высокая степень физического и морального износа. Степень износа основных средств в 2003 г. составила 55,4% (в 2002 г. — 46,7%), из них в легкой промышленности — 58,1%, машиностроении — 57,2%, производстве и распределении электроэнергии, газа и воды — 61,2%. Вследствие недостатка инвестиционных ресурсов и консервации физического и морального износа оборудования, обновление основных производственных средств происходит очень умеренными темпами, что не позволяет приостановить процесс их старения.

Другой проблемой является недостаточная технологическая гибкость крымского промышленного потенциала. Доминирует промышленная продукция с низким инновационным уровнем, устаревшей технологической и сырьевой базой. Доля инновационно активных предприятий Крыма снизилась с 15,5% в 2001 г. до 13,4% в 2003 г.

Территориальная структура рекреационного комплекса Крыма, сложившаяся в 1960-1970 гг., остается прежней. Наиболее освоенной частью полуострова является район Большой Ялты, производящий около половины всего объема санаторно-курортных и туристических услуг. В то же время во многих районах Западного и Восточного Крыма получили развитие лишь очаговые формы пляжного отдыха. Горные и предгорные районы характеризуются развитием преимущественно спортивного неорганизованного туризма, а районы равнинного Крыма используются как территория транзита туристических потоков.

Потенциал Крыма как санаторно-курортной зоны очень велик, по богатству и разнообразию природы он обгоняет многие известные мировые курорты. Однако у крымских курортов много проблем и едва ли не главная из них — инфраструктура. По некоторым данным, в аварийном состоянии находятся 40% водопроводных сетей региона, а износ насосного оборудования составляет 70%. Свыше 30 населенных пунктов Крыма пользуются привозной питьевой водой. Другая проблема крымских курортов — экология. Пока ни один из них не получил Европейский экологический сертификат в рамках программы «Голубой флаг Европы» — своеобразная гарантия чистоты моря, пляжей, питьевой воды, атмосферы и т. д. Наконец, разработанный в 1980-х годах проект по созданию Крымской объединенной рекреационной системы не был реализован.

В 2005 г. правительство Украины приняло программу развития и сохранения морского побережья и обеспечения его питьевой водой «Морской берег». Программа предусматривает полную переориентацию экономики полуострова на обслуживание туристов. Приоритетными сферами должны стать гостиничный бизнес, сельское хозяйство и перерабатывающая промышленность. Программа рассчитана на период 2006-2016 гг. и охватывает 1,5 тыс. км береговой линии с шириной в 10 км. На финансирование программы предполагается выделить 4 млрд. долларов. Ожидается, что источниками финансирования станут бюджетные средства и частные инвесторы, в том числе зарубежные. Истекшие годы показали, что все эти программы являются очередным мифом и обречены на провал.

Таким образом, распад единого народнохозяйственного комплекса СССР оказался для Крыма тяжелым ударом. Большинство отраслей крымской экономики (сельское хозяйство, промышленность, рекреационный комплекс), эффективные в рамках союзного государства, после его распада стали неконкурентоспособны. Крым столкнулся с очень серьезными экономическими проблемами и, как следствие, падением уровня жизни населения.

В последние годы, по данным статистики, положение начинает меняться. В 2005 году рост объемов производства отмечался практически во всех сферах крымской экономики: промышленности (+13,8%)), сельском хозяйстве (+4,5%), торговле (+29,5%о), транспорте (перевозка грузов — +4,3%), пассажиров — +5,9%). Однако наметившийся рост не стабилен. На фоне положительных статистических показателей выделяются большой удельный вес убыточных предприятий, рост задолженности по заработной плате, высокая степень износа основных средств, неполная загрузка производственных мощностей.

Разрыв по инициативе украинских властей экономических и политических связей с Россией привел в целом по Крыму к невиданному падению сельскохозяйственного производства, ухудшению материального положения большинства граждан Украины. Понеся огромный материальный ущерб, люди потеряли уверенность в будущем. Политика перехода к рыночным отношениям приводит к тому, что, с одной стороны, возрождается фермерство, с другой стороны, и фермерство, и колхозносовхозное производство оказались неконкурентоспособными. В результате возник глубокий экономический кризис. Чтобы выйти из него, государству необходимо оказать помощь сельскому хозяйству: изменить налоговую политику, ценообразование, влить крупные инвестиции, провести значительные структурные изменения в колхозном и совхозном производстве{28}.

Сложности и неудачи современной рекреационной сферы в Крыму во многом видятся в разобщенности и ведомственности ее организации. Нужно отметить, что ведомственность касается, прежде всего, санаториев и пансионатов с лечением. Это — основное богатство крымской рекреации.

У Киева нет никакой возможности взять рекреацию в Крыму исключительно под свой контроль. На словах это можно сделать (вернее, можно собираться делать), но в реальности это привело бы к полному развалу рекреационной инфраструктуры. Казалось бы, все так просто: рекреационная сфера — перспективная и приносящая прибыль отрасль экономики региона, нужно лишь создать организацию, которая бы ею управляла — и гарантирована быстрая прибыль. Но это весьма поверхностное и, фактически — в сложившихся условиях — несостоятельное мнение. В этом направлении киевским властям можно работать сколь угодно долго, но работа не принесет никакого результата. Причины нужно искать в генезисе рекреации в Крыму. Нет никакой возможности унифицировать сферу крымских курортов и туризма. Она остается фактически не подконтрольной ни Крыму, ни Украине.

Многие здравницы Крыма сохранили свою ведомственную подчиненность и значительная часть их принадлежит Российской Федерации. И если Россия спокойно отнеслась к переделу Черноморского флота, то передела здравниц, скорее всего, не будет. Они играют крайне важную роль: Крым как русский анклав в рамках государства Украина сохраняет очень тесную связь с Россией.

Можно давать однозначный прогноз в отношении ведомственности: с ней будут бороться, но успеха не добьются. Если все-таки удастся перевести здравницы Крыма в подчинение одной украинской организации (министерства и т. п.), то ответом станет катастрофический провал рекреации в регионе, причем через очень короткое время. Поток рекреантов сократится до минимальных размеров, и придется восстанавливать ведомственный характер рекреационной сферы Крыма в соответствии со старыми — или несколько обновленными — принципами. Дело в том, что беспризорный объект одинаково хорошо прилипает к рукам и «ваших, и наших». Подводится даже основание — а кому лучше станет, если объект совсем развалится? Предпочтительнее возвращать историческое здание государству. Но вопрос: какому? Сами государства не торопятся брать на свой баланс дряхлеющие дворцовые здания.

Процесс перехода российского санатория под «юрисдикцию» Украины выглядел очень просто: подъезжают «мужики» на машине, отбойными молотками сколачивают старую надпись и прилаживают новую{29}. И защищать «объект» некому. Россия бежала из Крыма, побросав все. При возникшем хаосе «деловым» людям было грех не подсуетиться и не присвоить бесхозное имущество{30}.

Затянувшийся спор за российские санатории лишает Крым российских туристов и тем самым подрывает хиреющую экономику. Имеются, правда, опасения местных политиков за сохранность российской собственности и за судьбу туристической отрасли. Многие из них прибегают к различным «неформальным» ухищрениям во взаимоотношениях с Россией. Например, в обмен на поддержку со стороны русского населения на выборах кандидаты в депутаты одни обещают рассчитаться «упрощенным порядком приватизации спорной недвижимости». Другие проталкивают идею «совместного владения здравницами» на условиях реальных инвестиций из России, но с формальным — «для отмазки Киеву» — собственником в лице какого-нибудь гражданина Украины.

Распространенными становятся попытки поставить под сомнение право на владение уже оплаченной Россией и россиянами собственностью. Украинцам хочется еще и еще раз положить в карман отступные, добиться дополнительных перечислений задним числом за уже совершенные сделки.