Стратегия для России - Повестка дня для Президента-2000

4.8.1. Застойная модель основывается на попытках управлять страной привычными методами в рамках почти не меняющегося политического режима. Во имя политической стабильности и под предлогом экономических трудностей, необходимости защиты демократии, продолжающихся конфликтов на Северном Кавказе и т. д., и т. п. правящая элита отказывается от последовательного решения большинства долгосрочных проблем. Все институциональные составляющие нынешнего режима ("демократические", "реликтовые" и "злокачественные") сохраняются в некотором равновесии при возможном изменении соотношения между ними. Внутренняя (в том числе экономическая), а также внешняя политика держится на более или менее успешных персональных импровизациях. И внутри страны, и на международной арене проводится "политика качелей". Власть остается минимально консолидированной. Во всех областях, от военной политики до отношений с МВФ, политика основывается на тактическом маневрировании, основывающемся на здравом смысле, а также постоянных согласованиях личных и ведомственных интересов. Конституция 1993 г. сохраняется в неизменном виде по принципу "священной коровы". Практическое обеспечение основополагающих свобод под действие этого принципа не подпадает, однако внешне общество остается достаточно либеральным, в немалой степени - по причине слабости и неповоротливости властей. Продолжаются громкие коррупционные скандалы, но реальная борьба с коррупцией, когда она не используется в качестве сильнодействующего средства в борьбе олигархов и кланов, ведется крайне вяло. Исподволь продолжается умеренная олигархизация и феодализация страны, если не ее ползучий распад. Страна все больше отстает от мировых лидеров. Сохранение "застойной" модели в течение длительного времени тождественно окончательному переходу в группу маргиналов. В обществе растет тоска по "сильной руке", увеличивается вероятность перехода к жестко авторитарному режиму и уменьшается вероятность непосредственного перехода к режиму демократическому.

"Застойная" модель предполагает либо постепенный развал страны, либо попытки перехода - с годами все менее эффективные - к жестко-авторитарной модели.

4.8.2. Жестко авторитарная модель, которую новый президент в принципе может попытаться воплотить сразу, отражает стремление резко повысить эффективность государства, не столько меняя структурные основы режима, сколько систематически используя произвол как принцип власти и более или менее последовательно устраняя любые ("демократические", "реликтовые" или "злокачественные") элементы режима, которые в данный момент мешают властям. Возможно, начиная с какого-то момента это делается на основе более или менее выраженного национализма. В любом случае, однако, психологическая подкладка политики режима - популизм.

Сильная исполнительная власть консолидируется и становится более централизованной. Осуществляется более жесткое, чем раньше (не обязательно эффективное), планирование, основанное на определенных идеологических постулатах или методологических предрассудках. Конкретный характер режима определяется степенью - и типом - его отказа от демократической составляющей, а также готовностью реформировать "реликтовую" составляющую и бороться со "злокачественной".

Конституция не меняется или меняется в сторону ограничения свобод и несбалансированного усиления исполнительной власти (например, расширения права президента распускать парламент на голлистский лад и т. д.). Развитие функциональной специализации институтов часто приносится в жертву достижению быстрых результатов с помощью разнообразных подручных структур "специального назначения". В этой связи практически неизбежно усиливается личностный фактор в политическом процессе.

Происходит превращение машины информационных войн в постоянно действующий инструмент "модификации массового поведения". Вероятны попытки сформировать доминирующую партию. В сфере электоральной демократии заметно усиливается манипулирование поведением избирателей и как тенденция действует принцип "победитель получает все". Договоренности на ранних этапах с политическими контрэлитами уступают место "наградам" и "дарениям" на определенных условиях после победы партии власти.

Меняется характер реального политического процесса, обеспечивающего консенсус элит. Важнейшей проблемой для режима становится достижение консенсуса "силовых структур", и режим в целом опирается на консолидированные спецслужбы. Проблема их бюджета, а также военного бюджета делается одной из важнейших. Налоги "выбиваются" любыми средствами. Осуществляется выборочный антикоррупционный террор, направленный не столько на устранение важнейших системных причин тотальной коррупции, сколько на то, чтобы убрать ее с глаз долой, загнав в подполье, а также на нагнетание в обществе атмосферы страха и неуверенности. Организация коррупционных скандалов делается монополией властей.

Проблемой для режима становится превращение группы власти в единственного олигарха, обладающего неразделенной полнотой политической и экономической власти, хотя не исключаются и попытки реального или косметического "выдавливания из себя олигарха по капле". В последнем случае особенно вероятны периодические внутригрупповые чистки, показательные процессы и т. д. Осуществляется жесткое административное давление на региональные власти, что заставляет их на время забыть о "суверенизации" и т. д.

Варианты экономической политики - от крайнего либерализма до крайнего же государственничества. Во внешней политике спектр политических курсов - от агрессивного изоляционизма до роли сателлита Запада, не имеющего собственной политики в Европе и мире (в надежде на то, что Запад "простит" характер режима). Соответственно, в мировой экономике - спектр возможностей от суверенного дефолта до роли надежного объекта серьезных инвестиций. Режим органически тяготеет к выборочному протекционизму, но при определенных условиях может позволить себе и проведение более открытой экономической политики. Распределительный патернализм как основа минималистской социальной политики.

Возможность перехода как к инерционному сценарию ("загнивание"), так и к авторитарно-демократическому. Не исключены попытки - в случае серьезных трудностей - подталкивания режима к использованию стратегий и технологий, характерных для тоталитарных образований (террор, устранение политических конкурентов, ограничение элементарных свобод, тотальная пропаганда, систематическая подтасовка результатов выборов или даже их отмена, эксплуатация образа врага для консолидации ядра общества, закрытие страны и т.д.). Крах или постепенная демократизация авторитарного режима, "подавляющего" региональные элиты, в конкретных российских условиях - даже независимо от успеха или провала экономической политики - может привести к "взрыву" сепаратистских настроений и, при наименее благоприятном сценарии, к распаду страны (частичное повторение сценария 1991 г.).

4.8.3. Авторитарно-демократическая модель - это попытка консолидировать власть на основе последовательного преобразования режима в направлении "развитой демократии" путем повышения эффективности государственных институтов.

Общий принцип: ограниченное законами, а также сдержками и противовесами в отношениях между институтами власти, сильное государство. Последовательно развивается демократическая составляющая нынешнего режима, "реликтовая" более или менее активно реформируется, а "злокачественная" - изолируется и искореняется.

Проводится изменение действующей Конституции в сторону большей специализации и сбалансированности властей. Восстанавливается вертикаль исполнительной власти. Исполнительная власть "позволяет" парламенту развиваться в сторону большей независимости, создавая предпосылки для баланса властей. Осуществляется специализация и разумная минимизация силовых структур. Проводится полноценная военная реформа. Реформируется налоговая система, становящаяся более простой и прозрачной. Начинается жесткая последовательная борьба по подавлению преступности, устранению системных причин тотальной и даже демонстративной коррупции, оттесняются от власти и минимизируется политическое влияние олигархов и кланов (эти группы фактически перестают быть таковыми).

После соответствующей подготовки проводится судебная реформа, превращающая судебную систему в действительно независимую. Власть содействует сохранению плюрализма СМИ, хотя бы ограниченной свободы слова.

Осуществляется давление на регионы, но его цель - не административный диктат как постоянный механизм, а эффективное и, по возможности, унифицированное распределение полномочий между органами власти по вертикали ("субсидиарность", как цель).

Осуществляется государственная и общественная поддержка внешнеэкономической экспансии, международной кооперации, реализуется стратегия по привлечению иностранных инвестиций. Основной тип планирования "стратегическое", предполагающее выстраивание сложных перспективных стратегий развития на основе консенсуса основных элит.

Главной проблемой для режима станет сохранение популярности, что будет подталкивать правящую элиту к использованию методов и механизмов, более характерных для авторитарного режима (информационная машина, спецслужбы, популистские шаги разного рода, манипулирование общественным мнением посредством ужесточения контроля над СМИ или их содержанием). В ряде случаев различие между двумя режимами будет заметно скорее в стратегических целях, чем в средствах. Режим, стремящийся к реальной демократии, сможет сохраниться, не утратив своей природы, если сумеет не допустить массового протеста и будет в состоянии обеспечивать себе каждый раз надежную электоральную поддержку, что потребует от элиты чрезвычайной гибкости, которой от нее сейчас ожидать довольно трудно.

5.1. Политический вызов для будущего президентства и политической элиты

К моменту смены президентства в России в обществе фактически консенсусной является идея наведения порядка: укрепления, усиления и оздоровления государства. Политики не должны обманываться: подавляющее большинство граждан на протяжении всего периода реформ готово было принести в жертву этой идее демократические элементы существующего политического режима. Однако сейчас, когда большинство народа не только устало от ежедневной борьбы за выживание, от безответственности, высокомерия и произвола властей всех уровней, не только оскорблено слабостью центральной власти в отношениях с регионами, в областях внешней политики и обороны, но и раздражено коррупционными и прочими скандалами в высших эшелонах власти, положение меняется. Для граждан, по-прежнему не желающих, в принципе, больших потрясений и болезненных политических перемен, преодоление кризиса власти и неведение порядка становится идеей не просто консенсусной, но и первой по значимости.

5.2. Сегодня, когда возникает реальная возможность смены или существенной коррекции политического режима, от политического класса в целом зависит, какое именно понимание "наведения порядка" и "сильного государства" возобладает во властных структурах при новом главе государства. Именно элита может и должна первой понять, что в этом отношении существует три опасности:

??отождествление "сильного государства" с таким, где царит произвол исполнительной и судебной власти, правоохранительных и силовых структур, а также спецслужб, что приведет к установлению в стране жестко авторитарного режима со всеми описанными выше особенностями и последствиями;

??отказ, в частности - под благовидным предлогом защиты демократических институтов и свобод, от укрепления и оздоровления государства, что приведет к сохранению инерционного сценария, обрекающего Россию на застой, отсталость и вероятнее всего на торжество, в итоге, того же произвола;

??попытка консолидировать страну на "антизападной" основе и осуществлять модернизацию исключительно с опорой на "внутренние резервы".

5.3. Главная задача политической (в том числе информационной) элиты сегодня - осознать эти опасности и в адекватной форме донести свое понимание ситуации до президента, властей и общества в целом.

Завораживающие формулы "управляемой демократии", "сильной руки", "авторитаризма, неизбежного и благодатного для развития экономики в переходный период", и т. п. ничего никому не объясняют и только вводят всех в заблуждение. Правящий класс должен понять сам и объяснить всем остальным, что существует два принципиально разных понимания "сильного государства". Оба они противопоставляются практике слабой, коррумпированной, рыхлой власти, но совершенно по-разному. Одно из этих пониманий предполагает режим правопорядка, другое - режим произвола. И демократический, и авторитарный режимы вынуждены временами использовать силу и используют ее в соответствии со своими представлениями о смысле государства.

5.3.1. В первом случае это должно делаться для восстановления правопорядка в его широком, универсальном и недвусмысленном понимании, во имя обеспечения свобод граждан, с целью восстановить эффективность государства, изначально ограничивающего свои притязания.

5.3.2. Во втором это делается ради достижения конкретных целей, как их склонны понимать в данный момент правители, для создания (в основном - путем устрашения) достаточной для авторитарного режима видимости порядка и общественного согласия, а также для недопущения любой критики, заведомо опасной для него.

5.3.3. И если в первом случае законное применение силы не перерастает в произвол потому, что это исключают конструкция режима, его принципиальная открытость, а также система общепризнанных норм и господствующее общественное мнение, то во втором - может не перерасти в него лишь из-за неэффективности режима или благодаря личным качествам правителя.

5.4. Политическая элита или, по крайней мере, та ее часть, которая четко осознает различие между двумя типами режимов, может предложить новому президентству и обществу свое видение сильного государства, стремящегося реально обеспечить безопасность и благосостояние своих граждан.

5.4.1. Общим принципом преодоления нынешнего кризиса власти и укрепления государства в длительной перспективе должна стать формула: сильная специализированная исполнительная власть в государстве, где обеспечен правопорядок. Именно от неэффективности неконсолидированной, инертной и коррумпированной исполнительной власти, неспособной выработать и последовательно проводить в жизнь разумную экономическую политику, страдает сегодня российское общество. Новое президентство должно поставить перед собой в качестве стратегической цели решение в определенные, достаточно ограниченные, сроки весьма конкретной, минималистской, в принципе, задачи. Это такое повышение эффективности исполнительной власти, которое сделает невозможными как реализацию жестко авторитарного сценария, так и продолжение инерционного.

Реформа исполнительной власти не может быть проведена ни путем механической передачи ей дополнительных полномочий, ни путем разрушительной лобовой атаки на нее. Эта реформа потребует как ряда институциональных изменений, в том числе и связанных с другими, "сопредельными" ветвями власти, так и коррекции элементов, имеющих процедурный или даже культурный характер. Часть из институциональных изменений может потребовать внесения поправок в действующую Конституцию. Она далека от совершенства и навязчиво требует как содержательного, так и косметического редактирования. Однако разработка и принятие нового Основного закона или исправление действующего ради его максимального усовершенствования как такового не позволит сосредоточить усилия на действительно неотложных делах и очень далеко уведет от задачи повышения эффективности исполнительной власти. Принципом должно стать следующее: принимать не те поправки, которые можно принять, а только те, без которых в рамках поставленной задачи обойтись нельзя. Во многом ситуация будет зависеть от того, какой импульс последует в этой сфере лично от нового президента* .

5.4.2. Мнения политиков и экспертов в отношении того, что следует сделать для того, чтобы власть стала более консолидированной, эффективной и гибкой, расходятся, однако существует и поле довольно широкого согласия, что должно облегчить проведение реформы, которую благодаря этому можно будет трактовать как давно назревшую и приемлемую для общества. В это поле входят:

??Представление о необходимости возложения на правительство в целом и его главу в частности большей ответственности, связанной, в случае необходимости, и с дополнительными полномочиями. Премьер-министр должен играть большую роль при формировании правительства, которое он должен представлять как перед президентом, так и перед парламентом. Например, предлагая кандидатуры всех без исключения министров президенту, который должен их назначать, а также предлагая кандидатуры для отставки. Премьер-министр должен иметь также право замещать президента во всех ситуациях, когда отсутствие последнего парализует деятельность того или иного государственного органа. Необходимо законодательно закрепленное разграничение функций между правительством и администрацией президента, настолько четкое, чтобы не возникало дублирования их деятельности, парализующего исполнительную власть соперничества и т. д.

??Представление о том, что должны быть надежнее обеспечены процедура передачи власти в случае недееспособности президента, а также решен вопрос о "престолонаследии": точно определена последовательность лиц, которые должны занимать пост главы государства в случае его досрочного освобождения.

??Понимание необходимости так называемого "восстановления" (точнее было бы сказать - создания на новых основах) вертикали исполнительной власти. Это предполагает проведение реформ, как минимум, в двух областях:

- в сфере отношений между федеральным центром и регионами;

- в сфере местного самоуправления.

5.4.3. В сфере отношений между федеральным Центром и регионами "федерализм" в России должен стать синонимом единого, оптимально децентрализованного и потому сильного, управляемого государства, а не рыхлого образования, в котором временная концентрация усилий достигается путем беспринципного торга или закулисного шантажа. То, что следует сделать в этой сфере в первую очередь, - создать эффективный механизм прямой и обратной связи между Центром и субъектами Федерации, когда огромная власть губернаторов, перерастающая в "феодальный" произвол, уравновешивалась бы их гарантированной ответственностью перед федеральным Центром в рамках закона, а также силой федеральных институтов в самих регионах. Возможные механизмы: создание жесткой вертикали федеральных структур со своей сферой компетенции, опирающаяся на, условно говоря, "префектов" (возможно - на принципиально обновленный институт представителей президента), продуманный механизм федерального вмешательства в дела регионов в чрезвычайных обстоятельствах (вплоть до введения президентского правления на строго определенный срок, конституционную возможность для президента снимать губернаторов с их постов) и др.

Осуществление принципа разделения властей в звене "Центр - регионы" должно включать в себя не только создание эффективного механизма прямой и обратной связи между инстанциями исполнительной власти, но и решительное повышение роли судов в разрешении конфликтов между ними, а также с участием органов власти законодательной.

От формального бюджетного федерализма пора переходить к реальному, когда действительная бюджетная самостоятельность субъектов Федерации и местных органов власти сочеталась бы с полной ответственностью их властей перед избирателями за состояние дел в сферах их ведения. Это возможно только при осознанном, "плановом" отказе федеральных властей от ряда перераспределительных функций и при последовательной политике, направленной на самообеспечение большинства территорий и подкрепленной расширением их налоговых прав. Финансовая поддержка регионов из средств федерального бюджета должна оказываться только при наличии убедительных оснований и на основе сугубо объективных критериев. Безусловно должна быть прекращена практика негласных политически обусловленных трансфертов Центра регионам, что, по некоторым подсчетам, позволит сэкономить до трети консолидированного бюджета. Необходим жесткий федеральный контроль над тем, как используются федеральные средства в высокодотационных регионах, и, возможно, - над их бюджетами.

Реальный, а не фиктивный бюджетный федерализм

??сделает бюджетную политику более предсказуемой;

??повысит заинтересованность органов власти всех уровней в рациональном использовании имеющихся ресурсов;

??создаст основу для выработки долгосрочной стратегии развития регионов;

??ослабит "конкурентный шантаж" федерального Центра со стороны субъектов Федерации, перерастающий в соперничество между регионами и способный породить сепаратистские настроения.

5.4.4. В сфере местного самоуправления неупорядоченность властных отношений приводит к последствиям двоякого рода. Слабость местного самоуправления не позволяет ему стать необходимым противовесом власти губернаторов. В то же время его исключенность из системы органов государственной власти, по сути, выводит самоуправление из-под контроля государства, что способствует разнообразным злоупотреблениям и увеличивает общую неэффективность власти. Исправление Конституции, механически включающее местное самоуправление в систему государственной власти, само по себе не решает этих проблем. Необходимо такое восстановление властной вертикали, которое не отдало бы окончательно местные власти на произвол региональных элит, а составило бы им разумный противовес в интересах сохранения целостности государства и общего повышения эффективности власти за счет усиления специализации разных ее уровней.

5.5. Ощущение крайней необходимости административной реформы. Повышение эффективности работы правительства невозможно без перестройки работы всего государственного аппарата. Она требует рационализации и упрощения структуры правительства и его аппарата, определения для каждого ведомства его главной функции, четкого разграничения сфер компетенции ведомств и департаментов и т. д. Следует решительно "персонализировать" ответственность за административные решения. Ни одно решение, принимаемое в системе исполнительной власти, не должно оформляться как коллегиальное. Должна проводиться гласная и ответственная кадровая политика по отношению как к профессиональным, так и к политическим назначениям. С целью обновления правящей элиты, укрепления Федерации, борьбы с коррупцией необходимо ускорить и систематизировать ротацию высших управленческих кадров, руководителей силовых структур.

Наконец, должна вестись борьба с коррупцией в структурах власти. Главное здесь - чтобы, увлекшись демонстративной, удовлетворяющей общество борьбой, не забыли о действительно важной и реалистичной цели - минимизации системных причин коррупции. По-своему перезревшей является проблема повышения общественной эффективности работы всех правоохранительных органов, в первую очередь органов внутренних дел, а не только их эффективности с точки зрения власти, решающей свои проблемы.

5.6. Широкое общественное согласие существует и по вопросу о неотложных реформах в других ветвях власти. Сегодня существует почти всеобщая уверенность в необходимости судебной реформы. Суды стали формально независимыми, так и не сделавшись ни непредвзятыми, ни неподкупными. Судебная реформа - одна из самых сложных, поскольку предполагает не только и даже не столько институциональные изменения, сколько создание целой "культуры суда", включающей в себя систему юридического образования, внимание к суду общественности и средств массовой информации, обеспечение эффективной защиты судей, свидетелей, потерпевших и т. д. Между тем без эффективной, внушающей доверие судебной системы, а также прокуратуры и других правоохранительных органов, не может быть и эффективной исполнительной власти, лишающейся защиты закона и вынужденной защищать себя другими средствами.

5.7. В области законотворчества необходимо упорядочение и упрощение правовых норм. Одной из программ нового президентства должно стать приведение огромного массива нормативных актов, принятых в регионах России, в соответствие с федеральным законодательством. Другой - такой пересмотр законов, который позволил бы создать некий более или менее непротиворечивый "свод" хозяйственного законодательства, адекватного реальным потребностям отечественной экономики, в идеале позволяющего хозяйствовать, не нарушая на каждом шагу те или иные нормы.

5.8. В сфере экономики реальное укрепление государства (а не усиление произвола государственных чиновников) предполагает реализацию на практике двух принципов:

??ограничения зон непосредственной ответственности государства теми пределами, в которых оно дееспособно в экономическом, правовом и административном отношениях;

??установления единых правил игры для всех участников экономического процесса.

Зоны непосредственной ответственности государства - это те области, в которых оно действительно может выполнять свои функции собственника или управляющего, а не использовать их в качестве дефицитного ресурса на бюрократическом рынке.

??Государство должно определиться, в каких областях, где существует смешанная форма собственности, оно намерено увеличить степень своего контроля (вплоть до полного, до образования государственных компаний), а из каких ему выгоднее уйти, полностью отказавшись от прав собственности.

??Укрепление вертикали исполнительной власти следует сочетать с разумным ограничением сферы непосредственной ответственности федерального Центра.

??Необходимо отказаться от практики принятия бесконечного числа заведомо неисполнимых законов, раздающих социальные льготы направо и налево. Новая власть, впервые обладающая возможностью создать в Государственной Думе устойчивое большинство, в принципе может сделать это. Ей нужно четко определиться с тем, какие социальные обязательства будут выполняться, а от каких придется отказаться, и перейти к точечному адресному финансированию в социальной сфере. Зато такие ограниченные обязательства должны выполняться неукоснительно, а правительству следует взять на себя обязательство расширять сферу социальных гарантий по мере улучшения положения в экономике. Введение конкретных, пусть и ограниченных, социальных гарантий на ближайшую перспективу должно дополняться принятием программы поэтапного воссоздания и повышения качества социальных гарантий на более долгосрочную, но все же определенную перспективу.

5.9. Новые президент и правительство должны гарантировать всем участникам экономического процесса стабильность, прозрачность и понятность "правил игры". Это поможет восстановить доверие к государству и к власти и тем самым, помимо прочего, стимулирует возращение в Россию вывезенного из страны капитала, а также инвестиции.

Эти "правила", в частности, предполагают:

??гарантии прав собственности;

??создание равных условий конкуренции для всех хозяйствующих субъектов на конкретных товарных и финансовых рынках;

??рационализацию налоговой и финансово-кредитной систем;

??существенное улучшение администрирования бюджета на всех уровнях;

??выработку и осуществление долгосрочной стратегии таможенной и тарифной политики.

6.1. В российской политической элите существует довольно широкий консенсус в отношении того, какая экономическая политика должна проводиться в стране, чтобы обеспечить ее выживание и развитие в мире ХХI века. Этот консенсус, однако, сам по себе не обеспечивает реализации конкретного сценария политического развития, ведущего к установлению того или иного режима. Чтобы реализовать эту политику в рамках демократического сценария, необходимо сделать несколько вещей:

6.1.1. Выработать "программу развития", не только провозглашающую принципы разумной экономической стратегии, но и содержащую обязательства, связанные с повышением эффективности демократического государства. Такая программа могла бы стать основой широкой политической коалиции, в частности - устойчивой коалиции большинства в Государственной Думе и, возможно, в Совете Федерации. Эта коалиция помогла бы стране справиться с грядущими трудностями и обеспечить ее долгосрочное развитие, притом как без сомнительных авторитарных экспериментов с использованием шоковой политической терапии, так и без постепенного сползания к режиму тотальной слежки, провокаций и запугивания. Наведение порядка и повышение эффективности государства должно начаться с четкого формулирования универсальных "правил игры" для всех.

6.1.2. Твердо и недвусмысленно заявить о приверженности нового президента принципам свободы и защиты прав человека, как завоеванных в прошлом десятилетии, так и еще не реализованных в России. Демократия - не средство повышения или снижения эффективности экономики, а самостоятельная ценность, ради сохранения которой многие в России на протяжении десятилетия были готовы мириться с экономическими неурядицами. В первую очередь речь идет о свободе СМИ - одном из немногих бесспорных достижений нынешнего режима. Не существует аргументов в пользу возрождения цензуры в каком бы то ни было виде. Необходимо сделать решительный прорыв в обеспечении прав человека. Это касается не только классического их набора, но и, в особенности, всего, что связано с гарантиями от попыток использования "жестких" или относительно "мягких" технологий модификации поведения и тем более репрессий. Так, особое внимание должно быть уделено обеспечению прав человека во время следствия, суда, в местах заключения и т.д.

Следует декларировать однозначный выбор в пользу такого режима, который ориентировался бы в конечном итоге на демократическую модель в политике и модернизацию и развитие в экономике. В связи с этим необходимо немедленно подать особенно заинтересованной в этом части российского общества (культурная, научная и информационная элита, молодежь, "новые слои", связанные с цивилизованным предпринимательством) недвусмысленные знаки, свидетельствующие о намерении новой власти не только соблюдать демократические нормы и не нарушать права человека, но и развивать демократические институты. То, что большинство общества сегодня может и не рассматривать сегодня эти задачи как приоритетные, не должно вводить в заблуждение. Россия не может больше позволить себе расточение творческого потенциала нации. Сегодня еще не упущен момент, когда можно предложить несколько важнейших направлений государственного строительства на обозримое будущее.

7.1. В обществе очень сильно ожидание перемен к лучшему, надежда на динамичное развитие страны с видимым повышением уровня жизни населения. Это своего рода дополнительный психологический резерв власти, которым она может эффективно воспользоваться, консолидировав страну на позитивной основе. Общество выдает новому президенту России серьезный аванс, но от него ждут достаточно быстрой и ясной программы действий, основанной на использовании потенциала общества в целом, а не только отдельных политических или финансово-промышленных групп. Пока популярность нового президента остается высокой (счет здесь идет на месяцы!) и пока он может рассчитывать не только на поддержку думского большинства, но, возможно, и на большинство (хотя бы и не всегда автоматическое) в Совете Федерации, необходимо инициировать принятие ряда неотложных и не всегда популярных внутриполитических (о внешней и экономической политике подробно говорится в соответствующих разделах книги) мер и довести их до конца:

7.1.1. Сформировать эффективное, динамичное правительство, пользующееся поддержкой президента и опирающееся на парламентское большинство, способное осуществлять управление страной в условиях жестких и не всегда популярных преобразований.

7.1.2. Четко распределить полномочия, функции и политическую ответственность между главой государства и главой правительства.

7.1.3. Ни президент, ни правительство при этом не должны подавать ни малейшего повода для подозрений в связях с кем-то из олигархов или в проведении "клановой" политики. Политическая элита, в свою очередь, должна быть готова всемерно поддержать такое - очень нелегкое - дистанцирование от групп экономических интересов и донести свою позицию до общества. Это принципиальный вопрос, с ответа на который должно начаться создание неформальной коалиции в поддержку новой власти.

7.1.4. После завершения в основном военной фазы операции в Чечне перейти к политике "реконструкции" (по аналогии с соответствующей политикой в США после окончания там Гражданской войны или политикой Великобритании в Южной Африке на последнем этапе англо-бурской войны и после нее). Она не должна ограничиваться бездумным и бесконтрольным вливанием туда колоссальных финансовых ресурсов. Цель - установление на этой территории порядка, обеспеченного не только военными, но и политическими средствами. Возможен дифференцированный подход к разным частям этой территории. Императивом в данном случае должен быть не странный миф "территориальной целостности" субъекта Федерации, а установление такого порядка, который обеспечивал бы порядок и безопасность в Чечне, на сопредельных российских территориях и не создавал бы для России международных проблем.

7.1.5. Отказаться от модной сегодня идеи продления срока полномочий президента до семи лет. Помимо прочего, такое продление поставит под вопрос возможность переизбрания президентов на второй срок.

7.1.6. Не только не препятствовать, но активно способствовать формированию в России конструктивной парламентской и внепарламентской оппозиции путем проведения регулярных консультаций с ее лидерами, принятия закона о правах парламентской оппозиции и т. д. Новое президентство должно исподволь создавать до сих пор отсутствующие условия для безболезненного чередования политических элит у власти в будущем.

7.1.7. С самого начала (позже это уже станет затруднительным) создать такие механизмы выработки и осуществления рациональной экономической политики, ориентированной на рост, инновации и интеграцию в мировое хозяйство, которые не только исключили бы влияние на нее олигархов с их противоречивыми интересами, но и, по возможности, минимизировали разрушительное влияние аппаратной рутины. Элементы такой политики:

??Стратегия стимулирования инвестиций как главный государственный приоритет, реализуемый как методами экономической политики, так и с помощью специальной, в том числе силовой защиты инвесторов от произвола властей и криминалитета,* а также при помощи внебюджетных, но государственных гарантий.

??Гарантирование прожиточного минимума как средство повышения внутреннего спроса населения.

??Максимально осторожный и цивилизованный подход к переделу собственности после выборов.

??Проведение эффективной антимонопольной политики в отношении как российских, так и транснациональных монополий.

7.1.8. Осуществить реальное разделение властей как по горизонтали - между основными ветвями, - так и по вертикали, в системе "Центр - регион - местная власть". В России должна быть создана реальная система "сдержек и противовесов", так чтобы неизбежные конфликты между ветвями власти носили не политический, разрушающий государство, а процедурный характер. В идеале конституционная система должна исключить возникновение безвыходных "тупиков" с формированием правительства, назначением на важнейшие государственные должности и т. д.

7.1.9. Мягко, но решительно справиться с региональным экономическим сепаратизмом, имея в виду, что цель - не бюрократическое подавление регионов, а введение - раз и навсегда - их самодеятельности в рамки закона и представлений о подлинном, а не формальном федерализме.

7.1.10. Почти все средства хороши для усмирения "феодальной" вольницы, но целью должна быть не рабская зависимость регионов от Центра, а их самостоятельность в рамках закона и в системе разделенных властей. С этой целью стимулировать создание жизнеспособной системы местного самоуправления.

7.1.11. Не отменяя выборности глав администраций регионов (это было бы опасно, пока во всяком случае, как для будущего демократии, так, возможно, и для целостности России), создать эффективные инструменты законного федерального контроля в регионах (подробнее см. выше).

7.1.12. Федеральному центру - не на словах, а на деле - следует стать гарантом прав человека и демократических свобод в регионах, выступая против авторитарных тенденций в деятельности местных "деспотий".

7.1.13. Внести изменения в Конституцию в связи со всем вышесказанным, но не по принципу "все, что можно сделать", а по принципу "только то, чего не сделать нельзя".

7.1.14. Начать и провести судебную реформу, обеспечивающую эффективность независимой судебной власти и способной вернуть уважение граждан, хозяйственных организаций и органов власти всех ветвей и уровней к суду. Реформа должна начаться с ликвидации такого положения, когда без приговора, еще до рассмотрения дела в суде, обвиняемые годами остаются в СИЗО. При сохранении этого положения любой, даже формально демократический режим будет оставаться режимом произвола.

7.1.15. Провести административную реформу, призванную резко повысить эффективность государственного аппарата. Целью должна стать, в частности, его регулярная ротация.

7.1.16. Осуществить хотя бы первый этап военной реформы (ни в коем случае не понимая ее как программу милитаризации страны), наглядно демонстрирующий обществу твердое и непреклонное намерение властей создать условия и структуры, которые призваны покончить со всем, что делает армию пугалом для части общества - особенно молодежи. Эта задача сейчас "бесспорно" важнее, чем решение других, более глубоких, более сложных и дорогостоящих задач структурной реформы вооруженных сил.

7.1.17. Принять и осуществить программу борьбы с системными причинами коррупции, а не только с отдельными коррупционерами.

7.1.18. Найти такой обращенный внутрь страны "интерфейс" ее внешней политики, который обеспечил бы в стране широкий консенсус в этой области и позволил бы проводить соразмерную нашим нынешним возможностям рациональную внешнюю политику без истерик и шараханий из стороны в сторону.

7.1.19. На практике обеспечить режим наибольшего благоприятствования возвращающимся в Россию соотечественникам, а также квалифицированным иммигрантам и активно - через СМИ и государственные органы - способствовать формированию в обществе соответствующего благоприятного климата.

7.1.20. Не в декларациях, а на деле начать проводить политику межэтнического согласия (в том числе в СМИ, в деятельности всех без исключения государственных органов, а не только Миннаца), цель которой - реализация идеи: "Россия - единая страна (нация) многих народов". Проводить такую культурную, в том числе языковую, политику, которая позволила бы на первых порах хотя бы самым крупным меньшинствам получать информацию на своих языках из федеральных, а не только региональных или зарубежных СМИ.

* * *

...Сегодня решается вопрос, войдет ли нынешний режим в историю как ступень в восхождении страны к свободе и процветанию или как очередная попытка "подморозить Россию" в процессе ее распада и упадка. От способности политических элит пойти на разумные компромиссы зависит, худшее или лучшее из его наследия будет сохранено и развито в будущем. Будет ли, в конце концов, достроено здание демократической государственности, стоящее на надежном фундаменте современной экономики. Двинется ли страна вперед или станет по-прежнему маршировать на месте и начнет безнадежно откатываться назад, заваливаясь в пропасть.

ГЛАВА 2

РОССИЙСКАЯ ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА

ПЕРЕД ВЫЗОВАМИ XXI ВЕКА 1

1. ВВЕДЕНИЕ

1.1. К началу 2000 г. с внешнеполитической точки зрения Россия оказалась в трудной ситуации. Проявились новые вызовы, на которые адекватного ответа дано не было. Сложилось впечатление об определенном кризисе самой политики. Внешне она представляла собой набор международных связей и совокупность тактических шагов, направленных на удержание ряда конкретных, но мало связанных между собой позиций, а также на поддержание образа России как великой державы прежде всего внутри самой России. К сожалению, не приходится говорить не только о внешнеполитической стратегии, но даже о внятной доктрине. Правомернее констатировать временную "паузу" в российской внешней политике.