К вопросу теории и практики экономики переходного периода

Третий класс: новейшие монографии российских ученых. Здесь можно отметить книги "С.Брагинский и Я. Певзнер "Политическая экономия: дискуссионные проблемы, пути становления", (1991); "Экономика и бизнес, 1993, МГТУ, под ред. В.Д.Камаева"; "Политическая экономия, 1993 МГУ под.ред. А.Сидоровича и Ф. Волкова"; Е.Ф.Борисов "Экономическая теория", М., 1993, и ряд других.

И наконец, - книги наших сотрудников - такие как " Капитализм и рынок. Экономисты размышляют", 1993, под ред. Мартынова, В.И.Кузнецова и И.М.Осадчей; В.С.Автономов "Человек в зеркале экономической теории", 1993, "Теория и практика государственного регулирования на переломных этапах экономического развития ", под ред. В.А.Мартынова, 1993 и ряд других (в частности некоторые страновые работы, в которых страновой анализ переплетается с теоретическим - напр., "Япония - полвека обновления", под ред. В.Б.Рамзеса, 1995).

Чем отличается четвертый класс от третьего т.е. работы нашего института от монографий других российских авторов? Я думаю, что они отличаются в лучшую сторону самостоятельностью теоретического анализа и более тесной привязанностью к конкретной экономике отдельных стран или регионов. Относительно же слабая сторона заключается, во-первых, в более узкой, я бы сказал дробной тематике и, во-вторых, в малотиражности. Такого рода работы выпускаются по преимуществу в институтской типографии тиражом в 100- 200, самое большое 500 экз. (очень редко, при выпуске вовне института, 1 тыс.экз.) - тогда, как работы первого и второго классов - от 5 тыс. до 25 тыс. экз. иногда и больше). Это значит, что наши работы практически не доходят до широких кругов научной и ВУЗовской общественности.

Между тем, я убежден в том, что масштабность и характер исследований в нашем Институте таковы, что мы имеем полную возможность в течение полутора лет подготовить двухтомное издание, которое заняло бы в современной российской экономической литературе по крайней мере такое место, какое в 70-е годы заняла наша книга "Политическая экономия современного монополистического капитализма". Условно такую монографию можно было бы назвать "Экономическая наука и переход к организованному рынку". Полагаю, что руководство этой работой должен был бы взять непосредственно в свои руки директор Института академик В.А.Мартынов. В такого рода работе должно было бы быть три тесно связанных аспекта: 1) абстрактно-теоретический; 2) нормативный; 3) историко-страновой. В основу первого аспекта следовало бы положить, во-первых, теорию неравновесия; во-вторых, институционализм, который мог бы, учитывая наш опыт, предстать в обновленном виде ("неоинституционализм"); В-третьих, компаративизм, как такое направление, которое должно служить мостиком между чисто абстрактным подходом теорий общего равновесия, и нормативным и прагматическим подходами. Соединение, синтез трех таких направлений соответствовали бы характеру работы всего Института, всех его основных подразделений, а в отношении методологии компаративизма Институт мог бы внести свою немалую лепту.

Проще говоря, нашему институту нельзя оставаться в стороне от вопросов, которые стоят сейчас перед всей нашей общественностью: что происходит и что делать? Думаю, что было бы очень полезно иметь в такой книге раздел, посвященный краткому содержанию и характеристике работ Лауреатов премии Нобеля по экономической науке.

Я отдаю себе отчет в том, что все это очень трудно - не только по научно-организационным, но и по финансовым причинам. Но бывают такие трудности, которые нельзя обходить, а надо преодолевать. В данном случае это необходимо и для науки, и для престижа Института. Сноска

1. "Марксовая теория эксплуатации - пишет известный современный экономист М. Морисима, - выглядит обоснованной только в абстрактном мире однородного труда" (M.Morishima "Marx's Economics," Cambridge, 1973, P.125).

ОТ КОМАНДНО-АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ В РЫНОЧНУЮ: ПРОБЛЕМЫ ТРАНСФОРМАЦИИ ГОСУДАРСТВА И ЕГО ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ

1. Современная теория об экономических функциях государства и групповых интересах.

Трансформация командно-административной экономики в рыночную неразрывно связана с трансформацией самого государства: от тоталитарного с его институтами планового централизованного директивного управления происходит переход к демократическому государству, институты которого сориентированы на иные принципы вмешательства в экономику.

Для западной экономической мысли проблема того, что должно делать государство, каковы его функции, где пределы его вовлеченности в экономическую жизнь, - это, по сути, "вечный вопрос". Он лежит в основе "великого раскола" на консерватизм и реформизм, а экономическая политика, склоняясь то влево то вправо, решает его в зависимости от конкретных исторических условий.

Важнейшая роль в исследовании экономических функций государства принадлежит такому направлению, как теория государственных финансов (Public economics), представляющему собой удивительный синтез всех тех основных подходов в экономической теории, о которых говорилось в докладе Автономова, - неоклассического, кейнсианского, нового институционализма, а также чисто эмпирического анализа. Центральная проблема теории государственных финансов - вопрос о том, какие услуги должны обеспечиваться государством и в каких масштабах. В отличие от нашего неопределенного понятия "обобществления", эта теория четко сформулировала основные причины, обусловливающие необходимость дополнения рыночного механизма регулирования государственным, и в то же время очертила границы действия этого механизма.

Как подчеркивается в книге Р. и П. Масгрейвов, "рынок не в состоянии решить все экономические проблемы. Во-первых, он не может функционировать эффективно, если существуют "экстерналии", под которыми мы понимаем ситуации, когда выгоды от потребления разделяются между многими и не могут быть ограничены одним потребителем: или где экономическая активность порождает общественные издержки, которые никто из вызвавших их не оплачивает -ни производитель, ни потребитель. Во-вторых, рынок может реагировать не только на тот эффективный спрос потребителей, который определяется господствующим способом распределения, но при этом и общество должно решить, соответствует ли это распределение его желаниям. В-третьих, существуют проблемы безработицы, инфляции, экономического роста, которые не решаются автоматически" 1/.

Именно те сферы экономики, в которых рынок не способен обеспечить эффективного удовлетворения человеческих потребностей, требуют государственного вмешательства в экономику, обусловливают возникновение экономических функций государства и необходимость формирования государственных финансов. К их числу относятся, во-первых, производство т.н. "общественных товаров" - оборона, охрана порядка, образование, строительство общественных сооружений, предприятии общественного пользования и т.п.

Во-вторых, защита общества от "внешних эффектов" рыночной деятельности прежде всего защита природы, воздушной и водной среды. В-третьих, регулирование производства в отраслях, где возникают условия "естественной монополии": производство и распределение электроэнергии, водоснабжение, телекоммуникации, транспорт, связь. В-четвертых, законодательное закрепление и обеспечение определенных правил игры той контрактной системы, на которой базируется рыночный механизм. В-пятых, корректировка неблагоприятных социальных последствий рыночной экономики, рождающих (или закрепляющих) социальное неравенство, безработицу, бедность. И, в-шестых, - это функция стабилизации и поддержания экономического роста.

Теория государственных финансов с ее критериями выбора направлений государственных затрат, государственного предпринимательства или правительственного контроля объясняет глубинные причины государственного вмешательства в рыночную экономику и в то же время ограничивает сферу этого вмешательства.

Если отключить отрасли инфраструктуры, где государственное вмешательство является важнейшим условием развития производительных сил, то в отношении основной массы отраслей материального производства и услуг подобной объективной зависимости не существует. 2/ Однако конкретные обстоятельства, конечно, вносят свои коррективы, и в реальной деятельности сферы прямого государственного вмешательства оказываются значительно шире. Особенно это

относится к переходной экономике, когда государству приходится участвовать и в ее реструктуризации, и в преодолении глубокого трансформационного кризиса. В этих условиях особенно нужна продуманная политика роста, позволяющая сконцентрировать инвестиционные ресурсы в приоритетных отраслях и дать стимул роста экономике в целом.

Переход к демократическим формам правления и приспособление государственного вмешательства к требованиям рыночной экономики, однако, не избавляет государство от его традиционных пороков - коррупции и лоббизма. Демократия противоположна диктатуре. Она не подавляет интересы, но она не исключает борьбы этих интересов. Особое положение государства побуждает различные организованные группы общества бороться за власть, за контроль над важнейшими его органами в целях осуществления своих интересов, что оказывает мощное влияние на принятие политических решений.

Различные социальные группы имеют свои "представительства" интересов, образующие институциональную структуру современного гражданского общества. Партии, профсоюзы, организации предпринимателей, потребителей, фермеров, экологисты и др. на основе демократических институтов и процедур ведут борьбу и за долю в бюджете, и за государственные программы, за цели и приоритеты экономической политики в целом. Особые интересы имеет и сама государственная бюрократия, кровно заинтересованная в расширении государственного аппарата и программ.

Вокруг действий правительственных органов на всех уровнях разгораются недюжинные страсти, заинтересованные группы через институты политической системы стремятся отхватить побольше от государственного пирога - госбюджета - и поменьше вложить в казну в виде налогов. Госрасходы в развитых странах росли в последние десятилетия столь стремительно, что налоговая система не успевала обеспечивать надлежащее их покрытие, что стало причиной существования почти хронического бюджетных дефицитов. На этой почве стало стремительно набирать авторитет новое направление анализа, находящееся на стыке экономической теории и политологии - теория общественного выбора. Как отмечал один из главных основателей этого направления, лауреат Нобелевской премии 1986 года Дж.Бъюкенен: "Для меня потеряло смысл анализировать налоги и общественные расходы независимо от изучения политического процесса, посредством которого принимаются решения по поводу обеих сторон финансовых счетов. Теорию общественных финансов нельзя полностью отделить от теории политики".

В наших условиях переходного периода, молодость самой демократии, недостаточный уровень ее институционализации, а также повышенное значение государства как "толчка" экономического роста и структурной перестройки являются особенно благоприятной почвой для действий влиятельных групп, стремящихся заполучить как можно больше выгод в свою пользу от государственного вмешательства в экономику. Сторонники теории общественного выбора исходят из того, что государство - это либо потенциальный ресурс, либо потенциальная угроза для каждой отрасли данной страны. Благодаря своей власти запрещать или принуждать, отбирать или давать деньги, государство может избирательно помогать или, наоборот, причинять вред множеству отраслей. А посему характер государственного вмешательства нередко определяется не тем, что так требует рынок или защита общественных интересов, а тем, что это необходимо и выгодно каким-то группам лиц или отраслям. Дж. Стиглер называет четыре главных способа использования государства отраслью или профессиональной группой: 1) прямые денежные субсидии; 2) ограничение доступа в отрасль и, следовательно, контроль за появлением новых соперников (с помощью импортных и производственных квот, протекционистских тарифов и т.п.); 3) привилегии, позволяющие данной отрасли влиять на производство в смежных отраслях; и наконец, 4) прямая фиксация цен. Как правило, получаемые отраслью выгоды (они получили название "политической ренты") не покрывают убытков, причиняемых обществу в целом.

Помимо отраслевых интересов, удовлетворяемых с помощью лоббирования, сторонники теории общественного выбора выделяют две важные причины непосредственного роста государственных расходов. Во-первых, способность групп с низкими и средними доходами - поскольку их большинство - доживаться контроля над государственной деятельностью за счет групп с высокими доходами и использовать этот контроль для расширения перераспределительной роли государственных расходов и налогов. Во-вторых, способность государственной бюрократии стимулировать рост расходов, в которых она заинтересована в силу своих стратегических позиций.

Согласно исследованиям сторонников теории общественного выбора, введение в анализ политических процессов вызывает серьезные отклонения от условий равновесия между частным и общественным производством. Каждая группа стремится максимально уменьшить для своих

членов объем налогов и в то же время увеличить величину государственных расходов либо изменить их структуру в свою пользу.

Обобщающую характеристику современного государства, экономическую политику которого во многом определяют интересы заинтересованных групп, предлагает в своей работе "Политическая экономия государства благосостояния" Дж.Бъюкенен. Он выделяет два типа государств: социалистическое и трансфертное. Первое непосредственно обеспечивает производство товаров и услуг. Второе (в идеале) ничего не производит, а лишь перераспределяет доходы -берет (в виде налогов) у одних и передает их другим. У этого трансфертного государства возможны две формы: одна - это то, что называется "государством благосостояния" (или вспомоществования), когда перераспределение осуществляется в соответствии с общепринятыми нормами в пользу наименее обеспеченных членов общества, т.е. в соответствии с конституционным контрактом, одобренным всеми членами общества; вторая - это смешанное, (или "взболтанное") государство, в котором перераспределение происходит в соответствии с политическим влиянием тех или иных конкурирующих групп. К их числу в современном государстве относятся аграрный сектор; протекционируемые отрасли, производящие импортозамещающую продукцию, высшее образование, потребители муниципальных транспортных услуг и пр. Автор делает вывод, что почти все современные демократические государства представляют собой смесь обоих форм; разделить их очень трудно, ибо все программы, в том числе и те, которые представляют собой явные кормушки, отстаиваются и проталкиваются под лозунгом "общественных интересов".3/

Противодействием всем этим неприятностям сторонники теории общественного выбора считают прежде всего свободу конкуренции, свободные рыночные отношения как в сфере индивидуального, так и в сфере общественного выбора. Именно рынок во всем разнообразии его форм и проявлений, является основой основ подлинно цивилизованного устройства общества. Но если неоклассическая теория исходит из того, что основные свойства рынка - свобода конкуренции и тенденция к равновесию - даны, то в рассматриваемой теории эти условия отнюдь не возникают автоматически, они должны быть созданы и закреплены институционально и конституционно.

Естественно, что особое внимание здесь уделяется тем факторам, которые были бы способны ограничить рост самого государственного вмешательства в экономику. Государственная бюрократия заинтересована в росте государственных расходов, в расширении государственного вмешательства в экономику. Чтобы ограничить ее рост и ее стремление к увеличению государственных программ, эти ограничения должны быть внесены извне в виде соответствующих конституционно закрепленных правил, которые бы и защитили рыночную систему от искажающего воздействия чрезмерной перераспределительной деятельности государства. В качестве главных ограничителей обычно рассматривают законодательно утвержденную границу роста государственного долга, размер бюджетного дефицита, а также определенное соотношение между объемом государственных расходов и ВВП.

Большое значение придается более широкому распространению принципов федерализма. Сокращение социальных выплат и трансфертов как важнейшее направление снижения государственных расходов также в центре внимания этой теории.

Представители теории общественного выбора, отчетливо понимая трудности, возникающие на пути всяких попыток ограничить трансфертные выплаты, снизить налогообложение наряду с сокращением бюджетных дефицитов, возвращаются к вопросам трудовой этики. Этика труда, этика деятельности должны стать тем институтом, о котором не могут молчать экономисты. "Закат трудовой этики, - пишет Д. Бьюкенен, - частично вызван чрезмерным расширением и сохранением государства благосостояния. Мы не можем и не должны полностью демонтировать это государство. Но мы можем подрезать его крайности, остановить вымогательство денег, и, кроме того, мы можем работать над возрождением смысла базисных ценностей, согласно которым хорошим считается производительная деятельность на рыночном пространстве, а получение правительственных подачек рассматривается с оттенком презрения, как не имеющее социальной ценности".

Переходный характер экономики, отсутствие подлинно демократической системы власти и развитого гражданского общества обуславливают тот факт, что современная теория государственных финансов и общественного выбора не может быть использована в наших условиях во всех ее аспектах. Однако многие из рассмотренного выше может стать отправным пунктом для разработки теоретического обоснования экономических функций государства и соответствующих институтов в условиях перехода от централизованной к рыночной экономике. Роль государства в этих условиях неизбежно остается гораздо более высокой: и груз прошлого тяготит, и "наступать на горло собственной песне" не так-то легко, да и вся тяжесть созданиях новых инс

Эти данные показывают, что доля государства на всех уровнях власти резко сократилась. Этот процесс снижения даже превысил те показатели; которые характерны для развитых стран с высокой долей государственных расходов.

Государственные доходы и расходы РФ в 1992 и 1995 гг. в % к ВВП.

С одной стороны, тенденция к снижению доли государственных расходов в ВВП - процесс в целом нормальный; он отражает переход от полного подчинения финансов общества государству к формированию собственно государственного сектора экономики. В то же время буквально обвальное снижение расходов, и еще более резкое - доходов, говорит о трудностях этого формирования. Такое резкое сокращение (во многом объясняемое глубоким падением производства и потерей эффективных налогоплательщиков) значительно сузило возможности правительства, особенно центрального, влиять на экономические и социальные процессы, особенно на ход структурной перестройки экономики.

Большие различия наблюдаются в структуре государственных доходов и расходов. Сравнивая структуру налоговых поступлений РФ и стран Запада, можно сделать вывод, что произошло сближение только в одном: налоги на потребление (НДС и акцизы) дают примерно такую же долю бюджетных поступлений: у нас почти 25%,6/ в ФРГ - 27%, во Франции и Англии -свыше 30%, в США и Японии -18%. Отчисление в фонды социального страхования дают у нас до 24% всех поступлений; в развитых странах от 30 до 46%.

Главное же различие состоит в соотношении подоходных налогов на физических лиц и на прибыль предприятий: у нас соответственно -6,4 и 20,4%, в то время как во всех развитых странах соотношение противоположное. Индивидуальный подоходный налог дает от 25 до 35% поступлений, а налог на корпорации -от 4 до 10% (Исключение - Япония, до 21%). Таким образом, налоговая система в странах с рыночной экономикой построена таким образом, чтобы максимально снизить фискальную нагрузку на предпринимательский сектор, с тем чтобы создать наиболее благоприятные условия для инвестирования прибылей, а большую тяжесть налогового бремени переложить на население, на те средние слои, которые и дают значительную часть бюджетных поступлений.

Если учесть, что при этом налоги на предприятия в нашей стране забирают до 80% прибыли, то становится ясно, что их главная роль - фискальная, никакого простора для инвестиционной деятельности они не оставляют.

Перевертывание этого соотношения требует много времени, и прежде всего роста доходов самого населения. А пока реакцией на высокие налоги являются растущие неплатежи государству, размывание налоговой базы, что становится сегодня острейшей бюджетной проблемой, ставящей экономику на грань очередного финансового кризиса.

В структуре неплатежей все более увеличивается доля государственного бюджета. Если в 1992-1993 гг. задолженность предприятий друг другу составляла примерно 80%, то сегодня она снизилась до 25-27%. Зато непрерывно возрастала доля задолженности бюджету и внебюджетным фондам. 7/

Неплатежи в бюджет начиная с середины 1995 г. установились на уровне 25-26% всех неплатежей. И это крайне усугубляет положение с бюджетными выплатами. Выход из этого кризиса следует искать как в усилении налоговой дисциплины, в повышении степени собираемости налогов, так и в налоговой реформе.

Главная проблема налоговой реформы состоит в том, чтобы, не снижая государственных доходов в целом, в то же время ослабить гнет налогообложения предприятий. За счет кого это можно сделать?

а) Требуется существенное перераспределение налоговой нагрузки. Сейчас 50% ВВП производится в сфере услуг, предприятия которой эффективно уходят от налогообложения. Многочисленные льготы имеют экспортные отрасли; в результате основной гнет налогов падает

на сферу материального производства. Финансовая сфера и экспортные отрасли должны нести большую налоговую нагрузку, хотя здесь можно ожидать наибольшего политического сопротивления.

б) Что же касается подоходного налога, то, конечно, мы не можем перейти к широкому его использованию в качестве одного из главных источников финансирования государственных расходов - наше население еще очень бедно. Но шаги в этом направлении следует делать по мере появления относительно более богатых слоев населения. Видимо следует более решительно вводить прогрессивную систему обложения индивидуальных доходов. До 1996 г. у нас были три предельные ставки: 12%, 20% и 30%. В этом году дума внесла поправки: 12, 25, 30, 35%. Как видим, прогрессия появляется, но крайне осторожная, да и она встречает ожесточенное сопротивление.

Одним из важных условий внедрения такой системы налогообложения является достоверная статистическая информация, которой сейчас нет. Статистика дает разбивку населения по величине доходов только до уровня 1 млн.руб. и выше. Но верхняя группа получила в 1995 г. почти 25% всех доходов. Именно в ней надо искать потенциальных плательщиков прогрессивного подоходного налога. Часто ссылаются на опыт развитых стран, где реформы 80-х - 90-х гг. значительно снизили предельные ставки налогообложения высоких доходов. Но нашу ситуацию следует сравнивать не с нынешними налоговыми системами, а с тем, что было в прежние десятилетия, когда государственные доходы и расходы росли ускоренными темпами и использовались для становления современных социальных систем и для поддержки экономического развития этих стран. Возьмем эволюцию предельных ставок подоходного налога в США: 1950 г. размах от 17 до 84%; 1978 -от 14 до 70%, в 1981 г. - от 11 до 50% и лишь в 1986 г. появились две ставки -от 15 до 50%.

Предельные ставки подоходного налога по некоторым странам

OECD Economic Studies N 10/Spring, 1988, p.208.

Во Франции подоходный налог с физических лиц устойчиво дает около 20% поступлений центрального бюджета. Причем в конце 80-х гг. на долю 5% самых богатых налогоплатильщиков приходилось свыше 50% фискальных поступлений от этого налога 8/.

Самая высокая концентрация в Европе!

Иной характер носит и структура расходов, что тоже отражает переходный характер нашей бюджетной системы.

Следующая таблица дает сравнительную характеристику структуры бюджетных расходов в США, Японии, Германии и Англии к началу 90- гг.

Только в США и Англии военные расходы достигали соответственно б и 4% ВВП (в бюджетных расходах 17 и 10%). В Японии и Германии их доля была значительно ниже - 0,9 и 2,5%.

Главную часть всех бюджетных расходов во всех промышленно-развитых странах (ПРС) составляли социальные расходы - общественные услуги (здравоохранение, образование, жилищное строительство) и социальные трансферты. Эти две категории в сумме достигали в США почти 18% ВВП (или половина всех бюджетных расходов); в Японии - тоже 18% ВВП (чуть меньше половины всех расходов), Германии почти 30% ВВП (или две трети всех расходов) и в Англии - 25,6 ВВП (почти 60% всех расходов). Именно эти категории государственных расходов, обычно называемые вложениями в человека, в "человеческий капитал", были главной динамической силой, способствовавшей колоссальному разбуханию финансовых систем всех развитых стран.

Государственные расходы по функциям (% в ВВП)

Что же касается хозяйственных расходов или "экономических услуг", включающих государственные капиталовложения и субсидии, то по доле в ВВП они обнаружили завидную устойчивость: во всех четырех странах они составляли до 4-4,6% ВВП (соответственно в бюджетных расходах они не превышали 10%). Заметную роль в государственных расходах на рубеже 80-90-х гг. стали играть выплаты по государственному долгу, которые по своим масштабам приблизились к уровню хозяйственных расходов, а в США даже превысили их.

Что касается России, то по доле в ВВП военные расходы (значительно снизившиеся по сравнению с прошлыми временами) составляли около 3%,9/ все социальные и коммунальные услуги и трансферты - около 16% и экономические услуги - 9%. Другими словами, по доле в ВВП расходы на общественные услуги и трансферты у нас примерно в два раза ниже, чем в странах рыночной экономики зато в два раза выше - доля экономических услуг, т.е. инвестиций и субсидий. Крайне низка доля финансирования науки: в ВВП эти расходы непрерывно снижались - с 1,03% в 1991 г. до 0,41% в 1995 г. В бюджете 1996 г. планируемая цифра равна 0,53%. В то время как в развитых странах она колеблется в пределах 2-2,7% при том что государство, как правило финансирует лишь половину расходов на НИОКР. (Остальные предприятия и университеты). Эти показатели просто вопиют на фоне растущих расходов на государственную бюрократию: ее доля выросла с 0,6 до1% ВВП.

Проводимые сопоставления бюджетных структур развитых стран с рыночной экономикой и России, говорят о том, что бюджетная система, как и вся наша экономика, находится в процессе трудной и затяжной трансформации. В ней появились черты нового, присущие рынку; и в то же время она еще не вылупилась из оболочки старого, что наглядно проявляется в структуре как налогов, так и расходов.

3. Бюджетный кризис и проблемы экономической политики. Бюджет - важнейший инструмент регулирования рыночной экономики. Однако приходится констатировать, что сегодня наша бюджетная система выполняет в основном одну функцию -фискальную. И если проблема бюджетного дефицита худо-бедно решена бюджетный дефицит снизился до терпимого уровня (в пределах 4% ВВП) 10/, а его финансирование переведено на неинфляционные методы - то появились зловещие симптомы того, что сама фискальная функция находится в серьезной опасности. Проблема неплатежей в бюджет, налоговых льгот, раздаваемых направо и налево, особенно в условиях предвыборной гонки, рост незапланированных расходов - все это рождает новые проблемы, препятствуя переходу к тому, чтобы начать проведение так необходимой сегодня политики стимулирования экономического роста наряду с усилением социальной направленности бюджета.

Поэтому особенно остро стоит проблема отлаживания налоговой системы, резкого повышения собираемости налогов при упрощении налоговой системы в целом и устранении малоэффективных налогов; особенно важно ликвидировать возникшую асимметрию в налогообложении, когда рыночный сектор составляет уже половину ВВП, а налогов дает менее 30%. Налоговая система, т.е. льготы и санкции, может, конечно, использоваться для стимулирования тех или иных отраслей или видов производств, но она должна перестать использоваться в политических целях, когда льготы даются целым областям и республикам. Невзирая на все трудности, бюджет должен стать не просто инструментом пополнения казны, т.е. выполнять фискальную функцию, но и играть все более активную роль в проведении социальной политики, в создании новых институтов социальной защиты, а также в проведении политики роста и структурных преобразований. Теперь, кажется, общепризнанно, что в условиях переходной экономики, к тому же находящейся в состоянии глубочайшего затяжного кризиса, без государственной поддержки и без проведения специальной политики роста инвестиционный процесс может и не начаться. Нужен исходный стимул, исходный толчок. Для этого необходимы не только прямые дотации и кредиты приоритетным отраслям (кстати сегодня профинансировано лишь 3,5% инвестиций, запланированных на 1995 г.). Нужна и новая политика на рынке государственных облигаций, ограничивающая процесс вытеснения частных заемщиков с рынка ценных бумаг и означающая снижение ставок на эти облигации. В свое время для преодоления инфляции важно было не просто сократить уровень бюджетного дефицита, но изменить структуру источников его финансирования, перейти от эмиссии денег на основе кредитов Центрального банка к неифляционным методам финансирования путем размещения обязательств на рынке ссудных капиталов и получения иностранных займов. Благодаря ГКО, ОФЗ этот механизм заработал. Однако в нем появились свои опасности (с которыми, уже сталкиваются развитые страны) - это рост внутреннего и внешнего долга, а следовательно процентных выплат, обременяющих бюджет, и откачка в государственный сектор свободных сбережений и, следовательно, истощение и без того хилых инвестиционных ресурсов.

Доходность государственных ценных бумаг продолжает оставаться чрезмерно высокой (на уровне 190% годовых), несмотря на все принимаемые решения о ее снижении. (Только за первый квартал 1996 г. прирост номинальной величины госдолга по ГКО и ОФЗ составил 30 трил.руб. Сравните с приростом инвестиций - всего 59 трлн.руб.) 11 /. Растет и объем процентных выплат по госдолгу: в федеральном бюджете на 1996 г. их доля должна составить 13,3% (что, кстати, в 5 раз превышает расходы на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу).

Необходим переход и к новой политике центрального банка, направленной на снижение процентных ставок коммерческих банков. В целом нужно перейти новому соотношению налоговой и денежной политики (fiscal - monetary mix: если для стабилизации требовалась жесткая бюджетная и жесткая денежная политика, то на новом этапе требуется новая комбинация: жесткой бюджетной политики с более свободной, экспансионистской денежной политикой, способствующей росту инвестиций и общему подъему экономики.

СНОСКИ

1. R.Musqrave. Public Finance in Theory and Practice., 1989, p.42.

2. Есть еще одно немаловажное соображение в пользу ограничения предпринимательской деятельности государства. Не только потому, что, как правило, у государства предпринимательская деятельность получается хуже, чем в частной сфере, где действуют мощные личные стимулы и побуждения. Как подчеркивал 80 лет тому назад Д.С.Милль, "отказываясь от предпринимательства, государство способствует выполнению важнейшей цивилизационной задачи - деловому воспитанию народа. "У народа, не привыкшего к самостоятельной деятельности во имя общего интереса, - пишет он, - у народа, который обычно ожидает от своего правительства соответствующих указаний и распоряжений по всем вопросам, представляющим общий интерес, способности, развиты лишь наполовину, а его образование неполно в одной из главных своих сторон" (Д.С.Милль. Основы политической экономии. т. III, М., 1981, стр.384). Не правда ли как актуально это звучит сегодня для нас?

3. J.Buchanan. The Political Economy of the Welfere State. Stockholm, 1988.

4. CM. напр. В.Студенцов. Государство и естественные монополии. ИМЭМО, N9, 1995.

5. Здесь мы пользуемся расчетами С.Синельникова. (Бюджетный кризис в России, 1985-1995 гг. М., 1995 г.).

6. Речь идет о бюджетных поступлениях всех уровней, включая внебюджетные фонды.

7. По мнению специалистов оперативной комиссии правительства "за 4 года пройден путь от экономики неплатежей поставщикам к экономике неплатежей государству". Финансовые известия, 8.2, 1996 г.

8. Государственные финансы индустриально развитых стран, ИМЭМО, 1995, стр.43.

9. По расчетам специалистов эта доля до начала реформ доходила до 20% ВВП.

10. Не могу согласится с теми, кто считает, что для преодоления кризиса нам следует иметь полностью сбалансированный бюджет. Это означало бы чрезмерное закручивание гаек, усугубляющее трудности выхода из кризиса. Во многих развитых странах бюджетные дефициты такого масштаба стали постоянным явлением, особенно во время экономических спадов. (Кстати Маастрихтиские соглашения в качестве ориентира выдвигают требование довести бюджетный дефицит до 3%). "Ожидать бездефицитного бюджета стране, переживающей радикальную стурную трансформацию, было бы нелепым, отмечает Е. Васильчук. Стремление к его достижению как можно быстрее и любой ценой может послать реальный сектор экономики в нокаут. Так что бюджетные дефициты и в развитых странах, и в развивающихся странах - экономическая реальность, и нужно научиться их регулировать с пользой для экономики и общества. (Финансовые известия. 26.6.1995 г.). 11. Финансовые известия, 26.5.1996 г.

Ю.Б. КОЧЕВРИН

СОБСТВЕННОСТЬ И КОНТРОЛЬ В АКЦИОНЕРНОМ СЕКТОРЕ ЭКОНОМИКИ РОССИИ (Пути постприватизационной адаптации)

Значительная часть предприятий России, объединяющая не менее 50% всех занятых и не меньшую часть производственных мощностей, была приватизирована посредством акционирования. В результате число акционерных обществ открытого типа (далее АО) превысило в начале 1996 года 20.000 единиц. (((В 4-м кв. 1995 года число негосударственных предприятий промышленности (без малых, совместных предприятий и промышленных подразделений при непромышленных организациях) составило около 18.000 единиц. Их удельный вес в общем объеме промышленного производства равнялся 88,3%. (Статистическое обозрение N12, 1995, Госкомстат России, с.40). (Эти данные крайне неточны. Они относятся только к промышленности. Неясно, сколько среди их числа акционерных обществ. Но самое важное, нет данных о том, какой долей капитала в этих обществах владеет государство (в том числе и в виде "золотой акции", дающей право контроля - Ю.K.).)))

Вое эти предприятия находятся в собственности многочисленных юридических и физических лиц. Число акционеров после первого (чекового) этапа приватизации оценивалось в 60 млн. человек. И хотя в последующие годы их количество быстро снижалось, но и в 1996 году их было не менее 20 млн. человек. ((( Россия стала за несколько лет страной, превысившей по числу акционеров (в основном мелких) все другие страны, кроме США, где число акционеров превышает 40 млн. человек.)))

Как отдельные акционеры, так и их коалиции занимают по отношению к своим акционерным обществам неодинаковые и часто конфликтные позиции. Суть этих конфликтов проистекает из разного положения акционеров по отношению к своему предприятию. Одни из них являются рабочими и служащими, другие входят в руководство, третьи не имеют с предприятием никаких связей кроме акционерного участия, четвертые, владея акциями, одновременно претендуют на контроль по отношению к руководству и его решениям. Интересы всех этих лиц (или коалиций) различны. Одни заинтересованы в быстрой реализации дивидендов, другие - в более медленном и долгосрочном их росте, третьи - в "боковых" выплатах (часто в виде даров и взяток), четвертые - в росте зарплаты за счет дивидендов и в разных формах "потребления на работе". Казалось бы, в этих условиях независимое руководство могло бы гармонизировать эти разные интересы. Но в АО руководство может быть независимым только само будучи контролирующим собственником, т.е. владея пакетом акций, обеспечивающим ему большинство. Во всех других случаях его независимость либо отражает интересы одной из сторон конфликта, либо стараясь встать над конфликтом, становится мишенью различных сил и поэтому отличается неустойчивостью. (((Отмечая внутренне конфликтный характер концентрации акций у трудового коллектива и руководства предприятий, авторы, исследовавшие начальный период приватизации в России, писали: "С одной стороны, руководство, будучи главным акционером приватизированной компании, играет роль принципала (контролирующего собственника - Ю.К.) по отношению к остальному персоналу. С другой стороны, руководители являются агентами акционеров, среди которых рабочие играют главную роль". Y.Rjchevrin, l.Filatochev, and R.Bradshaw. "Institutional Transformation in Russia" (Economics of Transition, vol. 2(3), 1994, p.382.)))

Для рыночных систем развитого типа проблема, связанная с распылением акционерной собственности, решается с помощью контроля со стороны рынка ценных бумаг, который через курсы акций сигнализирует о том, насколько руководство АО гармонизирует интересы различных групп акционеров. Реальные угрозы смены руководства, исходящие от рынка ценных бумаг, а также другие финансовые инструменты контроля, связанные с банками, инвестиционными компаниями, составляют совместно сложную систему управления, которая позволяет сочетать интересы профессионального управления и распыленной акционерной собственности.

В экономике России акционерная собственность и акционерное предприятие пока что имеют очень короткую биографию. Сложная институциональная инфраструктура банков, фондовых бирж, брокерских фирм, страховых компаний только начинает создаваться. (((Относительно рынка ценных бумаг в России один из исследователей пишет: "В начале 1995 года рыночная капитализация составляла 18,1 млрд. долларов, и по своему отношению к ВВП России занимала одно из последних мест в мире. В настоящее время наблюдается высокая концентрация обращающихся акций немногих крупных компаний. Акции десяти крупнейших компаний составляют 70% общей рыночной капитализации. Активно участвуют в торговле всего 80-100 акций". (П.Татьянин. Русский экономический барометр. Том IY, N3, 1995, с. 18).))) В России так получилось, что АО были созданы раньше, чем оформилась среда для их существования и функционирования. Во всем остальном мире этот процесс происходил в обратном порядке, т.е. крупные АО возникали на фоне уже сформированной институциональной среды.

Эта особенность России предопределяет неизбежность концентрации акционерной собственности, выделения контролирующего собственника в структуре АО. Роль контролирующего собственника не может быть замещена контролем со стороны рынка капитала (или рынка ценных бумаг как его части), как это происходит в более развитых рыночных системах. ((( Группа авторов отмечает важность контрольного пакета акций в руках одного инвестора в условиях экономики переходного типа. Они же подчеркивают такой фактор, как банковский контроль (то и другое относится к обсуждению эффективных систем корпоративного управления (corporate governance) в условиях экономики переходного типа). R.Frydman, E.Phelps, A.Rapaczynski, A.Shleifer. "Needed mechanisms of corporate governance and finance in Eastern Europe". (Economics of Transition, Vol 1(20, 1993, pp. 186,200).)))

При обсуждении проблем акционерной собственности в литературе последних лет постоянно подчеркивается необходимость хозяина, как человека (или сплоченной группы единомышленников) принимающего решения и несущего за них ответственность. Очевидно, что это мнение имеет под собой те факты конфликта интересов, о которых писалось выше. Но в отношении роли хозяина и хозяйской функции применительно к АО необходимо иметь в виду, что в сложных разветвленных организационных системах понятие хозяин (owner) и понятие руководитель (manager) не совпадают. Эти две роли могут сочетаться, расходиться, разбиваться на цепочки и иерархии людей, принимающих решения.

Именно в силу сложности организационных структур и необходимости их скоординированной работы возникает потребность выделения лица (или узкой группы лиц), занимающего место контроля последней инстанции (ultimate control). Это не обязательно главный руководитель. Но это лицо, способное, во-первых, менять руководство и, во-вторых, "продать" свое место. Такого рода способность ему дает владение контрольным интересом (контрольным пакетом акций). Рассмотрение основных структурных черт акционированного сектора экономики России, сложившихся в результате предыдущего, приблизительно пятилетнего этапа приватизации, свидетельствует, что именно в направлении формирования контрольного интереса (далее - контроля) будет развиваться структуризация акционерной собственности.

Это предположение, если оно верно, означает, что в России процесс будет идти в обратном направлении тому, какой имел место в экономических системах рыночного типа. В течение всего XX столетия число акционеров в промышленно развитых странах росло, а структура собственности крупных АО все более дробилась. Этому соответствовало и то, что в крупных корпорациях контрольный интерес либо отсутствовал, либо осуществлялся с помощью "контроля меньшинства" 10-20% пакета акций).

Периоды концентрации акционерной собственности в XX веке имели место, но лишь в отдельных странах и относились лишь к части АО. Например, в 1980-х гг. в США широко распространились так называемые "заемные и управленческие выкупы" (LBO, МВО). Они явились реакцией на расхождение интересов профессионального руководства и акционеров ряда крупных корпораций (низкий курс акций этих компаний как симптом высоких агентских издержек (agency costs) давал возможность "выкупить" эти компании по низкой цене.

История с выкупами (buy-outs), получившая широкую известность, свидетельствует, что даже в условиях развитой институциональной среды возможно "замыкание" корпорации, ее руководства, внутри себя, их выпадение из общей системы корпоративного управления.

Для России проблема корпоративного управления, т.е. контроля со стороны собственности в секторе АО, особенно остра в силу тех начальных условий, которые были заданы приватизацией: крупными размерами предприятий, большой массой акционеров и раздробленным

характером собственности, значительным удельным весом акционерной собственности, сосредоточенной внутри предприятий. Все эти обстоятельства предопределяют неизбежность перераспределения акционерной собственности в направлении создания "контроля последней инстанции" (т.е. контролирующего интереса).

Этапы структуризации акционерной собственности

В настоящее время (середина 1996 года) можно выделить следующие этапы структуризации акционерной собственности в России:

1. Этап чековой (неденежной) приватизации (приблизительно середина 1992 середина 1994 гг.).

2. Денежный этап приватизации (вторая половина 1994-1996),

3. Последующая реструктуризация акционерной собственности, охватывающая предыдущие этапы, но особенно интенсивно происходившая с конца 1995 года и продолжающаяся в настоящее время,

Конечно, эта периодизация в значительной степени условна. Во-первых, в ее основу положен такой формальный признак, как Государственная программа приватизации (далее - ГПП), принятая в июле 1992 года и продолженная Положением о денежной приватизации в конце 1994 года. Во-вторых, каждый из этих этапов не имел четкого начала и конца (хотя чековый этап и был фактически завершен в середине 1994 года). В-третьих, в каждом из этих этапов можно выделить еще определенные "ступени". (Например, акционирование в рамках чековой приватизации для каждого предприятия разбивалось на: 1) определение объекта акционирования, т.е. формальное учреждение АО; 2) закрытую подлиску по одному из вариантов акционирования; 3) открытые чековые аукционы).

В отношении предложенной периодизации следует сделать некоторые пояснения. Государственная программа приватизации 1992 года была принята, когда приватизация уже совершалась отчасти на основе различных законов и указов, отчасти стихийно. Поскольку мы рассматриваем такую ее форму, как акционирование, то и эта форма имела место еще до Государственной программы, хотя и в меньшей степени, чем создание различных закрытых товариществ и других форм частных, арендных и кооперативных предприятий. Что же касается обществ открытого типа, то до Государственной программы они создавались на базе ряда крупных объединений, или так называемых концернов (форма квазиприватизации, имевшая целью повысить хозяйственную самостоятельность директората соответствующих объединений). Первые АО были созданы "снизу" еще в 1989-91 гг. в СССР на основе разовых проектов и решений, "пробитых" инициативой их создателей через государственные структуры. Среди этих первых АО можно назвать такие, как КАМАЗ, Львовское телевизионное объединение и другие. Это касается создания тогда же ряда крупных акционерных банков (Менатеп, Инкомбанк и другие). Приватизация 1989-91 гг. носила характер "игры без правил", в ходе которой были заложены основы многих крупных частных предприятий и частных состояний. Сращивание государственного аппарата и новых владельцев (в основном, руководителей "концернов", получивших в свою собственность крупные акционерные пакеты созданных АО) носило в тот период тотальный характер. Много было создано акционерных обществ с "трудовой" собственностью, но акции трудящихся чаще всего попадали в управление действующего руководства. Для этого этапа в наибольшей степени подходит определение: номенклатурная приватизация.

Государственная программа чековой приватизации (акционирования) заложила основы "игры по правилам" и, что еще более важно, создало базу массового владения акциями, что впоследствии вылилось в активное перераспределение собственности. Оценивая значение ГПП, следует выделить ее социальный и экономический аспекты. Лозунг "народной приватизации", провозглашенный авторами программы, оказался, в основном, популистским, поскольку около 90% населения не получило собственности, обещанной ей политиками. Но неудача этого социального аспекта программы не может заслонить ее другой аспект, связанный с созданием условий для последующего перераспределения собственности в системе рыночных отношений. Мы имеем в виду создание многомиллионной массы акционеров (даже после трехкратного сжатия их числа в результате фактического банкротства и исчезновения чековых инвестиционных фондов (ЧИФов). Эта многомиллионная масса заложила основы идущего перераспределения акционерной собственности, в сторону создания системы корпоративного управления, соответствующего акционерной организации собственности.

Осуществление массовой приватизации и акционирования в 1992-95 гг. позволило создать негосударственный сектор в главном эвене прежней хозяйственной системы - крупной

промышленности. На базе массового акционирования и последовавшего перераспределения акционерной собственности возникли новые владельцы, не связанные с бюрократическими структурами прежнего хозяйственного управления. Этот процесс выделения крупной промышленности из системы государственного управления (отделение бизнеса от государства) нельзя недооценить, он явился важнейшим событием десятилетия 1990-х гг. (а возможно, и всего периода экономической трансформации).

Приведенная выше оценка, конечно, нуждается в ряде оговорок. Первое: заложив основы создания эффективного собственника, государственная программа одновременно создала серьезные барьеры на этом пути. Главные из них состояли в чрезмерных привилегиях для "трудовых коллективов" и для действующих руководителей акционируемых предприятий в ходе их приватизации. ((( "Мы не авторы программы приватизации - мы предлагали другую программу, где не было столь больших льгот трудовым коллективам, то есть того, за что нас сейчас критикуют. Однако решения принимались Верховным Советом, зачастую вопреки нашему мнению. В результате мы имеем компромиссный вариант программы со многими недостатками," - говорил Е.Гайдар в интервью газете "Экономика и Жизнь" (декабрь, 1993, N 49).)))

Другим барьером на пути создания эффективного собственника стала плохая организация ЧИФов. ЧИФы собрали более трети ваучеров (приватизационных чеков) и представляли интересы болев 30 млн. акционеров.(((Д.Васильев. Завершение чековой приватизации: проблемы настоящего и будущего. (Экономика и Жизнь, апрель 1994, N 14).))) В силу их чрезмерного числа (свыше 500), непрофессионализма их руководителей и широко распространенного мошенничества, а также в силу отсутствия твердых правил их отбора, регистрации и отчетности, подавляющее большинство этих фондов разорилось и исчезло. Их организаторы не понесли никакой ответственности, поскольку не было создано правовой базы этой ответственности. Как результат, миллионы людей потеряли свои ваучеры, вложенные в акции этих фондов.

Еще одним барьером на пути создания механизма перераспределения акционерной собственности стала информационная недостаточность, часто усиленная искусственными препятствиями на пути распространения информации. В результате на первом и втором (денежном) этапе акционирования собственность попала в руки тех, кто ближе всего стоял к источнику информации. Условий для конкуренции и оценки собственности в соответствии с ее потенциальной выгодой не было создано. Например, за девять первых месяцев 1995 года государство получило на денежных аукционах 100 млрд. руб. вместо запланированных 9 трлн. (недостающую сумму государство "добирало" в конце года на залоговых аукционах).