Финансы: конспект лекций

– трансфертозамещающие нормативы отчислений от подоходного налога (имеют некоторое сходство с долевым участием в налоговых доходах на основе применения трансфертных формул);

– «отрицательные» трансферты высоко обеспеченных муниципальных образований в соответствующие фонды финансовой поддержки.

К инструментам бюджетного горизонтального выравнивания относятся:[17]

– дотации фондов поддержки муниципальных образований (трансферт общего характера);

– субсидии фондов софинансирования социальных расходов (целевые обусловленные трансферты по текущим расходам);

– субсидии фондов муниципального развития (целевые обусловленные трансферты по капитальным расходам);

– трансфертозамещающие нормативы отчислений от подоходного налога (имеют некоторое сходство с долевым участием в налоговых доходах на основе применения трансфертных формул).

В межправительственном контексте особого внимания заслуживают вертикальные и горизонтальные налоговые соглашения и степень их влияния на «здоровье» межправительственной системы бюджетных отношений.

Межправительственная налоговая политика условно может быть разделена на вертикальную и горизонтальную.

Вертикальная политика нацелена на установление эффективных взаимоотношений между федеральными, региональными и местными властями, т. е. сверху донизу правительственной структуры. Горизонтальная политика основывается на теории налогового выбора региональных и местных правительств.

Личный подоходный налог должен быть закреплен за центральным правительством, так как он представляет собой высокостабильную базу. Такое закрепление обеспечивает предотвращение миграции внутри государства. Поскольку данная налоговая база обладает сравнительно высокой эластичностью по доходу, изменения в личном подоходном налоге могут быть использованы для достижения стабилизационных целей. Предписание прогрессивного личного подоходного налога центральному правительству обеспечивает эффективное перераспределение дохода, в то время как непрогрессивный подоходный налог может быть закреплен и за субнациональными правительствами.

Так как поступления от налога на доходы корпораций изменяются в зависимости от стадии делового цикла, он должен поступать в распоряжение центрального правительства. В России аналогом этого налога можно считать налог на прибыль.

Налог на добавленную стоимость представляет собой косвенный на лог, базирующийся на ресурсной основе. Предписание его центральному правительству объясняется трудностями, которые могут возникнуть у независимых друг от друга субнациональных правительств при определении налоговой базы для транснациональных и межгосударственных корпораций.

Центральному правительству следует адресовать доходы от тех налогов, базы которых распределены между субъектами РФ крайне неравномерно. Налог на естественные ресурсы в особенности должен быть централизован, для того чтобы избежать географического неравенства регионов и предотвратить «аллокационные» искажения, которые могут возникнуть при локальном налогообложении естественных ресурсов. В России судьба таких налогов остается предметом ожесточенного спора между некоторыми региональными властями и федеральным центром.

Налоги на немобильные факторы производства, например на недвижимость, являются источниками доходов местных правительств. Согласно модели американского профессора Ч. Тибу между ставками местных налогов и доходами местных властей существует опосредованная взаимосвязь, потому что налог влияет на эффективность решений, принимаемых потребителями. Если налоговая база является мобильной, то более высокая или низкая ставка налогообложения побуждает резидентов покидать данный регион.[18]

В европейской статистике показатель «местные налоги» включает в себя доходы, поступающие в рамках системы долевых налогов и обеспечивающие местным органам власти получение доли собранных на их территории налоговых средств, которые не отделены от доходов, связанных с исключительно местными налогами.

Поступления от долевых налогов уменьшают вертикальное неравенство и дают определенную независимость, но сами по себе они не могут быть гарантией отчетности местных органов власти перед общественностью и не дают им возможности вводить собственный уровень предоставления услуг за счет установления собственного уровня налогообложения.

Для того чтобы иметь такую возможность, органы местного самоуправления должны в первую очередь располагать исключительно местными налогами, ставки которых они вправе устанавливать самостоятельно. Однако если выйти за рамки Хартии местного самоуправления, действующий в странах ЕС, то достичь более высокой степени местной самостоятельности можно за счет предоставления органам местного самоуправления права устанавливать свои собственные налоговые отчисления и налоговую базу.

Налогом, обеспечивающим наиболее значительные поступления, является подоходный налог с физических лиц. Многие страны применяют его как исключительно местный или долевой налог.

Доля доходов от этого налога в общей сумме местных налоговых доходов в шести странах с наибольшей налоговой децентрализацией очень высока: в Швеции – 99,62; Финляндии – 86,99; Дании – 92,77; Норвегии – 81,80; Швейцарии – 77,02; Исландии – 73,49 %.

Во всех названных странах этот налог является исключительно местным, и местные органы власти в Швеции, Финляндии, Дании и Швейцарии имеют возможность устанавливать налоговую ставку по собственному усмотрению.

В других странах подоходный налог с физических лиц также занимает важное место в местной налоговой системе: в Бельгии на его долю приходится 61,54 % местных налоговых поступлений, в Чешской Республике – 82,36, Германии – 80,38, Люксембурге – 92,82 %.

Теоретически легко представить систему, при которой предоставление средств местным органам власти опирается только на поступления от исключительно местных налогов, пополняемых при необходимости займами, погашаемыми также за счет местных налоговых доходов. В такой ситуации местные органы власти будут по своему усмотрению выбирать уровень местного налогообложения, исходя из необходимости финансирования собственных расходов.

Однако подобной системы не существует ни в одной стране. В 1994 г. были лишь две страны, где собственные налоговые доходы составили свыше 50 % общих доходов муниципальных образований, – Дания (около 51 %) и Швеция (около 61 %).

Гораздо предпочтительнее обеспечивать финансирование некоторых видов местных общественных услуг за счет платежей за эти же услуги. В 1994 г. совокупные поступления от местных налогов и платежей за предоставленные услуги составили в Дании около 73 %, а в Швеции – 69 % общих доходов местных бюджетов. Аналогичные показатели были достигнуты еще только в Швейцарии (около 70 % в 1993 г.).

Считается, что параметры финансирования той или иной услуги должны соответствовать требованиям гласности и распределения ответственности. Таким образом, если речь идет об услугах, предоставление которых государство возлагает на местные органы власти, выступающие в качестве посредников, было бы логично и предпочтительно финансировать соответствующие расходы за счет трансфертов.

Точно так же, если государство полагает, что по той или иной местной общественной службе следует гарантировать гражданам минимальный уровень услуг по единому на всей территории тарифу, и местные органы власти должны вследствие этого соблюдать определенные стандарты, финансирование таких гарантированных услуг может осуществляться хотя бы частично за счет трансфертов.

Тем не менее, все эти обстоятельства могут лишь частично обосновать важность финансовых трансфертов. На самом деле, в большинстве европейских стран собственные финансовые ресурсы не превышают и ? доходов местных бюджетов, что вызывает законный вопрос о причинах столь ограниченной налоговой самостоятельности местных органов власти. Каждая страна по-своему определяет вопросы о полномочиях и финансовой децентрализации. Для выполнения полномочий абсолютная величина затрат финансовых средств в разных странах неодинакова. Она гораздо больше в развитых странах. В некоторых бывших социалистических странах (например, Болгарии, Чехии, Польше) она также сравнительно велика, а в других (например, Армении, Грузии, Азербайджане) пока еще мала. С точки зрения сохранения пропорций и их анализа важны относительные показатели.

Во всех странах собственных налоговых доходов местных бюджетов не хватает для покрытия затрат. Это, безусловно, связано с нежеланием центральной власти предоставить полную налоговую самостоятельность органам местной власти из опасения, что выход из-под контроля политики, проводимой на местном уровне, может явиться препятствием или, хуже того, – обречь на неудачу экономическую политику, проводимую на государственном уровне. Кроме того, центральные власти должны иметь в своем распоряжении необходимые средства для финансирования многочисленных государственных расходов.

Для обоснования необходимости контроля над налоговой политикой местных властей нередко приводятся ссылки на ряд макроэкономических факторов. В странах, где подоходный налог с физических лиц устанавливают местные органы власти, предельная ставка этого налога обычно не контролируется государством. Это касается, в частности, стран Северной Европы. Дискуссии бывают связаны чаще всего с последствиями высоких предельных ставок; однако ни в одной стране Северной Европы ставка подоходного налога с физических лиц не может считаться завышенной: например, в Финляндии средняя предельная ставка местного налога не превышает 18 %, а в других североевропейских странах – 30 %.[19]

Однако проблемы могут возникнуть и в связи с тем, что центральные правительства также нуждаются в средствах, поступающих от подоходного налога. А это может расцениваться как определенное ограничение местного налогового потенциала. Наиболее распространенным аргументом против исключительно местных налогов является риск возникновения дефицита для покрытия текущих бюджетных расходов со всеми вытекающими отсюда и хорошо известными опасными макроэкономическими последствиями.

Тема 3. ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

3.1. Факторы, влияющие на бюджетный процесс

Особенности бюджетного процесса определяются формами правления и государственного устройства страны. Налоговая система страны должна быть скоординированной и уравновешенной. Государство, в частности, обязано следить за тем, чтобы налоговое бремя распределялось сообразно налоговому потенциалу. Существование же различных налоговых уровней затрудняет поиск адекватных решений.

Кроме того, сложная территориальная организация влечет за собой дополнительные трудности с точки зрения определения задач, стоящих на том или ином уровне. Поскольку характер и масштабы этих задач определяют выбор финансовых решений, то упомянутые выше трудности неизбежно оборачиваются препятствиями для налоговой самостоятельности.

Существующие на каждом территориальном уровне различия (демографические, социологические, территориальные и др.) между территориальными образованиями могут снижать эффективность решений в зависимости от каждого конкретного случая.

Для федеративных государств характерно единство бюджетного процесса и одновременно его децентрализация. При этом единство определяется общностью принципов и конституционно-законодательной базы организации бюджетного процесса.

Стадиями бюджетного процесса признаются:

1) составление проектов бюджетов;

2) рассмотрение и принятие закона о государственном бюджете страны, решений о местных бюджетах;

3) выполнение бюджета, в том числе в случае необходимости внесения изменений в закон о государственном бюджете страны, решения о местных бюджетах;

4) подготовка и рассмотрение отчета о выполнении бюджета и принятии решения относительно него.

На всех стадиях бюджетного процесса осуществляются финансовый контроль и аудит и оценка эффективности использования бюджетных средств.

Принципиальные нормативно-правовые основы бюджетного процесса, как правило, закреплены в конституциях государств, в которых определены главные участники бюджетного процесса (парламент, президент, правительство, министерство финансов) и их основные полномочия. Кроме того, существуют специальные законодательные акты, регламентирующие содержательные и процессуальные нормы по бюджетным вопросам. Принцип децентрализации в федеративном государстве предполагает наличие в структуре нормативно-правовой базы бюджетного процесса законодательного блока на уровне субъектов федерации.

Организация бюджетного процесса в разных странах имеет как общие черты, так и специфические особенности. Например, в государствах с континентальной системой права бюджет, как правило, принимается в форме единого законодательного акта (Франция, ФРГ), в странах же англосаксонского права по доходной и расходной частям бюджета разрабатываются отдельные законодательные акты (Великобритания, Канада, США).

Важнейшим принципом бюджетного процесса, общим для всех разновидностей его организационной схемы, является требование того, чтобы все доходы и расходы государства были включены в бюджет и утверждены парламентом. Законодательные нормы многих стран специально подчеркивают необходимость обеспечения единства доходов и расходов, т. е. сбалансированности бюджетов.

Начальным моментом бюджетного процесса является бюджетная инициатива. В соответствии с общей практикой право бюджетной инициативы принадлежит высшему органу исполнительной власти – правительству (Великобритания, ФРГ и др.) или президенту (США, Франция). Ни в одной стране парламент не имеет такого права; в его функции входит внесение поправок и утверждение законопроектов, предлагаемых правительством.

Составление проекта бюджета во всех государствах также осуществляется органами исполнительной власти, которые на этом этапе определяют объем бюджета, параметры налоговой и денежно-кредитной политики, основные направления расходования средств. Технология этой работы в разных странах имеет много общего, прежде всего общность состоит в децентрализованности подготовки проекта бюджета. В ней участвуют все министерства и ведомства, которые разрабатывают сметы расходов. При этом все министерства и ведомства получают от министерства финансов контрольные цифры возможных ассигнований, внутри каждого из них в эту деятельность вовлекаются также различные подразделения, предложения которых в конечном итоге обобщаются министром или руководителем ведомства. В свою очередь, заявки министерств и ведомств агрегируются министерством финансов.

Следующим этапом бюджетного процесса является процедура его рассмотрения и принятия закона о государственном бюджете. Эта стадия осуществляется парламентом, чья деятельность сосредоточивается на рассмотрении вопросов поступления средств в бюджет и их расходования по приоритетным направлениям. Для данного этапа также характерна организационная децентрализация бюджетного процесса. Проект бюджета становится предметом рассмотрения во многих комиссиях и комитетах парламента. Кроме того, в эту работу включается вторая палата парламента, в рамках которой к бюджетному процессу также привлекаются многие комитеты и комиссии. В случае возникновения разногласий между палатами в технологии парламентского прохождения бюджета предусматривается возможность формирования согласительной комиссии.

В процедуре принятия бюджета в странах с президентской формой правления важную роль играет президент, имеющий право отлагательного вето, применение которого влечет за собой возврат бюджета на повторное рассмотрение в парламент.

Принятый закон о бюджете подлежит промульгации главой государства. В некоторых странах (например, в ФРГ) предусмотрена процедура контрассигнации, которая предшествует промульгации закона о бюджете, после чего он публикуется в официальном издании.

Завершающей стадией бюджетного процесса является финансовый контроль исполнения бюджета. Принцип децентрализации действует и на этом этапе. В контролирующей деятельности участвуют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей власти. В число этих органов входят не только парламент и правительство (прежде всего, министерство финансов), но и специально созданные для выполнения только бюджетно-финансового контроля органы – счетные палаты. Во всех федеративных государствах в бюджетном процессе федеративная власть стремится ограничить и поставить под свой контроль субъекты федерации, которым конституцией и законодательством представлена значительная самостоятельность в этом вопросе. На практике федерация имеет безусловный приоритет в бюджетном законотворчестве и осуществляет фактический контроль деятельности субъектов федерации в данной области. Так, распределение полномочий федерации и ее субъектов в сфере бюджетного процесса регулируется исключительно федеральным законодательством. Причем урегулирование вопроса о соотношении бюджетных полномочий федерации и ее субъектов на основе соглашений о разграничении соответствующих полномочий не предусмотрено ни в одной из федераций.

3.2. Бюджетный процесс: правовые и организационные основы и стадии

Бюджетное право РФ – это совокупность финансово-правовых норм, которые закрепляют структуру бюджетного устройства и бюджетной системы России, порядок формирования бюджетных доходов и перечень расходов, регламентируют бюджетный процесс, определяют порядок формирования и использования государственных бюджетных и внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социального и экономического развития страны и укрепления обороноспособности государства.

Российская Федерация, а также субъекты РФ имеют свои сферы компетенции, или предметы ведения. Если нормативные акты, принятые субъектами РФ, выходят за пределы их компетенции, они не имеют юридической силы.

Главный источник финансового и бюджетного права России – Конституция РФ, включающая в себя основные принципиальные положения бюджета. Кроме Конституции источниками бюджетного права России являются:

– федеральные законы РФ;

– правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления;

– правовые акты органов управления специальной компетенции (указы Президента РФ), в которых содержатся нормы права в дополнение и развитие Конституции.

Наибольшее внимание Конституция РФ уделяет бюджетной деятельности государства, что объясняется значимой ролью бюджета как центрального звена финансовой системы.

Статья 106 Конституции предписывает, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсирования международных до говоров РФ и др.

Согласно ст. 71 Конституции в ведении Российской Федерации находятся: федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; внешнеэкономические отношения Российской Федерации. Статья 132 Конституции определяет полномочия органов местного самоуправления, которые самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют ох рану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Бюджетный процесс – регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю над их исполнением (ст. 6 БК РФ).

Бюджетный процесс включает в себя три стадии бюджетной деятельности:

1) составление проектов бюджетов;

2) рассмотрение и утверждение бюджетов;

3) исполнение бюджетов;

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование – перераспределение финансовых ресурсов меду бюджетами разного уровня.

До принятия БК РФ основным правовым актом, регламентирующим бюджетный процесс России, был Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-I «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР». В настоящее время нормы, касающиеся осуществления бюджетного процесса, помимо БК РФ содержатся в ряде других законов РФ, законов (решений представительных органов) субъектов РФ, нормативных правовых актов, издаваемых органами исполнительной власти (например, в Правилах о порядке составления и исполнения бюджетов, разрабатываемых Министерством финансов РФ и аналогичными министерствами субъектов РФ).

В БК РФ приведены нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения. Так, Президент РФ вправе издавать указы, регулирующие бюджетные правоотношения, которые не должны противоречить БК РФ и другим законам. В случае противоречия между БК РФ и нормативными акта ми, подписанными Президентом РФ либо Правительством РФ, применению подлежит БК РФ.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.

Если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством РФ, применяются правила международного договора. Но из этого правила есть исключение: международные до говоры РФ применяются к бюджетным правоотношениям непосредственно, за исключением случаев, когда из международного договора следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных ак тов.

Акты бюджетного законодательства РФ не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникающим после введения их в действие, если иное не предусмотрено БК РФ или федеральным законом.

Таким образом, к источникам бюджетного права относятся Конституция РФ, БК РФ и другие нормативные право вые акты, издаваемые Президентом РФ, органами исполнительной власти РФ, местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения в пределах данной им компетенции.

Эти правовые акты традиционно классифицируют по юридическим свойствам, выделяя следующие:

1) нормативные акты, которые устанавливают общие правила для участников финансовых отношений, регулируют определенные виды финансовых отношений; определяют конкретные признаки соответствующего вида финансовых отношений;

2) финансово-плановые акты, значительный массив которых характерен для бюджетного права, включающие в себя федеральный бюджет, государственные бюджеты республик, финансовые планы других финансовых организаций.

Принятие в 1998 г. БК РФ означало переход к качественно новому этапу регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации. Тем не менее, далеко не все проблемы были решены.

За шесть лет принято 24 закона об изменениях БК РФ. Изменения коснулись в том числе таких вопросов, как расходы, долг, внесение и рассмотрение проекта бюджета (2000), «внебюджетные доходы» (2002), Стабилизационный фонд (2003), межбюджетные отношения (2004), судебные иски (2005).[20]

Кроме того, в БК РФ непрерывно (в среднем раз в квартал) вносились изменения, при этом практически ежегодно принимались фундаментальные для бюджетной системы поправки. С одной стороны, это отражало развитие методологии и требования практики, но с другой – являлось следствием наличия большого числа не урегулированных вопросов, пробелов и внутренних противоречий Кодекса. В результате нарастала фрагментарность Кодекса, а его общая не стабильность ограничивала его применение.

В этих условиях основная нормативно-правовая нагрузка ложилась на федеральный закон о федеральном бюджете, который, с одной стороны, был вынужден приостанавливать ряд норм Кодекса, что, естественно, не соответствует базовым принципам управления общественными финансами. С другой стороны, закон о бюджете вынужденно содержал большое количество норм правового характера, выходивших за рамки его предмета.

Основной причиной внесения поправок в БК РФ, которые начали действовать с 1 января 2008 г., является то, что Кодекс отражает состояние представлений об управлении общественными финансами на начало-середину 90-х годов. В нем заложены совершенно правильные принципы, которым следует большинство стран мира. Более того, он содержит ряд элементов, которые только сейчас начинают активно применяться в бюджетной практике, в частности среднесрочное финансовое планирование и даже бюджетирование по результатам. Другое дело, что эти нормы не образуют целостной системы, не стимулируют развитие бюджетного процесса и требуют их практического применения, а многие положения Кодекса препятствуют развитию и применению новых принципов организации бюджетного процесса. В связи с этим с 1 января 2008 г. меняется примерно 2/3 действующих норм Кодекса. При этом почти половина статей излагается в новой редакции, кроме того, Кодекс дополняется новыми статьями. Структурно эти поправки можно объединить в шесть блоков (табл. 3.1), два из которых, опирающиеся на одобренные Правительством РФ документы концептуального характера и отражающие суть проводимой бюджетной реформы, являются для нас основными.

Таблица 3.1

Основные блоки поправок в Бюджетном кодексе РФ с 1 января 2008 г.

Основные принципы и понятия бюджетной системы, язык, на котором излагается бюджетное законодательство, должны быть универсальными и не допускать никакого дополнительного толкования. Любое искажение или иная трактовка этих понятий будут нарушать единство законодательства.

Реформы межбюджетных отношений и бюджетного процесса затрагивают лишь органы власти разных уровней и типов, тогда как потребители бюджетных услуг взаимодействуют прежде всего с бюджетными учреждениями. Децентрализация управления общественными финансами на макро– и мезоуровнях создает предпосылки и условия для проведения самой сложной части бюджетной реформы – реорганизации бюджетных учреждений, «микродецентрализации» управления общественными финансами, «разгосударствления» производства значительной части бюджетных услуг.

Нынешний бюджетно-правовой статус бюджетных учреждений не позволяет рассчитывать на сколько-нибудь эффективное предоставление бюджетных услуг из-за наличия глубинных внутренних противоречий между:

– субсидиарной ответственностью государства и неконтролируемостью «внебюджетных» обязательств бюджетных учреждений;

– формально равным правовым статусом и реально различным финансово-экономическим статусом бюджетных учреждений;

– умеренным недофинансированием «в среднем» и недопустимо низким бюджетным финансированием в одних случаях и наличием значительных внебюджетных средств – в других;

– формальной бесплатностью и общедоступностью и реальной платностью и избирательностью предоставления бюджетных услуг;

– «жестким» сметным финансированием и «мягким» использованием внебюджетных доходов;

– ограниченностью формальных полномочий и неограниченностью неформальных возможностей бюджетных учреждений.

Для одних организаций (вузы, клиники, отдельные школы) нынешний статус бюджетных учреждений является слишком жестким, вынуждая их функционировать в неформальном режиме, для других (органы охраны правопорядка, воинские части) слишком «мягким», отвлекая их на деятельность, не связанную с основными функциями.

В соответствии с одобренными Правительством РФ принципами реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации необходимо четко разделить бюджетные учреждения и организации других организационно-правовых форм (автономные учреждения, автономные некоммерческие организации), предоставляющих бюджетные услуги (табл. 3.2).