Государственные реформы в России: от Петра до Путина

Анатолий Кирин

Государственные реформы в России: от Петра до Путина

Рецензент

доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного и информационного права Института права и национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

В. А. Юсупов

Опубликовано Издательским домом Высшей школы экономики http://id.hse.ru

Kirin, Anatoliy V. State Reforms in Russia: from Peter to Putin [Text] / A. V. Kirin; National Research University Higher School of Economics. — Moscow: HSE Publishing House, 2021. — 408 pp. + 40 ill. — 400 copies. — ISBN 978–5–7598–2523–4 (hardcover). — ISBN 978–5–7598–2404–6 (e-book).

The book presented to the attention of readers is a multidisciplinary synthetic legal scientific research. Based on historical facts and events, legislative acts and documents, the decisions made and actions taken by the country leaders and senior officials of the Russian government while carrying out state-organizing, administrative, territorial, legislative, judicial and other state reforms are being assessed and evaluated by the author in strict chronological order. These evaluations spread across a lengthy period of the Russian history from the ruling of Peter the Great to the current days and acting President of the Russian Federation Vladimir Putin.

This book is targeted on students, post-graduates, lecturers, researchers specializing in law and jurisprudence, political sciences and history. It could also be of great value for practicing judges, lawyers, legislators, senators and members of executive authorities or the ones interested in history of governmental reforms in Russia.

© Кирин А. В., 2021

* * *

Введение

Государственные реформы отнюдь не являются характерными чертами цивилизации XX или XXI в. Они осуществляются непрерывно, начиная с возникновения первых простейших форм государства как социального института.

В переводе с латыни слово «реформа» (reformare) означает «преобразование, изменение, переустройство»[1].

Под государственными реформами обычно понимаются осуществляемые властью конкретного государства эволюционные (в отличие от революционных) преобразования в государственном устройстве, структуре и функциях законодательной, исполнительной и судебной власти в целях совершенствования национального права, государственного управления и судопроизводства.

К государственным реформам прежде всего относят административные реформы, а именно преобразования и перманентные попытки совершенствования в целом организации и функционирования системы государственного управления (исполнительной власти).

В многонациональном и многосубъектном (федеративном в современном понимании) российском государстве административные реформы традиционно затрагивали систему, статус и функции:

— центральных органов государственного управления;

— региональных (территориальных) органов государственного управления;

— муниципальных органов управления и органов местного самоуправления;

— государственной и муниципальной службы и т. д.

Составной частью административных реформ также всегда были напрямую связанные с преобразованиями исполнительной власти (и во многом обусловленные ими) административно-территориальные реформы.

Главным содержанием любой административной реформы является работа по совершенствованию механизма функционирования исполнительной власти, ее удешевлению, оптимизации и повышению эффективности. Все эти вопросы относятся к сфере ответственности государства, а не его граждан или субъектов хозяйствования, что является очевидным и безусловным.

К государственным реформам относятся, помимо названных, и другие преобразования в сфере организации и функционирования государства:

правовые реформы, т. е. реформирование системы национального права и законодательства, и

судебные реформы, т. е. реформирование судебной системы, ее форм и структурных звеньев на разных уровнях, а также преобразования в организации и процедурах судопроизводства.

Иначе говоря, государственные реформы обычно затрагивают сферу публичных, а не частноправовых, имущественных отношений, что характерно для экономических реформ.

Экономические реформы происходят тоже не без участия государства. Однако они лишь оформляются законодательно, обычно не меняя в цивилизованных странах ни политическую систему, ни государственное устройство, ни базовую систему права и государственного управления (что происходит в условиях революций, а не реформ).

Учитывая избранный нами преимущественно административно-правовой предмет настоящего исследования и полностью оставляя за его рамками политологический анализ, напомним лишь, что термин «революция» (от позднелатинского revolutio — переворот, поворот, обращение)[2] — это резкая смена социального или политического строя, как правило, насильственным способом; «коренной переворот во всей социально-экономической структуре общества, приводящий к смене общественного строя»[3].

В общенаучном понимании термин «революция» вошел в обиход после опубликования в 1543 г. труда Н. Коперника «De revolutionibus orbium coelestium» («О вращениях небесных сфер»), а уже позднее распространился на область социальных и политических отношений. В исторических трудах и философско-социальной публицистике этот термин утвердился с середины XVII столетия в связи с низложением в Англии династии Стюартов — «Славной революцией», по определению Оливера Кромвеля. Однако современный смысл он обрел после событий во Франции конца XVIII в., названных тогда их участниками и свидетелями «революцией» (позже переименованной в Великую Французскую революцию). С этого времени все действия, направленные на свержение существующей государственной власти с целью введения новых порядков, стали называть революцией[4].

С учетом вышесказанного необходимо, наконец, официально признать, что, по аналогии с революционными событиями февраля — октября 1917 г. (приведшими после Гражданской войны к образованию в 1922 г. СССР), события 1991 г. (приведшие к развалу СССР и государственному обособлению Российской Федерации), которые также сопровождались конфликтами в парламенте, сменой руководства страны, насильственными действиями (танками в Москве, массовыми несанкционированными протестами, уличной стрельбой), повлекли революционные изменения в Российском государстве, а именно:

— смену государственного строя и политической системы;

— кардинальные изменения в системе государственной власти;

— изменения в границах и территориальном устройстве государства;

— кардинальные изменения в регулировании системы и содержания базисных экономических отношений;

— формирование новой системы законодательства и изменения в системе права;

— полное переформатирование механизма исполнительной власти, системы и функций органов государственного управления;

— формирование новой системы судов и судопроизводства и т. д.

Поэтому для содержательной и терминологической ясности уточним, что, по нашему мнению, оба названных события в истории России были революциями.

В отличие от историков, традиционно датирующих «революцию» по факту захвата власти, для правоведов революционные события лишь начинаются периодом захвата власти и продолжаются вплоть до юридического оформления нового государства вместо старого, разрушенного революцией.

По мнению автора, формально-юридически «революция 1991 года» началась в августе 1991 г. с ГКЧП, продолжилась дезорганизацией государственных институтов СССР и подписанием «Беловежского соглашения» в декабре 1991 г. руководителями трех союзных республик (РСФСР, Украинской ССР и Белорусской ССР), а завершилась лишь в конце 1993 г. — после подписания Федеративного договора, формирования новой системы органов государственной власти и принятия Конституции Российской Федерации.

Поэтому события 1991–1993 гг. никак не могут быть признаны для нашей страны «государственными реформами», а должны определяться в лучшем случае другим, более корректным для правоведения термином — «реформа государства». Хотя многие критики соглашения о роспуске СССР (которое противоречило итогам общесоюзного референдума марта 1991 г. о сохранении СССР и игнорировало позицию большинства населения России и других союзных республик) называли их тогда и называют сегодня «государственным переворотом». Что, однако, не меняет формально-юридической оценки этих событий как революции, т. е. реформы государства.

Применительно к рассматриваемой автором российской практике государственных реформ, особенно в части приоритетов их осуществления в системе координат «взаимоотношения государства и личности», в настоящей работе представлен ретроспективный обзор и сравнительно-правовой анализ опыта дореволюционных, советских и постсоветских государственных реформ (прежде всего административных, а также правовых и судебных).

Вынесенная в подзаголовок этой книги периодизация исследования государственных реформ в России «от Петра до Путина» обусловлена тем, что допетровский период отечественной истории (начиная с победы в Куликовской битве над Золотой Ордой, ознаменовавшей освобождение от монгольского ига, и объединения русских земель вокруг Москвы в период XIV–XVI вв. и кончая формированием единого централизованного государства при Иване IV Грозном и двух первых царях династии Романовых, с перерывом на Смуту) был, скорее, чередой реформ государства по предложенной выше классификации терминов.

В рамках этих перманентных реформ государства осуществлялись и отдельные значимые для разных периодов истории России государственные реформы. Например, правовые реформы Ивана III (впервые систематизировавшего нормы уголовного права и процесса в Судебнике 1497 г.) и Алексея Михайловича Романова (впервые систематизировавшего уже все важнейшие нормы российского права в Соборном уложении 1649 г., илл. 1) или реформа государственного управления Ивана IV Грозного (приказы как прообраз современной системы органов исполнительной власти и опричнина как механизм формирования профессиональной государственной службы).

Петру же, в отличие от предшественников, досталось в наследство сформированное в течение трех предыдущих столетий централизованное и территориально единое государство Российское, уже созревшее к концу XVII в. для роли новой мировой державы.

Только у Петра появилась возможность начать свое царствование не с продолжения формирования державы, собирания ее разрозненных земель и защиты существующих границ от внешних врагов, а с укрепления уже сложившегося огромного государства, сразу приступив к реформированию его внутреннего устройства по лучшим в понимании самодержца образцам «продвинутых» европейских абсолютных монархий.

Именно поэтому Петр стал «первым» не только в историческом перечне царственных имен династии Романовых, но и в предложенном автором вниманию читателей исследовании ретроспективы государственных реформ в России.

Раздел 1

Государственные реформы в дореволюционной России

1.1. Реформы Петра I

(1682–1725)

Как известно, российское государство в Средние века прошло в своем развитии те же этапы, что и Западная Европа: раннефеодальная монархия, монархия периода феодальной раздробленности, централизованное государство, сословно-представительная монархия и абсолютизм.

История России до Петра I (илл. 2) знала и переживала, как было отмечено выше, немало «реформ государства» и «государственных реформ». Главное отличие петровских преобразований от более ранних государственных реформ состояло в том, что они имели комплексный, всеобъемлющий характер, затронули все сферы внутреннего управления и жизни народа, кардинально обновив большинство государственных и общественных институтов России.

Можно также с достаточной степенью вероятности утверждать, что впервые в России столь кардинальные государственные преобразования осуществлялись не интуитивно и спонтанно, а в соответствии с неким подобием «научной концепции» (в современном понимании этого термина).

Начавшийся во второй половине XVII в. процесс формирования абсолютных монархий в Европе нашел тогда и научное обоснование в философском учении об абсолютизме как неограниченной власти монархов над своими подданными во имя «общего блага». На основе этого учения во Франции, Пруссии и Австрии к началу XVIII в. получили развитие патерналистские теории евдемонизма, меркантилизма и так называемая камеральная наука, ставшая прообразом современной теории государственного управления.

В целях философско-исторического осмысления форм реализации в государственном управлении «идеи об общем благе» эти учения обосновывали представление об идеальной власти как полном доминировании общих интересов государства над интересами личности. Например, согласно теории евдемонизма немецкого философа Христиана Вольфа (1679–1754), назначение государства состояло в содействии достижению общего блага народа (прежде всего Вольфом имелось в виду «преуспеяние» нарождавшегося тогда на германских землях бюргерского класса как социальной основы будущего единого государства). В свою очередь, основным и естественным законом поведения людей в целях обеспечения «общественного счастья» Х. Вольф определял необходимость ограничения прав индивидов и наделения их лишь такой мерой свободы, которая нужна для исполнения ими своих социальных обязанностей перед государством во имя обеспечения общего блага[5].

В доведенных до крайностей формах эта теория доминирования общих интересов над интересами личности получила свое развитие в учениях абсолютистов и меркантилистов. Названные учения обосновывали представление об абсолютной монархии как лучшей форме государственного отеческого попечения об «общем благе».

В тот же период в Европе получила развитие и камеральная наука, которая занималась изучением способов «охранения и процветания» государства, т. е. наилучшего управления прежде всего казенным (или «камерным») имуществом, под которым понимались государевы финансы (казна), земли и другое государственное имущество (казенные предприятия, промыслы и т. д.).

В России представителями названных выше патерналистских направлений философской и зарождающейся политической и правовой мысли в конце XVII — начале XVIII в. были: опальный советник царя Алексея Михайловича, выходец из Хорватии Юрий Крижанич, написавший в тобольской ссылке трактат «Разговоры о государстве» 1663 г. (более известный под названием «Политика»); современники Петра I — ректор Киево-Могилевской академии архиепископ Феофан Прокопович и автор знаменитой «Книги о скудости и богатстве» 1724 г. крестьянин-самоучка Иван Посошков, а также создатель опубликованного уже после смерти Петра многотомного труда «История Российская» В. Н. Татищев.

По их во многом сходному мнению, царь, как бог, в целях «облагодетельствования» народа может все сотворить в своем государстве. Главенствующим они считали «царский интерес, умножение казны государевой». Соответственно главным богатством государства почитали деньги, а главный источник их поступления в казну видели в развитии торговли и ремесел, которые обогащают государство и поэтому должны быть всецело подчинены правительственной опеке и регламентации. Все свои «упования и чаяния» о благоденствии в Отечестве российские патерналисты возлагали именно на административные монаршие меры, утверждая, что народ — это воск, из которого можно лепить все, что хочешь. Для благоденствия подданных — «неразумных рабов государевых» — и при полном игнорировании их собственной воли, прав и интересов верховная власть должна ими управлять и регламентировать их жизнь[6].

Из многих исторических источников известно, что в своих поездках по европейским странам молодой русский царь «с великим усердием» обучался не только ремеслам, но и различным точным и гуманитарным наукам, в том числе философии. Например, в 1697 г. в Ганновере Петр I общался с основателем Берлинской академии наук, философом, логиком, историком, математиком, физиком и полиглотом Готфридом В. Лейбницем. Общеизвестно также, что после своих европейских «стажировок» Петр привез в Россию обширную библиотеку научных трудов и трактатов по многим отраслям знаний того времени.

Именно русский патерналист архиепископ Феофан Прокопович (илл. 3) стал одним из самых верных сподвижников и учителей Петра, который в 1711 г. призвал его ко двору для помощи в проведении церковной реформы. Феофан Прокопович был высокообразованным ученым — богословом, философом, математиком, кроме того, публицистом, поэтом и переводчиком. Свои основные воззрения на реформирование и управление государством Российским он изложил в трактате «Слово о власти и чести царской» (1718), а уже в статусе первого вице-президента Священного синода — в трактате «Правда воли монаршей» (1722, илл. 4).

Таким образом, Петр Великий еще в начале XVIII в. первым в России реализовал концептуально осмысленные преобразования во всех сферах жизни российского общества, наполнив эти изменения личным пониманием философской теории «общего блага» и объективной необходимости укрепить и «цивилизовать» российское государство, подняв его к 1721 г. до международно признанного статуса Российской империи, и сам в итоге стал уже не царем, а императором.

Реформа государственного и территориального устройства. Становление абсолютизма в России предполагало укрепление личной власти монарха и сословную консолидацию боярства и поместного дворянства. Главной классовой опорой русского абсолютизма при Петре стали дворяне-крепостники. Он ликвидировал деление господствующего класса на различные конкурирующие между собой группы элит и сформировал лишь одно высшее сословие — дворянство. Важнейшими законодательными актами, определившими положение этого сословия, были Указ «О единонаследии» 1714 г. и Табель о рангах 1722 г.

Укрепление власти потребовало оптимизации и упорядочения доставшегося Петру неудобного территориального устройства с точно не учтенным количеством разрозненных территорий — уездов, волостей, воеводств и городов (принимая во внимание приращение территории по побережью Азовского моря после отвоевания в 1696 г. у турок крепости Азов и последующую закладку и строительство Таганрога).

Для лучшей управляемости обширным государством в 1707 г. Петр поделил его территорию на восемь губерний, губернии — на 47 провинций, а провинции — на уезды. Были созданы Азовская, Архангельская, Ингерманландская (позднее переименованная в Санкт-Петербургскую), Казанская, Киевская, Московская, Смоленская и Сибирская губернии. В 1711 г. появилась еще одна — Воронежская.

Во главе губернии стоял назначаемый царем губернатор, а в Санкт-Петербургской и Азовской губерниях — генерал-губернатор. Губернатору подчинялись вице-губернатор и четыре помощника по отраслям управления. Исполнительным органом была губернская канцелярия, которая являлась основным административным, финансовым и судебным органом в соответствующем регионе страны.

В 1715 г. губернии были разделены на «доли». В каждой доле насчитывалось 5536 дворов. В фискальных целях число долей было положено в основу исчисления повинностей, причитающихся с каждой губернии.

В 1719 г. провели вторую реформу государственно-территориального устройства. Губернии (тогда уже 10) были разделены на 45 провинций. Каждая провинция управлялась отдельно от губернии и подчинялась центру. Во главе провинции стоял воевода, в помощь которому давались земский секретарь и надзиратель сборов налога. Воевода обладал широким кругом полномочий в административной, финансовой, полицейской и судебной областях. Губернии объединили на своих территориях суд и вооруженные силы, т. е. стали военными и судебными округами.

Провинции делились на дистрикты в составе около 2000 дворов. Во главе дистрикта стоял земский комиссар, на которого возлагались те же обязанности, что и на воеводу в провинции.

После победы в 20-летней Северной войне Россия, по Ништадтскому миру 30 августа 1721 г., возвратила себе выход к Балтийскому морю (утраченный по условиям Столбовского мирного договора со Шведским королевством от 27 февраля 1617 г.), присоединила территорию Ингрии и часть Карелии, получила Эстляндию с островами и Лифляндию, а также установила протекторат над Курляндией.

За счет возвращенных и присоединенных территорий были расширены границы Санкт-Петербургской губернии и образована новая Ревельская губерния. К 1725 г. Российская империя состояла из 11 губерний и 47 провинций, а сложившаяся при Петре трехуровневая система административно-территориального деления (губерния — провинция — уезд) просуществовала до губернской реформы Екатерины II 1775 г.[7]

Реформа внутреннего государственного управления. В период всего своего царствования Петр I осуществлял перманентные реформы как центрального, так и местного управления, целью которых была централизация власти и оптимизация системы и функций аппарата «внутреннего управления» в интересах укрепления государства и формирования абсолютной власти монарха. Так, вместо Боярской думы царским Указом от 22 февраля 1711 г.[8] был учрежден Правительствующий сенат из девяти человек, которых назначал сам Петр. Сенат занимался вопросами комплектования армии, развитием торговли и промышленности, контролировал финансы. Работа Сената осуществлялась в форме «присутствия» — общего собрания сенаторов. На его заседаниях обсуждались и решались основные вопросы, подведомственные Сенату. Каждое решение обсуждалось коллегиально и принималось единогласно. Позже, в 1722 г., для контроля за Сенатом слабеющий Петр I ввел должность генерал-прокурора, который подчинялся только императору. Первым генерал-прокурором был назначен П. И. Ягужинский.

Кроме того, при Сенате была образована специальная прокурорская контора и введены должность обер-прокурора и должности прокуроров во всех центральных учреждениях, а позже, в том же 1722 г., к ним добавились коллежские и судебные прокуроры, которые подчинялись непосредственно генерал-прокурору.

В 1712 г. по шведскому образцу вместо многочисленных приказов создаются 12 коллегий (коллегиальных органов управления), функции которых были четко разграничены, равно как и обязанности их должностных лиц.

Внешними сношениями стала заниматься Коллегия иностранных дел; военным управлением — Адмиралтейская и Воинская коллегии; судебная сфера отошла к Юстиц-коллегии; доходами государевой казны ведала Камер-коллегия, расходами — Штатс-контор-коллегия, а контролем за сбором и расходованием казенных средств — Ревизион-коллегия. Торговлей и промышленностью руководили Коммерц-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия.

Целью создания коллегий стала объективно назревшая в тот период оптимизация управления. Некоторые из новых органов управления Петр сформировал на основе нескольких бывших приказов. Например, Юстиц-коллегия объединила семь ранее существовавших приказов. Каждая коллегия действовала на основании своего регламента и состояла из президента, вице-президента, четырех советников, четырех асессоров и других чиновников.

В 1718 г. в связи с делом царевича Алексея была образована Тайная канцелярия, которая ведала делами «О злом умысле против персоны Его Царского Величества или измене, а также возмущении или бунте».

В январе 1721 г. для управления делами церкви была учреждена Духовная коллегия, которая уже через месяц оказалась преобразована в Святейший правительствующий синод. Необходимость более эффективной организации управления на отдельных территориях привела к созданию в 1722 г. Малороссийской коллегии. К концу жизни Петра количество коллегий увеличилось до 17.

Итогом этих преобразований стало создание к 20-м годам XVIII в., по сложившемуся тогда европейскому образцу, «регулярно-бюрократической» (коллежской) системы государственного управления. Эта система органов послужила прообразом того, что теоретики государственного управления позже назовут «функциональной» моделью системы и организации деятельности органов исполнительной власти. Коллежская система внутреннего государственного управления, введенная Петром I, просуществовала почти 100 лет и была реорганизована Александром I только в 1802 г.

Полицейская реформа. В период правления Петра I функции внутреннего государственного управления реализовались по европейскому образцу преимущественно органами и должностными лицами полиции.

В России полиция как самостоятельное государственное учреждение возникла в 1718 г., когда Петром I была установлена должность генерал-полицмейстера Санкт-Петербурга, а полицмейстерской канцелярии придан статус присутственного места по делам полиции. В обязанности городской полиции царскими «пунктами» были вменены задачи как «благоустроения», так и охраны безопасности.

Изначально полиция действовала только в крупных городах с развитой инфраструктурой или стратегически важных в военном отношении. Уже через год наряду с городской полицией в России образуется земская полиция, которая в начальный период своей деятельности была полупрофессиональной и в состав которой правительством привлекались все лица, пригодные для такой деятельности.

Полицейские чины на местах уже тогда имели очень широкие полномочия, включая, помимо выполнения контрольных и надзорных функций, право издавать обязательные для исполнения предписания по различным вопросам, а также «чинили суд и расправу» от имени государства, рассматривая как уголовные, так и гражданские дела.

Как писал в 1897 г. один из наиболее известных специалистов по публичному праву России второй половины XIX в. профессор Императорского Московского университета И. Т. Тарасов, в силу постоянного изменения воззрений российской власти на полицию «как на учреждение и задачу <…> в отношении к подчиненности, формам сношений, кругу органов, сфере деятельности и характеру власти, полиция <…> успела присвоить себе <…> даже законодательную власть, издавая общеобязательные уставы»[9].

Учитывая монархическое государственное устройство дореволюционной России, в период с XVIII и вплоть до начала XX в. функции внутреннего государственного управления реализовывались именно органами и должностными лицами полиции как наиболее надежными и проверенными исполнителями монаршей воли.

В силу этого не только регулятивные и контрольно-надзорные, но и юрисдикционные полномочия полиции были чрезвычайно обширны, что приводило зачастую к смешению и дублированию судебной и полицейской компетенции и даже замене судов полицейскими органами.

Реформа государственной службы. Для Петровской эпохи было характерно усиление государственного вмешательства практически во всю организацию жизни и даже в сложившийся за предыдущие века традиционный быт народа.

В отличие от западноевропейской муниципальной практики, система городского управления в России реорганизовывалась исходя не из интересов горожан, а в первую очередь из потребностей государства. Так, Указом от 10 марта 1702 г. были упразднены губные старосты как выборные должностные лица из местного дворянства, а само губное самоуправление было ликвидировано. В каждом уезде формировались на выборной основе дворянские советы, действовавшие под руководством воевод.

В целях обеспечения контроля и борьбы со злоупотреблениями чиновников еще до коллежской реформы была проведена реформа государственной службы. В 1711 г. Петр I учредил Приказ тайных дел со значительными функциями и широкими полномочиями, а также издал указ о фискалах, которые должны были «тайно проведывать, доносить и обличать» злоупотребления всех должностных лиц, защищать интересы государственной казны, вести борьбу с преступностью. При Сенате была учреждена должность обер-фискала, с 1723 г. переименованная в должность генерал-фискала.

Служба фискалов, подчиненная с 1722 г. генерал-прокурору, понадобилась для того, чтобы доносить царю и Сенату о злоупотреблениях чиновников на местах. При этом к полномочиям генерал-прокурора были отнесены и задачи надзора за самим Сенатом (из девяти ближайших соратников Петра I в 1707 г. он разросся за 15 лет до громоздкого бюрократического учреждения), роль которого в механизме государственного управления тем самым была резко ограничена.

Важным событием в реализации многолетней Петровской реформы государственной службы стало утверждение в 1722 г. «Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины» (Табель о рангах, илл. 5).

Государственная служба не только устанавливалась как обязанность для всех дворян, но и разрешалась как возможность продвижения в обществе для «подлого люда». Служба становилась единственным способом получения государственного чина.

На основании Табели о рангах все должности делились на военные (гвардейские, сухопутные, артиллерийские и морские), статские и придворные и каждая группа должностей составляла иерархию из 14 классов (рангов). Например, Табель о рангах статской службы включала иерархию следующих классов гражданских чинов:

I класс — канцлер;

II класс — действительный тайный советник;