Помоги проекту - поделись книгой:
Олег Шахов
Программно-целевое управление развитием муниципального образования. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
На правах рукописи, 2005
Научный руководитель – доктор экономических наук, профессор Рисин Игорь Ефимович
Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Авдеева Татьяна Тимофеевна; кандидат экономических наук, доцент Ткаличева Наталья Андреевна
Ведущая организация – Государственный университет управления (г. Москва)
Зашита диссертации состоится «28» декабря 2005 г. в 14.00 часов в конференц-зале диссертационного совета ДМ 212.037.09 при Воронежском государственном техническом университете по адресу: 394026, г. Воронеж, Московский проспект, 14.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Воронежского государственного технического университета.
Ученый секретарь диссертационного совета Мяснянкина О.В.
Общая характеристика работы
Актуальность темы. Осуществляемая в стране реформа местного самоуправления предполагает запуск механизмов, призванных обеспечить динамичное социально-экономическое развитие местных сообществ, реальное улучшение качества жизни их населения. Такое развитие детерминировано факторами разной природы (экономическими, социальными, организационными и др.). Возможности использования потенциала этих факторов дифференцированы по субъектам, представляющим органы власти и управления федерального, регионального и местного уровней. Отсюда, заметно актуализирована потребность в интеграции их деятельности.
Принципиальное значение приобретает также смещение акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами) на «управление результатами».
В этих условиях закономерно возрастает роль программно-целевого управления, способного решать сложные комплексные проблемы и имеющего достаточно протяженную во времени зарубежную и отечественную практику применения.
В последние годы в ряде регионов страны предприняты попытки апробации его инструментария на муниципальном уровне. Однако, они связаны преимущественно с разработкой программ, адресованных отдельным подсистемам жизнедеятельности городов. Иными словами, муниципальное образование как целостная система пока не стала объектом такого управления.
В существенной мере такое положение обусловлено отсутствием теоретических представлений, адекватно отражающих возможности программно-целевого управления, специфику его содержания и организации применительно к городским и сельским муниципальным образованиям. Несовершенен и методический аппарат, применяемый при разработке и реализации целевых программ местного развития.
Степень разработанности темы. Значительный вклад в формирование концептуальных построений, раскрывающих сущность и содержание программно-целевого управления, его методологическую основу внесли такие отечественные и зарубежные исследователи, как А. Аганбегян, И. Галушка, А. Гранберг, Л. Евенко, Ф. Каст, Ю. Катасонов, С. Качаунов, К. Костев, В. Лексин, Б. Мильнер, Н. Моисеев, X. Попов, Г. Поспелов, Б. Райзберг, В. Рапопорт, Дж. Розенцвейг, К. Симеонов, Н. Стефанов, Ч. Хитч, А. Швецов и др.
Научно-практические аспекты использования инструментария программно-целевого управления в современной российской практике исследуются в работах Т. Авдеевой, А. Адамеску, П. Бурака, В. Гришина, А. Годзинского, Б. Жихаревича, В. Ивченко, В. Кистанова, Г. Латфуллина, А. Лобко, В. Любовного, С. Рябухина, Е. Рудневой, Ю. Симачева и др.
Несмотря на большой интерес исследователей к названной проблематике. многие принципиальные вопросы только обозначены, но не решены, в том числе, связанные с выявлением особенностей и принципов организации программно-целевого управления развитием муниципальных образований, обобщением позитивного отечественного и зарубежного опыта такого управления, обоснованием направлений и методического обеспечения его совершенствования.
Диссертационное исследование проведено в рамках основного научного направления Воронежского государственного университета «Научные основы социально-экономической политики и практики хозяйствования».
Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в развитии теоретических положений, разработке методического обеспечения и научно-практических мер, связанных с совершенствованием программно-целевого управления развитием муниципальных образований.
Достижение поставленной цели в диссертации предопределило решение следующих основных задач:
– выявить общее и особенное в содержании программно-целевого управления развитием муниципальных образований;
– обосновать принципы организации программно-целевого управления развитием муниципальных образований;
– определить позитивные моменты в зарубежной практике программно-целевого управления развитием местных сообществ, пригодные для использования в России;
– обобщить и систематизировать российский опыт использования инструментария программно-целевого управления в решении проблем регионального и местного развития;
– разработать методическое обеспечение процессов формирования и реализации целевых программ развития муниципальных образований Воронежской области;
– обосновать систему научно-практических мер по совершенствованию организации программно-целевого управления развитием территорий.
Область исследования составили: – 5.16 – управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления, 5-17 – экономические проблемы местного самоуправления.
Предмет и объект исследования. Предметом исследования явились экономико-организационные отношения, опосредствующие процессы разработки и реализации целевых программ развития территорий. Объект исследования – муниципальные образования, как сложные территориальные социально-экономические системы.
Теоретической и методологической основой исследования послужили фундаментальные и прикладные работы отечественных и зарубежных ученых, разработки научно-исследовательских центров по проблемам программно-целевого управления.
При выполнении работы в рамках системного подхода применялись общенаучные методы исследования – научной абстракции, анализа и синтеза, экспертных оценок, логического моделирования, компаративный, статистической обработки информации.
Информационной основой диссертационной работы явились: федеральное и местное законодательство по теме и объекту исследования, статистические данные о характеристиках различных видов целевых программ, состоянии и динамике параметров развития муниципальных образований, материалы федеральных, региональных и местных органов власти, периодической печати, правовых баз данных «Консультант Плюс», «Консультант Плюс-Регионы», сети Интернет.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
– уточнен состав базовых характеристик программно-целевого управления и выявлены его особенности при реализации на местном уровне, отражающие своеобразие субъекта и объекта управления, состав эффектов;
– обоснована система принципов организации программно-целевого управлении развитием муниципальных образований, включающая общие, особенные и частные. В отличие от сложившихся представлений она удовлетворяет требованиям необходимости и достаточности;
– установлены позитивные компоненты зарубежного опыта программно-целевого управления развитием местных сообществ, пригодные для использования в российской региональной и местной практике;
– выявлены основные недостатки и продуктивные организационные решения, реализованные в современной российской практике применения инструментария программно-целевого управления муниципальным развитием;
– разработан типовой макет программы экономического и социального развития муниципального образования (городского округа, муниципального района) Воронежской области, пригодный для использования в практике программно-целевого управления во всех субъектах РФ;
– обоснованы варианты продуктивного решения основных задач совершенствования организации программно-целевого управления развитием муниципальных образований;
– предложен комплекс научно-практических мер по совершенствованию деятельности региональных и местных органов, связанной с разработкой и реализацией целевых программ развития муниципальных образований.
Теоретическая значимость работы.
В диссертации развиты концептуальные основы совершенствования применения программно-целевого управления в решении ключевых проблем социально-экономического развития территорий, что позволяет углубить теоретические представления о целях, направлениях, формах и инструментах воздействия государства и органов местного самоуправления на состояние и динамику развития местных сообществ.
Практическая значимость диссертации.
Содержащиеся в работе выводы и рекомендации, адресованные органам государственного и муниципального управления могут быть использованы при совершенствовании организации процессов разработки и реализации целевых программ территориального развития.
Отдельные положения работы, раскрывающие сущность и содержание программно-целевого управления развитием территорий применимы в преподавании и изучении курсов «Регионарная экономика и управление», «Система государственного и муниципального управления», а также в процессе подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на Международной научно-практической конференции «Компаративный анализ отечественного и зарубежного опыта стратегического планирования развития регионов» (г. Воронеж, 2004 г.), Международной научно-практической конференции «Теоретические основы и опыт стратегического планирования развития территорий" (г. Воронеж, 2005 г.), Международной научно-практической конференции «Управление изменениями в социально-экономических системах» (г. Воронеж, 2005 г.)
Результаты исследований, связанные с разработкой типового макета программы социально-экономического развития муниципальных образований, рекомендаций по совершенствованию организации программно-целевого управления на региональном и местном уровнях использованы в Администрации Воронежской области (подтверждено документом), внедрены в учебный процесс экономического факультета Воронежского государственного университета при совершенствовании научно-методического обеспечения курсов «Система государственного и муниципального управления», «Региональная экономика и управление» (подтверждено документом).
Публикации. По теме исследования опубликовано 6 работ общим объемом 1,55 п. л. В работах, опубликованных в соавторстве, лично автору принадлежат [4] – обоснование роли целевой программы в управлении развитием муниципальных образований, [6] – содержательная характеристика ключевых задач развития программно-целевого управления в регионе.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, приложений, списка использованных источников, насчитывающего 195 наименований, из них 21 на иностранном языке. Работа изложена на 152 страницах, содержит 12 таблиц.
Основное содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, характеризуется степень ее разработанности, формулируется цель и задачи исследования, научная новизна полученных результатов, практическая значимость и апробация работы.
В первой главе – «Теоретические аспекты программно-целевого управления развитием муниципальных образований» уточнен состав базовых характеристик программно-целевого управления, выявлены его особенности при реализации на местном уровне и обоснована система принципов организации.
Анализ объективных предпосылок и природы программно-целевого управления позволил зафиксировать в качестве его общих характеристик следующие:
– ориентация на решение проблем, имеющих комплексный характер, проявляющийся в многофакторной детерминации процессов достижения целей;
– направленность на получение эффектов в разных сферах жизнедеятельности социально-экономической системы;
– наличие стратегического компонента;
– планирование ресурсов, осуществляемое исходя из конкретных результатов, ожидаемых при реализации определенных целей;
– концентрация ресурсов на решении ключевых вопросов развития социально-экономических систем;
– организационное обеспечение одновременно двух типов интеграции участников управления: пространственной и временной;
– структура управления, основанная на интеграции существующих и вновь создаваемых органов управления.
При реализации программно-целевого управления на уровне муниципальных образований в его содержании появляются признаки, отражающие особенности субъекта и объекта управления, достигаемых эффектов.
Специфика программно-целевого управления развитием муниципального образования состоит в том, что субъект, идентифицирующий проблемы, определяющий пути их решения, осуществляющий выбор инструментария достижения целей и несущий ответственность за полученные результаты, интегрирован в местное сообщество. Внешние субъекты, относящиеся к вышестоящим уровням, оказываются только партнерами, участвующими в выработке решений и их частичном финансировании, позволяющем компенсировать недостаток средств, находящихся в распоряжении местных властей.
Программно-целевое управление непосредственно ориентировано на реальные потребности населения конкретного муниципального образования. Поэтому учет основных интересов его жителей становится императивом разработки целевой функции управления.
К основным эффектам программно-целевого управления развитием местных сообществ отнесены.
– экономический, связанный с расширением ресурсной базы развития местных сообществ (на основе субсидиарного финансирования со стороны государства, действия мультипликатора привлечения частных инвестиций), повышением эффективности ее использования и достижением на этой основе развития потенциала территории и роста качества жизни населения,
– социальный, проявляющийся в консолидации населения местных сообществ на основе учета и балансирования интересов разных его групп, выработки и реализации общих целей,
– организационный, отражающий процессы формирования и развития отношений и механизмов общественно-частного партнерства, ориентированного на решение ключевых задач местного развития,
– политический, связанный с укреплением института местного самоуправления как основы гражданского общества.
В работе аргументировано положение о том, что организация программно-целевого управления развитием муниципальных образований основывается на сочетании общих, особенных и частных принципов.
Общие принципы имеют два уровня проявления. На первом – реализуются принципы организации управления системами любой природы – техническими. биологическими, социально-экономическими На втором уровне – принципы управления социально-экономическими системами.
В составе особенных принципов, отражающих своеобразие программно-целевого управления, выделены две группы Первая – объединяет принципы, обеспечивающие организацию системы программно-целевого управления. Вторая – принципы организации ее отдельных элементов.
Состав частных принципов, реализуемых в программно-целевом управлении развитием муниципальных образований, отражает специфику субъекта и объекта управления.
Предложенный вариант системы принципов организации программно-целевого управления развитием муниципальных образований дан в табл. 1.
Таблица 1
Принципы организации программно-целевого управления развитием муниципальных образований
Во второй главе «Анализ зарубежного и российского опыта программно-целевого управления развитием территорий» установлены позитивные компоненты зарубежной практики программно-целевого управления развитием местных сообществ, обобщен и систематизирован современный российский опыт программно-целевого управления территориальным развитием.
Анализ зарубежного опыта в области программно-целевого управления развитием местных сообществ позволил зафиксировать ряд принципиально важных моментов, пригодных для использования в российской практике. К ним отнесены следующие:
1. Формирование специализированных органов, концентрирующих высококвалифицированные кадры, осуществляющие разработку целевых программ и механизмов развития местных сообществ.
2. Разработка стратегических планов социально-экономического развития регионов и муниципальных образований как основы формирования целевых программ управления изменениями в деятельности местных сообществ.
3. Обеспечение участия в процессах разработки целевых программ представителей разных групп (бизнес, образование и др.), чьи интересы связаны с данным местным сообществом.
4. Включение в систему показателей планирования и мониторинга процессов развития местных сообществ индикаторов, отражающих разные стороны жизни населения, в том числе, связанных с качеством окружающей среды.
5. Разработка и использование в качестве критериев оценки обоснованности программ социально-экономического развития территорий инновационного характера целей, предлагаемых к реализации; соответствия между поставленными целями и доступными ресурсами; ожидаемого влияния на модернизацию региональной и местной экономики.
Анализ современной российской практики программно-целевого управления развитием муниципальных образований выполнен в работе на двух уровнях местном и региональном, поскольку реализация программ развития субъектов РФ непосредственно связана с изменениями в ресурсной базе, количественных и качественных характеристиках процессов и результатов социально-экономического развития местных сообществ.
Оценка содержания региональных программ субъектов РФ показывает, что в них, как правило, приводится широкий перечень целей и задач регионального развития, охватывающих весь спектр вопросов социально-экономического развития – от преодоления кризисного состояния отдельных отраслей экономики, развития социальной сферы и ЖКХ, вплоть до возрождения национальных языков и культуры в регионе. При таком подходе отбор приоритетных проектов для первоочередного финансирования становится трудноразрешимой проблемой.
Выявление иных недостатков осуществлено на основе детального анализа опыта формирования и реализации целевых программ применительно к конкретному субъекту РФ – Воронежской области.
Сравнение данных о финансировании областных целевых программ (ОЦП) за 2002–2004 гг. и 2005 г. свидетельствует, во-первых, о заметном падении общего объема финансирования ОЦП. Так, в среднем за год в 2002–2004 гг. он составлял 4,756 млрд. руб., в 2005 г – составит только 3,796 млрд. руб. (79,2 %).
Во-вторых, существенно снижается мультипликационный эффект привлечения бюджетных средств. Так, если в период 2002–2004 гг. на 1 рубль средств областного бюджета на реализацию ОЦП дополнительно было привлечено из всех источников 1,84 руб, то в 2005 г. – только 1,15 руб., т. е в 1,6 раза меньше. По прогнозу на 2006 г ожидается незначительное увеличение этого показателя до 1,29 руб. Тем не менее, он запланирован ниже уровня 2002–2004 гг. в 1,42 раза.
Поделиться книгой: