Теоретические аспекты программно-целевого управления развитием муниципальных образований

— освоение пионерных районов промышленного развития;

— вовлечение в хозяйственный оборот крупных минерально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов;

— изменение специализации экономики регионов или отдельных зон в ходе структурной перестройки;

— формирование «полюсов» (зон, технополисов, крупных объектов и т. д.) экономического роста, имеющих принципиальное значение для создания эффективной структуры экономики страны (как отраслевой, так и территориальной);

— осуществление необходимой санации предприятий, продукция которых направляется на удовлетворение общегосударственных нужд;

— создание и развитие объектов зональной, межзональной и магистральной инфраструктуры;

— осуществление регионального разреза государственной научно-технической политики: создание и развитие объектов науки и научного обслуживания в регионах, обеспечивающих реализацию стратегических направлений исследований и крупных комплексных научно-исследовательских межрегиональных программ;

— реализация государственной социальной политики, имеющей наиболее выраженный территориальный характер, в первую очередь, в части смягчения региональных диспропорций в уровне жизни, оказания помощи населению депрессивных регионов;

— реализация государственной экологической политики в части проблем общегосударственного, межрегионального значения, а также наиболее сложных и требующих привлечения значительных ресурсов экологических проблем регионального характера (катастроф техногенного характера и т. д.).

На уровне регионов такое управление связывается исследователями с решением таких проблем, как:

— создание новых, развитие и поддержка существующих прогрессивных производств — «точек роста», объектов производственной и социальной инфраструктуры, позволяющих реализовать конкурентные преимущества региона;

— создание благоприятных общеэкономических условий функционирования и развития предприятий в регионе на основе: 1) развития законодательной и нормативной базы, направленной на создание «режима наибольшего благоприятствования», в первую очередь, для региональных производителей, работающих в приоритетных для развития региона сферах экономики и отраслях производства, включая среднее и малое предпринимательство; 2) создания благоприятного инвестиционного климата в регионе;

— развитие рыночной инфраструктуры общерегионального и зонального (внутрирегионального) значения;

— участие в межрегиональных программах по совместному созданию производственных и инфраструктурных объектов, решению экологических проблем.

На уровне муниципалитетов использование программно-целевого управления связывается с решением следующих основных проблем:

— ликвидации диспропорций в развитии производств и инфраструктуры, реализующих локальные воспроизводственные циклы (предприятия сырьевой базы и соответственно пищевой и других перерабатывающих отраслей, объекты местной производственной и социальной инфраструктуры и т. д.);

— содействия развитию малого предпринимательства;

— комплексного совершенствования местной законодательной и нормативной базы в целях стимулирования предпринимательской деятельности населения в направлениях, приоритетных для данной территории, и создания благоприятных условий в интересах привлечения инвестиций для активного развития производственных и инфраструктурных объектов;

— участия в развитии объектов рыночной инфраструктуры местного значения;

— социальной ориентации — поддержки и развития социально значимых объектов: больниц, школ, детских учреждений и т. д.;

— содействия занятости населения, включая вопросы переподготовки кадров, преодоления структурной безработицы и др.

Оценивая предложенный вариант селекции проблем, следует обратить внимание на присущие ему недостатки.

Во-первых, нечеткость в привязке проблем к уровню управления, на котором они должны решаться. Так, например, вряд ли санация предприятий, производящих продукцию для удовлетворения общегосударственных нужд, будет проблемой для общегосударственного уровня. В лучшем случае — структуры этого уровня могут только соучаствовать в антикризисном управлении ограниченного перечня таких предприятий, поскольку основная их часть относится к частному и смешанному секторам экономики.

Точно также сомнительно, что изменение специализации регионов в условиях существенного повышения их самостоятельности и ответственности за состояние и социально-экономическую динамику территории, оказывается в компетенции только федерального уровня управления.

Неясно также, каким образом местные органы власти способны содействовать развитию малого предпринимательства, занятости населения, обеспечивать поддержку и развитие социально значимых объектов без использования ресурсной базы, организационных и иных возможностей региональных властей.

Во-вторых, явно фрагментарен состав предложенных проблем. Так, для общегосударственного уровня значима реализация не только промышленной, социальной, экологической политики, но и других ее видов — структурной, инвестиционной, поддержки бизнеса и др.

Для регионального уровня в современных условиях актуализированы проблемы формирования и развития кластеров, реализующих конкурентные преимущества конкретной территории, международного инвестиционного сотрудничества, освоения мирового рынка товаров, технологий, научных и образовательных услуг и др.

Для муниципального — проблемы снятия устойчиво воспроизводимого дисбаланса между расходными обязательствами органов местного самоуправления и доходными возможностями местных бюджетов, повышения инвестиционной привлекательности территории, реформирования жилищно-коммунального хозяйства и др.

В-третьих, абсолютизирован принцип использования для решения проблемы в первую очередь, ресурсов того уровня, на котором она возникла. В лучшем случае это было бы справедливо при возникновении проблемы, обусловленной внутренними потребностями и факторами.

Однако в современных условиях существенно влияние внешней среды, адекватная реакция на изменения которой, объективно требует использования ресурсов иного уровня. Экономическая практика свидетельствует именно об этом.

Так, происходящая ныне жесткая централизация бюджетных доходов, приводящая к снижению финансовой устойчивости регионов, заметно увеличивает роль федеральных органов власти в ее обеспечении посредством разнообразных форм финансовой поддержки.

Оппонируя принципу привязки финансовой обеспеченности программ преимущественно к уровню, на котором они реализуются, отметим следующее.

Подавляющее большинство местных бюджетов содержится за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Федерации. Поэтому ни о какой самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения не может быть и речи.

С принятием Бюджетного кодекса РФ многие органы государственной власти возобновили практику пересмотра нормативов отчислений в местный бюджет по регулирующим налогам. В этих условиях органы местного самоуправления лишены возможности планировать свою политику по решению вопросов местного значения даже в краткосрочной перспективе.

При отсутствии достаточных собственных доходов у подавляющего числа местных бюджетов, расходы обеспечиваются за счет предоставляемой государством бюджетной и финансовой помощи. В Бюджетном кодексе отсутствуют нормы, раскрывающие содержание принципа равенства местных бюджетов перед государственным бюджетом.

Низкая обеспеченность местных бюджетов собственными доходами, ежегодный пересмотр нормативов отчислений по регулирующим налогам в пользу федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, завышенное прогнозирование поступлений в местные бюджеты отчислений от федеральных и региональных налогов, искусственное занижение прогнозируемых расходов местных бюджетов с целью уменьшения нормативов отчислений по регулирующим налогам привели к тому, что бюджетная обеспеченность даже крупных городов, обладающих мощным экономическим потенциалом, составляет 50–60 %[14, с. 9–11].

Несмотря на постоянно совершенствуемый механизм финансовой помощи регионам, острота противоречий между центром и субъектами Федерации, как и последних с органами местного самоуправления, по вопросам межбюджетного взаимодействия не снижается. Бюджетное выравнивание через Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) федерального бюджета, как отмечается исследователями, не решает в достаточной мере проблему сглаживания различий в уровне социально-экономического развития регионов и муниципальных образований.

Ориентация ФФПР на текущие расходы (выплата заработной платы работникам бюджетной сферы и т. п.) ведет к тому, что в относительном выигрыше оказываются территории с более высоким уровнем обеспеченности социальными объектами.

Сложившаяся к настоящему времени система межбюджетных отношений не отвечает принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу. До сих пор не реализован один из основных принципов бюджетного федерализма — формирование бюджетов, достаточных для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий.

Иными словами, наблюдается разница между конституционно-правовым статусом местного самоуправления, который провозглашает его самостоятельным, независимым, автономным уровнем власти, не входящим в систему государственной власти, и реальным положением местного самоуправления, которое, особенно в социально-экономическом плане, является придатком общей государственной вертикали и находится на дотации вышестоящих органов власти.

Причем эта тенденция не ослабляется, а от года к году только возрастает. Сегодня дефицит консолидированного бюджета, в процессе исполнения, практически весь сосредотачивается на местном уровне.

Заметен еще один недостаток предложенной характеристики особенного в содержании программно-целевого управления, осуществляемого публичными органами. На наш взгляд, искомое не может быть сведено только к составу решаемых проблем.

Важны и другие характеристики, связанные с особенностями субъекта и объекта управления. Применительно к программно-целевому управлению развитием муниципальных образований их перечень может быть представлен следующим образом.

1. Специфика программно-целевого управления развитием муниципального образования состоит в том, что субъект, идентифицирующий проблемы, определяющий пути их решения, осуществляющий выбор инструментария достижения целей и несущий ответственность за полученные результаты, интегрирован в местное сообщество. Внешние субъекты, относящиеся к вышестоящим уровням, оказываются только партнерами, участвующими в выработке решений и их частичном финансировании (позволяющем компенсировать недостаток средств, находящихся в распоряжении местных властей).

2. Программно-целевое управление непосредственно ориентировано на реальные потребности населения конкретного муниципального образования. Поэтому учет основных интересов его жителей становится императивом разработки целевой функции управления.

3. Такое управление обладает более четко выраженной направленностью на решение социальных проблем (демографических, охраны окружающей среды, обеспечения устойчивого функционирования и развития организаций социальной инфраструктуры, улучшение функционирование жилищно-коммунального хозяйства и др.).

4. К основным эффектам программно-целевого управления развитием муниципальных образований следует отнести:

— экономический — связан с расширением ресурсной базы развития местных сообществ (на основе субсидиарного финансирования со стороны государства, действия мультипликатора привлечения частных инвестиций), повышением эффективности ее использования и достижением на этой основе развития потенциала территории и роста качества жизни населения;

— социальный — проявляется в консолидации населения местных сообществ на основе учета и балансирования интересов разных его групп, выработки и реализации общих целей;

— организационный — отражает процессы формирования и развития отношений и механизмов общественно-частного партнерства, ориентированного на решение ключевых задач местного развития;

— политический — связан с укреплением института местного самоуправления как основы гражданского общества.

ЛИТЕРАТУРА

1. Аганбегян А.Г. и др. Опыт программно-целевого управления предприятиями / Под ред. Аганбегяна А.Г., Речина В.Д. — М.: Экономика, 1989. — С 126.

2. Американские буржуазные теории управления. — М.: Изд-во «Мысль», 1978. — С.192.

3. Ансофф И. Стратегическое управление. — М., 1989. — 304 с.

4. Афанасьев М.П. Бюджетирование, ориентированное на результат (новые тенденции) / М.П.Афанасьев // Вопросы экономики. — 2004. — № 9. — С. 130–139.

5. Библиотека местного самоуправления. Целевые программы развития регионов: Рекомендации по совершенствованию разработки, финансирования и реализации / Под ред. Любовного В.Я. — М., 2000. — С.17.

6. Галушка И. Управление экономикой / И. Галушка. — М.: Политиздат, 1985. — С. 141.

7. Гранберг А.Г. Стратегия территориального социально-экономического развития России /А.Г. Гранберг // Вопросы экономики. -2001. — № 9. — С. 24.

8. Евенко Л.И. Системный анализ — сущность и основы методологии/ Л.И. Евенко // США: современные методы управления. — М.: Изд-во «Наука», 1971. — С. 117–141.

9. Казанский Ю.Н. Опыт организации и управления строительными фирмами США / Ю.Н. Казанский. — М.: Стройиздат, 1985. — С. 9.

10. Катасонов Ю.В. Предпосылки и методологические основы системы «планирование-программирование-разработка бюджета (ППБ) / Ю.В. Катасонов // США: современные методы управления. — М.: Изд-во «Наука», 1971. — С. 146–154.

11. Квейд Э. Методы системного анализа / Э.Квейд // Новое в теории и практике управления производством в США. — М.: «Прогресс», 1971. — С. 98).

12. Ладенко И.С. Логика целевого управления / И.С. Ладенко, Г.Л. Тульчинский. — Новосибирск: Наука, 1988. — 208 с.

13. Моисеев Н.Н. Управленческо-программный подход / Моисеев Н.Н.// Экономика и организация производства. — 1974.— № 1. — С.27.

14. Мокрый В.С. Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основа местного самоуправления / В.С. Мокрый // Финансы. — 2001. — № 1. — С. 9–11.

15. Новое в теории и практике управления производством в США. — М.: «Прогресс», 1971. — С. 99–138.

16. Оптнер С. Системный анализ для решения деловых и промышленных проблем (пер. с англ.) / С. Оптнер. — М.: «Советское радио», 1969. — С. 52.

17. Организация управления. Проблемы перестройки. — М.: «Экономика», 1987. — С.109.

18. Поспелов Г.С. Программно-целевое планирование и управление / Г.С. Поспелов, В.А. Ириков. — М.: Сов. радио, 1976. — 440с.

19. Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление / Б.А.Райзберг, А.Г.Лобко. — М.: Инфра-М, 2002. — С. 6–30.

20. Райзберг Б.А. Системный подход в перспективном планировании / Б.А. Райзберг, Е.П. Голубков, Л.С. Пекарский // М.: Экономика, 1975. — 269 с.

21. Рапопорт В.С. Объективные предпосылки и основные положения целевого управления / В.С. Рапопорт, Л.В. Родионова // США: организационные проблемы управления / Под общей редакцией Б.З. Мильнера. — М.: «Мысль», 1976. — С.60.

22. Репин С.А. Программно-целевой принцип в теории и практике управления областной образовательной системой: автореф. дис. … докт. экон. наук / С.А. Репин. — Челябинск, 1999. — 32 с.

23. Руднева Е.В. Целевые комплексные программы: организационно экономический механизм (отв. ред. Н.П. Федоренко) — М.: Наука. 1989. — С. 17.

24. Самохин А.Д. Методы программно-целевого подхода / А.Д. Самохин // Экономика и математические методы: Т.10, вып.5. — М., 1974. — С. 994.

25. Силуанов А. Финансовая помощь из федерального бюджета / А.Силуанов // Бюджет. — 2004. — № 3. — С.11.

26. Стефанов Н. / Программно-целевой подход в управлении. Теория и практика / Н. Стефанов, К. Симеонов, К. Костев, С. Качаунов. — М.: «Прогресс», 1975. — 198 с.

27. США: современные методы управления. — М.: Изд-во «Наука», 1971. — С. 142–248.

28. Хитч Ч. Руководство обороной / Ч. Хитч. — М.: «Советское радио», 1968. — С.61.

29. Цвылев Р.И. О целевых методах планирования и управления /Р.И. Цвылев // Вопросы экономики. — 1971. — № 7. — С. 73–83.

30. «Personnel», November-December, 1969. — P. 8.

31. Beer S. Cybernetics and Management. — New York, John Wiley and Sons Inc, 1964.

32. Drucker P. The Practice of Management. — New York, 1954 — 352 c.

33. Heuston M., Ogava C. Observation of the Theoretical Basis of the Cost-Effectiveness / Operations Research, v. 14, № 2, 1966. — P. 244.

34. Johnson R., Kast F., Rosenzveig J. The Theory and Management of Sistems. — N. Y., 1967. — P. 410–411.

35. Kast F.E. and Rosenzweig J. Organization and Management (a systems approach). — New York, 1970. — P.195.

36. Kast F.E. and Rosenzweig J. Organization and Management (a systems approach). — New York, 1970. — P. 126–127.

37. Katz D., Kahn R. The Social Psychology of Organization. — New York, 1966 — P. 91.

38. Mandel D., Steinbruner J. A Preliminary Evaluation of PPB / Economic Analysis and the Efficiency in Government. — Part 3, Washington 1970. — P. 760.

39. McKean R. Costs and Benefits from Different View-point / Planning-ProgrammingBudgetting: a Susterms Approach to Management. — Chicago, 1969 — P. 200–201.

40. Pfeffer Jeffrey and Salancik Gerald R. The External Control of Organizations / J. Pfeffer, G. R. Salancik — New York: Harper & Row. — 1978. — P.105.

41. Simon H., A. Newel l. Heuristic Problem Solving: the Next Advance in Operations Research / Operations Research, v. 6. — January 1958. — P. 4.

42. Steiner G.A. Top management Planning, Toronto, Collier Mac-Millan Canada, Ltd., 1969. — P. 34–35.