Помоги проекту - поделись книгой:
В посткоммунистических государствах инициативы по реформированию социального государства исходили в первую очередь от руководителей. Приверженные программам макроэкономической стабилизации руководители, столкнувшись с резкими экономическими спадами и фискальными кризисами, стремились сократить государственные обязательства и расходы на обеспечение всеобщего благосостояния и сделать их более эффективными. Президенты, министерства финансов и экономического развития, а также реформистские технократические группы выступали за либерализацию и приватизацию унаследованных государств всеобщего благосостояния. Их поддерживали представители реформистских социально-политических элит, которые формулировали программы рационализации и модернизации государства всеобщего благосостояния и назначались на должности руководителей министерств социального сектора, центров и аналитических институтов по вопросам проведения реформ. Пролиберализационные политические партии в посткоммунистических законодательных органах, особенно пропрезидентские партии власти, также имели существенный вес в прореформенном политическом балансе.
Фактическое влияние таких прореформенных интересов варьировалось от ситуации к ситуации. Там, где лидеры обладали практически неограниченной властью, как в России в начале 1990-х годов и в Казахстане в течение большей части рассматриваемого периода, они смогли провести быструю либерализацию без переговоров. Там, где власть была дезорганизована, а координационные механизмы оставались слабыми, даже в формально сильных президентских кабинетах, реформаторская деятельность не дала практически никакого эффекта. Там, где власть была рассредоточена в более демократичной среде, реформы было необходимо согласовывать с представителями общественности (таблица 1.2). Как и в более развитых государствах всеобщего благосостояния, изученных Хьюбером и Стивенсом,
Основные акторы во внутреннем балансе политических сил в сфере реформирования государства всеобщего благосостояния
…размывание политической власти позволяет потенциальным проигравшим мобилизовать оппозицию и эффективно противостоять сокращениям, в то время как концентрация политической власти позволяет правительствам осуществлять сокращения, несмотря на широко распространенную политическую оппозицию [Huber, Stephens 2001: 23].
Вето-акторы и стратегии компенсации
Наличие или отсутствие в политических системах акторов с правом вето также оказывает существенное влияние на изменение государства всеобщего благосостояния. Я отношу к вето-акторам правительственные, государственные и другие группировки, сотрудничество которых необходимо для принятия законов или проведения реформ социального обеспечения [Tsebelis 1995][18]. Наличие множества вето-акторов может позволить защитникам государства всеобщего благосостояния замедлить, ослабить или заблокировать реформы. Их отсутствие, напротив, способствует сокращению и быстрым изменениям в государстве всеобщего благосостояния. Там, где вето-акторы присутствуют, их влияние зависит от политической дистанции между основными политическими акторами, такими как исполнительная и законодательная власть. Там, где такая политическая дистанция умеренна, появляется возможность для переговоров, которые могут привести к компромиссу или компенсации. Там, где такая политическая дистанция велика, она может привести к поляризации или политическому тупику.
Единая группа организованных заинтересованных сторон, министерств социального сектора и управляющих государственными социальными фондами (таблица 1.2) играла особенно важную роль в посткоммунистических государствах, блокируя проведение реформ уже после того, как они были законодательно закреплены или узаконены. Министерства социального сектора были заинтересованы в защите своих ролей, ресурсов и клиентов от давления, оказываемого с целью сокращения, децентрализации и приватизации. Под угрозой перемещения или сокращения ресурсов в рамках реорганизации системы они часто защищали статус-кво. Постоянные сотрудники министерств социального сектора, в частности, могли образовывать группы с фактическим правом вето, имеющие сильные преференции в отношении поддержания статус-кво, движимые логикой бюрократического самосохранения и поддерживаемые административными органами более низкого уровня, которые в посткоммунистических государствах были сопряжены на региональном и местном уровнях [Kaufman, Nelson 2004].
Обладающие достаточной силой руководители могли поставить реформистское руководство на высшие должности в министерствах, однако руководители более низких уровней имели тенденцию к сохранению старых пристрастий, методов работы и связей с элитой в секторах, над которыми они осуществляли надзор. Министерства могли попытаться повернуть вспять реформы, размыть их последствия или потребовать компенсации. Как утверждают Янош Корнай, Стефан Хаггард и Роберт Р. Кауфман в своем исследовании посткоммунистических фискальных и социальных реформ, «самый важный вопрос заключается в том, какой уровень потерь в результате реформ возможен для групп, обладающих значительной политической властью и способностью блокировать их проведение» [Kornai et al. 2001: 13]. При работе с этими группами компенсационные стратегии должны становиться неотъемлемой частью общей стратегии реформ систем благосостояния. Усилия бюрократических заинтересованных сторон по наложению вето на реформы или получению компенсации являются важной стороной развития посткоммунистических государств всеобщего благосостояния.
Опосредованная роль международных институтов
Международные финансовые институты (МФИ) и глобальные социально-политические сообщества также стремились оказать влияние на реструктуризацию государства всеобщего благосостояния в посткоммунистических странах, обеспечивая как давление, так и ресурсы для либерализации элит. Всемирный банк, в частности, содействовал демонтажу унаследованных систем социального обеспечения и созданию вместо них систем социальной защиты, ориентированных на малоимущих и безработных. Банк оказывал правительствам широкую помощь в планировании политики, спонсировал проекты в каждом секторе государства всеобщего благосостояния и предоставил сотни миллионов долларов США в виде займов на политические цели, увязывая выплаты с реформами. МФИ включали реформу системы социального обеспечения в пакеты мер бюджетно-финансовой стабилизации, могущих привести к притоку международных кредитов и инвестиций, что являлось главной заботой министерств финансов и экономики. Реформистская социально-политическая элита установила связи с глобальными социально-политическими сообществами, выступающими за рационализацию и децентрализацию в здравоохранении, образовании и других областях, с тем чтобы справиться с негибкостью и неэффективностью унаследованных государств всеобщего благосостояния[19].
Влияние международных институтов на посткоммунистическую реформу благосостояния стало предметом спора между учеными. Боб Дикон, например, утверждает, что МФИ играли доминирующую роль, что для этих государств в переходный период «центр принятия ключевых [социальных] политических решений находится далеко от национальных правительств и в недрах глобальных банковских организаций» [Deacon et al. 1997: ix]. Другие ученые также при объяснении посткоммунистических изменений в социальной политике приписывают большое значение влиянию международных организаций[20]. С другой стороны, многие аналитики утверждают, что такое международное давление обычно сдерживается внутренними акторами, а министерства и политики защищают от внешнего давления потоки ресурсов для себя и своих избирателей с целью их перераспределения[21].
В данном исследовании я обращаю внимание на влияние международных институтов (в том числе на самооценку Всемирного банка в части его успехов и неудач в посткоммунистической реформе социального сектора), но их влияние рассматривается мной как обусловленное силой реформаторов во внутренней политике. МФИ и другие глобальные акторы полагались на сотрудничество правительств и наличие единомышленников в правительственных кругах для доступа к внутренней политике [Deacon et al. 1997]. Международные институты сыграли важную роль в определении программы реформ, особенно в области проверки доступных средств, приватизации пенсионного обеспечения и медицинского страхования. Однако их действия иногда оказывали реальное влияние, а иногда и ни к чему не приводили, в зависимости от результатов внутриполитической борьбы между сторонниками и противниками реформ. Данные свидетельствуют о том, что в России и Восточной Европе МФИ имели переменный успех, в Казахстане они сформировали большую часть программы реформ, а в Беларуси были в значительной степени исключены из этого процесса.
Дееспособность государства и социально-либеральное государство всеобщего благосостояния против информализованного
Как отмечалось ранее, в период посткоммунистического перехода дееспособность государства слабела. Особенно важны для благосостояния были следующие три аспекта: ослабление полномочий по извлечению и распределению доходов, утрата административного контроля над отдельными частями социального сектора и ограниченная способность посткоммунистических институциональных систем внедрять и регулировать новые рыночные модели благосостояния.
Способность государства осуществлять программы социального обеспечения зависит прежде всего от его способности контролировать свою территорию и реализовывать на ней свои решения, в особенности по получению доходов (налогов) и их перераспределению [Мапп 1993; Migdal 1998]. В тех случаях, когда результаты деятельности государства по налогообложению и обеспечению благосостояния населения значительно ниже, чем того требуют его собственное законодательство и политика, его дееспособность слаба. Посткоммунистические правительства сталкивались как с уклонением от уплаты налогов, так и со слабым контролем за использованием собранных доходов. С распадом и диверсификацией управляемой государством экономики начиная с конца 1980-х годов были разрушены механизмы мониторинга и контроля коммунистической эпохи. У налоговых администраций остались ограниченные возможности для отслеживания операций и финансовых потоков в новых приватизирующихся экономиках, даже несмотря на то, что для финансирования унаследованных программ социального страхования были введены высокие налоги на заработную плату. С самого начала широко распространились случаи уклонения от уплаты налогов и стратегии ее выполнения в минимальном объеме, а различные слои посткоммунистической экономики перешли в неформальный сектор. В более слабых государствах – Казахстане, а также в России в период Ельцина – в государство проникали политически влиятельные экономические акторы или олигархи, которые договаривались об освобождении от налогов, льготах и зачетах. Я изучаю налоговые и фискальные возможности в пяти случаях во время рецессии и восстановления экономики.
В 1990-е годы большинство посткоммунистических государств также утратило административный контроль над отдельными частями своего социального сектора, что привело в той или иной степени к образованию неформальных связей и коррупции. Правительства сокращали заработные платы в социальном секторе, при этом оставляя на рабочих местах большую часть персонала и даже расширяя штаты. В ответ на низкую заработную плату поставщики социальных услуг разработали стратегии выживания, де-факто установив частный контроль над доступом к некоторым услугам здравоохранения и образования и требуя теневых выплат, которые закрыли доступ к ним для более бедных слоев населения. В то же время реструктуризация социальных секторов была связана с институционально сложными изменениями, которые потребовали новых административных и регулятивных возможностей. Особенно это касалось посткоммунистических государств, стремившихся внедрить социальные рынки, даже при том, что они впервые создавали финансовые и страховые рынки, в которые и должны встраиваться рынки социальные.
Возможности налогообложения, уровень неформальных связей и коррупции в экономике и социальных секторах, а также регуляторная способность в различных случаях были разными. Как следствие, все посткоммунистические государства всеобщего благосостояния включали в себя смешанные элементы государственного, рыночного и неформального обеспечения. Однако различия в их дееспособности в конечном итоге приводили к различным результатам: более дееспособные государства, такие как Польша и Венгрия, перешли к более рыночной социальнолиберальной модели; государства со слабой налоговой и регуляторной дееспособностью, такие как Россия и Казахстан, перешли к неформализованной модели благосостояния, характеризующейся слабым охватом, плохо регулируемыми рынками социального обеспечения и преобладающим неформальным контролем над доступом к социальным услугам. (Основные черты коммунистических, либеральных и неформальных государств социального обеспечения показаны в таблице 1.4.)
Подбор ситуаций для анализа, методы и доказательства
Данное исследование опирается на структурированный сравнительный анализ как ситуаций в различных странах, так и внутреннего развития ситуации в каждой отдельной стране. Я начинаю с внутреннего сравнительного анализа трех различных периодов посткоммунистического политического развития России, чтобы определить, могут ли различия в репрезентативности и концентрации власти – ключевые объясняющие факторы в литературе, где подчеркивается значение политики, – объяснить различия в успехах государства всеобщего благосостояния. Затем я остановлюсь на ситуациях в четырех других странах, двух демократических и двух авторитарных, чтобы максимизировать вариации на тему одних и тех же политических факторов. Другие факторы, которые могли бы объяснить различные результаты реформирования сфер всеобщего благосостояния, включая предшествующие связанные с этим структуры и расходы на социальное обеспечение, уровни экономического развития и различную интенсивность переходных рецессий, были рассмотрены весьма тщательно. В конце коммунистического периода во всех пяти случаях существовали аналогичные государственные структуры социального обеспечения, характеризовавшиеся централизованным управлением, бюджетным финансированием, комплексным, хотя и некачественным социальным обеспечением. Расходы на обеспечение благосостояния варьировались в пределах ограниченного диапазона; наилучшие из имеющихся дореформенных оценок представлены в таблицах 1.1 и 5.3. К концу советского периода все пять стран относились к категориям с доходами в пределах нижней или верхней границы средних доходов[22]. Все они следовали посткоммунистическим траекториям переходного спада, а затем возобновили рост и восстановление (см. рисунок 1.1). В Польше и Венгрии рецессии были сравнительно мягкими, но гораздо более глубокими в трех государствах бывшего Советского Союза [World Bank 2002е]. В то же время среди посткоммунистических государств именно в Казахстане и Беларуси наблюдалось наиболее сильное восстановление из всех стран с авторитарными режимами, что сделало их наиболее сопоставимыми в экономическом плане[23].
Ситуационные исследования были проведены таким образом, чтобы показать, может ли политическая сила антиреструктуризационных интересов сдерживать сокращение и либерализацию. Многочисленные факторы давления, препятствующие сохранению унаследованных государств всеобщего благосостояния, включая их всеобъемлемость, разрушение их структурных основ и интенсивность экономического давления, направленного на сокращение, делают эти примеры «наименее подходящими» для аргументации в пользу версии «политика имеет значение»[24].
Ситуационные исследования базируются на выявлении причинно-следственных связей, а теоретические основы служат для них аналитическим руководством[25]. Я рассматриваю, какие позиции сторонники и противники сокращения и реструктуризации занимали внутри политических институтов; кто инициировал усилия по сокращению, реформированию или сохранению существующих программ и льгот в основных сферах деятельности государства всеобщего благосостояния; какие субъекты и интересы преобладали в политической и бюрократической борьбе за принятие законов и проведение реформ; и каковы были результаты этого для структур, расходов и обеспечения государства всеобщего благосостояния.
Оценка ситуации в России основана на систематическом изучении государственных и законодательных документов, партийных программ и других первичных материалов. Она опирается на более чем сотню интервью с экспертами в области социальной политики, законодателями и чиновниками из социальных и экономических министерств, а также московского офиса Всемирного банка, проведенных в ходе восьми исследовательских поездок в Москву в период с 1993 по 2005 год. Интервью были открытыми и касались вопросов разработки и реализации реформ, а также источников их поддержки или сопротивления им. На разных этапах переходного периода мне удалось провести повторные опросы экспертов по социальной политике, в том числе тех, кто непосредственно участвовал в разработке государственной политики[26]. Оценка четырех дополнительных ситуаций в других странах основана на документальных и вторичных источниках.
Эти пять ситуаций дают возможность для эмпирически значимой оценки, в особенности углубленное изучение российской ситуации, однако количество ситуаций слишком мало для проверки причинно-следственной роли объясняющих факторов или для того, чтобы сделать обобщающие утверждения. Мои цели, скорее, заключаются в том, чтобы представить оригинальные исследования малоизученных государств всеобщего благосостояния, интегрировать эти исследования в более широкую теоретическую дискуссию о политике и благосостоянии, а также исследовать инновационное применение теории о значимости политических факторов.
Основные тезисы
В этом разделе я кратко излагаю основные тезисы книги – сначала для трех периодов в России, а затем для ситуаций в четырех остальных странах. В каждом из перечисленных случаев я анализирую силу прореформенных и антиреформенных интересов в комплексных раскладках власти и объясняю, как вариации таких раскладок, а также дееспособности государства в целом влияют на закономерности изменений государства всеобщего благосостояния и результаты этих изменений.
Три этапа перестройки государства всеобщего благосостояния в России
На первом посткоммунистическом этапе (таблица 1.3), в 1991–1993 годах, концентрированная исполнительная власть способствовала очень быстрому изменению государства всеобщего благосостояния. Россия прошла через период его практически не оспариваемой или не обсуждаемой либерализации, не имеющей аналогов в демократических системах. Политическая власть в социальной сфере была закреплена за независимыми технократами, поставленными на ключевые министерские посты в едином радикально-либеральном правительстве. Те, кто был заинтересован в государстве всеобщего благосостояния, включая элиту и государственников, оказались дезорганизованы массовым институциональным распадом государственных структур и практически не имели представительства или какого-либо влияния. Президент Б. Н. Ельцин в значительной степени проигнорировал протесты законодательной власти против своих реформ и в конце концов насильственно распустил ее.
В этот период либеральные реформаторы и технократические элиты реагировали на глубокий экономический шок переходного периода и серьезный финансовый кризис. Они ликвидировали программы массового субсидирования и коренным образом реорганизовали государство всеобщего благосостояния, децентрализовав здравоохранение и образование, внедрив приватизационные и страховые механизмы, устранив обязательства по социальному обеспечению из федерального бюджета. Многие из этих односторонних политических решений были плохо реализованы или провалились, отчасти из-за слабых возможностей государства, но они все же освободили федеральное правительство от серьезных забот о социальном обеспечении и инициировали либерализацию российского государства всеобщего благосостояния[27]. В главе второй я демонстрирую, что это способствовало росту бедности и социального неравенства, а также росту неравенства между регионами и населением с разным уровнем доходов в доступе к услугам здравоохранения и образования. Эти радикальные реформы начала 1990-х годов позволяют оценить потенциал быстрой либерализации государства всеобщего благосостояния усилиями сильной исполнительной власти, не сталкивающейся ни с действенными демократическими ограничениями, ни с бюрократическими вето-акторами. Такая же схема повторялась на протяжении всего посткоммунистического периода в Казахстане.
Три этапа перестройки государства всеобщего благосостояния в Российской Федерации
На втором этапе (таблица 1.3), в 1994–1999 годах, российская полития пережила процесс зарождения демократии, позволивший в некоторой степени представлять интересы общества. Президентское правление и электорализм оставались ключевыми силами, а большинство формальных демократических институтов не имело значимого веса, но, как характеризует эти изменения Майкл Макфол, «в российском парламенте сформировалось ядро многопартийной системы» [McFaul 2001а: 1171]. Политические партии и нижняя палата законодательного органа (Дума) взяли на себя ограниченную представительскую функцию и трансформировали политику в сфере всеобщего благосостояния. Общественные конституенты государства всеобщего благосостояния поддержали такие парламентские партии, как «Женщины России» и «Яблоко», которые выступали за умеренную реформистскую политику, стремясь сохранить социальную защиту и государственные расходы. Работники здравоохранения и особенно образования в значительной степени были вовлечены в политическую деятельность, став наиболее склонным к забастовкам сектором российской рабочей силы. Третья глава книги посвящена политическим союзам, созданным профсоюзами, представительству интересов женщин в Думе и забастовкам в социальном секторе. Я показываю, что пассивность этих групп перед лицом сокращения и либерализации часто преувеличивается. Значительная их часть реально мобилизовалась через новые политические институты, но они оставались слишком слабыми и политически фрагментированными, чтобы играть одну из главных ролей.
Напротив, основная парламентская оппозиция реструктуризации образовалась на базе крайне левых кругов. Коммунистические партии-преемники, которые пользовались электоральной поддержкой разрозненных групп пожилых, более бедных и зависимых от государства россиян, особенно пенсионеров, в середине 1990-х годов сформировали доминирующую парламентскую коалицию. Их повестка дня состояла скорее в том, чтобы восстановить государство всеобщего благосостояния коммунистической эпохи, а не в том, чтобы вести переговоры о реформе. Законодательная власть стала ключевым вето-актором, отказываясь утвердить изменения в основной законодательной базе старого государства всеобщего благосостояния. Исполнительная и законодательная власти поляризовались по поводу реформы системы всеобщего благосостояния, что привело к политическому тупику. Исполнительная власть в этот период также была ослаблена. Хотя его конституционный мандат оставался сильным, Ельцину не удалось объединить свой кабинет вокруг реформы государства благосостояния, руководство министерств было крайне нестабильным, а технократические либералы уступили власть государственническим элитам. Министерства социального сектора также стали вето-акторами, ведя арьергардную кампанию против разгосударствления и приватизации и разделяя правительство. Нарастающая федерализация раздробила государство. Многочисленные вето-акторы – законодательная власть, государственные администраторы социального обеспечения и региональные власти – замедляли, блокировали или ослабляли усилия по реструктуризации.
В итоге баланс политической и бюрократической власти сместился в сторону противников либерализации, заморозив большую часть старого государства всеобщего благосостояния, несмотря на сильный экономический спад, продолжавшийся до 1999 года. Политическая власть блокировала приведение государственных структур благосостояния в соответствие с новыми экономическими ограничениями, приводя к непоследовательной политике сокращения без реструктуризации, которая вылилась в распад и разложение российского государства всеобщего благосостояния. Как и экономика в целом, государство всеобщего благосостояния претерпело процесс информализации, самопроизвольной приватизации и разделения контроля над фондами социального обеспечения и социальными активами.
В конце 1990-х годов очередной серьезный сдвиг во внутриполитическом раскладе и укрепление дееспособности государства создали в России благоприятные условия для либерализации государства всеобщего благосостояния. Сдвиг в сторону поддерживающей исполнительные власти законодательной коалиции на выборах в Думу в декабре 1999 года положил конец доминированию левых и возможности законодательного органа использовать вето. Более глубокие изменения в политической системе, переход к управляемой демократии и доминированию президента привели к распаду представительской функции политических партий [Colton, McFaul 2003]. Сложившиеся к тому времени партии, как реформистские, так и левые, были заменены новыми, имевшими неглубокие корни в электорате и очень слабые программные обязательства. Их контроль над законодательной властью значительно ослабил политические и общественные ограничения, связанные с изменением государства всеобщего благосостояния. В то же время В. В. Путин объединил правительство, сформировав консенсус вокруг либеральной модели реформы государства всеобщего благосостояния. В итоге ограничения представительных институтов в сочетании с консолидацией исполнительной власти сделали либерализацию возможной.
На третьем этапе (таблица 1.3) в 2000–2004 годах Дума одобрила изменения в законодательной базе, касающиеся регуляции большинства сфер государства всеобщего благосостояния, сместив акцент с распавшейся государственнической модели на более рыночно ориентированную. Была реформирована пенсионная система, приняты основные законы о приватизации жилья и дерегулировании рынков труда, а также инициированы дальнейшие рыночные преобразования в секторах здравоохранения и образования. Только самые масштабные и заметные сокращения льгот встретили сопротивление со стороны законодательного органа, опасавшегося ответной реакции населения[28]. Политика либерализации была законодательно закреплена в период заметного и устойчивого экономического восстановления. Однако это не стало возвращением к неоспариваемой либерализации начального переходного периода, сформированной почти без ограничений исполнительной властью и независимыми технократами. Несмотря на то что упадок демократии ограничил представительство более широких общественных интересов, элиты социального сектора и государственные бюрократические структуры сохранили влияние на политику в сфере обеспечения всеобщего благосостояния. Управляемая демократия породила свой собственный особый процесс медиации либерализации, проводимый внутри элиты, – процесс, учитывающий и компенсирующий интересы элиты социального сектора и бюрократического аппарата.
Как я демонстрирую в главе четвертой, профсоюзные лидеры и ассоциации ректоров университетов вели переговоры о защите своих привилегированных позиций, министерства социального сектора были умиротворены компенсационными стратегиями, а война Пенсионного фонда с Министерством экономического развития привела к компромиссу в отношении приватизации пенсионного обеспечения. Общественные интересы продолжали налагать определенные ограничения на эти реформы в части самых широких и ощутимых последствий – урезания социальных субсидий и льгот, что потребовало от правительства принятия стратегии постепенного отсечения. Однако в большинстве сфер социального сектора политика стала в меньшей степени касаться функции государства по обеспечению благосостояния, а в большей степени – конкурирующих интересов элиты и государственных акторов в вопросах контроля над пулами фондов социального обеспечения, доступа к социальным институтам и другим ресурсам социального сектора.
Сопоставляемые ситуации, демократические и авторитарные
Либерализация государства всеобщего благосостояния продолжалась в 1990-х годах также в Польше и Венгрии. Там его конституенты были слабее, чем в европейских промышленных демократиях, но усилия по сокращению и реструктуризации являлись предметом демократических переговоров. В результате даже в условиях переходного периода некоторые общественные группы получили компенсацию за связанные с благосостоянием потери, а процесс либерализации был постепенным и согласованным, предполагающим гораздо большее, чем в России, представительство общества, споры и компромиссы. Более того, по сравнению с Россией дееспособность государства ослабла значительно меньше. Как излагается мною в главе пятой, более сильные, демократические профсоюзы, более стабильные, умеренные и социально ориентированные политические партии, а также более строгая подотчетность правительства предоставили общественным конституентам более широкие возможности для представительства. После восстановления экономики восточноевропейские государства стабилизировались на более высоком, чем в России, уровне обеспечения государства всеобщего благосостояния и на более низком, чем в России, уровне коррупции и проникновения неформальных структур.
Политическая фрагментация и поляризация также были в Польше и Венгрии гораздо более ограниченными. В течение большей части этого периода власть координировалась через парламентские механизмы, а в законодательных органах доминировали правоцентристские и левоцентристские политические коалиции, которые добивались компромисса по поводу изменений государства всеобщего благосостояния. Бюрократические заинтересованные структуры сферы всеобщего обеспечения оказывали определенное сопротивление реформам, но снижение власти государства в период демократических преобразований значительно ослабило их влияние. В Венгрии конституенты государства всеобщего благосостояния были более слабыми и менее организованными, чем в Польше, а либерализация и сокращения зашли дальше, однако сходства между ними перевешивают различия.
В авторитарных государствах Беларуси и Казахстане на первый взгляд схожие авторитарные политические институты привели к разным результатам в области обеспечения всеобщего благосостояния, главным образом из-за разницы в силе заинтересованных в сохранении системы всеобщего благосостояния бюрократических структур внутри политических институтов. Как я демонстрирую в главе пятой, в Беларуси исполнительная власть опиралась на унаследованные государственные и коллективистские экономико-административные структуры, а дееспособность государства оставалась сравнительно сильной. Исполнительная власть, посткоммунистические партии в законодательном органе и государственные бюрократы сферы обеспечения всеобщего благосостояния объединили свои усилия для сохранения старых структур, несмотря на глубокий экономический спад и определенное общественное недовольство.
В Казахстане же, напротив, исполнительная власть опиралась на экономические олигархические элиты, выступавшие за либерализацию. Здесь имела место крайняя поляризация между проводящей либерализацию исполнительной властью и законодательной властью, в которой доминировали коммунисты, но законодательная власть оказалась практически бессильной, и столь же бессильными оказались государственнические элиты.
Дееспособность государства существенно снизилась. В Казахстане либерально настроенные элиты одержали гораздо более быструю и существенную победу, чем в России. В обоих государствах продолжительные периоды экономического роста совпали с сохраняющимся низким уровнем обеспечения благосостояния и высоким уровнем приватизации, информализации и коррупции.
Заключение
Существуют серьезные доказательства того, что политика действительно имела большое значение в тот период, когда правительства посткоммунистических стран пытались разрешить конфликты между старыми обязательствами по обеспечению благосостояния и требованиями рыночных преобразований. Экономическое давление в значительной степени было опосредовано внутренними факторами, особенно уровнем демократизации государств и балансом между сторонниками и противниками либерализации сферы всеобщего благосостояния. Несмотря на то что все рассматриваемые страны в итоге предприняли сокращения и большинство провело либерализацию, их траектории различались, и среди причин таких различий особо выделяются политические институты и коалиции. Внутренние и международные сторонники либерализации оказались наиболее эффективны там, где представительные институты были слабыми, а исполнительная власть – сильной. С другой стороны, даже относительно слабые демократические институты предоставили общественным конституентам средства для получения компенсации за утраты в области благосостояния и для смягчения или блокировки направленных на либерализацию изменений.
В то же время мое исследование позволяет предложить как ограничение, так и модификацию к подходу, согласно которому «политика имеет значение». Во-первых, при этом подходе акцент делается на формальных политических институтах и акторах и не учитываются процессы коррупции и информализации, играющие существенную роль в посткоммунистическом контексте. Особенно там, где государства слабы, а рецессии затягиваются, фактическое развитие социальных секторов может оказаться оторвано как от политики, так и от рынков и отчасти определяться спонтанными и локализованными процессами. В моем исследовании также указывается на необходимость в тех случаях, когда существует наследование крупных, централизованных систем социального обеспечения, уделять больше внимания государственническо-бюрократическим интересам. В полуавторитарных системах бюрократические заинтересованные структуры имели при защите требований о поддержании сферы благосостояния и при формировании политики на переходном этапе большее значение, чем общественные конституенты. Примеры из практики подтверждают оба этих момента, и я вернусь к их обсуждению в заключении.
1. Старые структуры государства всеобщего благосостояния и стратегии реформ
Государства всеобщего благосостояния коммунистической эпохи были частью особой модели развития, которая придавала им уникальные черты. Коммунистическая государственная бюрократия контролировала и планировала свою экономику, распределяя большую часть материальных и человеческих ресурсов. Эта модель предусматривала гораздо более комплексную и интрузивную политику в области занятости и перераспределения доходов, чем в Западной Европе, Латинской Америке и других регионах. Она обеспечивала полную занятость, поддерживала низкую заработную плату и сокращала разницу в доходах. Планирующие органы устанавливали цены в соответствии с государственными приоритетами, а не с затратами, отдавая предпочтение тяжелой промышленности и обороне, субсидируя и перекрестно субсидируя как производство, так и потребление. Легальные частные рынки и частные производственные активы были в основном запрещены, и система оставалась защищена от международных рынков, а также от конкурентного давления[29]. Экономический рост основывался на экстенсивной стратегии, которая мобилизовала увеличение поставок рабочей силы, энергии и материалов при сравнительно низких уровнях эффективности и производительности. Разработанная в Советском Союзе в 1930-х годах и распространенная по странам Восточной Европы после Второй мировой войны, эта модель, несмотря на свою чрезмерную централизацию и неэффективность, обеспечивала устойчивый, а порой и весьма заметный рост ВВП до середины 1970-х годов.
В коммунистическую модель развития была внедрена всеобъемлющая, контролируемая государством и финансируемая из бюджета система всеобщего благосостояния. Впервые советские плановики построили эту систему в 1930-х годах для удовлетворения потребностей индустриализирующегося государства в человеческом капитале и политическом контроле. Позднее коммунистические правительства распространили ее на страны Восточной Европы, где существовавшие ранее частные провайдеры и системы социального страхования были вытеснены или поглощены государственной системой. В 1960-е и 1970-е годы коммунистические государства всеобщего благосостояния достигли пика своего развития, распространившись на сельское население и неуклонно увеличивая расходы и выплаты. Государства предоставляли базовое медицинское обслуживание и образование, пенсии и другие виды социального страхования, жилье, семейные пособия и социальные блага по искусственно заниженным ценам. Коммунистические государства всеобщего благосостояния расширялись в рамках общественного договора, который должен был помочь заручиться согласием общества на авторитарный политический контроль, а также в ответ на давление со стороны государственной социальной бюрократии в целях увеличения ассигнований в условиях растущей коммунистической экономики [Cook 1993][30].
Уровень и качество социального обеспечения были по западным стандартам довольно низкими, а бюрократический процесс планирования строился в условиях жестких ограничений и был неэффективен. Объекты социального обслуживания отличались раздутыми штатами и нехваткой оборудования, а жилье и субсидируемые товары находились в хроническом дефиците. В то же время коммунистические государства социального обеспечения были значительно более всеобъемлющими и эгалитарными, чем существовавшие в других незападных системах. Согласно недавнему исследованию Хаггарда и Кауфмана, полностью развитые государства всеобщего благосостояния Восточной Европы были
щедры по сравнению с другими регионами и демонстрировали сильное сходство
Их сила заключалась в широте охвата и удовлетворении основных потребностей.
К концу 1980-х годов коммунистические экономики исчерпали свой потенциал для инноваций и роста и пришли в упадок. Новые лидеры обратились к программам рыночных реформ, преследовавших две ключевые цели. Первая заключалась в содействии экономическим преобразованиям путем приватизации производства и либерализации цен и торговли – мерам, которые должны были покончить с полной занятостью и с большинством субсидий. Вторая цель заключалась в стабилизации экономик, погрузившихся в глубокую рецессию и столкнувшихся с финансово-бюджетными кризисами. Стабилизация требовала сокращения бюджетного бремени, что ослабило бы финансовую базу для обеспечения всеобщего благосостояния. В целом страны с переходной экономикой не могли позволить себе содержать унаследованные государства всеобщего благосостояния или поддерживать их в структурном отношении.
В настоящей главе рассматриваются структура и финансирование государств всеобщего благосостояния коммунистической эпохи, давление на обеспечение благосостояния, вызванное спадами переходного периода и рыночными преобразованиями, а также стратегии реформирования сферы всеобщего благосостояния, принятые посткоммунистическими правительствами. В ней закладывается основа для исследования политических споров и согласований по вопросам изменения государства всеобщего благосостояния, что является главной темой этой книги.
Структура и финансирование унаследованного государства всеобщего благосостояния
Несмотря на то что государства всеобщего благосостояния коммунистической эпохи различались в некоторых существенных аспектах, во всем регионе в целом наблюдалось заметное единообразие. Написанное ниже относится ко всем пяти примерам, включенным в данную книгу, а наиболее важные различия между ними рассматриваются в заключительном разделе.
Коммунистические государства финансировали комплексные системы дошкольного, начального и среднего школьного образования, находившиеся в ведении центральных министерств. Первые десятилетия развития государства всеобщего благосостояния привели к резкому повышению уровня образования, как в сельской местности, так и в городах, а также к гендерному равенству во всем регионе. В РСФСР, например, уровень грамотности в целом вырос с 61 % в 1926 году до 90 % в 1939 году и 99 % в 1959 году[32]. В Восточной Европе за коммунистические десятилетия посещение школ и грамотность также стали практически всеобщими. К позднему коммунистическому периоду среднее образование было гарантировано, и в большинстве стран десятилетнее школьное обучение было обязательным, что близко к нормам индустриальных государств. Уровень зачисления детей, начиная с детских садов, был высоким, и существовали обширные системы субсидируемого дошкольного ухода за детьми, отчасти для того, чтобы облегчить участие женщин в трудовой деятельности [Bray, Borevskaya 2001].
Хотя базовое образование было широкодоступным, система образования уже с начального уровня была стратифицирована, с дифференциацией между сельскими и городскими районами и между отраслями экономики, а также специализированными элитными школами в крупных городах, научно-исследовательскими центрами и центрами оборонной промышленности. Государство также субсидировало сравнительно ограниченную систему высшего специального и университетского образования, которая была непропорционально доступна привилегированным стратам. Система образования была узко профилированной и служила удовлетворению потребностей в области кадрового планирования, что перенаправляло большинство молодых людей в сферу технического образования, при небольшом выборе и ограниченных возможностях получения общего образования. Эта система отличалась жесткими, единообразными учебными программами и повсеместным политическим вмешательством.
Существовали также системы национального здравоохранения, которые разрабатывались и управлялись министерствами здравоохранения, а финансировались из государственного бюджета и бюджетов предприятий. Доступ к базовому медицинскому обслуживанию являлся практически всеобщим. В то же время медицинские услуги были откровенно стратифицированы. В Советском Союзе, например, система здравоохранения была юридически разделена на шесть отдельных подсистем: ведомственную, элитную, столичную, промышленную, провинциальную и сельскую. Каждая подсистема обслуживала различные группы населения на разных уровнях финансирования и стандартов оказания медицинской помощи, при этом менее 0,5 % населения имело доступ к элитной системе, а около половины населения обслуживалось на качественно самом низком уровне – на уровне сельских районов [Davis 1988]. Эта система была весьма эффективна в управлении различными формами общественного здравоохранения – в целях контроля за распространением инфекционных заболеваний, медицинского обследования и вакцинации. Она оказала заметное положительное влияние на состояние здоровья населения как в Советском Союзе, так и в Восточной Европе, способствуя временному приближению взрослой и младенческой смертности к нормам, принятым в промышленно развитых странах в 1970-х годах. В Польше и Венгрии, например, младенческая смертность в период с 1965 по 1985 год снизилась более чем на 50 % по мере расширения системы общественного здравоохранения [Haggard, Kaufman 2006, chap.
Коммунистические государства социального обеспечения предоставляли обширные потребительские субсидии и социальные льготы. Основную категорию расходов на социальные нужды составляли субсидии на продукты питания и жилье. Спрос на субсидируемые товары был очень высок, а их нехватка носила эндемический характер, однако субсидии помогали сделать доступ к основным продуктам питания и жилью практически всеобщим. Жилье по номинальной стоимости и гарантированные жилищные права стали рассматриваться в качестве обязательной нормы, особенно в городских районах Советского Союза. Государства также предоставляли множество дополнительных социальных привилегий, как монетарных, так и в натуральной форме: специальных надбавок, премий, освобождений от оплаты жилья, коммунальных услуг и транспорта, в том числе государственным служащим, ветеранам, учителям, работающим в сельских районах, лицам, работающим в суровых климатических условиях, и другим категориям населения. Социальные льготы использовались государством для поощрения лояльности, особенно в военное время. В 1950-е и 1960-е годы привилегии стали инструментом дифференциации оплаты труда в условиях подавленной дифференциации заработной платы [Овчарова 2005, гл. 4]. За последующие десятилетия они разрослись в массивный и запутанный набор прав, который станет истинным бедствием для рационализаторов-реформаторов.
В начале переходного периода коммунистические государства имели полностью сформировавшиеся, зрелые системы социального обеспечения и несли огромные финансовые обязательства перед своим населением. К ним относились пенсии и пособия по болезни, инвалидности и по случаю потери кормильца, которые получало большинство трудящихся и членов их семей и которые финансировались из государственных бюджетов, частично за счет налогов с предприятий, как правило, без прямых взносов трудящихся[34]. С учетом очень высоких показателей участия в трудовой деятельности как мужчин, так и женщин, социальное страхование и пенсионное обеспечение были практически всеобщими для тех, кто выходил на пенсию в конце коммунистического периода. Например, в начале 1990-х годов почти 25 % населения России получали пенсионные выплаты, что значительно превышало 15–19 % в государствах всеобщего благосостояния стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) [OECD 2001: 118][35]. В то же время уровень выплат был относительно низким, что оставляло мало возможностей для их сокращения без серьезного ущерба для благосостояния.
Значительная часть мер защиты была направлена на женщин. В то время как большинство систем социального обеспечения изначально были структурированы в расчете на семьи с мужчинами-кормильцами, в коммунистических государствах рано возникли системы для двух кормильцев, предусматривавшие предоставление средств для содействия семьям[36]. Политика защиты социализировала часть издержек, связанных с выполнением семейных обязанностей, за счет предоставления увеличенных декретных отпусков, субсидирования ухода за детьми и т. д., особенно в Восточной Европе, где семейные пособия обеспечивали практически всеобщую и существенную надбавку к заработной плате [Milanovic 1998: 21][37]. Женщины зависели от этих мер защиты в плане доступа к занятости и заработку. Эти меры носили четко выраженный пронаталистический характер и в первую очередь защищали беременных женщин и женщин с очень маленькими детьми. Они также приводили к двоякому результату, так как делали женщин менее привлекательными в качестве наемных работников и способствовали вертикальной сегрегации рабочей силы и неравенству в оплате труда по половому признаку [McAuley 1981]. Коммунистические государства всеобщего благосостояния ранжировались достаточно высоко с точки зрения удовлетворения потребностей женщин, хотя и перенаправляли в итоге женщин как рабочую силу в низкооплачиваемый сектор государственных услуг. Кроме того, недостаточное развитие сектора услуг привело к тому, что двоякая роль женщин как работников и домохозяек стала тяжелым двойным бременем, а отсутствие гарантии доходов (это обсуждается ниже) привело к тому, что значительное число домохозяйств с одним работником и домохозяйств, возглавляемых женщинами, оказались в нищете[38].
Коммунистические государства всеобщего благосостояния были наименее развиты в сфере оказания социальной помощи или обеспечения общественной безопасности. Хотя они оказывали помощь определенным группам нетрудоспособных нуждающихся (то есть сиротам и инвалидам), а семейные пособия служили защитой от детской бедности, особенно в Восточной Европе, однако не существовало ни гражданских прав, ни прав человека на средства к существованию. Нужда или бедность вследствие низких доходов сами по себе не давали права на получение помощи, а социальные трансферты для бедных были остаточными, фрагментарными и дискреционными. По различным оценкам, в 1980-х годах уровень бедности до переходного периода составлял от 2 до 11 % в России, от 5 до 15 % в Казахстане, 6 % в Польше и 1 % в Венгрии[39]. За исключением Венгрии, в начале переходного периода компенсация по безработице также отсутствовала или практически не работала. В целом доступ к доходам и трансфертным пособиям был привязан к занятости, что являлось следствием бюрократического принуждения к работе.
Несмотря на то что он не является стандартным элементом классификаций государства всеобщего благосостояния, региональный аспект распределения благосостояния играет в данном исследовании важную роль, особенно для Российской Федерации, и его также следует учитывать. Важнейшее из имеющихся исследований, принадлежащее Донне Бахри, охватывает Советский Союз в целом и выявляет умеренные уровни неравенства в республиканских и местных социальных расходах в постсталинский период. По словам Бахри, в области финансирования образования и здравоохранения «со сталинских времен решения были четко увязаны со стандартом равных расходов на душу населения. Различия в подушевых расходах [по республикам и регионам] были крайне умеренными, с тех пор как Хрущев предложил основывать республиканские бюджеты на численности населения» [Bahry 1987: 121–123]. Бахри обнаруживает несколько более высокие расходы на оба сектора в более развитых регионах и приходит к выводу, что советская фискальная политика была обусловлена главным образом социально-экономическими, а не политическими факторами[40].
Коммунистические государства всеобщего благосостояния не вписываются ни в одну из существующих западных моделей или типологий и, вероятно, лучше всего классифицируются как государственническо– или авторитарно-патерналистские. В то же время такие типологии могут быть полезны для прояснения сравнительных тенденций к социальной стратификации или выравниванию, возникающих при распределении благосостояния в коммунистические времена. Как пояснялось во введении, в классической типологии европейских режимов благосостояния Эспинг-Андерсена выделяются три варианта [Esping-Andersen 1990]. В консервативно-корпоративном варианте социальные права создают и сохраняют классовое расслоение и статусные различия, лояльность и служение государству вознаграждаются особыми льготами для государственных служащих, а государство всеобщего благосостояния играет защитную, но практически не перераспределяющую роль. Универсальный вариант, напротив, способствует равенству, размывает дифференциацию и гарантирует широкий круг социальных прав. Коммунистическая система социального обеспечения смешала элементы этих двух моделей, хотя государство, а не рынок, создало основополагающие статусные группы и монополизировало распределение. Эта система имела сильные консервативные черты. Большинство социальных благ и услуг распределялись через сети с ограниченным доступом, которые были разделены вертикально (например, закрытые магазины и разные уровни привилегий). Предоставление льгот осуществлялось по усмотрению администрации. Например, руководители производства систематически манипулировали доступом в целях разделения и стратификации работников. Система обеспечивала привилегиями политическую, государственную, силовую и военную элиты, а также некоторые категории промышленных рабочих.
В то же время коммунистическая система социального обеспечения имела сильные универсалистские черты. Стратификация была наложена на систему установленных государством узких различий в доходах и обширных субсидий. Был широко распространен доступ по крайней мере к базовым услугам в области здравоохранения и образования. Сравнительно высокий процент работоспособного населения подпадал под право на социальное страхование – ключевой маркер универсализма [Esping-Andersen 1990: 73]. Согласно анализу Бранко Милановича, привилегии номенклатуры (то есть партийной и административной элиты) увеличивали неравенство доходов, в то время как субсидии, в целом благоприятствуя более бедным, снижали его, производя «общее распределение доходов, [которое] было более эгалитарным, чем в большинстве рыночных экономик» [Milanovic 1988: 15][41]. К 1970-м годам государство всеобщего благосостояния распространилось на все слои общества, включая, в последнюю очередь и на самом скромном уровне обеспечения, – колхозников, не оставляя значительного неформального сектора или исключенных слоев.
Данные по социальным расходам середины советского периода, собранные Яношем Корнай, показывают, что расходы коммунистических государств на здравоохранение, образование и социальное обеспечение составляют 14–20 % ВВП, что значительно ниже западного уровня, но относительно высоко по сравнению с государствами, находящимися на аналогичном уровне экономического развития (см. таблицу 1.1). Общие расходы на социальные нужды в начале переходного периода оцениваются в 15–25 % ВВП[42].
Сравнение затрудняется двумя факторами, особенно если сравнивать с несоциалистическими системами. Первый заключается в том, что исторически коммунистические государственные предприятия финансировали некоторые расходы, которые в условиях рыночной экономики были бы отнесены к государственному сектору, главным образом на здравоохранение и образование. По некоторым оценкам, к концу советского периода российские предприятия тратили 3–5 % ВВП на социальное обеспечение, а восточноевропейские фирмы – примерно половину этой суммы, и остается неясным, какая часть этих расходов входит в бюджетные социальные расходы. Крупные российские предприятия в некоторых регионах обеспечивали до 40 % социальных расходов, включая инфраструктуру государственного жилья[43]. Коммунистические системы также предоставляли потребительские субсидии (на продукты питания, жилье и т. д.), которые не были включены в сравнительные данные по благосостоянию, но составляли почти 11 % советского ВВП в 1989 году и 14 % российского ВВП до либерализации цен в 1992 году[44]. Субсидии на продовольствие были основной нагрузкой на государственные бюджеты, и попытки сократить эти субсидии становились источниками редких в других случаях профсоюзных волнений в Польше и России задолго до начала перехода к рыночной экономике. Известна характеристика, данная Корнай, что коммунистические государства всеобщего благосостояния характеризуются как «преждевременные», то есть слишком обширные для ресурсов своих экономик [Kornai 1992][45].
Корнай считает, что благосостояние хронически недофинансировалось с точки зрения собственных обязательств коммунистических государств. Учитывая свободный доступ или номинальную стоимость социальных товаров и услуг, спрос был высок, а дефицит и нормирование были эндемически распространены во всем социальном секторе, здравоохранение и образование недостаточно капитализированы, социальная инфраструктура плохо поддерживалась и была плохо оснащена, а коммунистические государства значительно отставали от развитых стран мира в плане технологий в области здравоохранения и в других областях. Международные сравнения показывают, что ресурсы систематически распределялись неправильно и использовались неэффективно. Например, в здравоохранении наблюдались «значительное, но однобокое накопление средств в больницах неотложной помощи и чрезмерная специализация», очереди и листы ожидания, несмотря на высокое соотношение числа врачей к числу пациентов [Preker, Feachem 1994:296]. Пенсии и другие социальные выплаты не индексировались с учетом заработной платы или скрытой инфляции и имели тенденцию к снижению в реальном выражении с течением времени [Connor 1997].
Резкий экономический спад 1980-х годов усугубил эти проблемы, затрудняя выполнение коммунистическими государствами своих обязательств в области обеспечения всеобщего благосостояния. Во всем регионе ухудшились основные показатели здоровья и социального обеспечения. Доля семейных пособий в семейных доходах сократилась, а реальный объем пенсий за десятилетие снизился на целую треть. По словам Хаггарда и Кауфмана, «бенефициары столкнулись со снижением реальных трансфертов, [и] в сфере предоставления социальных услуг все больше проявлялись черты ущербной экономики» [Haggard, Kaufman 2006, chap. 5:48].
Поскольку коррупция и информализация играют в моем анализе изменений государства всеобщего благосостояния в переходный период большую роль, важно исследовать масштабы этих явлений в коммунистическую эпоху. Неофициальные выплаты, в том числе хорошо известные денежные благодарности, которые обычно вручали работникам здравоохранения, безусловно, присутствовали в государстве всеобщего благосостояния коммунистического периода. Как и в любой экономике, характеризующейся дефицитом, взяточничество и связи играли существенную роль в доступе к социальным благам. Хотя точной информации об их масштабах по-прежнему не имеется, в большинстве оценок делается вывод о том, что неформальные механизмы распределения не ставили под угрозу ни почти универсальный доступ к базовым услугам и социальному страхованию, ни навязанную государством систему стратификации. Например, в своем исследовании структуры и стратификации советской системы здравоохранения Крис Дэвис пришел к выводу, что, хотя теневая экономика имела определенный эффект, она была
более значительна в распределении дефицитных ресурсов внутри подсистемы. <…> Маловероятно, что даже существенная побочная плата позволила бы представителю общественности получать медицинскую помощь в закрытой подсистеме (элитной, ведомственной, промышленной) при отсутствии официального права на доступ. <…> Теневая экономика, вероятно, оказывает на распределение лишь незначительное влияние [Davis 1988: 130][46].
Иными словами, большую часть благосостояния финансирует и авторитарно распределяет коммунистическое государство.
Имеются веские доказательства того, что значительные обязательства коммунистических государств в сфере социального обеспечения сочетались с сильной приверженностью общества государству всеобщего благосостояния. Как демонстрирует значительный объем данных, полученных в результате отношенческих исследований, население в эпоху коммунизма было убеждено, что государство должно нести ответственность за социальное обеспечение и услуги, и подобные убеждения сохранялись на протяжении 1990-х годов. Данные советского периода скудны и непредставительны, но проводившиеся в начале 1950-х годов опросы советских беженцев времен Второй мировой войны, а также опросы еврейских эмигрантов в 1980-х годах показали, что высокий процент населения ценил полную занятость и бесплатные услуги в сфере здравоохранения и образования и что такие услуги действительно считались одной из немногих положительных черт советской системы[47]. Опросы, проводившиеся по России, Польше и Венгрии в различные периоды с начала 1990-х годов до 2000 года, показывают, что подавляющее большинство респондентов (во многих случаях более 80 %, а иногда и более 90 %) выступало за государственные гарантии занятости, медицинского обслуживания, образования, пенсионного обеспечения и социальных пособий (см. таблицу 1.2)[48]. (Исключение в данном случае составляют пособия по безработице – эта новая программа, введенная или расширенная в переходный период, пользуется гораздо более низким уровнем поддержки.) Отдельный опрос, проведенный в рассматриваемый период, показал, что 81 % респондентов в Беларуси согласен с тем, что «государство должно больше тратить на образование, здравоохранение и пенсионное обеспечение»[49]. Уровень поддержки государственных расходов несколько ниже, чем уровень поддержки государственной ответственности, хотя и остается высоким; при этом большинство выступает за увеличение расходов по большей части статей.
Отношение к роли государства в обеспечении всеобщего благосостояния в Венгрии, Польше и России, 1996 год*
* Процент согласных с тем, что государство «точно обязано» или «возможно обязано» брать на себя ответственность за данную сферу политики благосостояния или расходовать «больше» или «значительно больше» на данные сферы.
Следует отметить, что некоторые опросы в посткоммунистических обществах выявили противоречивые результаты, то есть обнаружили свидетельства наличия более сильных индивидуалиетических и более слабых коллективистских настроений. И что еще более важно, упомянутые выше опросы выявили более слабую поддержку значительной роли государства в обеспечении всеобщего благосостояния среди тех, кто в странах с переходной экономикой находился в более выгодном социально-экономическом положении (например, по уровню образования, доходов, возрасту или профессии). Имеются также свидетельства значительной неудовлетворенности фактически предоставляемыми услугами и льготами. Как отношение более обеспеченных страт, так и широкая неудовлетворенность фактическим предоставлением услуг открывают возможности для общественной поддержки политики реформ.
Государства всеобщего благосостояния коммунистической эпохи также создавали зависимость. Помимо предоставления льгот широким слоям населения, они задействовали значительную часть национальной рабочей силы в качестве поставщиков социальных услуг и поддерживали крупные бюрократические аппараты для планирования и администрирования социальных секторов. Почти полное отсутствие частных альтернатив или личного богатства, как и низкие доходы, усиливали зависимость населения, особенно в странах бывшего Советского Союза, где данная система существовала дольше всего и наиболее глубоко укоренилась. Непрерывное расширение обязательств государства в сфере обеспечения всеобщего благосостояния было встроено в систему, при этом число лиц, имеющих право на пособия (особенно пенсии), быстро росло по мере старения населения[50]. Что касается поставщиков социальных услуг, то в 1990 году, в начале переходного периода, работники сфер здравоохранения и образования, зависящие от государства в плане занятости, доходов и профессионального статуса, составляли более 15 % российской рабочей силы [Труд 2003: 187][51]. Масштабная система центральных социальных министерств и связанных с ними бюрократических структур, распространенных по всем регионам и муниципалитетам коммунистических государств, также была материально заинтересована в государственных расходах и централизованном администрировании. И когда посткоммунистические правительства предлагали программы реструктуризации и сокращения государства всеобщего благосостояния, все эти общественные конституенты и государственные заинтересованные структуры прибегали к стратегии политической обороны, бюрократического торга и самосохранения, направленных на формирование политики всеобщего благосостояния и обеспечения.
Поделиться книгой: