Помоги проекту - поделись книгой:
С. П. Якуцени
ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ НА ПРИМЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ВОДНЫМИ РЕСУРСАМИ
ВВЕДЕНИЕ
Вся история человечества — это совершенствование набора методов взаимодействия, или, эксплуатации, биосферы. Этот ряд взаимодействий идёт от первобытных охотников и собирателей, через сельскохозяйственные цивилизации, индустриальное и постиндустриальное общества. Методы эксплуатации ресурсов биосферы становятся всё совершеннее и совершеннее, одновременно растут и их объёмы.
Для биосферы — сверхэксплуатация не является угрозой. Палеонтология фиксирует многочисленные природные биосферные кризисы. В результате этих кризисов видовое разнообразие предшествующих эпох попадало под вымирание и происходила «смена состава». В геологии — эти процессы принято называть Великими вымираниями.
Но для человечества такого рода биосферный кризис, по последствиям, сходен с Великим Потопом, но без Ноя с его спасительным Ковчегом. Соответственно человеческое сообщество является абсолютно заинтересованным в выработке правильной системы биосферного управления.
Таким образом степень успешности человеческого сообщества следует оценивать через оценку методов взаимодействия с биосферой, её эксплуатацию, что и оценивается в настоящей работе, в нашем конкретном случае, применительно к Российскому государству.
Государственно-правовое регулирование природопользования России — это цепь последовательных событий, жёстко связанных с друг-другом самой логикой хозяйственной деятельности в Российской Империи — СССР — Российской Федерации. В её основе опыт, как позитивный, так и негативный, освоения природных ресурсов.
Ложные управленческие решения — искажали привычную нам биосферу и приводили к тяжёлым социально-экономическим последствиям, правильные, напротив, способствовали выходу Страны из, казалось бы, невозможной ситуации.
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ РОССИИ
Полноценное государственно-правовое регулирование природопользования были в России (Российской империи) было реализовано со второй половине XIX века.
К тому были веские основания. Крестьянская реформа 1861 года отменившая крепостное право и допустившее капиталистические отношения на земле, как следствие имела лавинообразное увеличение рубки лесов на гигантских территориях, особенно вдоль рек, т. к. лес доставлялся потребителю самым дешёвым способом — молевым сплавом. В результате ценой развития лесозаготовок оказалось масштабное обмеление бассейна реки Волги и собственно Волги, а также практически всех рек Великороссии. Вслед за этим, практически мгновенно, в течении пяти-пятнадцати лет коренным образом изменился кормящий и вмещающий ландшафт Великой русской равнины и сопредельных территорий. Очевидно, что коренным образом был нарушен естественный природный баланса, что привело к очевидной и неоднократно отмеченной в научные и литературные публицистики того времени оскудения и деградации растительного и животного мира.
В 1888 году предпринимается первая серьёзная попытка начать законодательное регулирование отношений между природой и человеком в России. Публикуется «Положение о сбережении лесов» — лесоохранительный закон, подписанный Александром III 4 апреля 1888 года.[1]
Следующим, вполне логичным шагом, был утверждённый 3 февраля 1892 года Государственным Советом «Закон об охоте», вводивший значительные ограничения и запреты. Этот закон распространялся на отдельные губернии и волости Российской империи и был серьёзно критикуем.
Проект первого общероссийского закона «Об охоте» был обсужден в 1909 году в Москве на II Всероссийском съезде охотников, но не получил одобрения, так как в нем с одной стороны игнорировались интересы охотничьего промысла, а с другой ущемлялись права неимущих охотников. Предусматривалось в дальнейшем введения земельного ценза на право охоты, но, как и проект закона 1909 г. всё это было «забыто» в связи с началом революционных событий, Первой мировой войны и последующей Гражданской войны.
Победа большевиков в Гражданской войне привела к радикальной смене системы хозяйствования, в том числе и в вопросах регулирования природопользования. Рядом нормативных актов была установлена государственная собственность на все российские природные ресурсы:
«Декрет о земле»[2]. В результате была проведена национализация всех земель, недр, лесов и вод.
Через год его сменяет более радикальное Постановление ВЦИК «О социализации земли»[3]. Постановление отменило всякую собственность на землю, воду, леса, объекты животного мира на территории РСФСР. Распоряжение природными ресурсами передавалось «уездной, губернской, областной и федеральной Советской власти, под контролем последней».
29 мая 1919 года был издан Декрет о сроках охоты и праве на охотничье оружие. Декрет явился первым документом об охране животного мира. Им запрещалась весенняя и летняя охота, полностью была запрещена всякая охота на лосей. Исключением являлась только научная охота.
20 июля 1920 года СНК РСФСР издал «Декрет об охоте»[4]. Этим нормативным актом впервые в российском природоохранном законодательстве было закреплено совмещение пользовательских и надзорных функций в природоохранных, в частности, фаунистических отношениях.
Помимо вопросов регулирования непосредственно охотничьего хозяйства и связанных с ним отношений, в положениях декрета впервые были заложены правовые начала государственной организации заповедного дела, охотничьей и сельскохозяйственной зоотехнии, кинологии.
Таким образом, Декрет об охоте явился определяющим на достаточно длительный период документом в области правового регулирования природопользования.
В то же время, декрет установил единоначалие в управлении процессом природопользования и природоохраны, сосредоточив все функции управления и контроля в одном ведомстве — Народном Комиссариате Земледелия. Последующий отход от этого принципа также продолжает оказывать негативное влияние на развитие системы природоохраны, развивающейся децентрализовано, что в свою очередь, способствует дальнейшему рассогласованию экологического и экономического начал. Особенно это заметно в настоящее время, при полном отсутствии практической координации в управлении многочисленными ведомствами и организациями, по которым бессистемно разбросаны природоохранные функции.
16 сентября 1921 года СНК РСФСР издал Декрет об охране памятников природы, садов и парков. В соответствии с его положениями некоторые виды флоры и фауны, а также горные породы могли быть объявлены неприкосновенными. Ряд природных участков объявлялся заповедниками и национальными парками, где запрещалась обработка земли, разработка естественных богатств, все охотничьи промыслы. Заповедники и национальные парки находились в ведении Народного комиссариата просвещения.
С 1922 по 1924 год вышло несколько нормативных актов об охране природы и охоте, в том числе и ст. 99 Уголовного кодекса РСФСР 1922 года, устанавливающая уголовную ответственность за хищническую эксплуатацию и истребление лесов, незаконную рыбную ловлю, выборку камней, песка и пр. без разрешения надлежащих властей, разработку недр земли с нарушением установленных правил, незаконную охоту.
В довоенном СССР велась значительная природоохранная работа. Так в Астраханской полупустыне, на голом месте, в 1928 г. была заложена исследовательская станция Всесоюзного института Агролесомелиорации, — «Богдинский опорный пункт».
В пустынной степи научные сотрудники посадили первые гектары молодых деревьев. Из сотен разновидностей деревьев и кустарников были выбраны породы деревьев, удовлетворяющие научным разработкам Докучаева и Костычева, для природных условий России.
Состоялось чрезвычайно важное для мировой науки событие — натурные испытания подтвердили правильность научного подхода. Если в открытой степи жара достигает 53 градуса, то в тени деревьев на 20 % прохладнее, испарение почвы уменьшается на 20 %.
Наблюдения в Бузулукском лесничестве зимой 1928–1929 гг., показали, что сосна высотой 7,5метра собрала в эту зиму 106 кг инея и изморози. Это значило, что небольшая роща способна «получить» из осадков влаги несколько десятков тонн.
На основании научных знаний и опытных работ и был принят этот грандиозный план. Одним из ученых был академик ВАСХНИЛ Г.Н. Высоцкий, изучавший влияние леса на гидрологический режим. Впервые был рассчитан баланс влаги под лесом и полем, исследовано влияние леса на среду обитания и причины безлесья степей.
Война — классическая техногенная катастрофа. Инструмент аварийного срабатывания ресурсов биосферы, как в зоне боевых действий, так и в тылу.
Очевидно, что ущерб, нанесённый окружающей среде во время вооруженных конфликтов, приводит к ухудшению состояния экосистем и природных ресурсов на длительный период. Ущерб, нанесённый Великой Отечественной Войной, был чудовищен и не оценен до сих пор.
Можно, укрупнённо, представить этот ущерб в виде основных онтологических блоков:
— ущерб от деятельности тыловых оборонных предприятий;
— ущерб территориям городов и поселений;
— ущерб сельскохозяйственным площадям;
— ущерб культурно-историческим и вмещающим ландшафтам;
— ущерб окружающей природной среде суши в зоне боевых действий;
— ущерб водным ресурсам, как пресноводным, так и морским;
— ущерб воздушной среде.
Великая Отечественная война вынудила пересмотреть природоохранное законодательство. С одной стороны, интенсивность освоения природных ресурсов значительно возросла — цель выживания и победы в войне и подъёма послевоенного хозяйства была очевидна. С другой стороны — был серьёзно усилен контроль и ужесточены наказания за несоблюдение природоохранного законодательства.
По мере восстановления народного хозяйства «экстремальные» методы природопользования упразднялись, при строгом соблюдении введённых ранее природоохранных мер. Одновременно велась широкая пропаганда принципов сбережения родной природы, начиная с детских садов, школ, техникумов, ВУЗов и т. д.
Советское послевоенное законодательство вынуждено и серьёзно расширило полномочия существующих природоохранных структур и ввело новые:
— 15 марта 1944 года было утверждено «Положение о заповедниках»;
— 20 сентября 1944 года было принято постановление «О мероприятиях по улучшению охотничьего хозяйства и охотничьего спорта в СССР»
В конце 1940-х — начале 1950-х годах был принята и утверждена комплексная программа научного регулирования природы в СССР. Это был рассчитанный на шестнадцать лет, 1949–1965 гг., проект, предусматривающий создание 8 крупных лесных государственных полос в степных и лесостепных районах СССР. Общая протяженность лесонасаждений — более 5300 километров.
Проект был введен в действие постановлением Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б) от 20 октября 1948 года «О плане полезащитных лесонасаждений, внедрения травопольных севооборотов, строительства прудов и водоемов для обеспечения высоких устойчивых урожаев в степных и лесостепных районах Европейской части СССР». Это беспрецедентный в мировом масштабе проект. Реальный и по современным представлениям проект планетарного улучшения климата. Площадь расчётного воздействия — 120 миллионов гектаров — практически половина площади Западной Европы. Лесополосы эффективно защищали поля и посёлки от суховеев, предусматривалось орошение огромных площадей при одновременном расширении и укреплении рек, каналов и водоёмов.
В реализованной части Проекта были внедрена прогрессивные методы обработки полей: применение чёрных паров, зяби и лущения стерни; правильная система применения органических и минеральных удобрений; посев отборных семян высокоурожайных сортов, приспособленных к местным условиям.
Устанавливались принципиально новые нормативы качества жизни граждан СССР.
Осуществлённые мероприятия этого плана привели к «к росту урожайности зерновых на 25–30 %, овощей — на 50–75 %, трав — на 100–200 %. Также в результате роста капиталовложений в сельское хозяйство и улучшения технической оснащенности колхозов и совхозов удалось создать прочную кормовую базу для развития животноводства (значительную роль в этом сыграли машинно-тракторные станции). Производства мяса и сала в 1951 г. по сравнению с 1948 г. возросло на 80 %, в том числе свинины — на 100 %, производство молока — на 65 %, яиц — на 240 %, шерсти — на 50 %. В результате существенно увеличилась доля общественного животноводства колхозов и совхозов в производстве животноводческой продукции: в 1950 г. она составила 33 % по мясу, 25 % — по молоку, 11 % — по яйцам»[5].
Заложенный ранее системный конфликт в виде совмещения функции природопользования и природоохраны, несмотря на его понимание, устранён не был. Управление, как ранее и Инспекция, контролировали сами себя.
Ситуация 1952–1955 гг. живо напомнила 1863 год. Несмотря на партийную и советскую дискуссию о создании единого централизованного природоохранного органа всесоюзного значения он создан не был. Не смотря на обилие нормативных актов, охраняющих окружающую природную среду — они игнорировались, выполнение планов промышленности списывало любые издержки, особенно при отсутствии независимых от промышленности природоохранных служб.
Как результат, уже в 1952 году СССР по количеству и площадям заповедников был на последнем месте в мире. До войны — на первом.
На территориях оставшихся заповедников проводились промышленно-производственные работы. Были свёрнуты все работы по «Сталинскому плану преобразования природы»[6].
В результате его отмены многие лесополосы были вырублены, несколько тысяч прудов и водоёмов для разведения рыбы были заброшены, созданные в 1949–1955 годах 570 лесозащитных станций были ликвидированы по указанию Н. С. Хрущёва. «Одним из последствий свёртывания данного плана и внедрения экстенсивных методов увеличения пашни было то, что в 1962–1963 гг. произошла экологическая катастрофа, связанная с эрозией почв на целине, и в СССР разразился продовольственный кризис. Осенью 1963 года с прилавков магазинов исчезли хлеб и мука, начались перебои с сахаром и сливочным маслом[7].
Загрязнению вод, деградации лесов, истощению рыбных запасов, сокращению числа и видов диких животных — серьёзно сказывалось на экономике и социальной политике. Природоохранная и экономическая политика была грубо рассогласованна, что не допускалось даже (!) в период Великой Отечественной Войны. В итоге в 1962 было объявлено о повышении цен на мясо на 30 процентов, а на масло — на 25 процентов. В 1963 в результате неурожая и отсутствия резервов в стране СССР впервые после войны, продав 600 тонн золота из резервов, закупил около 13 млн тонн хлеба за границей»[8].
В период с 1957 по 1975 год в Белоруссии, Литве, на Украине, в Молдавии, Грузии и Азербайджане были созданы государственные комитеты по охране природы республиканского подчинения. В основу принципа их организации было положено разделение хозяйственно-управленческих и контрольно-надзорных функций. Это была попытка создания новых, эффективных органов природоохраны. Однако отсутствие единого руководства и координации, серьёзные отличия каждого из комитетов по организационной структуре, задачам, полномочиям, отсутствие взаимодействия между ними, многократное дублирование других природоохранных органов дискредитировало идею. Министерства и ведомства природопользователи — одержали убедительную победу. Пиррову победу.
Поделиться книгой: